6.3.2014   

HR

Službeni list Europske unije

C 67/104

1.1

Cilj dvaju prijedloga Uredbe COM(2013) 451 final i COM(2013) 452 final od 27. lipnja 2013. godine, o kojima se tražilo mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora (EGSO), jest sveobuhvatno usklađivanje 165 zakonodavnih instrumenata koji su prvotno bili dio regulatornog postupka s kontrolom, s novim sustavom delegiranih akata.

1.2

To je, uz potporu Vijeća, zatražio Europski parlament kako bi se stare prakse "komitologije" uskladile s postupkom delegiranja obuhvaćenim člankom 290. UFEU-a.

1.3

EGSO podržava inicijativu Komisije jer je ona neophodna za sigurnost pravnih izvora Unije te slijedi cilj jednostavnosti i učinkovitosti.

1.4

EGSO podsjeća da je njegovo detaljno izvješće o postupku delegiranja nedavno usvojeno te preporučuje da se ono uzme u obzir za razumijevanje ovog mišljenja.

1.5

To sveobuhvatno usklađivanje 165 pravnih instrumenata (uredbi, direktiva i odluka) iz dvanaest različitih područja postavlja brojna pravna i praktična pitanja.

1.6

Određeni elementi postupka delegiranja još uvijek su nejasni. Primjerice, potrebno je definirati pojam „elemenata koji nisu ključni“. Trebalo bi također izraditi točnu procjenu funkcioniranja mehanizma.

1.7

Određeni prijedlozi uredbi sadrže mogućnosti koje zanemaruju okvir utvrđen temeljnim zakonodavnim aktima te predviđaju da se delegiranje odvija tijekom neodređenog razdoblja ili određuju vrlo kratke rokove za kontrolu Parlamenta i Vijeća.

1.8

Kao što je navedeno u općim i posebnim napomenama, EGSO preporučuje Komisiji da svoj postupak sveobuhvatnog usklađivanja prilagodi specifičnom sadržaju određenih temeljnih zakonodavnih akata.

1.9

EGSO također preporučuje Vijeću i Parlamentu da budu na najvećem oprezu te precizno procijene sve akte uključene u ovaj postupak usklađivanja.

2.1

Lisabonski ugovor koji je stupio na snagu 1. prosinca 2009. godine utvrđuje razliku između ovlasti Komisije da usvaja nezakonodavne akte opće primjene koji nadopunjuju ili mijenjaju određene elemente zakonodavnog akta koji nisu ključni, kako je predviđeno člankom 290. UFEU-a (postupak delegiranja) te ovlasti da usvaja provedbene akte, kako je predviđeno člankom 291. UFEU-a (postupak provedbe).

2.2

Ove dvije ovlasti podliježu različitim pravnim okvirima.

2.2.1

Izvršenje ovlasti delegiranja predviđeno je neobvezujućim instrumentima:

2.2.1.1

Odbor je nedavno usvojio detaljno informativno izvješće o postupku delegiranja, koje, u svrhu boljeg razumijevanja ovog mišljenja, toplo preporučuje za čitanje. (3)

2.2.2

Izvršenje provedbenih ovlasti predviđenih člankom 291. UFEU-a, definirano je pravno obvezujućim instrumentima:

2.2.3

RPS se koristio za usvajanje provedbenih mjera koje mijenjaju elemente temeljnih zakonodavnih akata koji nisu ključni. Tekst članka 5a. „Odluke o komitologiji“ (6) vrlo je sličan definiciji delegiranih akata. Naime, prema definiciji iz članka 290. UFEU-a, delegirani akt je kvazizakonodavni akt koji je usvojila Komisija kako bi nadopunila ili izmijenila „elemente zakonodavnog akta koji nisu ključni“.

2.2.4

Zbog te će sličnosti u razdoblju između 2009. i 2014. članak 5a. o „Odluci o komitologiji“ i RPS privremeno ostati valjani, s obzirom na to da je cilj Komisije iskoristiti to ograničeno razdoblje za prilagođavanje postojećih odredaba koje predviđaju RPS postupku delegiranih akata.

