8.8.2006   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 185/71

1.1

Minden jogi közösségben az e közösség által követni kívánt politikának olyan jogalapra kell támaszkodnia, amely meghatározza a közösség illetékességének határait és fellépésének paramétereit. Az Európai Uniónak mint jogi közösségnek meg kell felelnie ennek a követelménynek.

1.2

Egy jogalap akkor lehet megfelelő, alkalmazható és hatékony, ha világos, pontos és autonóm. Tartalmaznia kell az adott jogi közösség által követni kívánt politika célkitűzéseit, alapelveit és végrehajtási kritériumait. Le kell fednie azon politika minden területét, amelynek jogalapjaként létrehozták.

1.3

A Maastrichti Szerződés elfogadásával a 129-a cikk vált a fogyasztóvédelmi politika új jogalapjává az Európai Unióban. Hamarosan elégtelennek bizonyult azonban arra, hogy e területen teljes értékű politika kialakításának alapjául szolgáljon.

1.4

Az évek során az alkalmazása során jelentkező hiányosságok még jobban kiemelték e jogalap gyenge pontjait, amelyek megkérdőjelezik, hogy megfelelő és hatékony eszköz-e a valódi, közösségi szintű, fogyasztói érdekvédelmi politika előmozdítására.

1.5

Az Amszterdami Szerződés új, 153. cikke által bevezetett módosítások nem voltak alkalmasak arra, hogy kiküszöböljék a sérelmezett hiányosságokat, és az akkoriban elfogadásra váró Európai Alkotmány kapcsán megfogalmazott szövegváltozatok sem tértek ki érdemben ezekre a kérdésekre.

1.6

A fogyasztói politika nyilvánvalóan az európai polgárokhoz legközelebb álló politikák közé tartozik. Nagymértékben képes befolyásolni azt, hogy mennyire érzik magukénak az európai eszmét, feltéve, hogy az egybecseng igényeikkel és törekvéseikkel, ami nem mindig volt elmondható (1).

1.7

Az Európai Bizottság fogyasztóvédelmi politikára vonatkozó iránymutatásai (2) sajnos a fogyasztóvédelem és a fogyasztói érdekképviselet aggasztó mértékű visszaszorulásáról tanúskodnak. Ez a tény is alátámasztja azt a sürgető igényt, hogy végiggondoljuk e terület szerződéses jogalapjának kérdését.

1.8

Ez a vélemény éppen erre a gondolkodási folyamatra vállalkozik. Ennek során az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az arra irányuló – elengedhetetlenül szükséges – politikai akaraton túl, hogy a fogyasztóvédelmi politika a fogyasztók fokozott részvétele és érdekeiknek a közösségi politikák valamennyi területén való védelme irányába fejlődjön, egyúttal szükség van a fogyasztói érdekvédelmi politika alapjául szolgáló jogi keret átalakítása kérdésének a téma hátterét feltáró vizsgálatára is.

1.9

Számos, általános szakmai elismertségnek örvendő európai jogász kiterjedt munkájának felhasználásával az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság számára lehetővé vált, hogy véleményét a fogyasztói politika új jogalapjára irányuló javaslattal zárja. Ennek az új jogalapnak döntő módon hozzá kell járulnia a szabályozás javításához, egyszerűsítéséhez, sőt akár csökkentéséhez, amennyiben azt az Európai Bizottságnak, a Tanácsnak, valamint a tagállamoknak címzett ajánlást fogalmazza meg, hogy a Szerződés szövegének következő felülvizsgálatakor vegyék figyelembe ezt a javaslatot.

2.1

Amikor az EGSZB elhatározta e saját kezdeményezésű vélemény kidolgozását, ezzel mélyreható vizsgálatot szeretett volna kezdeményezni azzal kapcsolatban, hogy – tekintettel az Alkotmány tagállamok elé terjesztett szövegére és a másodlagos jogra – európai szinten milyen jogalapra épüljön a fogyasztói politika (jelenleg: EK-Szerződés, 153. cikk). Arra is ügyelt, hogy a folyamatba bevonja a kérdés által érintett feleket, illetve a közösségi jog és a fogyasztói politika szakértőit.

