52014DC0372

SADRŽAJ

1.      Uvod......................................................................................................................... 3

2.      Kontekst............................................................................................................... 3

2.1.       Događaji posljednjih nekoliko godina.................................................................... 3

2.2.       Okvirna uredba o makrofinancijskoj pomoći......................................................... 4

2.3        Prevladavanje zastoja u odobravanju novih programa makrofinancijske pomoći.. 6

3.      Programi makrofinancijske pomoći u 2013.................................... 6

3.1.       Pregled................................................................................................................... 6

3.2.       Pojedini programi u državama korisnicama u 2013............................................... 7

3.2.1.        Bosna i Hercegovina...................................................................................... 7

3.2.2.        Gruzija........................................................................................................... 7

3.2.3.        Jordan............................................................................................................ 8

3.2.4.        Kirgiska Republika......................................................................................... 8

3.2.5. Tunis................................................................................................................... 9

4.      Osiguravanje pravilnog korištenja sredstava makrofinancijske pomoći: operativne procjene i  ex post ocjene.................................................. 10

4.1.       Operativne procjene............................................................................................. 10

4.2.       Ex post ocjene...................................................................................................... 11

5.      Zahtjevi za pomoć i budući prijedlozi Komisije – proračunsko stanje           11

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

Pružanje makrofinancijske pomoći trećim zemljama u 2013.

1.       Uvod

Makrofinancijska pomoć, kao dio okvira za vanjsku pomoć EU-a, instrument je čija je svrha zadovoljiti potrebe za iznimnim vanjskim financiranjem zemalja koje su geografski, gospodarski i politički bliske EU-u. Njezin je cilj jačanje makroekonomske i financijske stabilnosti u državama kandidatkinjama i potencijalnim državama kandidatkinjama te u državama europskog susjedstva, potičući istovremeno provedbu odgovarajućih strukturnih reformi. Ona nadopunjuje program prilagodbe i reforme dogovoren s Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) i ovisi o njemu. Makrofinancijska pomoć instrument je potpore bilanci plaćanja. Koristi se u obliku zajmova, za koje Komisija pozajmljuje potrebna sredstva na tržištima kapitala i dodjeljuje ih državi korisnici ili, u posebnim okolnostima, u obliku nepovratnih sredstava dodijeljenih iz proračuna EU-a.

Godina 2013. obilježena je deblokiranjem zakonodavnih akata o makrofinancijskoj pomoći na čekanju. To je uslijedilo nakon više od dvije godine neslaganja između Europskog parlamenta i Vijeća oko postupka koji treba koristiti pri donošenju Memoranduma o razumijevanju, kojim se utvrđuju mjere gospodarske politike koje treba poduzeti država korisnica makrofinancijske pomoći. To omogućuje suzakonodavcima donošenje triju zakonodavnih odluka o makrofinancijskoj pomoći. Komisija je odluke za Gruziju i Kirgisku Republiku predložila 2011., a odluku za Jordan 2013. Očekuje se da će prijedlog Komisije od 2013. za Tunis biti donesen 2014.

U svjetlu političkih događaja početkom 2014. i velike ranjivosti ukrajinskog gospodarstva te njezine situacije u pogledu bilance plaćanja, Komisija je pripremila novi plan makrofinancijske pomoći za Ukrajinu, u iznosu od 1 milijarde EUR u zajmovima. Dana 14. travnja 2014. Vijeće je o tome donijelo odluku ubrzanim postupkom na temelju članka 213. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

To je izvješće pripremljeno u skladu s različitim odlukama Vijeća i zajedničkih odluka Europskog parlamenta i Vijeća koje se tiču programa u okviru makrofinancijske pomoći. Ono je uslijedilo nakon izvješća predstavljenih prethodnih godina. Popraćeno je radnim dokumentom službi Komisije koji pruža detaljnije informacije o makroekonomskom kontekstu i pružanju pojedine makrofinancijske pomoći te njihovim analizama.

2.       Kontekst 2.1.      Događaji posljednjih nekoliko godina

Svjetska gospodarska i financijska kriza od 2008./2009., koja je snažno pogodila rastuća gospodarstva susjedstva Europske unije, dovela je do naglog povećanja zahtjeva za financijsku potporu EU-a, uključujući i makrofinancijsku pomoć. Četiri takva programa – u korist Bosne i Hercegovine, Srbije, Armenije i Gruzije – donijelo je Vijeće ministara EU-a krajem 2009., a prethodno odobrena makrofinancijska pomoć za Kosovo[1] produljena je 2009. za jednu godinu. Godine 2010., nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, suzakonodavci EU-a, Vijeće i Parlament, donijeli su još dva programa, u korist Ukrajine i Republike Moldove. Aktivnosti za Gruziju i Kosovo dovršene su 2010. Godine 2011., 2012. i 2013. Komisija je završila provedbu programa makrofinancijske pomoći za Srbiju, Armeniju, Moldovu te Bosnu i Hercegovinu.

