EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 29.11.2017.

COM(2017) 713 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA EMPTY

Budućnost hrane i poljoprivrede

Budućnost hrane i poljoprivrede

Sadržaj

1.Novi kontekst

2.Put prema novom modelu ostvarenja ciljeva i jednostavnijem ZPP-u

3.Pametniji, moderan i održiv ZPP

3.1.Upotreba istraživanja i inovacija radi boljeg povezivanja onoga što znamo s onime što uzgajamo

3.2.Poticanje pametnog i otpornog poljoprivrednog sektora

3.2.1.Pravedna potpora dohotku kao pomoć poljoprivrednicima da zarade za život14

3.2.2.Ulaganja radi poboljšanja tržišnog nagrađivanja poljoprivrednika16

3.2.3.Upravljanje rizikom17

3.3.Poticanje zaštite okoliša i klimatske politike te doprinos postizanju ciljeva EU-a u području okoliša i klime18

3.4.Jačanje socioekonomske strukture ruralnih područja20

3.4.1.Rast i radna mjesta u ruralnim područjima20

3.4.2.Privlačenje novih poljoprivrednika22

3.5.Rješavanje pitanja koja muče građane povezanih s održivom poljoprivrednom proizvodnjom, uključujući zdravlje, prehranu, otpad od hrane i dobrobit životinja24

4.Globalna dimenzija ZPP-a25

4.1.Trgovina26

4.2.Migracije27

1.Novi kontekst 

Poljoprivredni sektor i ruralna područja EU-a vrlo su važni za dobrobit Unije i njezinu budućnost. EU je jedan od vodećih svjetskih proizvođača hrane, a njegova poljoprivreda jamči sigurnost opskrbe hranom za više od 500 milijuna europskih građana. Poljoprivrednici EU-a ujedno su i prvi čuvari prirodnog okoliša, s obzirom na to da brinu o prirodnim resursima tla, vode, zraka i biološke raznolikosti na 48 % površine EU-a (šumari na još 36 %) i osiguravaju ključne ponore ugljika i opskrbu obnovljivim izvorima za industriju i energiju. Osim toga, oni izravno ovise o tim prirodnim resursima. Velik broj radnih mjesta ovisi o poljoprivredi, unutar samog sektora (u kojem je osiguran stalan posao za 22 milijuna ljudi) ili u širem prehrambenom sektoru (poljoprivreda, prerada hrane i povezana maloprodaja te usluge zajedno osiguravaju oko 44 milijuna radnih mjesta). Ruralna područja EU-a u cjelini mjesto su stanovanja za 55 % građana EU-a 1 , a ujedno su i glavna područja za zapošljavanje, rekreaciju i turizam.

Slika 1.

Ni jedna od tih pogodnosti ipak se ne može uzeti zdravo za gotovo. Za razliku od većine drugih gospodarskih sektora, na poljoprivredu snažno utječu vremenski uvjeti, a često dolazi i do problema zbog nestabilnih cijena, prirodnih katastrofa, štetnika i bolesti, pa svake godine najmanje 20 % poljoprivrednika gubi više od 30 % svojih prihoda u usporedbi s prosjekom za posljednje tri godine. Osim toga, pritisak na prirodne resurse očito je i dalje prisutan, a djelomično je uzrokovan određenim poljoprivrednim aktivnostima. Klimatske promjene mogle bi otežati sve prethodno navedene probleme. Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) stoga bi trebala služiti kao predvodnik prijelaza prema održivijoj poljoprivredi.

ZPP-om je omogućen razvoj najintegriranijeg jedinstvenog tržišta. Zahvaljujući ZPP-u, poljoprivredni sektor EU-a može odgovoriti na zahtjeve građana koji se odnose na sigurnost opskrbe hranom te zaštitu, kvalitetu i održivost hrane. Međutim, taj se sektor istodobno suočava s izazovima niske profitabilnosti – među ostalim zbog visokih standarda proizvodnje EU-a, visokih troškova proizvodnih faktora i fragmentirane strukture primarnog sektora. Poljoprivredni se sektor u većini sektora sada natječe po svjetskim tržišnim cijenama, vodeći je u tom području u smislu raznolikosti i kvalitete prehrambenih proizvoda te ostvaruje najveći svjetski izvoz poljoprivredno-prehrambenih proizvoda (vrijedan 131 milijardu eura u 2016. 2 ).