2.1.1

A megkérdezettek közül sokan – a 153. cikk megfogalmazásában rejlő hiányosságok tudatában – úgy ítélték meg: e hiányosságoknak tudható be, hogy e cikket nem használták a gyakorlatban a fogyasztók jogaira és érdekeire vonatkozó másodlagos jogalkotás jogalapjaként és a fogyasztói politika uniós szintű fejlesztésének eszközeként. A fentiekből következően a fogyasztói politikának Európa-szerte csak javára válna, ha megfelelő, jól alkalmazható és hatékony jogalappal rendelkezne.

2.2

Minden bizonnyal az európai intézmények és különösen a civil társadalom szervezetei, a fogyasztói szervezetek és a szociális érdekképviseletek lennének a fogyasztói politika jobb jogalapjának első számú haszonélvezői.

2.2.1

Az EGSZB mint a szervezett civil társadalom intézményes képviselete bizonyult a legkedvezőbb helynek e feladat elvégzésére az érintett társadalmi érdekképviseletek közötti párbeszéd jegyében, és neves tudósok támogatásával.

2.2.2

Az EGSZB megítélése szerint a fogyasztói politika nyilvánvalóan az európai polgárokhoz legközelebb álló politikák közé tartozik. Nagymértékben képes befolyásolni azt (sőt szükségszerűen befolyásolja), hogy a polgárok mennyire érzik magukénak az európai eszmét, feltéve, hogy az egybecseng igényeikkel és törekvéseikkel.

2.2.3

2005. október 14-én az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság meghallgatást szervezett számos érintett részére, akik szívesen válaszoltak az alkalomra készített kérdőíven feltett kérdésekre. Az így kapott nézetek és javaslatok hozzájárultak e vélemény megalapozottabb kidolgozásához. Az EGSZB köszönetét fejezi ki mindazoknak, akik lehetővé tették e szöveg megfogalmazását (3).

3.1

A fogyasztóvédelmi politika jelenlegi jogalapja az EK-Szerződés 153. cikke (a XIV., „Fogyasztóvédelem” cím alatt). Ebben a következő áll:

3.2

Amennyiben a fogyasztóvédelem az Európai Unió hatáskörébe kerülne, az EK-Szerződés 5. cikke alapján mindenképpen specifikus szerződési rendelkezés tárgyát kell képeznie. Az EK-Szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata következőképpen fogalmaz:

„Az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság, a Bíróság és a Számvevőszék hatásköreiket egyrészt az Európai Közösségeket létrehozó szerződések és az azokat módosító vagy kiegészítő további szerződések és okmányok rendelkezései, másrészt az e szerződés egyéb rendelkezései által meghatározott feltételek szerint és célok érdekében gyakorolják.”

3.3

Az idézett rendelkezés – amely szerint a tagállamoknak hatalmukban áll saját illetékességi körük meghatározása – jelentősége azért hangsúlyozandó, mert a megfogalmazás hiányos volta, pontatlansága vagy ellentmondásossága oda vezethet, hogy érvénytelenek lesznek az európai intézményeknek az illető szerződés alapján később kiadott rendelkezései.

3.4

Fontos ezen a ponton kiemelnünk a Bíróság 2000. október 5-i ítéletét, amelyben arra emlékeztet, hogy egy, az EK-Szerződés 100a. (most 95.) cikke alapján kiadott jogi aktusnak valóban a belső piac kiépítéséhez és működéséhez szükséges feltételek javítását kell szolgálnia. A Bíróság emlékeztet arra, hogy amennyiben már a nemzeti előírások közötti eltérések egyszerű megállapítása, illetve az alapvető szabadságok korlátozásának vagy a verseny torzulásának absztrakt veszélye elegendő lenne annak indokolására, miért a 100a. cikk lett jogalapnak választva, akkor a jogalap megválasztása tekintetében a bírósági ellenőrzés teljességgel elveszíti hatékonyságát (5).