Cjelokupna gospodarska situacija 2010. i početkom 2011. znatno se poboljšala i donekle olakšala pritisak na bilancu plaćanja zemalja koje ispunjavaju uvjete za makrofinancijsku pomoć.

Od druge polovine 2011. financijski uvjeti na svjetskim tržištima kapitala znatno su se pogoršali, djelomično odražavajući učinke krize javnog duga europodručja. Uz to, Arapsko proljeće i iz njega proizašli politički i gospodarski preokreti u arapskim sredozemnim partnerskim zemljama[2] predstavljaju dodatni pritisak na proračune i vanjske financijske položaje tih država. Ti događaji doveli su do povećanja potrebe za makrofinancijskom pomoći u 2012. i 2013. uz zahtjeve vlasti Egipta, Jordana i Tunisa za potporu. Suzakonodavci su u prosincu 2013. donijeli odluku kojom se osigurava makrofinancijska pomoć Jordanu. Isti mjesec Komisija je predstavila prijedlog odluke za osiguravanje makrofinancijske pomoći za Tunis, a očekuje se da će je suzakonodavci donijeti u prvoj polovini 2014. Prijedlog za makrofinancijsku pomoć za Egipat pripremile su službe Komisije, no stavljen je na čekanje do zaključivanja programa isplate između MMF-a i Egipta te zbog događaja u drugoj polovini 2013.

U posljednje se vrijeme očekuje da će slabljenje gospodarskih rezultata nekih istočnih susjednih država, uz znatno pogoršanje političke situacije u nekima od njih, dovesti do novih programa makrofinancijske pomoći. U svjetlu događaja početkom 2014. i daljnjeg pogoršanja ukrajinske bilance plaćanja, Vijeće je hitnim postupkom u travnju 2014. donijelo novi program makrofinancijske pomoći za Ukrajinu (članak 213. UFEU-a). On se sastoji od zajma u iznosu od 1 milijarde EUR, a predviđa se da će biti isplaćen tijekom 2014.

2.2.      Okvirna uredba o makrofinancijskoj pomoći

Još 2003. Europski parlament prepoznao je dugotrajan postupak donošenja odluka – Vijeće je na temelju pojedinačnih slučajeva i nakon savjetovanja s Parlamentom donijelo odluke o pojedinačnim programima makrofinancijske pomoći – kao jedan od glavnih nedostataka makrofinancijske pomoći. Parlament je istaknuo potrebu za transparentnom pravnom osnovom instrumenta makrofinancijske pomoći kao cjeline. Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona 1. prosinca 2009. zakonodavne odluke o pojedinačnim programima makrofinancijske pomoći Parlament i Vijeće donosili su uobičajenim zakonodavnim postupkom (suodlučivanjem), što je dovelo do još duljeg postupka donošenja odluka. Ipak, kao što je naglašeno financijskom krizom i krizom javnog duga, učinkovito rješavanje makroekonomskih i financijskih hitnih situacija zahtijeva instrument za odgovor na krizne situacije koji se može koristiti brzo i učinkovito.

Odgovarajući na potrebu za pojednostavljivanjem instrumenta makrofinancijske pomoći, Komisija je 4. srpnja 2011. podnijela prijedlog Okvirne uredbe kojom se utvrđuju opće odredbe za makrofinancijsku pomoć trećim zemljama[3]. Glavni ciljevi prijedloga bili su sljedeći: (i) učiniti makrofinancijsku pomoć učinkovitijom putem bržeg i djelotvornijeg postupka donošenja odluka; (ii) uskladiti postupak donošenja odluka s postupkom drugih financijskih instrumenata, koji se prvenstveno odnose na vanjske odnose; (iii) formalizirati, pojasniti i pojednostaviti pravila upravljanja makrofinancijskom pomoći.

Prijedlog Komisije bio je predmet dugotrajnog zakonodavnog postupka tijekom kojeg se suzakonodavci nisu mogli složiti oko postupka koji treba koristiti za donošenje Memoranduma o razumijevanju. Štoviše, Vijeće je ustrajalo na zadržavanju postojećeg sustava u okviru kojeg svaka pojedina makrofinancijska pomoć državi u krizi zahtijeva posebnu zakonodavnu odluku. Europski parlament, iako na početku nije dijelio mišljenje Vijeća, u nastavku postupka izrazio je spremnost za postizanjem dogovora s Vijećem u tom pitanju. Europski parlament i Vijeće namjeravali su stoga prihvatiti prijedlog Komisije, ali bez dodjele provedbenih ovlasti Komisije za odlučivanje o pružanju makrofinancijske pomoći trećoj zemlji. Komisija smatra da to znači da je priroda njezina prijedloga promijenjena te da bi, ako se on prihvati, Okvirna uredba o makrofinancijskoj pomoći predstavljala ozbiljno kršenje međuinstitucionalne ravnoteže, s posebnim učinkom na pravo Komisije na zakonodavnu inicijativu. Iz tog je razloga 8. svibnja 2013. Komisija odlučila povući svoj prijedlog. Kao rezultat toga, Parlament i Vijeće još uvijek trebaju donijeti zakonodavne odluke o pojedinačnim programima makrofinancijske pomoći redovnim zakonodavnim postupkom[4].

