EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0372
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of macro-financial assistance to third countries in 2013
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2013 r.
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2013 r.
/* COM/2014/0372 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2013 r. /* COM/2014/0372 final */
SPIS
TREŚCI 1. wprowadzenie.................................................................................................. 3 2. Informacje ogólne....................................................................................... 4 2.1. Zmiany w ostatnich kilku
latach........................................................................... 4 2.2. Rozporządzenie ramowe
dotyczące pomocy makrofinansowej............................ 5 2.3
Przezwyciężanie impasu w
zatwierdzaniu nowych operacji pomocy makrofinansowej 6 3. Operacje
pomocy makrofinansowej w 2013 r.............................. 7 3.1. Kontekst............................................................................................................... 7 3.2. Poszczególne operacje w
państwach będących beneficjentami w roku 2013....... 8 3.2.1. Bośnia i Hercegowina...................................................................................... 8 3.2.2. Gruzja.............................................................................................................. 8 3.2.3. Jordania........................................................................................................... 9 3.2.4. Republika Kirgiska........................................................................................... 9 3.2.5.
Tunezja.......................................................................................................... 10 3.2.6. Ukraina……………………………………………………….……………
10 4. Zapewnienie
prawidłowego wykorzystania środków pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne i
oceny ex post................. 11 4.1. Oceny operacyjne............................................................................................... 11 4.2. Oceny ex post..................................................................................................... 12 5. Wnioski
o przyznanie pomocy oraz przyszłe wnioski Komisji — sytuacja budżetowa................................................................................................................ 12 SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA
PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w
sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2013 r.
1. wprowadzenie
Pomoc
makrofinansowa, będąca elementem systemu pomocy zewnętrznej UE, jest
instrumentem przeznaczonym na zaspokajanie wyjątkowych potrzeb w zakresie
finansowania zewnętrznego dla państw bliskich UE pod względem geograficznym,
gospodarczym i politycznym. Jej celem jest wzmocnienie stabilności
makroekonomicznej i finansowej w krajach kandydujących, potencjalnych krajach
kandydujących oraz w państwach objętych europejską polityką sąsiedztwa, przy
jednoczesnym wspieraniu realizacji odpowiednich reform strukturalnych. Pomoc
makrofinansowa stanowi uzupełnienie programu dostosowań i reform uzgodnionego z
Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW) oraz jest uwarunkowana istnieniem
takiego programu. Pomoc makrofinansowa jest instrumentem pomocy w zakresie
bilansów płatniczych. Przybiera ona formę pożyczek, w przypadku których Komisja
pożycza niezbędne środki na rynkach kapitałowych i pożycza je państwu będącemu
beneficjentem, lub w szczególnych okolicznościach ma formę dotacji
finansowanych z budżetu UE. Rok 2013 charakteryzował
się odblokowaniem rozpatrywanych aktów ustawodawczych dotyczących pomocy
makrofinansowej. Nastąpiło to po ponad dwuletnim okresie braku porozumienia
między Parlamentem Europejskim a Radą w odniesieniu do procedury, którą należy
stosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń zawierającego środki polityki
gospodarczej podejmowane przez państwo korzystające z pomocy makrofinansowej.
Dzięki temu współustawodawcy mogli przyjąć trzy decyzje ustawodawcze dotyczące
pomocy makrofinansowej. Decyzje dotyczące Gruzji i Republiki Kirgiskiej zostały
przedłożone przez Komisję w 2011 r., natomiast decyzja dotycząca Jordanii
została przedłożona w 2013 r. Wniosek dotyczący Tunezji złożony przez Komisję w
2013 r. ma być zatwierdzony w 2014 r. W
świetle wydarzeń politycznych mających miejsce na początku 2014 r. oraz bardzo
trudnej sytuacji gospodarki i bilansu płatniczego Ukrainy Komisja przygotowała
nową operację pomocy makrofinansowej dla Ukrainy w wysokości do 1 mld EUR w
formie pożyczek. Dnia 14 kwietnia 2014 r. Rada przyjęła decyzję w tej sprawie w
trybie przyśpieszonym zgodnie z art. 213 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej (TFUE). Niniejsze
sprawozdanie przygotowano zgodnie z różnymi decyzjami Rady i decyzjami
podjętymi wspólnie przez Parlament Europejski i Radę dotyczącymi operacji
pomocy makrofinansowej. Stanowi ono kontynuację sprawozdań przedstawianych w
poprzednich latach. Do sprawozdania dołączono dokument roboczy służb Komisji, w
którym przedstawiono bardziej szczegółowe informacje i analizy dotyczące
uwarunkowań makroekonomicznych i realizacji poszczególnych operacji pomocy
makrofinansowej.