Dosad je ostvaren uspjeh, ali potreban je daljnji rad

Izravnim plaćanjima trenutačno se jača otpornost 7 milijuna poljoprivrednih gospodarstava, koja obuhvaćaju 90 % obradivih zemljišta. Iako ta gospodarstva čine oko 46 % prihoda poljoprivredne zajednice EU-a, taj je udio u mnogim regijama i sektorima znatno veći. Ona tako osiguravaju relativnu stabilnost prihoda za poljoprivrednike koji su suočeni sa znatnom nestabilnošću cijena i proizvodnje, što pomaže da se vitalna osnova proizvodnje kvalitetne hrane u EU-u održi u cijeloj Uniji 3 . Njihov utjecaj nadopunjuje se tržišnim instrumentima. Područja s prirodnim ograničenjima primaju i posebne potpore.

Politika ruralnog razvoja na različite načine znatno doprinosi ekonomiji poljoprivrednih gospodarstva i vitalnim životnim uvjetima u ruralnim područjima. Njome se podržavaju ulaganja, izgradnja znanja, organizacija opskrbnog lanca te zaštita okoliša i klimatska politika. Programi ruralnog razvoja za razdoblje 2014.–2020. temelje se na tome i proširuju mogućnost inovacija i upravljanja rizikom. Osnivanje Europskog partnerstva za inovacije za poljoprivrednu produktivnost i održivost (EIP-AGRI) potaknulo je stvaranje i dijeljenje znanja. Međutim, još treba uložiti znatne napore kako bi se poljoprivrednicima olakšao pristup znanju 4 .

Potrebno je izvući pouke iz javnog savjetovanja o „modernizaciji i pojednostavnjenju ZPP-a” provedenog u prvoj polovini 2017. 5 , u okviru kojega je potvrđen opći konsenzus da se trenutačnim alatima ZPP-a samo u određenoj mjeri uspješno rješavaju postojeći izazovi. To se odnosi i na izazove povezane s okolišem i klimom, a većina poljoprivrednika i drugih dionika smatra da bi se u okviru ZPP-a trebalo učiniti više za njihovo rješavanje. Osim toga, kao ključna prepreka koja sprečava uspješno ostvarenje ciljeva trenutačne politike istaknuta je prekomjerna birokracija.

Slika 2.

Za postizanje ciljeva EU-a povezanih s okolišem i klimom ključne su mjere koje se temelje na korištenju zemljišta, a poljoprivrednici su primarni gospodarski subjekti za ostvarivanje tih važnih društvenih ciljeva. U tom je kontekstu potrebno razmotriti mogućnost izravnih plaćanja kako bi se osiguralo da se velikim dijelom područja EU-a na kojemu se obavljaju poljoprivredne aktivnosti upravlja praksama korisnima za okoliš. To je temelj za postojeća plaćanja prema površini u okviru programa ruralnog razvoja. Djelomično zahvaljujući ZPP-u, ekološka poljoprivreda znatno se povećala i 2015. obuhvaćala je 6 % korištene poljoprivredne površine (KPP), dok je 2000. taj udio iznosio 2 %.

Smatra se da je provedba „ekologizacije” 6 katkad manje ambiciozna nego što je bilo predviđeno te je u javnom savjetovanju navedeno da je ona najsloženiji element ZPP-a i da stvara najveće opterećenje, kao i da ograničuje njegovu učinkovitost. Klimatske promjene u međuvremenu su postale još važniji prioritet, a poljoprivredna zajednica u budućnosti će zbog toga imati velike troškove. 7  

To je stajalište potvrdila i platforma REFIT, koja ističe prekomjerno administrativno opterećenje zbog postojećih mjera ekologizacije, sustava kontrole i revizije te sve većih preklapanja između I. i II. stupa 8 . Kako je navela platforma REFIT, potrebno je smanjiti regulatorno opterećenje u okviru ZPP-a i poboljšati njegovu troškovnu učinkovitost te istodobno osigurati postizanje ciljeva i povećati njegovu integraciju s drugim područjima politike.