Nakon što je Komisija povukla svoj prijedlog, Vijeće je, u skladu s člankom 263. UFEU-a, podnijelo zahtjev za poništenje Odluke Komisije Sudu EU-a[5]. Sud još uvijek razmatra slučaj.

Nedavna iskustva, posebno potreba za brzim pokretanjem novog programa makrofinancijske pomoći za Ukrajinu, ponovno su istaknula potrebu za osiguravanjem brze mobilizacije makrofinancijske pomoći, kao instrumenta za hitne slučajeve, u kriznim situacijama. Komisija će stoga nastaviti razmatrati načine za poboljšanje učinkovitosti i djelotvornosti postupka donošenja odluka.

2.3       Prevladavanje zastoja u odobravanju novih programa makrofinancijske pomoći

Stupanjem na snagu nove „Uredbe o komitologiji”[6] 1. ožujka 2011. Europski parlament i Vijeće nisu se mogli složiti oko određenih postupovnih pitanja povezanih s prijedlogom Komisije za osiguravanje makrofinancijske pomoći Gruziji i Kirgiskoj Republici. Iako je postojao opći dogovor oko sadržaja prijedloga, dvije su institucije imale različita mišljenja o postupku komitologije koji treba slijediti za donošenje Memoranduma o razumijevanju. Parlament je ustrajao na korištenju savjetodavnog postupka (neobvezujuće mišljenje država članica), dok je Vijeće tvrdilo da treba koristiti postupak ispitivanja (obvezujuće mišljenje država članica). Na kraju su pronašli kompromisno rješenje u kontekstu pregovora o Okvirnoj uredbi o makrofinancijskoj pomoći te o postupku mirenja za odluku o makrofinancijskoj pomoći za Gruziju. Suzakonodavci su se stoga složili o primjeni praga u iznosu od 90 milijuna EUR za buduće aktivnosti: postupak ispitivanja primjenjivao bi se pri donošenju Memoranduma o razumijevanju za pojedinačne programe makrofinancijske pomoći iznad 90 milijuna EUR, a savjetodavni postupak za programe makrofinancijske pomoći koji su jednaki tom iznosu ili niži. Taj kompromis (koji se odrazio i u Zajedničkoj izjavi navedenoj u bilješci 4.), omogućio je donošenje odluka o makrofinancijskoj pomoći za Gruziju i Kirgisku Republiku u kolovozu i listopadu 2013.

3.       Programi makrofinancijske pomoći u 2013. 3.1.      Pregled

Program makrofinancijske pomoći za Bosnu i Hercegovinu, odobren 2009. za ukupan iznos od 100 milijuna EUR u obliku zajmova, dovršen je 2013. Prvi i drugi obrok, svaki u iznosu od 50 milijuna EUR, isplaćeni su u veljači i rujnu 2013.

Kao što je već navedeno, deblokiranje instrumenta makrofinancijske pomoći u 2013. omogućilo je donošenje dviju odluka o makrofinancijskoj pomoći (Gruziji, Kirgiskoj Republici) koje su se održale dvije godine te donošenje dviju novih odluka o makrofinancijskoj pomoći (Jordanu, Tunisu):

- U kolovozu 2013. suzakonodavci su prihvatili prijedlog Komisije od 2011. o proširenju makrofinancijske pomoći na Gruziju za ukupan iznos od 23 milijuna EUR u obliku zajmova i 23 milijuna EUR u obliku bespovratnih sredstava. Isplata u okviru makrofinancijske pomoći bit će moguća kada se Gruzija složi oko novog programa isplate s MMF-om.

- Prijedlog Komisije od 2011. o proširenju posebne makrofinancijske pomoći na Kirgisku Republiku za 15 milijuna EUR u zajmovima i 15 milijuna EUR u nepovratnim sredstvima prihvaćen je u listopadu 2013. Komisija i kirgiske vlasti trenutačno raspravljaju o dokumentima povezanima s makrofinancijskom pomoći. Isplata oba obroka predviđena je u 2014.