3.5

A világos és ezáltal nemzetközi viszonylatban is ellenőrizhető jogalapra vonatkozó elvárás politikai szinten vitathatatlan alkotmányos jelzésként is értelmezhető, amely rámutat a fogyasztóvédelmi politika szükségességére. Ezzel kapcsolatban említsük meg azt is, hogy az 1986. február 17-i és 28-i Egységes Európai Okmány a Római Szerződés hiányosságait azzal igyekezett enyhíteni, hogy külön címet szentelt a környezetvédelemnek (130r–130t. cikk, jelenleg: EKSz., 174–176. cikk). A 175. cikkben kitűzött célok, illetve a Közösség környezetvédelmi tevékenységének ugyanitt rögzített feltételei nyilvánvalóan előmozdították a vonatkozó előírások hatékony csomagjának bevezetését.

3.5.1

Erre vonatkozóan az EK-Szerződés jelenlegi 175. és 153. cikkének összehasonlító elemzéséből nyilvánvalóan kiderül, hogy a jogalap minősége döntő jelentőségű a későbbi cselekvés szempontjából. A környezetvédelem területén a célok bemutatása pontos és világos.

A 175. cikk továbbá meghatározza a Közösség tevékenységének alapelveit a szóban forgó területen.

Végül a 175. cikk (3) bekezdésében meghatározott technikai paraméterek is olyan tényezők, amelyek hozzájárulnak a környezetvédelmi politika ésszerű és célirányos megvalósításához.

3.5.2

Kézenfekvő, hogy – amennyiben a közösségi jogalkotásnak mérlegelési jogköre van a tervezett intézkedések arányosságának megítélésében – a jogalap minősége döntő jelentőségű, mivel csökkenti a nyilvánvaló tévedés, a hatáskörrel való visszaélés és a mérlegelési jogkör határai túllépésének lehetőségét (6).

4.1

Az imént említettek alapján megállapítható, hogy az EK-Szerződés jelenlegi 153. cikke már nem tekinthető elegendő garanciát biztosító jogalapnak a fogyasztóvédelem céljaira nézve.

4.2

Ne feledjük, hogy az európai fogyasztóvédelmi jog lényegében az EK-Szerződés 95. cikkére támaszkodva épült ki, és sokat köszönhet a belső piac megvalósítását ösztönző lépéseknek. Habár a fogyasztóvédelmi politika átfogó téma, és a Szerződés számos helyen nyomatékosan utal a fogyasztóvédelem figyelembevételének szükségességére, általánosan az a vélemény uralkodik, hogy a 153. cikk a jelenlegi megszövegezésben nem kielégítő.

4.3

Továbbá meg kell állapítani, hogy a fogyasztók védelmét szolgáló intézkedések tulajdonképpen csak kivételes esetekben támaszkodtak a 153. cikkre (illetve – korábban – a 129a. cikkre).

4.4

A kritika mellett, amely szerint a fogyasztóvédelmi politika a belső piac kiépítésére irányuló szabályozások függeléke, azokra a következményekre is tekintettel kell lenni, amelyek az Európai Bíróság 2000. október 5-én hozott (és az imént említett) ítéletéből (7) származnak. A – mindenekelőtt az említett joggyakorlattal összefüggésben lévő – bizonytalanság következményeképpen főként az előzetes döntések kétségbe vonhatják bizonyos, a fogyasztóvédelmet (a garanciát, a csomagküldő kereskedelmet stb.) érintő irányelvek jogalapját.

4.5

Emellett a jelenlegi szöveg rögzíti a „fogyasztóvédelem magas szintjének” feltételét. A 153. cikkben meghatározott magas szintű fogyasztóvédelem nem vezet szükségszerűen oda, hogy az egyes tagállamokban valóban a legtöbb garanciát nyújtó jogrendszert alkalmazzák. A 153. cikk (5) bekezdése ilyen esetben lehetővé teszi szigorúbb védelmet nyújtó jogrendszerek bevezetését, amennyiben ezek összeegyeztethetők a Szerződéssel.

4.5.1

Ezen túlmenően rendkívül nehéz meghatározni, mit is jelent az, hogy „magas szintű védelem”. A 153. cikk nem sorolja fel azokat a paramétereket, amelyeket figyelembe kell venni, és ez számos értelmezési nehézséget okozhat.

4.6

Tehát – az itt következő gondolatok alapján – úgy tűnik, eljött az ideje a jogalap hatékonyabb újrafogalmazásának.

4.6.1

Fontos, hogy a fogyasztóvédelmi politika az EU saját hatáskörébe kerüljön, és ne csupán a tagállamok politikáinak kiegészítése legyen. Következetlenség azt hangoztatni, hogy a fogyasztóvédelem hozzájárulhat a belső piac hatékonyabbá tételéhez, és mindeközben a tagállamok hatáskörében hagyni azt.

4.6.2

Az egészségügy, a biztonság és a fogyasztók gazdasági érdekei olyan területekként kerültek bemutatásra, amelyek igénylik az Európai Unió közreműködését. Ésszerűbb lenne – mindenképpen bővítésre érdemes – célkitűzésnek tekinteni őket. És vajon a gazdasági érdek az egyetlen olyan fogyasztói érdek, amelyet figyelembe kell venni? Ezen érdekek ösztönzése és a védelmükhöz nyújtott hozzájárulás között nyilvánvaló ellentmondás van.

4.6.3

A tájékoztatáshoz, oktatáshoz és az érdekeik védelmét célzó önszerveződéshez való jogot az EU politikaalkotásának alapvető szabályaként kellene elismerni.

4.6.4

Mivel nincsenek rögzítve azok a feltételek, amelyeket a magas szintű védelem meghatározásakor figyelembe kell venni, ezeket magában a Szerződésben kell felsorolni.

4.6.5

Az önálló jogalappal rendelkező fogyasztóvédelemről való gondolkodás során figyelembe kell venni a közösségi politikát mind tartalmilag, mind formálisan megillető elsőbbséget. A kettős szubszidiaritás elve nyilvánvaló korlát, amely mind európai, mind nemzeti szinten megbénítja a fogyasztóvédelem kiépítésének politikáit. Ilyen körülmények között természetesen le kell mondani a 153. cikkben szereplő kettős szubszidiaritásról.

4.6.6

A szerződésbeli jogalapnak arra is törekednie kell, hogy ne csak óvja és védje a fogyasztót, hanem aktív cselekvésre is ösztönözze. A fogyasztó olyan polgár, akinek a társadalom nyújtotta választási lehetőségek vonatkozásában nyilvánvaló beleszólási joggal kell rendelkeznie, és meg kell hogy hallgassák véleményét.

4.6.7

Azt is meg kell vizsgálni, hogy a Szerződésnek a Bíróságról szóló rendelkezéseiben nem kellene-e közvetlen kereseti jogot biztosítani a fogyasztóvédelmi szervezeteknek mint az Európai Unió jogi aktusai által érintett reprezentatív csoportoknak.

4.6.8

Megjegyzendő továbbá, hogy a szöveg jelenlegi megfogalmazása a fogyasztóvédelem olyan korlátozó értelmű megközelítésén alapul, amely gyakorlatilag csak a tájékoztatás előnyeit ismeri el.

5.1

Mely feltételeket kell általában véve figyelembe venni egy szerződésben lefektetett jogalap minőségének meghatározásához?

Ahogy a fent említettekből is kitűnik, szükséges, hogy a jogalap

Ezek a tényezők az említett nehézségek leküzdése szempontjából alapvető jelentőségűek.

5.2

Ezen túlmenően – egy árnyaltabb jogalap érdekében – kapcsolódó kérdéseket is fel lehet vetni. Így például fontolóra kellene venni a harmonizáció minőségére vonatkozó választási lehetőségeket. Az Európai Bizottság például főként a maximális, illetve teljes harmonizáció politikáját támogatja. Ha emellett azt is biztosítani kell, hogy a védelem választott szintje valóban magas legyen, akkor fennáll a veszély, hogy a maximális vagy teljes harmonizáció a fogyasztói érdekek kárára teljesedik ki.

5.3

A javasolt szöveg annyiban módosítja a Szerződés 3. cikke (1) bekezdésének t) pontját, hogy a fogyasztók érdekei támogatásának és védelmének politikáját egyszerre említi az intézmények által követett célokkal.

5.4

A javasolt 153. cikk három részből áll:

5.4.1

Felsorolja az Európai Uniónak a fogyasztás terén kitűzött céljait. Itt a hagyományos célokról van szó, néhány különlegességet mégis érdemes kiemelni:

5.4.2

A 153. cikk megfogalmazása során megerősíthetők a következő elvek:

Ez az öt elv alapvető feltétele a fent körvonalazott politika megvalósításának.

5.4.3

A javasolt szöveg hagyományos módon emlékeztet arra, hogy az itt önálló alapokon nyugvó követelményeket az EU egyéb politikaterületei kialakításakor sem szabad figyelmen kívül hagyni.

5.4.4

Elengedhetetlen bizonyos mutatók figyelembe vétele, mindenekelőtt ezen intézkedések kidolgozásakor. A magas szintű védelem koncepciója keretében különösen azokra a rendelkezésre álló gazdasági és társadalmi adatokra kell tekintettel lenni, amelyekkel pontosan meghatározható a fogyasztó piaci viselkedése termékek és szolgáltatások vásárlásakor vagy használatakor. Ezen túlmenően a fogyasztói keresetek nyomatékos elismerését is rögzíteni kell.

5.4.5

A 153a. cikk az itt javasolt megfogalmazásban meghatározza, milyen politikát kövessen a Tanács.

A vitatott kérdések között szerepel többek között az irányelvek közvetlen hatályának kérdése. A javasolt megfogalmazás a harmonizáció eszközeként a rendeleteket részesíti előnyben, ami tárgytalanná teszi az irányelvek hatásáról folytatandó vitát. Az eredmény egy olyan rugalmas megközelítés, amely a tagállamoknak lehetőséget ad az állásfoglalásra, amennyiben védőintézkedéseket áll szándékukban fenntartani vagy bevezetni.

Ez a megoldás elősegíti a maximális – de mindig eseti elbírálás alá eső – harmonizációt.

5.4.6

A 153. cikk szövege végül újítást is tartalmaz, amennyiben a Szerződés 230. cikke alapján a fogyasztóvédelmi szervezeteket címzettnek tekinti. Más szóval: a fogyasztói szervezetek közvetlenül nyújthatnak be keresetet a Bírósághoz olyan közösségi jogi aktusok ellen, amelyekben sérülnek a Szerződés rendelkezései.

a)

a kötelezettségeket és tilalmakat tartalmazó fogyasztóvédelmi intézkedések megsértése esetén hatékony, arányos és elrettentő hatású szankciókat vezethessen be és alkalmazhasson;

b)

véget vethessen az ilyen jellegű visszaéléseknek;

c)

egyszerűsített bírósági és bíróságon kívüli eljárásokat vezethessen be a fogyasztók jogai és érdekei megsértésének megelőzése és jogorvoslata érdekében, valamint méltányos kárpótlást az elszenvedett károkért.