Prvo izvješće o provedbi postojećeg zajedničkog okvira za nadzor i evaluaciju ZPP-a, uključujući prve rezultate o njegovoj uspješnosti, predstavit će se Europskom parlamentu i Vijeću 2018. U procjeni učinka koja će se provesti za potrebe prijedloga Komisije za zajedničku poljoprivrednu politiku nakon 2020. uzet će se u obzir svi dostupni dokazi o dosadašnjoj uspješnosti te politike (uključujući rezultate evaluacija i informacije dobivene od platforme REFIT) i te će se informacije koristiti pri analizi konkretnih rješenja za budućnost.

ZPP spreman za buduće promjene

Osim rada na ostvarivanju ciljeva ZPP-a iz Ugovora o EU-u, nastavljen je i njegov razvoj te povećavanje dodane vrijednosti koju donosi za EU. Znatno se povećao i njegov naglasak na okolišu, klimi i širem ruralnom kontekstu u kojem se odvija poljoprivreda. To je omogućilo povećanje produktivnosti poljoprivrednog sektora za gotovo 9 % od 2005., uz smanjenje emisija stakleničkih plinova za 24 % od 1990. i smanjenje upotrebe gnojiva, što je imalo pozitivan učinak na kvalitetu vode. Međutim, ako se ne osigura snažnija i ambicioznija politička potpora, malo je vjerojatno da će se emisije iz poljoprivrede EU-a nastaviti smanjivati istim tempom. ZPP mora nastaviti sve intenzivnije rješavati te izazove, a bit će ključan i u ostvarivanju Junckerovih prioriteta uz potpunu usklađenost s drugim politikama te će se njime posebno:

·povećati zapošljavanje, rast i ulaganja visoke kvalitete;

·iskoristiti potencijal energetske unije, kružnog gospodarstva i biogospodarstva, uz istodobno jačanje zaštite okoliša te borbe protiv klimatskih promjena i prilagodbe njima;

·istraživanja i inovacije provedeni u laboratorijima primijeniti na poljima i tržištima;

·potpuno povezati poljoprivrednike i sela s digitalnim gospodarstvom; i

·doprinijeti migracijskom programu Europske komisije.

Osim toga, EU je snažno posvećen djelovanju povezanom s Pariškim sporazumom COP21 i ciljevima održivog razvoja Ujedinjenih naroda. U okviru ZPP-a osobito se podupiru politike iznesene u Okviru za klimatsku i energetsku politiku do 2030., kojim se poljoprivredni sektor poziva da doprinese ciljnoj vrijednosti smanjenja emisija na razini cijelog gospodarstva za 40 % do 2030., kao i strategiji EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama. Europska poljoprivreda mora isto tako povećati svoj doprinos ciljevima EU-a u području zaštite okoliša. Te se obveze ne mogu ostvariti bez poljoprivrednika, šumara i drugih sudionika u ruralnim područjima, koji upravljaju s više od polovine površine EU-a, ključni su korisnici i čuvari povezanih prirodnih resursa te osiguravaju velike ponore ugljika i obnovljive izvore za industriju i energiju. Zbog toga bi modernizirani ZPP trebao povećati svoju dodanu vrijednost za EU tako što će biti ambiciozniji u području klime i okoliša, a trebala bi se riješiti i pitanja povezana s održivom poljoprivrednom proizvodnjom koja muče građane.

U Deklaraciji iz Corka 2.0 iz 2016., pod nazivom „Bolji život u ruralnim područjima”, iznesene su ambiciozne želje za budući uspjeh poljoprivrede i sela u EU-u te doprinosi koje bi oni mogli imati za društvo u cjelini. U deklaraciji je predstavljen plan reforme ZPP-a kako bi se poboljšalo ostvarenje ciljeva i kako bi ga se moderniziralo za potrebe rješavanja trenutačnih izazova. Osobito je potrebno ulagati u vještine, javne usluge, infrastrukturu i izgradnju kapaciteta kako bi se stvorile vitalne ruralne zajednice.

Slika 3.

U okviru javnog savjetovanja istaknuta je važnost triju dimenzija održivosti (gospodarske, okolišne i socijalne) te su one povezane s općenitijom potrebom za modernizacijom i pojednostavnjenjem politike.