2.2.5

Nakon „zahtjeva“ Europskog parlamenta, (7) Komisija je, uz podršku Vijeća, pokrenula postupak usklađivanja određenih uredbi, direktiva i odluka. (8)

Cilj prijedloga skupnih uredbi („omnibus uredbi“), o kojima se tražilo mišljenje Odbora, jest provesti sveobuhvatnu prilagodbu.

3.1

Komisija je objavila dva prijedloga Uredbe:

Treći skup prijedloga još uvijek se razmatra i trebao bi biti objavljen uskoro.

3.2

Cilj prijedloga o „nizu zakonodavnih akata“ jest zajednički prijelaz 160 zakonodavnih akata (uredbi, direktiva i odluka) s RPS-a na postupak delegiranja; oni pokrivaju jedanaest različitih područja:

3.2.1

Prijedlog se sastoji od obrazloženja, prijedloga Uredbe i jednostavnog priloga u kojem su popisani svi akti koji će preći s RPS-a na postupak delegiranja.

3.3

Prijedlog o „nizu zakonodavnih akata iz područja pravosuđa“ predstavlja poseban tekst zato što je njihova pravna osnova sadržana u Glavi V. UFEU-a i zato što se ne tiču svih država članica. Naime, sukladno člancima 1. i 2. Protokola br. 22. o stajalištu Danske, priloženog UFEU-u, spomenuta država članica neće podlijegati predloženoj Uredbi.

3.3.1

Prijedlog Uredbe kojom se predviđa prilagodba zakonodavnih akata iz područja pravosuđa članku 290. UFEU odnosi se na pet propisa o:

4.1

Umjesto da usvoji po jedan prijedlog Uredbe za svaki spomenuti instrument, Komisija za sveobuhvatnu prilagodbu više uredbi, direktiva i odluka predlaže skupne uredbe („uredbe omnibus“).

4.1.1

Komisija je ovu metodu već upotrijebila 2006. godine za uvođenje RPS-a. Za hitnu prilagodbu 25 uredbi i direktiva, a naročito Direktive 2005/1/EZ od 9. ožujka 2005., upotrijebila je komunikaciju s ciljem uspostavljanja „nove organizacijske strukture odbora zaduženih za financijske usluge“. (9) Spomenimo također Komunikaciju Komisije iz 2007. o prilagodbi RPS-u jednog drugog niza akata, navedenih u četiri priloga. (10) EGSO je tom prilikom iznio zapažanja i preporuke. (11)

4.1.2

Komisija nikad dosad nije provela tako opsežne prilagodbe.

4.1.3

Odbor navodi da prijedlozi Uredbe pokazuju djelokrug Komisije, s obzirom na to da oni predviđaju opseg, razmjer i vrijeme kojim raspolažu Vijeće i Parlament za ulaganje prigovora.

4.1.4

Ovaj izbor je razumljiv s gledišta jednostavnosti i brzine postupka, no potiče brojna pitanja.

4.2

Članak 2. obaju prijedloga Uredbe predviđa da ovlast usvajanja delegiranih akata bude „dodijeljena na neodređeno razdoblje“.

4.2.1

Odbor podsjeća da, prema članku 290. UFEU-a, trajanje ovlasti delegiranja treba biti izričito određeno temeljnim zakonskim aktom te da su dosada, uz nekoliko rijetkih iznimaka, delegiranja u načelu bila utvrđena na određeno vrijeme i ako je to bilo potrebno, obnovljena putem izvješća o provedbi delegiranja.

4.2.2

Ističe da Parlament (12) ne dijeli naklonost Komisije prema delegiranju na neodređeno razdoblje. (13) Osim toga, prijedlog skupne uredbe ukida obvezu podnošenja periodičnih izvještaja o primjeni mjera predviđenih temeljnim aktima (14).

