28.7.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 246/28

Izvjestitelj:

Jan SIMONS (NL-I)

1.1.

EGSO smatra da je namjera stvaranja europskog sustava za informacije o putovanjima i njihovu odobrenju (ETIAS) u svrhu utvrđivanja rizika povezanih s posjetiteljima izuzetima od obveze posjedovanja vize koji putuju u schengenski prostor trenutno neizbježan korak koji odgovara prijetnjama uzrokovanim vanjskim i unutarnjim okolnostima.

1.2.

Odbor pozdravlja činjenicu da se ETIAS uklapa u opću strategiju EU-a u području migracije i sigurnosti kako je to utvrdila Komisija u svojem programu za pametne granice iz 2011. i da će se informacijama prikupljenima s pomoću tog sustava omogućiti prethodna provjera mogućih sigurnosnih prijetnji ili rizika povezanih s nezakonitom migracijom kako bi se građani EU-a zaštitili od osoba koje ulaze s lošim namjerama.

1.3.

Odbor izrazito ističe da bi se u okviru ETIAS-a u potpunosti trebala poštovati temeljna prava podnositelja zahtjeva i izbjegavati bilo kakva diskriminacija. Moraju se zaštititi svi podaci, posebno osjetljive informacije o zdravlju, obrazovanju, kriminalitetu itd., koji se prikupljaju s pomoću sustava, a pristup takvim podacima valja strogo ograničiti na tijela koja istražuju kaznena djela, terorizam, nezakonitu imigraciju i ostale prijetnje. ETIAS-om se također treba poštovati pravo podnositelja zahtjeva na žalbu u slučaju da im je odobrenje putovanja odbijeno ili povučeno.

1.4.

Odbor je svjestan potrebe za rješavanjem mnogih tehničkih pitanja u vezi s ETIAS-om, posebno onih u pogledu interoperabilnosti i međusobne povezanosti s ostalim sustavima za prikupljanje podataka i upravljanje. ETIAS bi se trebao temeljiti na odgovarajućoj ravnoteži između rizika i sigurnosti, pri čemu je potrebno izbjegavati veće administrativno opterećenje i prepreke za posjetitelje koji često putuju u EU radi posla, studiranja, liječenja itd.

1.5.

Komisija i Vijeće trebali bi posvetiti pozornost i političkim aspektima uspostave ETIAS-a. Relevantne zemlje trebalo bi obavijestiti o razlozima za obvezu ishođenja odobrenja za putovanje unatoč bezviznom režimu i o prednostima omogućavanja nesmetanog i brzog prelaska granica putnicima s odobrenjem putovanja. Komisija bi se također trebala pobrinuti da sve recipročne mjere relevantnih zemalja za građane EU-a budu proporcionalne mjerama EU-a.

1.6.

ETIAS-om bi se trebalo izaći ususret osobama koje nisu u mogućnosti podnijeti elektronički zahtjev i staviti na raspolaganje „kabine za podnošenje zahtjeva” podnositeljima zahtjeva u glavnim polazim zračnim i morskim lukama te na glavnim kopnenim graničnim prijelazima. Svim bi se podnositeljima zahtjeva trebala dopustiti uporaba usluga posrednika kao što su putničke agencije i prijevoznička poduzeća. Međutim, delegacije EU-a u trećim zemljama trebale bi pratiti i ocjenjivati troškove koje ti posrednici naplaćuju za svoje usluge.

1.7.

Također će biti potrebno pravilno utvrditi kriterije za predložene kategorije državljana trećih zemalja izuzetih od obveze ishođenja odobrenja za putovanje, uzimajući u obzir rizike u pogledu migracije te prijetnje sigurnosti ili zdravlju.

1.8.

Odbor poziva na pronalazak rješenja za države članice koje još uvijek nisu u cijelosti primijenile schengensku pravnu stečevinu (Bugarska, Hrvatska, Cipar i Rumunjska) te stoga nemaju pristup SIS-u, VIS-u i EES-u.

2.1.

Građani Europske unije očekuju da vlasti osiguraju njihovu sigurnost u otvorenoj Europi. Računaju na učinkovito upravljanje vanjskim granicama schengenskog prostora kako bi se spriječila nezakonita migracija, osigurala bolja unutarnja sigurnost i sloboda kretanja unutar schengenskog prostora te olakšao prelazak vanjskih granica EU-a u svijetu mobilnosti.

2.2.

Danas otprilike 1,4 milijarde osoba iz otprilike 60 zemalja u cijelom svijetu (1) može putovati u Europsku uniju bez obveze posjedovanja vize i koristiti načelo reciprociteta, koje koriste i građani EU-a jer im je olakšano putovanje u inozemstvo bez vize. Broj državljana trećih zemalja koji posjećuju zemlje schengenskog prostora, a koji su izuzeti od obveze posjedovanja vize i dalje će rasti te se očekuje da će se do 2020. broj takvih pojedinaca koji prelaze schengenske granice povećati za više od 30 %, odnosno s 30 milijuna, koliko je taj broj iznosio 2014., na 39 ili 40 milijuna tijekom 2020 (2).

2.3.

Ti podaci ukazuju na to da treba uspostaviti sustav odobrenja sličan onima koji već postoje u nekim zemljama (u SAD-u (3) od 2009., Australiji (4) od 1996., Kanadi (5) od 2016.), odnosno sustav za procjenu mogućih nezakonitih migracija i prijetnja sigurnosti povezanih s državljanima trećih zemalja koji posjećuju EU i upravljanje njima, ali na blaži i otvoreniji način u odnosu na standardni vizni režim, u skladu s ciljevima politike EU-a za liberalizaciju viznog režima.

2.4.

Za razliku od državljana trećih zemalja koji imaju obvezu posjedovanja vize, nadležna granična tijela i tijela kaznenog progona imaju malo informacija o državljanima trećih zemalja koji su izuzeti od obveze posjedovanja vize u pogledu rizika koji oni mogu predstavljati prije njihova dolaska na schengensku granicu. Dodavanjem ovog sloja podataka koji nedostaju i procjene rizika u pogledu posjetitelja izuzetih od obveze posjedovanja vize osigurala bi se znatna dodana vrijednost postojećim mjerama za održavanje i jačanje sigurnosti schengenskog prostora, a posjetiteljima koji su izuzeti od obveze posjedovanja vize omogućilo bi se da uživaju svoj status osobe izuzete od obveze posjedovanja vize.

2.5.

Komisija je u svojem programu za pametne granice iz 2011. navela potrebu za modernijim i učinkovitijim upravljanjem tokovima putnika na vanjskim granicama EU-a upotrebom novih tehnologija kako bi se olakšao život strancima koji često putuju u EU i bolje nadzirali državljani trećih zemalja koji prelaze granice.

2.6.

Nove opasnosti i izazovi koji su se pojavili u narednim godinama iziskivali su reviziju prvotnog programa za pametne granice te je novi zakonski prijedlog Uredbe o uspostavi sustava ulaska/izlaska objavljen 2016., nakon provedbe tehničkih studija i savjetodavnog postupka. EGSO je usvojio svoje mišljenje o sustavu ulaska/izlaska u rujnu 2016 (6). Nedavno predložena izmjena Zakonika o schengenskim granicama (7) kako bi se pooštrila kontrola na vanjskim granicama pregledima relevantnih baza podataka (SIS, Interpolova baza podataka o ukradenim i izgubljenim putnim ispravama i ostale europske baze podataka) ima za cilj uvođenje obveznog kontroliranja svih državljana trećih zemalja, kao i građana EU-a pri ulasku i izlasku iz Europske unije.

2.7.

Kako bi dovršila taj postupak revizije, Komisija je objavila prijedlog o uspostavi europskog sustava za informacije o putovanjima i njihovu odobrenju (ETIAS) kako bi se pooštrile sigurnosne provjere putnika izuzetih od obveze posjedovanja vize (8). To će biti automatizirani informatički sustav za prepoznavanje rizika povezanih s posjetiteljima izuzetima od obveze posjedovanja vize koji putuju u schengenski prostor, a očekuje se 40 milijuna zahtjeva nakon njegova uvođenja 2021. godine (9).

2.8.

Informacije prikupljene s pomoću sustava omogućit će prethodnu provjeru mogućih sigurnosnih prijetnji ili rizika povezanih s nezakonitom migracijom, uz potpuno poštovanje temeljnih prava i zaštite podataka.

2.9.

Odobrenje u ETIAS-u nije viza. Državljani zemalja s bezviznim režimom i dalje će moći putovati bez vize, ali će se kao obvezan uvjet za ulazak u schengenski prostor zračnim, morskim ili kopnenim vrstama prijevoza, od njih zahtijevati da prije putovanja ishode odobrenje putovanja za koje se plaća naknada (preporučeni iznos naknade je 5 EUR). Kako bi se donijela odluka o tome treba li izdati odobrenje ili odbiti zahtjev za putovanje u EU, sustav će provesti automatske provjere (očekuje se 95 % pozitivnih rezultata) ili će se, po potrebi, provesti dodatne ručne prethodne provjere, a potom izdati ili odbiti odobrenje za putovanje. Podnositelj zahtjeva bit će obaviješten o rezultatima ovog postupka u veoma kratkom razdoblju (od nekoliko minuta do najviše 72 sata ako su potrebne dodatne provjere). Konačnu odluku o odobrenju ili zabrani ulaska uvijek donose nacionalni službenici graničnog nadzora koji provode graničnu kontrolu u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama.

2.10.

Međutim, prethodnom provjerom putnika iz trećih zemalja izuzetih od obveze posjedovanja vize olakšat će se granični pregledi, osigurati koordinirana i usklađena procjena toga predstavljaju li državljani trećih zemalja rizik i znatno smanjiti broj zabrana ulaska na graničnim prijelazima. Iako je odobrenje putovanja valjano pet godina – ili do isteka valjanosti putne isprave – moguće ga je povući ili poništiti u slučaju da uvjeti za izdavanje odobrenja putovanja više ne vrijede.

2.11.

Predložena Uredba uključuje opće načelo da se ETIAS temelji na interoperabilnosti informacijskih sustava koji će se pretraživati i na ponovnoj uporabi komponenata razvijenih za te informacijske sustave, posebice za EU-ov Sustav ulaska/izlaska (EES). Tim će se pristupom ostvariti i znatne uštede za uspostavu i rad ETIAS-a. ETIAS i EES dijelili bi zajednički repozitorij osobnih podataka državljana trećih zemalja, dok bi se dodatni podaci iz zahtjeva u ETIAS-u (kao što su podaci o boravištu, odgovori na dodatna pitanja, IP adresa itd.) i evidencija ulaska/izlaska EES-a pohranjivali zasebno, ali bi bili povezani s tim zajedničkim i jedinstvenim osobnim spisom. Taj je pristup potpuno u skladu sa strategijom interoperabilnosti te bi uključivao sve odgovarajuće mjere zaštite podataka.

2.12.

Europol će sudjelovati u definiranju ETIAS-ovih pravila o provjerama i ETIAS-ova popisa za praćenje koji će se sastojati od podataka o osobama koje su osumnjičene da su počinile kazneno djelo ili sudjelovale u počinjenju kaznenog djela ili o osobama u pogledu kojih postoje činjenične naznake ili razumna osnova za pretpostavku da bi mogle počiniti teško kazneno djelo ili koje predstavljaju ostale prijetnje sigurnosti i zdravlju.

2.13.

Informacijski sustav ETIAS-a razvit će Eu-LISA, Europska agencija za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde, koja će biti odgovorna za tehničko upravljanje tim sustavom. Iznos troškova razvoja ETIAS-a procjenjuje se na 212,1 milijuna EUR, a prosječnih godišnjih operativnih troškova na 85 milijuna EUR. Očekuje se da će ETIAS biti operativan već od 2020.

3.1.

EGSO smatra da je namjera stvaranja ETIAS-a trenutno neizbježan korak koji odgovara prijetnjama uzrokovanim vanjskim i unutarnjim okolnostima. Taj korak vjerojatno neće pozdraviti putnici iz trećih zemalja s bezviznim režimima, ali se uklapa u opću strategiju EU-a u području migracije i sigurnosti kako je to utvrdila Komisija u svojem programu za pametne granice iz 2011.

3.2.

Odbor napominje da je cilj prijedloga o ETIAS-u ispuniti prazninu u upravljanju vanjskim granicama EU-a kojom se omogućuje državljanima zemalja s bezviznim režimom da prelaze granice EU-a, a da prije njihova dolaska na schengensku granicu nema odgovarajućih podataka o rizicima koje bi ti državljani trećih zemalja mogli predstavljati.

3.3.

Prijedlog o ETIAS-u usmjeren je na tehničke aspekte sustava, upravljanje njime, potrebnu informacijsku tehnologiju i interoperabilnost i međusobnu povezanost s ostalim sustavima za prikupljanje i analizu podataka (10). Odbor je svjestan složenosti tih pitanja i potrebe za rješavanjem mnogih tehničkih pitanja kako bi sustav mogao biti u potpunosti operativan nakon pokretanja, koje se planira za 2021. ETIAS bi trebao težiti odgovarajućoj ravnoteži između rizika i sigurnosti, pri čemu je potrebno izbjegavati veće administrativno opterećenje i prepreke za sve osobe koje često putuju u EU, posebice radi posla, istraživanja ili studiranja.

3.4.

Odbor je uvjeren da bi Komisija i Vijeće trebali posvetiti pozornost i političkim aspektima uspostave ETIAS-a te bi relevantnim zemljama trebali objasniti razloge za njegovu uspostavu, uključujući prednosti omogućavanja nesmetanog i brzog prijelaza granica putnicima s odobrenjem putovanja te osiguranja odgovarajuće razine sigurnosti, pri čemu je potrebno učiniti zahtjeve u pogledu informacija za takvo odobrenje blažim i manje opterećujućim u odnosu na standardni postupak izdavanja vize. Ako relevantne zemlje usvoje bilo kakve recipročne mjere u pogledu građana EU-a, Komisija bi se trebala pobrinuti da one budu proporcionalne mjerama EU-a.

3.5.

Odbor preporučuje da se relevantne zemlje pravovremeno obavijeste o predloženom sustavu i da se provedu potrebne komunikacijske kampanje kako bi se putnici propisno obavijestili te da se sustav uvodi postupno, najprije kao neobvezan, nakon čega će postati obvezan kada bude pravilno proveden i tehnički izvediv.

3.6.

Odbor poziva Komisiju da donese odluku o mogućim oblicima suradnje sa sigurnosnim službama EU-a te da iskoristi njihovu stručnost za utvrđivanje profila rizičnosti i sastavljanje ETIAS-ova popisa za praćenje.

3.7.

Komisija je u svojem mišljenju o paketu pametnih granica naglasila da je potrebno strogo poštovati temeljna prava i načelo nediskriminacije te osigurati zaštitu i odgovarajuću uporabu prikupljenih podataka pohranjenih u sustav primjenom postupovnih i institucionalnih sredstava (11). To se posebno odnosi na osjetljive osobne podatke o obrazovanju, zdravlju, kriminalitetu itd. U tom kontekstu Odbor ponavlja svoj zahtjev i insistira da bi se pristup podacima u vezi s odobrenjima putovanja trebao strogo ograničiti na tijela koja istražuju kaznena djela, terorizam, nezakonitu imigraciju i ostale prijetnje.

3.8.

Odbor podržava predloženu strukturu ETIAS-a, koji bi se trebao sastojati od informacijskog sustava, središnje jedinice ETIAS-a u sklopu Europske granične i obalne straže (EBCG) i nacionalnih jedinica. Bit će potrebno nadzirati da sve države članice na jednak način i detaljno provode ETIAS. EGSO podržava stvaranje Odbora za upravljanje programom, koji je potreban za osiguranje učinkovite interakcije između središnje razvojne skupine i država članica, koja se pokazala veoma korisnom tijekom razvoja druge generacije SIS-a.

3.9.

EGSO snažno potiče potpunu interoperabilnost ETIAS-a s ostalim europskim informacijskim sustavima i međusobnu povezanost s Interpolovim bazama podataka te upotrebu komponenata ostalih europskih sustava, posebno EES-a, pri čemu je potrebno voditi računa o temeljnim pravima i zaštiti osobnih podataka.

3.9.1.

S tim u vezi Odbor od Komisije i suzakonodavaca traži da uzmu u obzir napomene i preporuke Europskog nadzornika za zaštitu podataka iznesene u njegovom mišljenju o prijedlogu o ETIAS-u (12), a naročito zahtjeve da se poštuju konkretne razlike između područja politika koje se odnose na migracije i na sigurnost, da se ograniči pristup osobnim podacima, da se razmotri pouzdanost i korisnost prikupljenih podataka o zdravlju, da se bolje definiraju alati za profiliranje za automatsku provjeru zahtjeva i drugo.

3.10.

ETIAS-ov popis za praćenje sastojat će se od podataka o osobama koje su osumnjičene da su počinile teško kazneno djelo ili sudjelovale u počinjenju teškog kaznenog djela, kako je utvrđeno prijedlogom, ili o osobama u pogledu kojih postoje činjenične naznake ili razumna osnova za pretpostavku da bi mogle počiniti teško kazneno djelo ili koje predstavljaju prijetnju sigurnosti ili zdravlju. EGSO predlaže da bi podnositelji zahtjeva, u skladu s europskim standardima, trebali imati pravo znati razloge za odbijanje i da bi trebali imati mogućnost žalbe.

4.1.

Odbor se slaže da bi razdoblje čuvanja podataka trebalo iznositi pet godina, kako je to utvrđeno u Uredbi o EES-u.

4.2.

Odbor ustraje na tome da bi se ETIAS-om trebalo moći fleksibilno i učinkovito odgovoriti na promjene migracijskih obrazaca te na prijetnje sigurnosti i zdravlju, a da se pritom izbjegnu dugotrajni zakonodavni postupci upotrebom provedbenih i delegiranih akata, pod uvjetom da se nad njime provodi demokratski nadzor.

4.3.

ETIAS-om bi se trebalo izaći ususret osobama koje nisu u mogućnosti podnijeti elektronički zahtjev zbog bilo kojeg ozbiljnog razloga. Odbor podržava namjeru stavljanja na raspolaganje „kabina za podnošenje zahtjeva” koje će biti dostupne podnositeljima zahtjeva u glavnim polaznim zračnim i morskim lukama te također na glavnim kopnenim graničnim prijelazima. Svim će podnositeljima zahtjeva biti dopuštena uporaba usluga posrednika kao što su putničke agencije i prevoznička poduzeća. Međutim, delegacije EU-a u trećim zemljama trebale bi pratiti i ocjenjivati troškove koje ti posrednici naplaćuju za svoje usluge.

4.4.

S obzirom na očekivano povećanje učestalosti prelaska vanjskih granica EU-a (posebno njegovih kopnenih granica), trebalo bi iskoristiti bilo koju priliku za poboljšanje učinkovitosti graničnih kontrola, kako je to navedeno u ciljevima Uredbe. Odbor stoga predlaže da se određene informacije sadržane u zahtjevu za odobrenje putovanja stave na raspolaganje tijelima za pogranični nadzor.

4.5.

Odbor želi izbjeći moguća uska grla u ETIAS-u uzrokovana određivanjem prekratkog razdoblja za ručnu obradu zahtjeva za odobrenje putovanja jer mora postojati visokokvalitetna provjera podnositelja zahtjeva, koja može uključivati savjetovanje s ostalim državama članicama i Europolom. Stoga Odbor predlaže da se produže razdoblja za ručnu obradu te da se odrede strogi kriteriji za takva produženja.

4.6.

Također će biti potrebno pravilno utvrditi kriterije za predložene kategorije državljana trećih zemalja koji će biti izuzeti od obveze ishođenja odobrenja putovanja, uzimajući u obzir rizike u pogledu migracije te prijetnje sigurnosti ili zdravlju.

4.7.

U pogledu predložene naknade za podnošenje zahtjeva za odobrenje putovanja, Odbor poziva na ispunjavanje sljedećih kriterija: naknadom za obradu zahtjeva i načinom njezina prikupljanja ne bi se trebale sprječavati određene skupine osoba da podnesu zahtjev za odobrenje putovanja te bi ona mogla služiti i kao filtar za sprječavanje podnošenja višestrukih zahtjeva za takva odobrenja putovanja.

4.8.

Moraju postojati dovoljna jamstva da je ETIAS otporan na krađu identiteta, uključujući moguću buduću upotrebu biometrijskih podataka.

4.9.

Odbor podržava pravo podnositelja zahtjeva na žalbu u slučaju da im je odobrenje putovanja odbijeno, povučeno ili poništeno.

4.10.

Odbor skreće pozornost na činjenicu da postoje države članice koje još uvijek nisu u cijelosti primijenile schengensku pravnu stečevinu (Bugarska, Hrvatska, Cipar i Rumunjska) te stoga nemaju pristup SIS-u, VIS-u i EES-u. U prijedlogu Uredbe ne spominje se pitanje kako će ETIAS funkcionirati u tim državama te Odbor poziva na pronalazak rješenja za te države.

4.11.

Odbor želi istaknuti da će se ETIAS morati primjenjivati na prelazak schengenskih granica vodenim putem u slučaju putničkog prijevoza unutarnjim plovnim putovima, poput putovanja Dunavom na koja bi se u državi koja nije članica EU-a ili koja nije uključena u schengenski prostor mogli ukrcati novi putnici kojima nije potrebna viza za ulazak u EU.