Bijelom knjigom o budućnosti Europe, koju je 1. ožujka 2017. objavila Komisija, započela je široka rasprava o EU-u sutrašnjice, a Unija i države članice pozvane su da budu u boljoj interakciji s građanima, da budu odgovornije prema njima te da brže i bolje ostvare zajedničke dogovore, primjerice europski stup socijalnih prava. Dokumentom za razmatranje o budućnosti financija EU-a, koji je 28. lipnja 2017. objavila Komisija, dodatno je potaknuta ta rasprava te su izneseni mogućnosti i scenariji za budući smjer u izradi proračuna EU-a, uključujući, među ostalim, određen stupanj sufinanciranja ZPP-a i njegove učinke. Kako je istaknuto u dokumentu za razmatranje, sredstva iz proračuna EU-a trebalo bi i dalje koristiti za nošenje s aktualnim trendovima koji će oblikovati EU u nadolazećim godinama. Postoji i niz novih izazova u čijem će se rješavanju sredstvima iz proračuna EU-a morati postići više nego danas. U tom kontekstu bit će potrebno preispitati sve postojeće instrumente, uključujući ZPP. Ovom Komunikacijom stoga se ne dovode u pitanje ni ishod te rasprave ni prijedlozi za sljedeći višegodišnji financijski okvir (VFO).

U Dokumentu za razmatranje o budućnosti financija EU-a navedeno je da je neophodan prijelaz na nove, održive modele rasta u kojima se na holistički i integriran način u obzir uzima kombinacija gospodarskih, socijalnih i okolišnih aspekata, kao i da je potrebno jače usmjeravanje na osiguravanje javnih dobara.

U tom kontekstu ZPP treba poduzeti daljnje korake za svoj razvoj – modernizaciju i pojednostavnjenje te zajednički rad s drugim politikama EU-a – radi suočavanja sa širokim spektrom gorućih pitanja i iskorištavanja potencijala poljoprivrednog sektora i ruralnih područja Unije, uz stavljanje većeg naglaska na visoke standarde i stvarne rezultate, kao i radi potpore poljoprivrednicima u predviđanju i rješavanju relevantnih budućih izazova i događaja.

2.Put prema novom modelu ostvarenja ciljeva i jednostavnijem ZPP-u

ZPP se treba razvijati na različite načine i potrebno je pooštriti njegove odgovore na izazove i prilike koji se javljaju na razini EU-a, na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini te na razini poljoprivrednih gospodarstava. To obuhvaća i pojednostavnjenje upravljanja ZPP-om te poboljšanje ostvarenja ciljeva EU-a u okviru te politike, kao i znatno smanjenje birokracije i administrativnog opterećenja.

Trenutačnom sustavu ostvarenja ciljeva ZPP-a temelj čine detaljni zahtjevi na razini EU-a, a obilježavaju ga mehanizmi strogih kontrola, kazni i revizija. Ta su pravila često vrlo preskriptivna, a primjenjuju se sve do razine poljoprivrednih gospodarstava. Međutim, s obzirom na izrazito diversificirano poljoprivredno i klimatsko okruženje u Uniji, ni pristup odozgo prema dolje ni jedinstveni pristup za sve nisu prikladni za postizanje željenih rezultata i dodane vrijednosti za EU.

U modelu ostvarenja ciljeva budućeg ZPP-a Unija bi trebala utvrditi osnovne parametre politike (ciljeve ZPP-a, općenite vrste intervencija, osnovne zahtjeve), a države članice trebale bi imati veću odgovornost i više izvješćivati o tome kako ostvaruju dogovorene ciljeve i ciljne vrijednosti. Ostvarenjem ciljeva ZPP-a ispunile bi se obveze iz Ugovora o EU-u, ali i ostvarili bi se već dogovoreni ciljevi i ciljne vrijednosti u drugim područjima, na primjer u području okoliša i klimatskih promjena (COP 21), kao i niz ciljeva održivog razvoja UN-a. U pripremi strateških planova za ZPP države članice uzet će u obzir svoje alate za planiranje koji su uvedeni na temelju zakonodavstva i politika EU-a u području zaštite okoliša i klime. 9 Osim toga, države članice bile bi odgovorne za provedbu vjerodostojnog praćenja uspješnosti i za izvješćivanje, a na tome se temelji osiguravanje proračunskih sredstava.