4.2.3

EGSO se stoga pita mogu li uredbe za usklađivanje koje je predložila Komisija predvidjeti provođenje delegiranja u neodređenom razdoblju u svim slučajevima, bez obzira na područje o kojem je riječ.

4.3

Kao što je Odbor pojasnio u svojem informativnom izvješću o delegiranim aktima, delegiranje ovlasti podliježe kontroli Vijeća i Parlamenta koji u svakom trenutku mogu opozvati ovlast delegiranja ili uložiti prigovor na delegirani akt koji je usvojila Komisija, u načelu u roku od dva mjeseca od primitka obavijesti o delegiranom aktu, ili, u tom istom roku od dva mjeseca, uputiti Komisiji obavijest o svojoj namjeri da ne ulože prigovor. Taj načelni rok od dva mjeseca može biti produžen na zahtjev Parlamenta i Vijeća.

4.3.1

Članak 5a. stavci 3. do 6. „Odluke o komitologiji“ predviđao je složen postupak s različitim rokovima koji su mogli trajati od dva do četiri mjeseca, ovisno o tome jesu li mjere koje je predvidjela Komisija bile u skladu s mišljenjem odbora ili ne o tome da li se radilo o Vijeću ili Europskom parlamentu.

U slučaju odstupanja od ovog „uobičajenog“ postupka, članak 5a. stavak 5. točka b) predviđao je potencijalno skraćivanje tih rokova „u iznimnim i opravdanim slučajevima“ iz „razloga učinkovitosti“, a da se pritom ne odredi konkretan rok.

Osim toga, stavak 6. predviđao je poseban postupak s rokom od mjesec dana, koji je obavezno trebao biti predviđen temeljnim aktom, za jasno definirane slučajeve kada se uobičajeni postupak ne može primijeniti „iz razloga velike hitnosti“.

4.3.2

Članak 2. stavak 6. prijedloga Uredbe o prilagodbi određenog broja pravnih akata članku 290. UFEU-a odnosi se na ovu mogućnost odstupanja, no predviđa da se tek u „iznimnim i opravdanim slučajevima“ uobičajeni rok u kojem Vijeće i Parlament mogu izraziti svoje protivljenje delegiranom aktu može svesti na mjesec dana. (15)

4.3.3

Čini se da novi predloženi postupak ograničava manevarski prostor kojim raspolažu Vijeće i Parlament za provedbu svojih ovlasti kontrole.

4.3.4

Odbor se posebice pita hoće li Vijeće i Europski parlament u tako kratkim rokovima moći učinkovito provesti svoje ovlasti kontrole nad 165 delegiranih akata.

4.4

Kao što je istaknuo u svojem informativnom izvješću, Odbor podsjeća da je cilj postupka delegiranja usvajanje delegiranih akata koji se odnose na elemente koji „nisu ključni“, a predviđeni su u zakonodavnim aktima koje su zajedno usvojili Vijeće i Parlament.

4.4.1

Prijedlozi Uredbe Komisije podrazumijevaju dvanaest različitih područja.

4.4.2

Budući da je točna pravna priroda delegiranih akata prilično nejasna, a područja obuhvaćena ovim prijedlozima Uredbe široka i osjetljiva, moglo bi se postaviti pitanje, kao što ćemo niže dodatno objasniti, o karakteru određenih mjera koji „nije ključan“.

4.4.3

Osim toga, pojam „mjera koje nisu ključne“ Sud tumači različito, ovisno o područjima o kojima je riječ. Tako je 5. rujna 2012. Veliko vijeće Suda Europske unije priznalo da temeljna prava osoba proizlaze iz ovlasti zakonodavca te stoga nikad neće biti predmet delegiranja Komisiji. (16)

4.4.4

Nadalje, Sud Europske unije još nije imao priliku izjasniti se o samoj provedbi delegiranih ovlasti Komisije. Prvi postupak pred njim pokrenut je tek u predmetu koji se tiče "biocidnih proizvoda", kad je Komisija zatražila poništenje članka 80. stavka 1. Uredbe (EU) br. 528/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. svibnja 2012. (17)

Budući da je zahtjev bio podnesen 19. rujna 2012. godine, Sud bi se trebao izjasniti najkasnije krajem 2013. ili početkom 2014., nakon što razmotri zaključke nezavisnog odvjetnika EU-a.