- U travnju 2013. Komisija je predložila novu zakonodavnu odluku kojom se 180 milijuna EUR u zajmovima proširuje na Jordan, a ona je prihvaćena u prosincu 2013. Jordanske vlasti i EU potpisali su Memorandum o razumijevanju i Sporazum o jamstvenom instrumentu 18. ožujka 2014. Isplata oba obroka predviđena je u 2014.

- U prosincu 2013. Komisija je predstavila novi zakonodavni prijedlog kojim se osigurava makrofinancijska pomoć za Tunis u iznosu od 250 milijuna EUR u zajmovima. Suzakonodavci su odluku donijela u svibnju 2014. Program pomoći, čiji je iznos tijekom zakonodavnog postupka povećan na 300 milijuna EUR, planira se provesti 2014./2015.

Kada je riječ o Ukrajini, dvije odluke kojima se osigurava makrofinancijska pomoć u iznosu od 610 milijuna EUR donesene su 2002. i 2010. Ipak, provedba nije mogla započeti 2013. zbog produženja postupka pregovora. Memorandum o razumijevanju i Sporazum o jamstvenom instrumentu potpisani su u veljači i ožujku 2013., a ratificirani godinu kasnije. Isplata tih sredstava makrofinancijske pomoći uvjetovana je sporazumom između ukrajinskih vlasti i MMF-a o programu isplate MMF-a te je predviđena u 2014./2015.

3.2.      Pojedini programi u državama korisnicama u 2013. 3.2.1.   Bosna i Hercegovina

Godine 2009. Vijeće je odobrilo program makrofinancijske pomoći za Bosnu i Hercegovinu u iznosu od 100 milijuna EUR u zajmovima. Memorandum o razumijevanju i Sporazum o jamstvenom instrumentu potpisani su u studenome 2010., no Sporazum o jamstvenom instrumentu ratificiran je tek u kolovozu 2011., djelomično zbog dugotrajnog sastavljanja vlade nakon općih izbora u listopadu 2010. Nikakva sredstva makrofinancijske pomoći nisu bila isplaćena tijekom 2012. zbog nemogućnosti vlasti da zadovolje uvjete utvrđene Memorandumom o razumijevanju. Nakon sporazuma o novom stand-by aranžmanu s MMF-om i koracima vlasti prema poboljšanju održivosti javnih financija, Komisija je produžila razdoblje dostupnosti makrofinancijske pomoći za dodatnu godinu, do 7. studenoga 2013. Oba obroka, svaki u iznosu od 50 milijuna EUR, isplaćeni su 2013.

Nakon ulaska u negativno područje u 2012. (rast BDP-a bio je -0,9 %), gospodarski je rast dobio zamah tijekom 2013. i očekuje se da će doseći 1,5 %, djelomično kao odgovor na oporavak glavnih trgovinskih partnera države. 24-mjesečni stand-by aranžman s MMF-om za iznos od oko 400 milijuna EUR provodi se unatoč nekim političkim tenzijama krajem 2013., koje su odgodile pravovremenu isplatu šestog obroka. U siječnju 2014. stand-by aranžman bio je produljen do lipnja 2015. i povećan je za dodatnih 300 milijuna EUR kako bi se zadovoljile visoke financijske potrebe krajem 2014.

3.2.2.   Gruzija

Na donatorskoj konferenciji nakon vojnog sukoba Gruzije i Rusije u kolovozu 2008., EU se obvezao da će osigurati sveobuhvatni paket u iznosu od 500 milijuna EUR za potporu gospodarskog oporavka Gruzije. To uključuje dva moguća programa makrofinancijske pomoći, svaki u iznosu od 46 milijuna EUR. Prvi je uspješno završen 2009./2010. Donošenje zakonodavne odluke o drugom programu makrofinancijske pomoći (koja će se osigurati u zajmovima i nepovratnim sredstvima) odgođeno je na dvije godine zbog neslaganja između Europskog parlamenta i Vijeća oko postupka koji treba koristiti za donošenje Memoranduma o razumijevanju. Odluka je konačno donesena u kolovozu 2013. Međutim, isplata sredstava makrofinancijske pomoći ovisi o programu isplate MMF-a, a nikakva isplata nije izvršena u okviru programa MMF-a koji je istekao u travnju 2014., s obzirom na to da su ga gruzijske vlasti tretirale kao mjeru opreza. Ipak, gruzijske vlasti i MMF trenutačno pregovaraju o sljedećem aranžmanu koji bi doveo do korištenja resursa MMF-a, što bi moglo otvoriti put provedbi programa makrofinancijske pomoći.

Godine 2013. rast BDP-a Gruzije usporio se na 3,2 %, u odnosu na 6,2 % 2012. Vanjske ranjivosti još uvijek su zabrinjavajuće, što je dokazano smanjenim, ali još uvijek visokim omjerom manjka i BDP-a tekućeg računa, visokim bruto vanjskim dugom i padom stranih izravnih ulaganja. U posljednjem tromjesečju 2013. Gruzija je počela pokazivati znakove gospodarskog oporavka, što se nastavilo u siječnju i veljači 2014., s rastom BDP-a i oporavkom inflacije, potaknutima vanjskom i domaćom potražnjom.

3.2.3.   Jordan

Tijekom posljednje tri godine Jordan je bio ozbiljno pogođen vanjskim regionalnim gospodarskim šokovima. Gospodarske i društvene posljedice sukoba u Siriji proizašlog iz sve većeg priljeva izbjeglica, opetovani poremećaji opskrbe prirodnim plinom iz Egipta, loše stanje svjetskog gospodarstva i visoke cijene energije jako su loše utjecali na vanjske prihode i rast BDP-a koji se usporio na 3,3 % u 2013. U tom je kontekstu u kolovozu 2012. Jordan sklopio 36-mjesečni stand-by aranžman s MMF-om u iznosu od 2 milijarde USD (800 % kvote). Prema posljednjoj reviziji program se i dalje provodi, a polovina ukupnog iznosa isplaćena je do kraja 2013.

Nakon službenog zahtjeva za makrofinancijsku pomoć u prosincu 2012., Komisija je 29. travnja 2013. podnijela prijedlog odluke kojom bi se Jordanu osigurala makrofinancijska pomoć u iznosu od 180 milijuna EUR u zajmovima. Parlament i Vijeće donijeli su odluku 11. prosinca 2013. Memorandum o razumijevanju i Sporazum o jamstvenom instrumentu potpisani su 18. ožujka 2014. Makrofinancijska pomoć za Jordan predviđena je kao nadopuna sredstvima koja je osigurao MMF u okviru stand-by aranžmana i smatra se da će biti isplaćena u dva obroka tijekom 2014. Cilj je pomoći podupiranje napora za reforme u području upravljanja javnim financijama i porezne reforme, mreže socijalne sigurnosti i tržišta rada, okvira za ulaganja i trgovine te energetskog sektora.

3.2.4.   Kirgiska Republika

Dana 20. prosinca 2011. Komisija je podnijela prijedlog kojim se Kirgiskoj Republici osigurava makrofinancijska pomoć u iznosu od 30 milijuna EUR (15 milijuna EUR u zajmovima i 15 milijuna EUR u nepovratnim sredstvima). Posebni program makrofinancijske pomoći bio je izvan uobičajenog geografskog područja primjene makrofinancijske pomoći. To je opravdano jačanjem prodemokratskih političkih i gospodarskih reformi u državi te njezinim položajem u regiji gospodarske i političke važnosti za EU. Istovremeno, trogodišnji program koji se provodi od lipnja 2011. do lipnja 2014. dogovoren je s MMF-om i potpomognut proširenim kreditom u iznosu od 102,3 milijuna USD. Odluka o makrofinancijskoj pomoći konačno je donesena 22. listopada 2013., nakon dvogodišnjeg kašnjenja zbog neslaganja suzakonodavaca oko postupka koji treba koristiti za donošenje Memoranduma o razumijevanju (vidjeti odjeljak 2.3.). Ako rasprave o dokumentima makrofinancijske pomoći koje su u tijeku budu uspješne, oba obroka mogla bi biti isplaćena u 2014.

Nakon pada BDP-a od 0,9 % u 2012. zbog smanjenja proizvodnje zlata za 40 %, gospodarstvo se u 2013. oporavilo. Procjenjuje se da je rast BDP-a dosegao 7,8 % u 2013., potaknut ne samo oporavkom proizvodnje zlata (bez obzira na pad cijene zlata od 25 % u 2013.), već i odličnim rezultatima u drugim sektorima. Inflacija je u 2013. bila pod kontrolom na procijenjenih 7,0 %. Kirgiska vlada uspjela je blago premašiti fiskalne ciljeve za 2013. uz fiskalni deficit od 5,2 % BDP-a, zahvaljujući većem rastu od očekivanog i znatnom uvozu, što je dovelo do boljih rezultata u pogledu PDV-a i primitaka od poreza na dohodak. Očekuje se i da će se manjak tekućeg računa smanjiti na 10,4 % u 2013. Vanjski javni dug blago se smanjio na procijenjenih 44,6 % BDP-a do kraja 2013. Razina bruto pričuva smanjila se na 3,3 mjeseca uvoza, od 3,7 prethodne godine, kao rezultat povećanog uvoza. Kirgiska Republika drži korak s programom MMF-a koji je u tijeku.

3.2.5. Tunis

Sredinom travnja 2013. Tunis je postigao sporazum s MMF-om o 24-mjesečnom stand-by aranžmanu u iznosu od 1,75 milijarde USD, koji je Odbor MMF-a odobrio u lipnju 2013. U tom je kontekstu u kolovozu 2013. vlada Tunisa tražila od EU-a makrofinancijsku pomoć u iznosu od 500 milijuna EUR. Kao odgovor, Komisija je 5. prosinca podnijela prijedlog o odobravanju sredstava makrofinancijske pomoći za Tunis u iznosu od 250 milijuna EUR, u obliku zajma koji se isplaćuje u tri obroka tijekom 2014. i u prvoj polovini 2015. Tijekom rasprave u Parlamentu i Vijeću iznos pomoći povećan je na 300 milijuna EUR. Suzakonodavci su odluku o programu makrofinancijske pomoći donijeli u svibnju 2014.

Daljnja politička kriza, zajedno s lošom žetvom žita i slabom vanjskom potražnjom, imala je negativan učinak na rast BDP-a u 2013., koji se predviđa da će iznositi 2,6 %. Posljednje procjene fiskalne situacije i tekućeg računa ukazuju na deficit od 8,8 % i 8,2 % BDP-a, što je znatno više od izvornih predviđanja MMF-a. Procjenjuje se da pričuve predstavljaju jedva tri mjeseca uvoza na kraju 2013. godine. Unatoč pozitivnim političkim događajima početkom 2014. (odobravanje novog ustava i imenovanje privremene vlade), rizici u pogledu makroekonomskih prognoza ostaju visoki. U okruženju slabog globalnog rasta Tunis se suočava sa znatnim vanjskim i proračunskim preprekama u financiranju. Osjetljiv je i na rastuće prijetnje domaćoj sigurnosti i umjerene rizike za regionalnu stabilnost. Privremena vlada trebala bi provesti potrebne strukturne reforme čiji je cilj jačanje uključivog rasta i rješavanje problema vanjske i fiskalne neravnoteže, koje su poduprte programom MMF-a koji je u tijeku.

3.2.6. Ukrajina

U kontekstu stalnog manjka u vanjskom financiranju i u svrhu podupiranja postupka gospodarske reforme u državi, EU je u srpnju 2010. donio odluku o odobravanju 500 milijuna EUR makrofinancijske pomoći Ukrajini. U kombinaciji sa 110 milijuna EUR koji su još uvijek dostupni u okviru odluke o makrofinancijskoj pomoći od 2002., to podrazumijeva ukupna sredstva u iznosu od 610 milijuna EUR u zajmovima koja se isplaćuju u tri obroka. Memorandum o razumijevanju i Sporazum o jamstvenom instrumentu potpisani su u ožujku 2013., a ukrajinski ih je parlament ratificirao u ožujku 2014.

Ukrajina se suočava s ozbiljnom makroekonomskom neravnotežom, a trenutačna politička previranja stvaraju brojne nesigurnosti. Nakon stagnacije 2012./2013. predviđa se pad BDP-a za 10 % u prvom tromjesečju 2014. Inflacija je ušla u negativno područje, na -0,2 % u 2013. Fiskalni se deficit povećao na 6,5 – 7,5 % BDP-a u 2013. Iako se činilo da se pomoću međunarodnih standarda (41 % BDP-a 2013.) može upravljati ukupnom razinom javnog duga, Ukrajina je dosegla vrhunac otplata duga u 2013. Suočavala se s velikim izazovima prenošenja duga na održivim kamatnim stopama, dok vlasti u prosincu nisu primile 3 milijarde USD financijske potpore od Rusije. Zbog smanjenog izvoza stanje na tekućem računu pogoršalo se na procijenjeni manjak od 10 % BDP-a. Do kraja veljače 2014. službene pričuve smanjile su se na samo dva mjeseca uvoza za sljedeću godinu: to je proizašlo iz velikog manjka tekućeg računa, pritiska na hrivnju i znatnu otplatu duga u posljednjem tromjesečju 2013. Početkom 2014. gospodarska situacija još se više pogoršala kao rezultat akutne političke krize. Procjenjuje se da se rast BDP-a u siječnju i veljači 2014. smanjio za oko 3 – 4 % u odnosu na prethodnu godinu.     

U svjetlu političkih događaja početkom 2014. te akutne ranjivosti ukrajinskog gospodarstva i njezine situacije s bilancom plaćanja, Komisija je pripremila program makrofinancijske pomoći za Ukrajinu, u iznosu od 1 milijarde EUR u zajmovima. Odluka o pomoći donesena je 14. travnja 2014. ubrzanim postupkom na temelju članka 213. UFEU-a. Njezina isplata ovisi o sporazumu s MMF-om te o provedbi uvjeta politike utvrđenih Memorandumom o razumijevanju koji je dogovoren s ukrajinskim vlastima u travnju te se predviđa da će ga ukrajinski parlament potpisati i ratificirati u svibnju. Odbor MMF-a odobrio je 24-mjesečni stand-by aranžman za Ukrajinu u travnju 2014. u iznosu od 17 milijardi USD, čime će se prije svega omogućiti početak isplata makrofinancijske pomoći 2002./2010. i 2014.

4.       Osiguravanje pravilnog korištenja sredstava makrofinancijske pomoći: operativne procjene i  ex post ocjene 4.1.      Operativne procjene

U skladu sa zahtjevima Financijske uredbe EU-a, Komisija uz pomoć vanjskih savjetnika provodi operativne procjene ne bi li dobila razumna jamstva o funkcioniranju administrativnih postupaka i financijskih krugova u državama primateljicama.

Operativne procjene usmjerene su na sustave upravljanja javnim financijama, posebno na postupke i organizaciju ministarstva financija i središnje banke te, konkretnije, upravljanje računima na koje će sredstva EU-a biti uplaćena. Uz to, posebna se pozornost posvećuje načinu funkcioniranja institucija vanjskih revizija, njihove neovisnosti, njihovih programa rada i učinkovitosti njihovih kontrola. Ispituju se i postupci javne nabave na središnjoj razini. Godine 2013. Komisija je provela operativne procjene u Jordanu, Egiptu i Tunisu.

4.2.      Ex post ocjene

U skladu s Financijskom uredbom EU-a Komisija provodi ex post ocjene programa makrofinancijske pomoći ne bi li ocijenila njihov učinak. Glavni ciljevi ex post ocjene su sljedeći: (i) analiza gospodarskog učinka makrofinancijske pomoći na gospodarstvo države primateljice, a posebno na održivost njezina vanjskog položaja; i (ii) ocjena dodane vrijednosti intervencije EU-a. Tri ex post ocjene programa makrofinancijske pomoći za Srbiju, Moldovu i Armeniju završene su 2013[7].

- Na temelju ex post ocjene programa makrofinancijske pomoći za Srbiju zaključeno je da je pomoć, zajedno s paketom MMF-a, pomogla sprečavanju velike gospodarske krize srpskog gospodarstva. Ipak, fiskalno stanje te stanje vanjskih financija Srbije i dalje je osjetljivo i podložno brojnim rizicima i izazovima.

- Što se tiče Moldove, na temelju ocjene zaključilo da je makrofinancijska pomoć imala pozitivan neto učinak na moldovsko gospodarstvo. Omogućila je postupniju fiskalnu konsolidaciju koja ne bi bila moguća u razdoblju nakon krize, podupirući tako gospodarski rast tijekom razdoblja između 2010. i 2012. Neke strukturne reforme promicane su povezivanjem isplata obroka s posebnim uvjetima koje su utvrdile moldovske vlasti u suradnji s drugim donatorima.

- Što se tiče Armenije, na temelju ocjene zaključeno je da je makrofinancijska pomoć imala ojačavajući učinak u područjima porezne reforme i reforme carinske politike. Ipak, nisu doneseni zaključci u pogledu drugih područja reforme, poput mirovinske reforme: budući da je domaće vlasništvo već bilo na visokoj razini, ta se reforma najvjerojatnije provela u nedostatku makrofinancijske pomoći.

5.       Zahtjevi za pomoć i budući prijedlozi Komisije – proračunsko stanje

Program makrofinancijske pomoći za 2014. jest sljedeći:

(i) četiri odluke o makrofinancijskoj pomoći za Kirgisku Republiku, Jordan, Gruziju i Ukrajinu već su odobrene;

(ii) odluka o makrofinancijskoj pomoći za Tunis, koju je predložila Komisija 2013., a čiji je početak provedbe planiran u 2014.;

(iii) nova odluka o makrofinancijskoj pomoći za Ukrajinu, koju je u travnju 2014. donijelo Vijeće te čija se provedba očekuje u 2014.; i

(iv) dva nova programa, na temelju do sada primljenih zahtjeva od zemalja u okviru Europske politike susjedstva (trenutačno su to Armenija i Egipat).

Kao što je prethodno navedeno, isplata dvaju obroka makrofinancijske pomoći za Kirgisku Republiku (15 milijuna EUR u zajmovima, 15 milijuna EUR u nepovratnim sredstvima) planirana je u 2014. Isto vrijedi i za makrofinancijsku pomoć za Jordan (180 milijuna EUR u zajmovima).

U okviru programa makrofinancijske pomoći za Ukrajinu odobrenog 2002./2010. (610 milijuna EUR u zajmovima), koji mora biti u skladu s uvjetima politike utvrđenima Memorandumom o razumijevanju, isplata sredstava predviđena je u 2014. – 2015. Očekuje se da će novi program makrofinancijske pomoći za Ukrajinu u iznosu od 1 milijarde EUR, koji je odobren u travnju 2014., biti potpuno proveden u 2014.

U okviru nove zakonodavne odluke o makrofinancijskoj pomoći za Tunis u iznosu od 300 milijuna EUR (također u zajmovima), koja je odobrena u svibnju 2014., isplate su predviđene u tri obroka u 2014. – 2015.

Potpuna provedba svih prethodno spomenutih programa mora biti usklađena s uvjetima politike utvrđenima u odgovarajućem Memorandumu o razumijevanju.

Ako rasprave koje su u tijeku između MMF-a i Gruzije rezultiraju novim programom MMF-a te budu podložne dogovoru gruzijskih vlasti i EU-a o Memorandumu o razumijevanju, provedba programa makrofinancijske pomoći za Gruziju (23 milijuna EUR u zajmovima, 23 milijuna EUR u nepovratnim sredstvima) mogla bi započeti u 2014.

Komisija je primila novi zahtjev za makrofinancijsku pomoć za Armeniju u veljači 2014. Predviđeno je da se nastavi na program makrofinancijske pomoći završen 2012., a cilj joj je pomaganje državi da nadoknadi preostao manjak u vanjskom financiranju koji je predviđen za 2014. – 2015. Ta bi pomoć nadopunila resurse koje je MMF stavio na raspolaganje u okviru novog financijskog aranžmana (prošireni fond u iznosu od 125 milijuna USD), koji je odobren 7. ožujka 2014.

U studenome 2012. Egipat je obnovio svoj zahtjev za makrofinancijsku pomoć za ukupan iznos od 500 milijuna EUR. Na osnovu toga Komisija je razmotrila mogućnost podnošenja prijedloga, koji bi se sastojao od zajma u iznosu od 450 milijuna EUR i bespovratnih sredstava u iznosu od 50 milijuna EUR. Operativna procjena, kojom su se analizirali financijski krugovi i kontrole u egipatskom sustavu upravljanja javnim financijama, također je provedena u lipnju 2013. Ipak, prijedlog je stavljen na čekanje do zaključivanja programa isplate MMF-a između Egipta i MMF-a te zbog političkih događaja u drugoj polovini 2013.

Komisija može podnijeti prijedlog za novi program makrofinancijske pomoći za Moldovu, uzimajući u obzir pogoršanje njezine gospodarske situacije i nedavne razgovore s MMF-om o novom programu.

U tablici u nastavku pruža se pregled obveza i isplata sredstava makrofinancijske pomoći za 2012., 2013. i 2014. (indikativan). Predviđanje za 2014. preliminarno je i obuhvaća samo programe makrofinancijske pomoći za koje je Komisija podnijela prijedlog odluke ili koje su već odobrili suzakonodavci.

Uzimajući u obzir zajmove, ukupan iznos nepodmirenih zajmova makrofinancijske pomoći iznosio je 582 milijuna EUR na kraju 2013. Iznos je obuhvaćen Jamstvenim fondom za vanjska djelovanja[8], koji iznosi 9 % nepodmirenog iznosa. Jamstveni fond ne obuhvaća samo zajmove makrofinancijske pomoći, već i zajmove Euroatoma i EIB-a trećim zemljama te je potpomognut proračunom EU-a. Procjenjuje se da će isplate zajmova makrofinancijske pomoći doseći oko 1,8 milijarde EUR u 2014., što bi odgovaralo oblikovanju pričuva Jamstvenog fonda u iznosu od oko 160 milijuna EUR. Međutim, te brojke ne obuhvaćaju eventualne nove programe makrofinancijske pomoći za koje Komisija nije još podnijela prijedlog.

[1] Ovim nazivom ne dovode se u pitanje stajališta o statusu te se on koristi u skladu s Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a 1244 i mišljenjem Međunarodnog suda o proglašavanju neovisnosti Kosova.

[2] Za popratne informacije o gospodarskim razvojima u južnim susjednim državama vidjeti i „Susjedna gospodarstva EU-a: politike upravljanja u izazovnom globalnom okruženju”, Prigodni dokument br. 160, kolovoz 2013., GU ECFIN, Europska komisija. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/index_en.htm).

[3] COM(2011) 396 završna verzija, 4.7.2011.

[4] U kontekstu donošenja Odluke br. 778/2013/EU kojom se dodjeljuje daljnja makrofinancijska pomoć Gruziji, Europski parlament i Vijeće donijeli su Zajedničku izjavu koja odražava kompromise između suzakonodavaca tijekom pregovora o Okvirnoj uredbi i postupka mirenja za odluku o Gruziji (SL L 218, 14.8.2013., str. 18). Izjava je politički dogovor bez pravno obvezujućih učinaka.

[5] Predmet C-409/13.

[6] Uredba (EZ) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011.

[7] Sve ex post ocjene dostupne su na web-mjestu GU ECFIN: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm.

[8] Za više informacija vidjeti Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o jamstvima obuhvaćenima općim proračunom.