2. Informacje ogólne
2.1. Zmiany w ostatnich kilku latach
Światowy kryzys
gospodarczy i finansowy w latach 2008‑2009, który głęboko wpłynął na gospodarki
wschodzące państw sąsiadujących z Unią Europejską, spowodował gwałtowny wzrost
liczby wniosków o wsparcie finansowe UE, w tym w postaci pomocy
makrofinansowej. Pod koniec 2009 r. Rada Ministrów UE podjęła decyzje w sprawie
czterech takich programów na rzecz Bośni i Hercegowiny, Serbii, Armenii oraz
Gruzji, natomiast uprzednio zatwierdzoną pomoc makrofinansową na rzecz Kosowa[1]
przedłużono w 2009 r. o jeden rok. W 2010 r. podjęto decyzje w sprawie dwóch
kolejnych programów, na rzecz Ukrainy i Republiki Mołdawii; tym razem, w
następstwie wejścia w życie traktatu lizbońskiego, decyzje zostały podjęte przez
współustawodawców UE, tj. Radę i Parlament Europejski. Operacje dotyczące
Gruzji i Kosowa zakończono w roku 2010. W 2011 r., 2012 r. i 2013 r. Komisja
zakończyła realizację programów pomocy makrofinansowej na rzecz Serbii, Armenii,
Mołdawii oraz Bośni i Hercegowiny. Ogólna sytuacja
gospodarcza w 2010 r. i na początku 2011 r. znacznie się poprawiła, co
przyczyniło się w pewnym stopniu do złagodzenia trudnej sytuacji w bilansach
płatniczych państw kwalifikujących się do pomocy makrofinansowej. Od drugiej
połowy 2011 r. warunki finansowania na światowych rynkach finansowych znacznie
się pogorszyły, co częściowo stanowi odzwierciedlenie skutków kryzysu
zadłużeniowego w strefie euro. Ponadto arabska wiosna oraz związane z nią wstrząsy
polityczne i gospodarcze w arabskich śródziemnomorskich państwach partnerskich[2]
spowodowały nasiloną presję na budżety i zewnętrzne pozycje finansowe w tych państwach.
Omawiane zmiany doprowadziły do zwiększonego zapotrzebowania na pomoc
makrofinansową w 2012 r. i 2013 r., a wnioski o wsparcie złożyły władze Egiptu,
Jordanii
i Tunezji. W grudniu 2013 r. współustawodawcy przyjęli decyzję o przyznaniu pomocy
makrofinansowej
Jordanii. W tym samym miesiącu Komisja przedstawiła wniosek dotyczący decyzji o
przyznaniu pomocy
makrofinansowej
Tunezji; ma on zostać przyjęty przez współustawodawców w pierwszej połowie 2014
r. Służby Komisji przygotowały wniosek dotyczący operacji pomocy
makrofinansowej
dla Egiptu, ale został on wstrzymany do czasu zawarcia porozumienia
między MFW a Egiptem w sprawie programu wypłat z MFW oraz ze względu
na zdarzenia z drugiej połowy 2013 r. Ostatnio
pogorszenie sytuacji gospodarczej niektórych wschodnich państw sąsiadujących w
połączeniu ze znaczącym pogorszeniem sytuacji politycznej w niektórych
państwach może spowodować uruchomienie nowych operacji pomocy
makrofinansowej.
W świetle wydarzeń z początku 2014 r. i dalszego pogorszenia bilansu
płatniczego Ukrainy Rada w kwietniu 2014 r. zatwierdziła w trybie pilnym
(zgodnie z art. 213 TFUE) nową operację pomocy
makrofinansowej
dla Ukrainy.
Na nowy program
składa się pożyczka w wysokości do 1 mld EUR , która ma być wypłacana w trakcie
2014 r.
2.2. Rozporządzenie
ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej
Już w 2003 r.
Parlament Europejski za jedną z głównych wad pomocy makrofinansowej uznał długi
proces podejmowania decyzji – decyzji, które w odniesieniu do konkretnych
operacji pomocy makrofinansowej podejmowała w poszczególnych przypadkach Rada,
po przeprowadzeniu konsultacji z Parlamentem. Parlament
podkreślił konieczność przejrzystej podstawy prawnej dla instrumentu pomocy
makrofinansowej jako całości. Od wejścia w życie traktatu lizbońskiego
w dniu 1 grudnia 2009 r. decyzje ustawodawcze dotyczące poszczególnych operacji
pomocy makrofinansowej podejmowane są przez Parlament i Radę w ramach zwykłej
procedury ustawodawczej (procedura współdecyzji), co może prowadzić do nawet
dłuższego procesu decyzyjnego. Kryzys finansowy i zadłużeniowy
uwidocznił natomiast, że skuteczne radzenie sobie z nadzwyczajnymi sytuacjami
makroekonomicznymi i finansowymi wymaga instrumentu reagowania w sytuacjach
kryzysowych, którego można użyć szybko i sprawnie. W reakcji na konieczność
usprawnienia instrumentu pomocy makrofinansowej Komisja w dniu
4 lipca 2011 r. przedłożyła wniosek dotyczący rozporządzenia
ramowego ustanawiającego
ogólne przepisy dotyczące pomocy makrofinansowej dla państw trzecich[3]. Główne
cele wniosku były następujące: (i) zapewnienie większej skuteczności pomocy
makrofinansowej poprzez szybszy i bardziej efektywny proces decyzyjny; (ii)
dostosowanie procesu decyzyjnego do procesu decyzyjnego dotyczącego innych
instrumentów, głównie związanych ze stosunkami zewnętrznymi; (iii)
sformalizowanie, objaśnienie i uproszczenie przepisów regulujących pomoc
makrofinansową. Wniosek Komisji
był przedmiotem długotrwałej procedury ustawodawczej, w trakcie której dwaj
współustawodawcy wyraźnie się różnili w kwestii procedury, jaką należy stosować
w celu przyjęcia protokołu ustaleń. Co ważniejsze Rada nalegała na utrzymanie
istniejącego systemu, w którym pojedyncza operacja pomocy
makrofinansowej
dla państwa będącego w kryzysie wymaga oddzielnej decyzji ustawodawczej.
Parlament Europejski, choć początkowo nie podzielał poglądów Rady, na
późniejszym etapie zadeklarował swoją gotowość zawarcia porozumienia z Radą o
takiej treści. W rezultacie zamiarem Parlamentu Europejskiego i Rady było
przyjęcie wniosku Komisji, lecz bez nadawania Komisji uprawnień wykonawczych w
zakresie decydowania o przyznaniu państwu trzeciemu pomocy
makrofinansowej.
Zdaniem Komisji oznaczało to, że zmieniono charakter wniosku Komisji oraz że w
przypadku jego przyjęcia rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy
makrofinansowej
stanowiłoby poważne naruszenie równowagi instytucjonalnej, w szczególności poprzez
zmiany w zakresie prawa Komisji do inicjatywy ustawodawczej. Dlatego też
Komisja podjęła decyzję o wycofaniu swojego wniosku w dniu 8 maja 2013 r. W
efekcie decyzje ustawodawcze dotyczące poszczególnych operacji pomocy
makrofinansowej
nadal podejmuje Parlament i Rada w ramach zwykłej procedury ustawodawczej[4]. Po wycofaniu
przez Komisję swojego wniosku Rada, zgodnie z art. 263 TFUE, złożyła skargę
przeciwko Komisji do Trybunału Sprawiedliwości dotyczącą stwierdzenia
nieważności[5]. Sprawa
jest nadal w toku przez Trybunałem. Ostatnie
doświadczenia, w szczególności konieczność szybkiego uruchomienia nowej
operacji pomocy makrofinansowej na Ukrainie, po raz kolejny uwydatniły potrzebę
zapewnienia możliwości szybkiego uruchamiania pomocy makrofinansowej, jako instrumentu
nadzwyczajnego, w reakcji na sytuacje kryzysowe. W związku z tym Komisja będzie
nadal analizować sposoby poprawy skuteczności i efektywności procesu
decyzyjnego.
2.3 Przezwyciężanie impasu w zatwierdzaniu nowych operacji
pomocy makrofinansowej
Od wejścia w
życie nowego „rozporządzenia dotyczącego procedury komitetowej”[6] w dniu
1 marca 2011 r. Parlament Europejski i Rada toczyły spór o pewne kwestie
proceduralne związane z wnioskami Komisji dotyczącymi udzielenia pomocy
makrofinansowej dla Gruzji i dla Republiki Kirgiskiej. Chociaż istniało ogólne
porozumienie co do treści wniosków, obie instytucje miały różne opinie na temat
procedury komitetowej, którą należy stosować w celu przyjęcia protokołu
ustaleń. Parlament kładł nacisk na zastosowanie procedury doradczej (niewiążąca
opinia państw członkowskich), podczas gdy Rada twierdziła, że należy zastosować
procedurę sprawdzającą (wiążąca opinia państw członkowskich). W końcu
znaleziono kompromisowe rozwiązanie w kontekście negocjacji w zakresie
rozporządzenia ramowego dotyczącego pomocy makrofinansowej, jak i procedury
pojednawczej dotyczącej decyzji w zakresie pomocy makrofinansowej dla Gruzji. W
efekcie współustawodawcy zgodzili się zastosować próg w wysokości 90 mln EUR w
odniesieniu do przyszłych operacji: procedura sprawdzająca będzie obowiązywać w
przypadku przyjęcia protokołu ustaleń dla poszczególnych operacji pomocy
makrofinansowej
o wartości powyżej 90 mln EUR, natomiast dla operacji pomocy
makrofinansowej
o wartości nieprzekraczającej tej kwoty będzie obowiązywać procedura doradcza.
Ten kompromis (który znalazł również odzwierciedlenie we wspólnej deklaracji, o
której mowa w przypisie 4) umożliwił przyjęcie decyzji dotyczących pomocy
makrofinansowej dla Gruzji i Republiki Kirgiskiej, odpowiednio, w sierpniu i
październiku 2013 r.
3. Operacje pomocy makrofinansowej w 2013 r.
3.1. Kontekst
Pomoc
makrofinansową dla Bośni i Hercegowiny zatwierdzoną w 2009 r. do łącznej
wysokości 100 mln EUR w formie pożyczek zakończono w 2013 r. Pierwszą i drugą
transzę tej operacji, w wysokości 50 mln EUR każda, wypłacono w lutym i
wrześniu 2013 r. Jak już
wskazano, odblokowanie instrumentu pomocy makrofinansowej w 2013
r. umożliwiło przyjęcie dwóch decyzji w sprawie pomocy
makrofinansowej
(dla Gruzji i
Republiki Kirgiskiej), które były wstrzymywane przez dwa lata, oraz
przyjęcie dwóch nowych decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej (dla Jordanii
i Tunezji): -
W
sierpniu 2013 r. współustawodawcy przyjęli wniosek Komisji z 2011 r. dotyczący udzielenia
pomocy makrofinansowej dla Gruzji w kwocie całkowitej 23 mln EUR w formie
pożyczek i 23 mln EUR w formie dotacji. Wypłata w ramach tej operacji
pomocy makrofinansowej będzie możliwa po osiągnięciu porozumienia między
Gruzją a MFW w sprawie nowego programu wypłat. -
W
październiku 2013 r. przyjęto wniosek Komisji z 2011 r. dotyczący udzielenia
wyjątkowej pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej w wysokości 15 mln
EUR w formie pożyczek i 15 mln EUR w formie dotacji. Obecnie Komisja i władze
kirgiskie prowadzą rozmowy w sprawie dokumentów związanych z pomocą
makrofinansową. Wypłaty pierwszej i drugiej transzy są planowane na 2014 r. -
W
kwietniu 2013 r. Komisja przedłożyła wniosek w sprawie nowej decyzji
ustawodawczej dotyczącej udzielenia pomocy makrofinansowej w wysokości 180 mln
EUR w formie pożyczek dla Jordanii; decyzję przyjęto w grudniu 2013 r. W dniu
18 marca 2014 r. władze Jordanii i UE podpisały protokół ustaleń
i umowę pożyczki.
Wypłaty pierwszej i drugiej transzy są planowane na 2014 r. -
W
grudniu 2013 r. Komisja
przedłożyła nowy wniosek ustawodawczy dotyczący przyznania pomocy
makrofinansowej dla Tunezji w wysokości do 250 mln EUR
w formie pożyczek.
Decyzja została przyjęta przez współustawodawców w maju 2014 r.
Realizację pomocy, której wielkość ostatecznie zwiększono do 300 mln EUR
w trakcie procedury ustawodawczej, planuje się na lata 2014-2015. W odniesieniu do
Ukrainy w
2002 i 2010 r. przyjęto dwie decyzje dotyczące przyznania pomocy
makrofinansowej w całkowitej wysokości 610 mln EUR. Jednak w 2013 r. nie można
było rozpocząć wdrażania decyzji ze względu na przedłużający się proces
negocjacyjny. W
lutym i w marcu 2013
r. podpisano
protokół ustaleń i umowę pożyczki, które ratyfikowano rok później.
Wypłata tych środków w ramach pomocy makrofinansowej jest uzależniona od
porozumienia między władzami ukraińskimi a MFW w sprawie programu wypłat
z MFW
i jest planowana na lata 2014-2015.
3.2. Poszczególne
operacje w państwach będących beneficjentami w roku
2013
3.2.1. Bośnia i Hercegowina
Jeszcze
w 2009 r. Rada zatwierdziła operację pomocy makrofinansowej dla Bośni i
Hercegowiny
w
wysokości do 100 mln EUR w formie pożyczek. Stosowny
protokół ustaleń i umowa pożyczki zostały podpisane w listopadzie 2010 r.,
natomiast – częściowo wskutek przedłużającego się procesu tworzenia rządu po
wyborach powszechnych w październiku 2010 r. – umowa pożyczki została
ratyfikowana dopiero w sierpniu 2011 r. W roku 2012 nie
wypłacono żadnych środków w ramach pomocy makrofinansowej w wyniku
niewypełnienia przez władze warunków uzgodnionych w protokole ustaleń. W
następstwie uzgodnienia nowej promesy kredytowej z MFW i kroków władz
zmierzających do poprawy stabilności finansów publicznych Komisja przedłużyła
okres dostępności pomocy makrofinansowej dla Bośni i Hercegowiny o dodatkowy
rok, do dnia 7 listopada 2013 r. Pierwszą i drugą
transzę, w wysokości 50 mln EUR każda, wypłacono w 2013 r. Po odnotowaniu
wyników
o wartościach ujemnych w 2012 r. (wzrost PKB wyniósł –0,9 %), w 2013
r. wzrost gospodarczy nabrał pewnego rozpędu i ma osiągnąć poziom 1,5 %,
częściowo w wyniku powrotu na ścieżkę wzrostu głównych partnerów handlowych
kraju. Dwudziestoczteromiesięczna promesa kredytowa z MFW w wysokości
około 400 mln EUR
jest prowadzona zgodnie z planem pomimo pewnych napięć politycznych pod koniec
2013 r., które wstrzymały terminową wypłatę szóstej transzy. W styczniu 2014 r.
promesę
kredytową przedłużono do czerwca 2015 r. i zwiększono jej wysokość o
kolejne 300 mln
EUR, aby sprostać zwiększonym potrzebom finansowym z końca 2014 r.
3.2.2. Gruzja
W
następstwie konfliktu wojskowego z Rosją w sierpniu 2008 r. UE zadeklarowała
podczas konferencji darczyńców kompleksowy pakiet w wysokości do 500 mln EUR
mający na celu wspieranie ożywienia gospodarczego w Gruzji. Obejmował on dwa
ewentualne programy pomocy makrofinansowej, każdy w kwocie
46 mln EUR.
Pierwszy program został z powodzeniem zakończony w latach 2009‑2010. Przyjęcie
decyzji ustawodawczej dotyczącej drugiego programu pomocy
makrofinansowej
(która ma zostać przyznana w równej wysokości w formie
pożyczek i w formie dotacji) zostało opóźnione o dwa lata przez brak
porozumienia między Parlamentem Europejskim i Radą co do procedury, którą
należy stosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń. Decyzję ostatecznie
przyjęto w sierpniu 2013 r. Jednak wypłata środków w ramach pomocy
makrofinansowej
jest uzależniona od programu wypłat z MFW i w ramach programu MFW, który
wygasł w kwietniu 2014 r., nie dokonano żadnych wypłat, gdyż władze gruzińskie
traktowały go jako ostrożnościowy. Jednak obecnie władze gruzińskie
i MFW negocjują kolejne podobne porozumienie, być może obejmujące wykorzystanie
środków z MFW, co mogłoby otworzyć drogę do realizacji tej operacji
pomocy makrofinansowej. W 2013 r. wzrost
PKB w Gruzji spowolnił do 3,2 %, w porównaniu z poziomem 6,2 % w 2012
r. Problemem pozostawała również trudna sytuacja gospodarcza w ujęciu
zewnętrznym, czego dowodem był malejący, lecz wciąż wysoki wskaźnik deficytu
obrotów bieżących do PKB, wysokie zadłużenie zagraniczne brutto i malejące
bezpośrednie inwestycje zagraniczne. W ostatnim kwartale 2013 r. w Gruzji
pojawiły się oznaki ożywienia gospodarczego, które były widoczne również w
styczniu i lutym 2014 r., w postaci wzrostu PKB i inflacji napędzanych przez
popyt zagraniczny i krajowy.
3.2.3. Jordania
W
ostatnich trzech latach Jordanię poważnie dotknęły zewnętrzne regionalne
wstrząsy gospodarcze. Społeczno-gospodarcze skutki konfliktu syryjskiego
wynikające z rosnącego napływu uchodźców, wielokrotnych zakłóceń w dostawach
gazu ziemnego z Egiptu, słabej koniunktury gospodarki światowej i wysokich cen
energii na światowych rynkach odbiły się bardzo niekorzystnie na wpływach
zagranicznych i wzroście PKB, który w 2013 r. spowolnił do poziomu 3,3 %.
Na tym tle w sierpniu 2012 r. Jordania uzyskała z MFW trzydziestosześciomiesięczną
promesę
kredytową na sumę 2 mld USD (800 % kwoty). Według ostatniego
przeglądu program ogólnie przebiega zgodnie z planem i do końca 2013 r. została
wypłacona połowa z jego całkowitej kwoty. Po złożeniu
oficjalnego wniosku z grudnia 2012 r. o przyznanie pomocy makrofinansowej
w grudniu 2012 r. Komisja złożyła 29 kwietnia 2013 r. wniosek w sprawie decyzji
dotyczącej przyznania Jordanii pomocy makrofinansowej w wysokości do 180 mln
EUR w formie pożyczek. Dnia 11 grudniu 2013 r. decyzję przyjął Parlament i
Rada. W dniu 18 marca 2014 r. podpisano protokół ustaleń i umowę pożyczki.
Operacja pomocy
makrofinansowej
dla Jordanii
ma na celu uzupełnienie środków przyznanych przez MFW w ramach promesy
kredytowej i ma być wypłacona w dwóch ratach w 2014 r. Celem
pomocy jest wsparcie wysiłków na rzecz reformy w dziedzinie zarządzania
finansami publicznymi i reformy podatkowej; sieci bezpieczeństwa socjalnego i
rynku pracy; ram inwestycyjnych i handlu; oraz sektora energetycznego.
3.2.4. Republika
Kirgiska
Dnia 20 grudnia
2011 r. Komisja złożyła wniosek dotyczący przyznania pomocy
makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej w wysokości do 30 mln EUR (15 mln
EUR w formie pożyczek i 15 mln EUR w formie dotacji). Ta wyjątkowa operacja
pomocy makrofinansowej wykraczała poza normalny zakres geograficzny pomocy
makrofinansowej. Była ona uzasadniona siłą dążeń do przeprowadzenia prodemokratycznych
reform politycznych i gospodarczych w tym państwie oraz jego pozycją w regionie
o gospodarczym i politycznym znaczeniu dla UE. Jednocześnie uzgodniono z MFW
trzyletni program trwający od czerwca 2011 r. do czerwca 2014 r. finansowany w
ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia kredytowego w wysokości 102,3
mln USD. Decyzję o pomocy makrofinansowej
ostatecznie przyjęto w dniu 22 października 2013 r., po
dwóch latach opóźnienia z powodu braku porozumienia między dwoma
współustawodawcami co do procedury, którą należy stosować w odniesieniu do
przyjęcia protokołu ustaleń (zob. sekcja 2.3). W przypadku powodzenia
trwających rozmów
w sprawie dokumentów związanych z pomocą makrofinansową obie transze będą mogły
być wypłacone w 2014 r. Po spadku PKB o 0,9 %
w 2012 r. wynikającym ze zmniejszenia się wielkości produkcji złota
o 40 %
w 2013 r. w gospodarce nastąpiło ożywienie. Szacuje się, że w roku 2013 wzrost
PKB osiągnął poziom 7,8 %, co było skutkiem nie tylko ożywienia w sektorze
produkcji
złota (pomimo
25 % spadku ceny złota w 2013 r.), ale również bardzo dobrych wyników w
sektorach innych niż produkcja złota. Inflacja w 2013 r. pozostawała pod
kontrolą, a jej szacowany poziom wynosił 7,0 %. Rządowi kirgiskiemu udało
się nieznacznie przekroczyć cele fiskalne na 2013 rok; deficyt budżetowy wyniósł
5,2 % PKB w wyniku silniejszego niż przewidywano wzrostu gospodarczego oraz
znacznej wielkości importu, co przełożyło się na większe wpływy z podatku VAT i
podatku dochodowego. Oczekuje się też, że deficyt obrotów
bieżących
zmniejszy się w 2013 r. do 10,4 %. Zadłużenie zagraniczne sektora
publicznego nieco zmalało do szacowanego poziomu 44,6 % PKB na koniec 2013
r. Wskaźnik wielkości rezerw brutto do wartości miesięcznego importu zmalał do 3,3,
z poziomu 3,7 rok wcześniej, co wynikało ze wzrostu wartości importu. Ogólnie
rzecz ujmując, trwający program MFW przebiega w Republice
Kirgiskiej zgodnie
z planem.
3.2.5.
Tunezja
W
połowie kwietnia 2013 r. Tunezja osiągnęła porozumienie z MFW w sprawie
dwudziestoczteromiesięcznej promesy kredytowej w wysokości 1,75 mld USD; Rada
MFW zatwierdziła porozumienie w czerwcu 2013 r. W tym kontekście w sierpniu
2013 r. rząd Tunezji zwrócił się o przyznanie pomocy makrofinansowej
z UE w wysokości 500 mln EUR. W odpowiedzi dnia 5 grudnia Komisja złożyła
wniosek dotyczący przyznania pomocy makrofinansowej dla Tunezji w wysokości do 250 mln EUR
w formie pożyczki wypłacanej w trzech transzach w 2014 r. i w pierwszej połowie
2015 r.
W trakcie dyskusji w Parlamencie i Radzie kwotę wsparcia zwiększono do 300 mln EUR. Decyzja
w sprawie tej operacji pomocy makrofinansowej została
przyjęta przez współustawodawców w maju 2014 r. Nieprzerwany
konflikt polityczny w połączeniu ze słabymi zbiorami zbóż i niewielkim popytem
zagranicznym wpłynął negatywnie na wzrost PKB w 2013 r., który zgodnie z
przewidywaniami wyniesie 2,6 %. Ostatnie szacunki sytuacji budżetowej i
rachunku obrotów bieżących wskazywały na deficyt wynoszący odpowiednio 8,8 %
oraz 8,2 % PKB, co stanowi wartość znacznie wyższą od pierwotnych prognoz
MFW. Szacowano, że na koniec 2013 r. wielkość rezerw odpowiadała zaledwie wartości
trzymiesięcznego importu. Pomimo pozytywnych wydarzeń politycznych z początku
2014 r. (zatwierdzenie nowej konstytucji i powołanie rządu tymczasowego) ryzyko
w zakresie perspektyw makroekonomicznych jest nadal wysokie. W otoczeniu spowolnionego
wzrostu w gospodarce światowej Tunezja staje w obliczu poważnych ograniczeń w
obszarze finansowania zewnętrznego i budżetowego. Jest również podatna na
wzrastające zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego oraz umiarkowane ryzyko w
obszarze stabilności regionalnej. Rząd przejściowy powinien dążyć do niezbędnych
reform strukturalnych mających na celu zwiększenie wzrostu sprzyjającego włączeniu
społecznemu i rozwiązaniu problemu nierównowagi zewnętrznej i
fiskalnej przy wsparciu trwającego programu MFW. 3.2.6. Ukraina W
świetle utrzymujących się potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego i w celu
wspierania procesu reform gospodarczych w tym państwie UE przyjęła w lipcu 2010
r. decyzję o przekazaniu Ukrainie do 500 mln EUR pomocy makrofinansowej.
Łącznie z kwotą 110 mln EUR, pozostającą wciąż do dyspozycji na mocy decyzji
dotyczącej pomocy makrofinansowej z 2002 r., pakiet ewentualnej pomocy
makrofinansowej może wynieść do 610 mln EUR. Protokół ustaleń oraz umowę
pożyczki podpisano w marcu 2013 r.; parlament ukraiński ratyfikował je w marcu
2014 r. Ukraina boryka
się z poważną nierównowagą makroekonomiczną, a trwające zamieszanie polityczne powoduje
wiele niepewności. Po stagnacji w latach 2012-2013, PKB spadł, zgodnie z
przewidywaniami, o 10 % w pierwszym kwartale 2014 r. Inflacja osiągnęła w 2013 r. wartość ujemną na poziomie
-0,2 %. Deficyt budżetowy wzrósł do 6,5-7,5 % PKB w 2013 r. Pomimo
że całkowite zadłużenie sektora publicznego wydawało się być na rozsądnym
poziomie zgodnie z międzynarodowymi standardami (41 % PKB w 2013 r.), w
2013 r. Ukraina stanęła w obliczu maksymalnej wartości spłat zadłużenia.
Musiała poradzić sobie z poważnym wyzwaniem związanym z refinansowaniem
zadłużenia po stabilnych stopach procentowych do grudnia, kiedy to władze
otrzymały 3 mld USD wsparcia finansowego z Rosji. Stan rachunku obrotów
bieżących nadal się pogarszał ze względu na zmniejszony eksport, do szacowanego
deficytu na poziomie 10 % PKB. Pod koniec lutego 2014 r. oficjalne rezerwy
zmniejszyły się do wartości jedynie dwumiesięcznego importu przyszłorocznego; wynikało
to z dużego deficytu obrotów bieżących, presji na hrywnę i znacznych spłat
zadłużenia w ostatnim kwartale 2013 r. W pierwszych miesiącach 2014 r. sytuacja
gospodarcza uległa dalszemu pogorszeniu z powodu ostrego kryzysu politycznego.
Szacuje się, że wzrost PKB spadł o około 3-4 % rok do roku w styczniu i w
lutym 2014 r. W
świetle wydarzeń politycznych mających miejsce na początku 2014 r. i bardzo
trudnej sytuacji gospodarki i bilansu płatniczego Ukrainy Komisja przygotowała
nową operację pomocy
makrofinansowej
dla Ukrainy w wysokości do 1 mld EUR w formie pożyczek. Decyzję dotyczącą tej
pomocy przyjęto w trybie przyspieszonym zgodnie z art. 213 TFUE dnia 14
kwietnia 2014 r. Wypłata pomocy
jest uzależniona od porozumienia z MFW oraz od
realizacji warunków polityki uzgodnionych w protokole
ustaleń, który był negocjowany z władzami ukraińskimi w kwietniu i ma być
podpisany i ratyfikowany przez parlament ukraiński w maju. W kwietniu
2014 r. Rada MFW zatwierdziła dwudziestoczteromiesięczną promesę kredytową dla
Ukrainy do wysokości 17 mld USD, zasadniczo umożliwiając
rozpoczęcie wypłaty zarówno operacji z lat 2002/2010, jak i operacji pomocy makrofinansowej z 2014
r.
4. Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków pomocy
makrofinansowej: oceny operacyjne i oceny ex post
4.1. Oceny operacyjne
Zgodnie z
wymogami określonymi w rozporządzeniu finansowym UE Komisja z pomocą
konsultantów zewnętrznych dokonuje ocen operacyjnych w celu uzyskania
wystarczającej pewności co do funkcjonowania procedur administracyjnych i obiegów
finansowych w państwach będących beneficjentami pomocy. Oceny operacyjne
skupiają się na systemach zarządzania finansami publicznymi, w szczególności na
procedurach i organizacji ministerstwa finansów oraz banku centralnego, a
ściśle biorąc, na zarządzaniu rachunkami, na które wpływają fundusze UE.
Ponadto zwraca się szczególną uwagę na sposób działania zewnętrznych instytucji
audytowych, ich niezależność, programy prac i skuteczność przeprowadzanych
przez nie kontroli. Analizuje się również procedury zamówień publicznych na
poziomie centralnym. W 2013 r. Komisja przeprowadziła oceny operacyjne w Jordanii,
Egipcie i Tunezji.
4.2. Oceny ex
post
Zgodnie z
rozporządzeniem finansowym UE Komisja przeprowadza oceny ex post
programów pomocy makrofinansowej, aby ocenić skutki tej pomocy. Główne cele
ocen ex post są następujące: (i) analizowanie wpływu ekonomicznego
pomocy makrofinansowej na gospodarkę państwa będącego beneficjentem pomocy i, w
szczególności, na stabilność zewnętrznej pozycji finansowej tego państwa; oraz
(ii) ocena wartości dodanej interwencji UE. W 2013 r. zakończono trzy oceny ex
post w odniesieniu do operacji pomocy makrofinansowej dla Serbii, Mołdawii
i Armenii[7]. -
W
ocenie ex post programu pomocy makrofinansowej dla Serbii stwierdzono,
że wsparcie, wraz z pakietem MFW, pomogło zapobiec wpadnięciu gospodarki
serbskiej w poważny kryzys gospodarczy. Jednak sytuacja w zakresie
finansowania fiskalnego i zewnętrznego nadal jest niepewna i podatna na szereg zagrożeń
i wyzwań. -
W
przypadku Mołdawii w ocenie stwierdzono, że operacja pomocy
makrofinansowej miała pozytywny wpływ netto na gospodarkę Mołdawii.
Umożliwiła bardziej stopniową konsolidację budżetową niż byłoby to możliwe w
okresie po kryzysie, tym samym wspierając wzrost gospodarczy w okresie od 2010
do 2012 r. Pobudzono pewne reformy strukturalne poprzez powiązanie wypłaty
transz z określonymi warunkami uzgodnionymi z władzami Mołdawii i
koordynowanymi z innymi darczyńcami. -
W
przypadku Armenii w ocenie wykazano pomocne skutki pomocy makrofinansowej w zakresie
reform polityki podatkowej i celnej. Jednak ocena nie dała jednoznacznej
odpowiedzi odnośnie do innych obszarów reform, na przykład reformy emerytalnej:
jako że zaangażowanie krajowe było już na wysokim poziomie, reforma ta byłaby
najprawdopodobniej i tak podjęta w przypadku braku jakiejkolwiek operacji
pomocy makrofinansowej.
5. Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe wnioski Komisji — sytuacja
budżetowa
Program
operacji pomocy makrofinansowej na rok 2014 przedstawia się następująco: (i) cztery
decyzje już zatwierdzone w zakresie operacji pomocy makrofinansowej w Republice
Kirgiskiej,
Jordanii, Gruzji i na Ukrainie; (ii) jedna
decyzja dotycząca operacji pomocy makrofinansowej dla Tunezji, w sprawie której
wniosek złożyła Komisja w 2013 r., a której realizacja ma się zacząć w 2014 r.; (iii)
jedna decyzja dotycząca nowej operacji pomocy makrofinansowej dla Ukrainy,
przyjęta przez Radę w kwietniu 2014 r., ma być realizowana w 2014 r.; oraz (iv) do
dwóch nowych programów, w oparciu o wnioski otrzymane dotychczas od państwa
objętych europejską polityką sąsiedztwa (obecnie Armenia i Egipt). Jak
wspomniano powyżej, w 2014 r. planuje się wypłatę dwóch transz w ramach
operacji pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej (15 mln
EUR w formie pożyczek, 15 mln EUR w formie dotacji). To samo dotyczy operacji
pomocy makrofinansowej dla Jordanii (180 mln EUR w formie pożyczek). W ramach
programu pomocy makrofinansowej dla Ukrainy zatwierdzonego w latach 2002/2010
(610 mln EUR w formie pożyczek), z zastrzeżeniem spełnienia warunków
politycznych określonych w protokole ustaleń, wypłata tych
środków jest obecnie planowana na lata 2014-2015. Nowa operacja pomocy
makrofinansowej dla Ukrainy o wartości 1 mld EUR, zatwierdzona w kwietniu 2014 r., ma być
w pełni zrealizowana w 2014 r. Na mocy
nowej decyzji ustawodawczej dotyczącej operacji pomocy makrofinansowej dla
Tunezji w wysokości 300 mln EUR (również w formie pożyczek), zatwierdzonej w
maju 2014
r.,
wypłaty zaplanowano w trzech transzach na lata 2014-2015. Pełna
realizacja wszystkich powyższych operacji jest uzależniona od spełnienia warunków
politycznych określonych w odpowiednim protokole ustaleń. W
przypadku gdyby trwające rozmowy między MFW a Gruzją doprowadziły do powstania
nowego programu MFW oraz z zastrzeżeniem uzgodnienia przez władze gruzińskie i
UE protokołu
ustaleń,
realizacja decyzji dotyczącej pomocy makrofinansowej dla Gruzji (23 mln EUR w
formie pożyczek, 23 mln EUR w formie dotacji) mogłaby się rozpocząć w 2014 r. W lutym
2014 r. Komisja otrzymała nowy wniosek o wsparcie w ramach pomocy
makrofinansowej dla Armenii. Pomoc ta ma być kontynuacją programu pomocy
makrofinansowej zakończonego w 2012 r. i miałaby ona na celu pomóc Armenii
pokryć lukę
w zakresie pozostałego finansowania zewnętrznego przewidywaną na
lata 2014-2015, uzupełniając środki udostępnione przez MFW w ramach nowego porozumienia
finansowego (instrument
rozszerzonego wsparcia finansowego w wysokości 125 mln USD),
które zatwierdzono dnia 7 marca 2014 r. W
listopadzie 2012 r. Egipt ponowił swój wniosek o pomoc makrofinansową w
całkowitej wysokości 500 mln EUR. Na tej podstawie Komisja rozważyła złożenie wniosku,
obejmującego ewentualnie pożyczkę w wysokości 450 mln EUR
w połączeniu z dotacją w wysokości 50 mln EUR. W
czerwcu 2013 r. dokonano również oceny operacyjnej, w której przeanalizowano
obiegi finansowe i kontrole egipskiego systemu zarządzania finansami
publicznymi. Jednak wniosek ten wstrzymano do czasu zawarcia porozumienia
między Egiptem a MFW w sprawie programu wypłat z MFW oraz ze względu
na wydarzenia polityczne mające miejsce w drugiej połowie 2013 r. Komisja
może złożyć wniosek dotyczący nowej operacji pomocy makrofinansowej dla
Mołdawii, uwzględniając pogorszenie się jej sytuacji gospodarczej i ostatnie
rozmowy z MFW na temat nowego programu. W tabeli poniżej
przedstawiono przegląd zobowiązań i płatności w ramach pomocy makrofinansowej w
formie dotacji w latach 2011, 2012, 2013 i 2014 (dane orientacyjne). Prognoza
na 2014 r. ma zdecydowanie wstępny charakter i obejmuje jedynie te operacje, w
przypadku których Komisja przedłożyła decyzję lub współustawodawcy już tę
decyzję zatwierdzili. Jeżeli chodzi o
pożyczki, na koniec 2013 r. całkowita pozostająca do spłaty kwota pożyczek w
ramach pomocy makrofinansowej wynosiła 582 mln EUR. Kwota ta jest objęta
Funduszem Gwarancyjnym dla działań zewnętrznych[8], który jest
utrzymywany na poziomie 9 % kwoty pozostającej do spłaty. Fundusz Gwarancyjny zabezpiecza
nie tylko pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej, lecz także pożyczki Euratomu
i pożyczki EBI dla państw trzecich; fundusz jest finansowany z budżetu UE. Szacuje
się, że wypłaty pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej osiągną w 2014 r.
wartość około 1,8 mld EUR, co odpowiadałoby kwocie około 160 mln EUR w ramach
Funduszu Gwarancyjnego. Powyższe dane liczbowe nie obejmują jednak ewentualnych
nowych operacji pomocy makrofinansowej, w odniesieniu do których Komisja
jeszcze nie przedłożyła wniosku. [1] Użycie tej nazwy nie ma
wpływu na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady
Bezpieczeństwa ONZ nr 1244 oraz opinią Międzynarodowego Trybunału
Sprawiedliwości na temat ogłoszenia przez Kosowo niepodległości. [2] Informacje ogólne dotyczące zmian
gospodarczych w południowych państwach sąsiadujących znajdują się również w
dokumencie „The EU’s neighbouring
economies: managing policies in a challenging global environment” [Gospodarki państw
sąsiadujących z UE: prowadzenie polityki w kontekście istotnych wyzwań
globalnych], Occasional
Papers nr 160 z sierpnia 2013 r.,
DG ECFIN, Komisja Europejska. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/index_en.htm). [3] COM(2011) 396
final, 4.7.2011. [4] W kontekście przyjęcia decyzji nr
778/2013/UE w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Gruzji
Parlament Europejski i Rada przyjęły wspólną deklarację uwzględniającą
kompromisy osiągnięte między dwoma współustawodawcami w trackie negocjacji w
sprawie rozporządzenia ramowego oraz procedury pojednawczej dotyczącej decyzji w sprawie
Gruzji
(Dz.U. L 218, 14.8.2013, s. 18). Deklaracja jest porozumieniem politycznym bez
prawnie wiążących skutków. [5] Sprawa C-409/13. [6] Rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. [7] Wszystkie oceny ex
post dostępne są na stronie internetowej ECFIN: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm. [8] Więcej informacji
znajduje się w sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w
sprawie gwarancji pokrytych z budżetu ogólnego.