5.1

U većini prijedloga pregledanih u ovom mišljenju Komisija na odgovarajući i razuman način regulatorni postupak s kontrolom prilagođuje sustavu delegiranih akata koji je predviđen člankom 290. UFEU-a. Međutim, u brojnim slučajevima javljaju se određene sumnje i problemi.

5.2

Većina spomenutih pravnih instrumenata eksplicitno spominje članak 5a. Odluke Vijeća od 17. srpnja 2006. (18) nazvane „Odlukom o komitologiji“ koja je uvela RPS i predvidjela potrebu za pribjegavanjem tom postupku u svrhu usvajanja „mjera općeg opsega čiji je cilj izmijeniti elemente temeljnog akta koji nisu ključni“. Ipak, ta promjena pravila utvrđenih Odlukom od 28. lipnja 1999. stupila je na snagu tek 24. srpnja 2006.

5.2.1

Tako nijedan od pravnih instrumenata na koje se odnosi postupak „usklađivanja“ do ovog datuma nije objasnio koje mjere spadaju u okvir RPS-a. Zapravo je tek Odlukom iz srpnja 2006. članku 2. Odluke iz lipnja 1999. godine dodan novi stavak br. 2. koji po prvi puta predviđa usvajanje mjera općeg opsega čiji je cilj izmjena elemenata temeljnog akta koji nisu ključni.

5.2.2

Svi ovi zakonodavni akti sadrže samo izraze (19) poput „mjere nužne za provedbu predmetne Direktive potrebno je usvojiti sukladno Odluci Vijeća 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999.“, „Komisiji pomaže odbor“ i „u slučajevima kada se upućuje na ovaj stavak primjenjuju se članci 5. i 7. Odluke 1999/468/EZ, sukladno članku 8. iste Odluke“.

5.2.3

Odbor podsjeća da prelazak s RPS-a na postupak delegiranja podrazumijeva ukidanje mišljenja odbora predviđenih u okviru RPS-a. Međutim, mišljenja će se i dalje izrađivati u okviru provedbenih mjera predviđenih člankom 291. UFEU-a.

5.2.4

Time se uklanja jedna faza nadzora "neključne" prirode "određenih elemenata" temeljnog zakonodavnog akta.

5.2.5

Akti koji prethode „Odluci o komitologiji“ pojavljuju se na popisu priloženom prijedlogu Uredbe Komisije. Međutim, oni su bili objavljeni prije nego što je postupak komitologije sistematiziran te je stoga upućivanje na mjere bilo izrazito nejasno kao u primjeru „prilagodbe tehničkom napretku“ (Direktiva od 20. svibnja 1975. o aerosolnim raspršivačima). (20)

5.3

Utvrđivanje područja primjene članka 5a. na elemente „koji nisu ključni“ na području određenih temeljnih zakonodavnih akata ponekad je manjkavo. Na primjer, opća formula: „mjere čiji je cilj izmjena elemenata ove Uredbe koji nisu ključni“, u Uredbi (EZ) br. 661/2009 o općoj sigurnosti motornih vozila, bez dodatnih pojašnjenja nije zadovoljavajuća.

5.3.1

Ponekad se članak 5a. primjenjuje na elemente kod kojih je karakterizacija da „nisu ključni“ vrlo upitna. To je, na primjer, slučaj kod:

5.4

Mjere koje se ne čine „ključnima“, poput usklađivanja priloga direktiva, ipak mogu pobuditi sumnje u njihov utjecaj na zaštitu određenih temeljnih prava.

5.4.1

Kao primjer možemo navesti:

5.4.2

Treba spomenuti i osjetljivije slučajeve poput onih u kojima će se temeljni dio pravila o određenoj temi utvrditi putem delegiranih akata, kao na primjer: