(1)

Kako bi se riješilo pitanje neizravne promjene uporabe zemljišta, u Direktivi (EU) 2018/2001 od Komisije se zahtijeva donošenje delegiranog akta o utvrđivanju kriterija za određivanje sirovina s visokim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta za koje je zabilježeno znatno širenje proizvodnog područja na zemljište s velikim zalihama ugljika i kriterija za certificiranje biogoriva, tekućih biogoriva i goriva iz biomase s niskim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta. Odredbe o tim kriterijima trebale bi popratiti izvješće o širenju proizvodnje relevantne sirovine na svjetskoj razini („izvješće o širenju sirovina”), koje je danas podneseno Europskom parlamentu i Vijeću.

(2)

Neizravne promjene uporabe zemljišta mogu nastati ako se zemljište koje je prethodno predviđeno za proizvodnju hrane ili hrane za životinje prenamjeni za proizvodnju biogoriva, tekućih biogoriva i goriva iz biomase. U tom slučaju i dalje je nužno zadovoljiti potražnju za hranom i hranom za životinje, što može dovesti do širenja poljoprivrednog zemljišta na područja s velikim zalihama ugljika, kao što su šume, močvarna zemljišta i tresetna zemljišta, što uzrokuje dodatne emisije stakleničkih plinova.

(3)

Kriteriji održivosti i uštede stakleničkih plinova utvrđeni u Direktivi 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (2) te u Direktivi (EU) 2018/2001 i njima se ne uzimaju u obzir emisije iz neizravne promjene uporabe zemljišta.

(4)

Direktivom (EU) 2015/1513 Europskog parlamenta i Vijeća (3) ne samo da se uvažava postojanje emisija povezanih s neizravnim promjenama uporabe zemljišta, već je u obzir uzeto da, unatoč nepouzdanosti u njihovu izračunu, emisije stakleničkih plinova povezane s neizravnim promjenama uporabe zemljišta mogu biti tolike da mogu poništiti neke ili sve uštede emisija stakleničkih plinova ostvarene uporabom pojedinih biogoriva, kako su definirana tom Direktivom, i drugih tekućih biogoriva. Stoga je u toj direktivi uvedeno ukupno ograničenje količine tih goriva proizvedenih iz žitarica i drugih kultura bogatih škrobom, šećernih kultura ili uljarica te kultura koje se na poljoprivrednom zemljištu prvenstveno uzgajaju za proizvodnju energije, a koje se mogu uračunati za potrebe ciljeva iz Direktive 2009/28/EZ. To ograničenje izraženo je kao najveći dopušteni udio od 7 % takvih goriva u konačnoj potrošnji energije u željezničkom i cestovnom prometu u svakoj državi članici.

(5)

U Direktivi (EU) 2018/2001 zadržano je ograničenje za biogoriva i goriva iz biomase proizvedena iz kultura za proizvodnju hrane i hrane za životinje te potrošena u prometu, ali je to ograničenje dodatno postroženo uvođenjem posebnih nacionalnih ograničenja za ukupni doprinos tih goriva cilju Unije za energiju iz obnovljivih izvora za 2030. Ta ograničenja utvrđena su na temelju nacionalnog udjela tih goriva iz 2020. u konačnoj potrošnji energije u željezničkom i cestovnom prometu u svakoj državi članici uz mogućnost povećanja za jedan postotni bod do najviše 7 %.

(6)

Direktivom (EU) 2018/2001 ujedno se poziva na uvođenje posebnog ograničenja za biogoriva, tekuća biogoriva i goriva iz biomase proizvedena iz kultura za proizvodnju hrane i hrane za životinje s visokim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta za koja je zabilježeno znatno širenje područja proizvodnje sirovina na zemljište s velikim zalihama ugljika, na razini njihove potrošnje u svakoj državi članici u 2019. Od 31. prosinca 2023. do najkasnije 2030. njihov bi se doprinos trebao postupno smanjiti na 0 %.

(7)

Iako je postojanje rizika koji proizlaze iz neizravne promjene uporabe zemljišta u vezi s uporabom kultura za proizvodnju hrane i hrane za životinje u proizvodnji goriva općeprihvaćeno, iz znanstvene literature vidljivo je da razina emisija povezanih s neizravnim promjenama uporabe zemljišta ovisi o nizu čimbenika, uključujući vrstu sirovina koje se upotrebljavaju za proizvodnju goriva iz obnovljivih izvora, razinu dodatne potražnje za sirovinama koja nastaje upotrebom biogoriva, tekućih biogoriva i goriva iz biomase te mjeru u kojoj je zemljište s velikim zalihama ugljika zaštićeno u cijelom svijetu.

(8)

Znanstvena literatura ujedno pokazuje da je utjecaj neizravne promjene uporabe zemljišta na potencijal biogoriva, tekućih biogoriva i goriva iz biomase za ostvarivanje ušteda emisija stakleničkih plinova posebno izražen za uljarice. Stoga se gorivima iz obnovljivih izvora proizvedenim od tih sirovina pripisuje veći rizik od neizravnih promjena uporabe zemljišta. To se odražava u dijelu A Priloga VIII. Direktivi 2009/28/EZ i dijelu A Priloga VIII. Direktivi (EU) 2018/2001. U izvješću o širenju sirovina, koje sadržava najnovije i najbolje raspoložive znanstvene podatke o širenju na svjetskoj razini proizvodnog područja za uzgoj kultura za proizvodnju hrane i hrane za životinje na zemljište s velikim zalihama ugljika, potvrđuje se da je gotovo uvijek riječ o širenju upravo tih kultura.

(9)

U izvješću o širenju sirovina ujedno se ističe da učinak širenja proizvodnog područja uljarica na zemljište s velikim zalihama ugljika na potencijal biogoriva, tekućih biogoriva i goriva iz biomase za ostvarivanje ušteda emisija stakleničkih plinova ovisi o nekoliko čimbenika. Među ostalim, pri određivanju važnosti takvog širenja za potrebe Direktive (EU) 2018/2001 ključno je koliko se zemljište apsolutno i relativno proširilo od određene referentne godine u usporedbi s ukupnom proizvodnom površinom relevantne kulture, koliki je udio tog širenja u zemljište s velikim zalihama ugljika i o kojoj je vrsti zemljišta s velikim zalihama ugljika riječ. Ti čimbenici, kao i posebni faktori produktivnosti za pojedinačnu skupinu kultura, stoga bi se trebali uzeti u obzir pri utvrđivanju kriterija za određivanje biogoriva, tekućih biogoriva i goriva iz biomase s visokim rizikom od neizravne promjene uporabe zemljišta proizvedenih iz kultura za proizvodnju hrane i hrane za životinje za koje je zabilježeno znatno širenje područja proizvodnje sirovina na zemljište s velikim zalihama ugljika.

(10)

Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, uključujući sve relevantne znanstvene informacije i studije, razlike među različitim sirovinama, globalnu prirodu različitih tržišta sirovina i način na koji ta tržišta funkcioniraju, s time povezan rizik nenamjernih ili kontraproduktivnih učinaka preusmjeravanja ili odvraćanja, relativnu dostupnost potpunih podataka te redovitu i učestalu reviziju tih podataka, kao i odgovarajuće međunarodne obveze Europske unije, smatra se da je u ovoj fazi regulatornog postupka najprikladnija, najobjektivnija i najujednačenija metodologija ona koja se temelji na globalnom stajalištu u pogledu svake pojedine sirovine, a ne na pristupu kojim bi se diskriminiralo među određenim zemljama. To je najbolji, a pritom ostvariv regulatorni pristup uzimajući u obzir ciljeve ove Uredbe koji su suprotstavljeni, ali se nadopunjuju. Takav je pristup dodatno prikladno uravnotežen s pomoću mogućnosti certificiranja niskog rizika od neizravnih promjena uporabe zemljišta.

(11)

U skladu s člankom 26. stavkom 2. Direktive (EU) 2018/2001 od država članica zahtijeva se da primjenjuju kriterije utvrđene u ovoj Uredbi za određivanje sirovina s visokim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta za koje je zabilježeno znatno širenje proizvodnog područja na zemljište s velikim zalihama ugljika. Države članice trebale bi to činiti na temelju informacija navedenih u prilogu, koji će se revidirati u skladu s ovom Uredbom. Komisija bi trebala redovito preispitivati izvješće o širenju sirovina kako bi se u obzir uzele nove okolnosti i najnoviji dostupni znanstveni dokazi. Prilog bi prema potrebi trebalo izmijeniti.

(12)

U određenim okolnostima moguće je izbjeći učinke biogoriva, tekućih biogoriva i goriva iz biomase s visokim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta, a uzgoj povezane sirovine može se čak pokazati korisnim za relevantna proizvodna područja. U takvim je slučajevima potrebno utvrditi kriterije kako bi se omogućilo utvrđivanje i certificiranje kao biogoriva, tekućih biogoriva i goriva iz biomase s niskim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta. Certificirana biogoriva, tekuća biogoriva ili goriva iz biomase trebalo bi izuzeti iz ograničenja i postupnog smanjenja utvrđenog za biogoriva, tekuća biogoriva i goriva iz biomase proizvedena iz kultura za proizvodnju hrane i hrane za životinje s visokim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta pod uvjetom da ispunjavaju kriterije održivosti i uštede emisija stakleničkih plinova iz članka 29. Direktive (EU) 2018/2001.

(13)

Biogoriva, tekuća biogoriva ili goriva iz biomase trebalo bi smatrati gorivima s niskim rizikom od neizravne promjene uporabe zemljišta samo ako su sirovine koje se upotrebljavaju za njihovu proizvodnju uzgojene kao rezultat primjene mjera za povećanje produktivnosti koje se mogu provjeriti i ako ostvarena povećanja premašuju rezultate koji bi bili ostvareni na temelju uobičajene prakse. Usto, tim bi se mjerama trebala osigurati održivost sirovina s obzirom na sve zahtjeve utvrđene u Direktivi 2009/28/EZ ili Direktivi (EU) 2018/2001 u pogledu ciljeva za energiju iz obnovljivih izvora.

(14)

Kao dodatno jamstvo pozitivnih učinaka certifikacije niskog rizika od neizravnih promjena uporabe zemljišta, dodatne sirovine koje će se upotrebljavati za goriva s niskim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta trebale bi se uzeti u obzir samo ako proizlaze iz ograničene kategorije mjera. Konkretno, trebalo bi razmotriti samo financijski privlačne mjere kako bi se mogla ostvariti financijska dobit koja proizlazi iz takvog certificiranja, po analogiji s kriterijima za financijske dodatne koristi koji se primjenjuju u okviru mehanizma čistog razvoja iz Kyotskog protokola.

(15)

Nadalje, primjereno je da se kriterij financijske dodatne koristi ne primjenjuje na dodatne sirovine koje se uzgajaju na napuštenim ili jako degradiranim zemljištima ili koje uzgajaju nezavisni mali poljoprivredni posjednici. To bi zapravo bilo neopravdano administrativno opterećenje s obzirom na znatan potencijal za poboljšanje produktivnosti i prepreke financiranju nužnih ulaganja. Stoga bi mjere koje se primjenjuju na napuštenom zemljištu ili jako degradiranom zemljištu ili koje primjenjuju neovisni mali poljoprivredni posjednici trebalo izuzeti od dokazivanja usklađenosti s kriterijima financijske dodatne koristi, ne dovodeći u pitanje zahtjev za proizvodnju dodatnih sirovina i ispunjavanje kriterija održivosti. S obzirom na statističke podatke iz nekoliko analiza, uključujući FAO-ov podatkovni profil malih posjednika, gospodarstva s manje od dva hektara trebala bi se u tom kontekstu smatrati malim gospodarstvima.

(16)

Trebalo bi razmotriti samo stvarna povećanja produktivnosti u postojećim ili novim projektima koja proizlaze iz mjera namijenjenih ostvarivanju dodatnih prinosa. Stoga bi razdoblje certificiranja trebalo biti ograničeno razumnim rokom i područjem primjene, čime bi se omogućila potpuna amortizacija relevantnog ulaganja i uspostavljanje pouzdanih postupaka za praćenje djelotvornosti certifikacije.

(17)

Kako bi se osigurao neometan postupak certifikacije za biogoriva, tekuća biogoriva ili goriva iz biomase s niskim rizikom od neizravne promjene uporabe zemljišta, gospodarski subjekti trebali bi se moći osloniti na temeljita i pouzdana pravila za izdavanje certifikata. Tim bi se pravilima ujedno trebala uzeti u obzir uloga dobrovoljnih nacionalnih ili međunarodnih postupaka u skladu s preinačenim tekstom članka 30. Direktive (EU) 2018/2001, čime se povećava pouzdanost provjera u njihovoj nadležnosti u usporedbi s odgovarajućim odredbama Direktive 2009/28/EZ. Uz mogućnost certificiranja na temelju nacionalnih postupaka koje Komisija priznaje u skladu s člankom 30. stavkom 6. Direktive (EU) 2018/2001, dobrovoljnim se programima biogoriva, tekuća biogoriva i goriva iz biomase s niskim rizikom od neizravne promjene uporabe zemljišta mogu certificirati na jednak način kao i u svrhu potvrđivanja usklađenosti s kriterijima održivosti iz članka 29. Direktive (EU) 2018/2001.

(18)

Kako bi se osiguralo da su informacije koje podnose gospodarski subjekti transparentne, točne, pouzdane i vjerodostojne, trebalo bi uvesti pravila o certificiranju biogoriva, tekućih biogoriva ili goriva iz biomase s niskim rizikom od neizravnih promjena uporabe zemljišta kojima se osigurava odgovarajući standard neovisne revizije zahtjeva koje podnose gospodarski subjekti. Takva pravila, uključujući pravila koja se odnose na skupnu certifikaciju, mogu se dodatno odrediti i uskladiti donošenjem provedbenih akata u skladu s člankom 30. stavkom 8. Direktive (EU) 2018/2001,