Veća supsidijarnost omogućila bi da se više uzmu u obzir lokalni uvjeti i potrebe nego takvi ciljevi i ciljne vrijednosti. Države članice bile bi zadužene za prilagodbu intervencija ZPP-a kako bi se njima što više doprinijelo ciljevima EU-a. Zadržale bi se postojeće strukture upravljanja, kojima se mora i dalje osiguravati učinkovito praćenje i izvršavanje ostvarenja svih ciljeva politike, a države članice imale bi i veću ulogu u izradi okvira za sukladnost i kontrolu koji se primjenjuje na korisnike (uključujući kontrole i kazne).

Kako bi se povećala dodana vrijednost za EU i očuvalo funkcionalno poljoprivredno unutarnje tržište, države članice odluke ne bi donosile zasebno, već u okviru strukturiranog postupka koji bi se utvrdio u strateškom planu za ZPP i obuhvaćao bi intervencije i u I. stupu i u II. stupu, čime bi se osigurala usklađenost politika u cijelom budućem ZPP-u te u odnosu na druge politike. Stoga će se modelom ostvarenja ciljeva i dalje osiguravati ravnopravni uvjeti tako što će ZPP ostati zajednička politika i očuvat će se njegova dva stupa. Komisija bi takve planove ocjenjivala i odobravala u cilju najvećeg mogućeg doprinosa ZPP-a ostvarenju prioriteta i ciljeva EU-a te ciljnih vrijednosti država članica u području klime i energije. To je važno kako bi se osiguralo zadržavanje zajedničkog pristupa svih država članica ostvarenju ciljeva u području okoliša i klime. U tom smislu jedina je održiva opcija politike veća ambicioznost.

Postupak planiranja trebao bi biti znatno jednostavniji, tako da bude daleko manje složen nego trenutačni način izrade programa ruralnog razvoja. To osobito znači da bi se na razini zakonodavstva EU-a trebali ukloniti preskriptivni elementi koji se odnose na usklađenost, kao što su pojedinosti o mjerama i pravila o prihvatljivosti. Takvim pojednostavnjenjem potaknuli bi se integrirani i inovativni pristupi, a politički okvir postao bi prilagodljiviji i skloniji inovacijama.

To znači da u ZPP-u i planovima država članica naglasak prije svega treba biti na ciljevima i očekivanim rezultatima, a državama članicama i regijama trebalo bi ostaviti dovoljno prostora da ih same prilagode svojim posebnostima. U skladu s pristupom Komisije ƒ„proračun usmjeren na rezultate”, budući sustav ostvarenja ciljeva trebao bi biti usredotočeniji na rezultate, potaknuti supsidijarnost tako što će se državama članicama dati mnogo veća uloga u oblikovanju programa ZPP-a, držati se dogovorenih realnih i primjerenih ciljeva te pomoći u smanjenju administrativnog opterećenja za korisnike povezanog s EU-om. U tom kontekstu pojednostavnjene mogućnosti financiranja i suvremene tehnologije nude goleme mogućnosti za smanjenje tog opterećenja, naročito kad je riječ o kontrolama. I poljoprivrednicima i građanima treba omogućiti iskorištavanje takvih poboljšanja utvrđivanjem manje preskriptivnog okvira.

Na taj način, kako je proglašeno u Deklaraciji iz Corka 2.0, arhitektura ZPP-a u cjelini omogućila bi usmjeravanje intervencija na dobro definirane gospodarske, socijalne i ekološke ciljeve, a istodobno bi se u obzir uzele potrebe i želje predmetnih područja.

Druga bitna funkcija Komisije svakako bi bio nadzor ostvarenja rezultata te poštovanja temeljnih pravila EU-a i međunarodnih obveza u okviru dobro osmišljena sustava revizije i osiguranja. U tu bi svrhu postupak osiguranja trebalo prilagoditi zahtjevima izrade politike usredotočene na rezultate, uključujući razvoj i primjenu čvrstih i mjerljivih pokazatelja te vjerodostojnog praćenja uspješnosti i izvješćivanja o njoj.

3.Pametniji, moderan i održiv ZPP

Europski građani trebali bi i dalje imati pristup sigurnoj, visokokvalitetnoj, cjenovno pristupačnoj, hranjivoj i raznovrsnoj hrani. Način na koji se takva hrana proizvodi i stavlja na tržište trebalo bi prilagoditi očekivanjima građana, osobito u pogledu utjecaja na njihovo zdravlje, okoliš i klimu. Kako bi se to osiguralo u kontekstu sve veće svjetske populacije, povećanog pritiska na okoliš i klimatskih promjena, ZPP se mora i dalje razvijati, uz zadržavanje trenutačne usmjerenosti na tržište i potpore modelu obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava EU-a u svim regijama Unije. Slično tome, ZPP mora podržavati napore kojima se rješavaju glavni uzroci migracija prema EU-u i biti u skladu s njima.

Slika 4.

Ispunjavanje tih ciljeva bit će moguće uz daljnji rad na temelju postignuća koja je ZPP već ostvario kroz svoje ciljeve politike u novom gospodarskom, klimatskom, okolišnom, socijalnom, tehnološkom, industrijskom i političkom kontekstu. U nastavku su navedeni glavni ciljevi budućeg ZPP-a:

·poticanje pametnog i otpornog poljoprivrednog sektora;

·jačanje zaštite okoliša i klimatske politike te doprinos ciljevima EU-a u području okoliša i klime;

·jačanje socioekonomske strukture ruralnih područja.

Da bi se ti ciljevi ispunili, poljoprivredni sektor i ruralna područja EU trebat će se bolje povezati s razvojem ljudskog kapitala i istraživanjima te će biti potrebno pojačati poticanje inovacija.

Osim toga, budući ZPP morat će nastaviti odgovarati na društvena očekivanja povezana s održivom proizvodnjom hrane, osobito u pogledu sigurnosti i kvalitete hrane te standarda u području okoliša i dobrobiti životinja.

3.1.Upotreba istraživanja i inovacija radi boljeg povezivanja onoga što znamo s onime što uzgajamo

Inovacije u raznim područjima (kao što su u agronomiji rješenja temeljena na prirodi, uzgoj životinja, vertikalna poljoprivreda, zootehnika, biološke, tehnološke, digitalne i organizacijske inovacije te inovacije povezane s proizvodima) lako su dostupne i mogu služiti multifunkcionalnosti poljoprivrednih i prehrambenih sustava EU-a. Istraživanje i inovacije dio su temelja za napredak koji se odnosi na sve izazove s kojima su suočeni poljoprivredni sektor i ruralna područja EU-a – gospodarske, okolišne i socijalne. Potrebe i doprinosi ruralnih područja trebali bi se jasno odražavati u programu istraživanja Europske unije, a budući ZPP trebat će u poticanju inovacija ojačati dodatne sinergije s politikom istraživanja i inovacija.

Tehnološki razvoj i digitalizacija omogućuju velike pomake u pogledu učinkovitosti resursa, čime se jača okolišno i klimatski pametna poljoprivreda, a na taj način smanjuje se utjecaj poljoprivrede na okoliš i/ili klimu, povećavaju se otpornost i zdravlje tla te se smanjuju troškovi za poljoprivrednike. Međutim, uvođenje novih tehnologija u poljoprivredu i dalje je ispod očekivanja i neravnomjerno se širi na razini EU-a, a osobito je potrebno riješiti pitanje pristupa malih i srednjih gospodarstava tehnologiji.

Osim pristupa tehnologiji, u Uniji je vrlo neujednačen i pristup pouzdanom, relevantnom i novom znanju.  To narušava uspješnost određenih instrumenata ZPP-a te sveukupnu konkurentnost i razvojni potencijal poljoprivrednog sektora. S druge strane, sposobnost ZPP-a da poveća protok znanja među partnerima iz različitih dijelova EU-a donosi snažnu dodanu vrijednost jer će se uštedjeti na troškovima, povećati učinak financiranja EU-a i ubrzati inovacije u različitim dijelovima EU-a.