Access to European Union law
<a href="https://eur-lex.europa.eu/content/help/eurlex-content/experimental-features.html" target="_blank">More about the experimental features corner</a>
Choose the experimental features you want to try
EUR-Lex
Access to European Union law

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

You are here
Use quotation marks to search for an "exact phrase". Append an asterisk (*) to a search term to find variations of it (transp*, 32019R*). Use a question mark (?) instead of a single character in your search term to find variations of it (ca?e finds case, cane, care).
Search tips
Need more search options? Use the Advanced search

Document 52020IE2395

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi: „Tržišta ugljika: stvaranje, strukturiranje i izazovi za europsku industriju” (samoinicijativno mišljenje)

EESC 2020/02395

SL C 429, 11.12.2020, p. 122–130 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

Date of document:
18/09/2020; Datum glasanja
Date of vote:
18/09/2020
Date lodged:
20/02/2020
Author:
Europski gospodarski i socijalni odbor
Responsible body:
Section for External Relations, EESC_REX
Rapporteur:
Emmanuelle BUTAUD-STUBBS
Form:
Mišljenje na vlastitu inicijativu
Term of office:
2015-2020
Internal reference:
AVIS-SECTION 2020/2395 FIN, REX/531
Session:
554
Treaty:
Ugovor o funkcioniranju Europske unije
Legal basis:
Link
Link
Link
Select all documents mentioning this document
Instruments cited:
Link

11.12.2020   

HR

Službeni list Europske unije

C 429/122

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi: „Tržišta ugljika: stvaranje, strukturiranje i izazovi za europsku industriju”

(samoinicijativno mišljenje)

(2020/C 429/17)

Izvjestiteljica:

Emmanuelle BUTAUD-STUBBS

Odluka Plenarne skupštine:

20.2.2020.

Pravni temelj:

pravilo 32. stavak 2. Poslovnika

 

(samoinicijativno mišljenje)

Nadležna stručna skupina:

Stručna skupina za vanjske odnose

Datum usvajanja u Stručnoj skupini:

24.7.2020.

Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:

18.9.2020.

Plenarno zasjedanje br.:

554

Rezultat glasovanja

(za/protiv/suzdržani):

220/0/1

1.   Zaključci i preporuke

1.1.   Novi plan za tržišta ugljika

1.1.1.

 U svijetu djeluju brojna tržišta ugljika, a Sustav za trgovanje emisijama EU-a (ETS) ne djeluje izdvojeno. Ta su tržišta ugljika različitih veličina i slijede različita pravila, no neke su im značajke zajedničke zbog uspostavljanja određenih tržišnih mehanizama za mjerenje emisije ugljičnog dioksida i drugih stakleničkih plinova te određivanje cijena po toni.

1.1.2.

 Europska komisija trebala bi nadgledati ta lokalna tržišta ugljika radi utvrđivanja najboljih praksi koje bi mogle biti korisne za reviziju ETS-a i direktive o energetici. To poznavanje i razumijevanje ostalih tržišta ugljika također je ključno za kalibraciju mehanizma poreza na ugljik na granici, koji bi se trebao različito primjenjivati na zemlje s tržištima ugljika i zemlje bez tržišta ugljika.

1.1.3.

 Aktualna pandemija bolesti COVID-19 ne smije usporiti djelovanje na klimatske promjene, bilo na europskoj ili međunarodnoj razini. To znači da europski zeleni plan treba primijeniti u skladu s planiranim rasporedom. I najmanje kašnjenje udaljit će nas od cilja ugljične neutralnosti do 2050. Još je važnije da paketi za oporavak moraju biti usklađeni s klimatskim ciljem EU-a i moraju biti u skladu s ciljem europskog zelenog plana.

1.1.4.

 EGSO smatra da je donošenje članka 6. Pariškog sporazuma ključna prilika za jačanje klimatskih mjera nakon 2020. Stoga EGSO traži od Europske komisije da od država članica dobije jasan mandat za postizanje potrebnog kompromisa za usvajanje smjernica iz članka 6. tijekom konferencije COP26 2021.

1.2.   Uređenje trgovine između tržišta ugljika

1.2.1.

 Različita tržišta ugljika u različitim područjima nadležnosti stvaraju različite razine cijena ugljika, trenutačno od 1 do iznad 30 USD/tCO2e, što znači da bi bilateralni trgovinski tokovi između svakog od tih tržišta ugljika trebali uzeti u obzir te razlike s pomoću nekih posebnih mehanizama (kompenzacija, prilagođavanje itd.) za sektore koji su energetski najintenzivniji i najizloženiji trgovini (sektor čelika, cementa i drugi).

1.2.2.

 To pitanje nejednakih razina cijena ugljika treba biti prioritet za EU. Na raspolaganju su različite mogućnosti za ublažavanje te nejednakosti i zaštitu konkurentnosti europske industrije, uključujući besplatnu dodjelu emisijskih jedinica, povezivanje s ETS-om i porez na ugljik na granici.

1.2.3.

 EGSO podržava politiku zelenog plana i traži od Europske komisije da u narednim mjesecima ponudi različite prijedloge prema planu, uključujući i prijedlog o mehanizmu poreza na ugljik na granici. Iako bi takav mehanizam mogao omogućiti ravnopravne uvjete za najintenzivnije sektore po potrošnji CO2 u EU-u, u usporedbi s njihovim konkurentima s trećih tržišta koja pripadaju zemljama koja nemaju ambiciozne klimatske politike, velik dio njegove djelotvornosti određivat će predložene pojedinosti o provedbi, koje EGSO s nestrpljenjem očekuje.

1.2.4.

 S obzirom na to da je mehanizam poreza na ugljik na granici zakonodavni prioritet trenutačnog mandata Europske komisije, a EGSO je već pridonio tom razmišljanju kako bi se osmislio alat koji je kompatibilan s pravilima WTO-a, djelotvoran u borbi protiv klimatskih promjena i koristan za konkurentnost industrije EU-a (1). Cilj je također spriječiti kompenzacijske mjere iz trećih zemalja zahvaljujući procesu savjetovanja koji će uključivati dijalog o metodologiji za mjerenje i usporedbu emisija ugljika i najboljih raspoloživih tehnologija.

1.2.5.

 U svakom slučaju takve bi mjere klimatske politike trebale biti dio globalne sveobuhvatne politike koja uključuje industrijske mjere, pristup financiranju i ulaganjima, napore oko standardizacije, programe istraživanja i razvoja i politike obuke kako bi se olakšao prijelaz na čiste tehnologije u EU-u.

1.2.6.

 Postupno ukidanje subvencija za fosilna goriva s najvećim utjecajem na narušavanje tržišta u EU-u trebalo bi prikladno organizirati na razini država članica i uzeti u obzir potrebu da se dio prihoda od prodaje emisijskih jedinica za ETS iskoristi kako bi se osigurala pravedna tranzicija za regije koje ovise o ugljenu. Ta će politika pomoći EU-u da se odlučnije posveti višestranim pregovorima WTO-a o smanjenju subvencija za fosilna goriva.

2.   Nastanak brojnih tržišta ugljika u svijetu i njihove značajke

2.1.   Definicije

2.1.1.

 Određivanje cijena ugljika jedan je od glavnih alata politike za smanjenje emisija stakleničkih plinova. Kako je definirala Svjetska banka: „Određivanje cijena ugljika instrument je koji obuhvaća vanjske troškove emisija stakleničkih plinova – troškove emisija koje plaća država, poput štete na usjevima, troškova zdravstvene zaštite od toplinskih valova i suša te gubitaka imovine uslijed poplava i porasta razine mora – a povezuje ih s izvorima kroz cijenu, obično u obliku cijene emitiranog ugljičnog dioksida”.

2.1.2.

 Koncept cijene ugljika može imati različite oblike kada se prenese u politiku: porez na ugljik ili tržište ugljika. Jedan od najčešćih oblika je sustav trgovanja emisijama. Kao što objašnjava OECD: „Sustavi trgovanja emisijama pridonose ekonomskoj učinkovitosti olakšavajući smanjenje emisija ondje gdje se to najjeftinije može postići.” Onečišćivačima kojima bi bilo skupo smanjiti emisije dopušteno je kupiti emisijske jedinice od onečišćivača koji mogu smanjiti onečišćenje uz niže troškove. Na tržištu koje „savršeno” funkcionira troškovi smanjenja dodatne emisijske jedinice izjednačili bi se, a ukupni troškovi postizanja određenog okolišnog cilja sveli se na minimum.“

2.1.3.

 Postoje dvije glavne vrste sustava trgovanja: sustav trgovanja uz kvote (tzv. načelo „cap and trade”)u kojem je utvrđena gornja granica emisija i emisije se prodaju na dražbi ili besplatno dodjeljuju prema posebnim kriterijima te sustav referentne razine i dozvola za emitiranje (tzv. načelo „baseline and credit”) u kojem ne postoji fiksna granica za emisije, ali onečišćivači koji smanjuju emisije više nego što su primorani, imaju pravo na „kredite” koje prodaju drugima.

2.2.   Opći pregled

2.2.1.

 Trenutačno je u funkciji 21 sustav za trgovanje emisijskim jedinicama na četiri kontinenta koji pokriva 29 područja nadležnosti. Ti sustavi djeluju na nadnacionalnoj, nacionalnoj i podnacionalnoj (državnoj, pokrajinskoj i gradskoj) razini. Područja nadležnosti koja čine 42 % globalnog BDP-a koriste se trgovanjem emisijama. Sustavi trgovanja emisijama pokrivaju 9 % globalnih emisija stakleničkih plinova, a gotovo šestina svjetskog stanovništva živi u području u kojem se primjenjuje sustav trgovanja emisijama. Trenutačno se razvijaju ili su u fazi razmatranja još 24 sustava (2).

2.2.2.

 Postojeći sustavi trgovanja emisijama:

—

na nadnacionalnoj razini: sustav trgovanja emisijama EU-a, koji obuhvaća države članice EU-a i uz njih Island, Lihtenštajn i Norvešku,

—

na nacionalnoj razini: Kazahstan, Meksiko, Novi Zeland, Republika Koreja, Švicarska,

—

na razini pokrajine i savezne države: Kalifornija, Connecticut, Delaware, Fujian, Guangdong, Hubei, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Nova Škotska, Quebec, Rhode Island, Vermont,

—

na razini grada: Peking, Chongqing, Saitama, Šangaj, Shenzhen, Tianjin, Tokio.

2.2.3.

 Sustav trgovanja emisijama EU-a najveći je i najstariji sustav trgovanja emisijama. Taj sustav obuhvaća za oko 45 % emisija u EU-u, a pokrenut je 2005. Slijede ga, po veličini i datumu pokretanja, Kalifornija i Koreja.

2.3.   Zajedničke i specifične značajke tržišta ugljika

2.3.1.   Zajedničke značajke

2.3.1.1.

 Iako ne postoje dva identična sustava trgovanja emisijama, neke su značajke i mogućnosti strukture jednake u različitim sustavima ili se barem pojavljuju u većini slučajeva:

—

Pokrivenost sektora: većina sustava trgovanja emisijama pokriva energetski i industrijski sektor, koji u većini zemalja predstavlja znatan udio nacionalnih emisija stakleničkih plinova;

—

Pravila dodjele: u većini sustava dodjela emisijskih jedinica dijeli se na besplatnu dodjelu i dražbe;

—

Pravila o izmještanju emisija ugljika i konkurentnosti: u većini sustava emisijske se jedinice besplatno dodjeljuju subjektima koji ispunjavaju uvjete u sektorima za s rizikom od izmještanja emisija ugljika radi očuvanja njihove konkurentnosti.

2.3.2.   Specifične značajke

2.3.2.1.

 Unatoč tome, postoje razlike u različitim sustavima trgovanja emisijama, posebno u pogledu posebnih strukturnih značajki:

—

Pokrivenost sektora: točna pokrivenost sektora razlikuje se ovisno o sustavu trgovanja emisijama. Na primjer, neki sustavi trgovanja emisijama pokrivaju samo elektroenergetski sektor, dok se drugi šire izvan energetike i industrije i pokrivaju druge sektore poput gospodarenja otpadom, prometa, domaćeg zračnog prijevoza, zgrada i šumarstva;

—

Odredbe o tržišnoj stabilnosti: nekoliko sustava trgovanja emisijama sadrže odredbe o stabilnosti tržišta, koje mogu biti u obliku najnižih i najviših cijena te rezervi emisijskih jedinica;

—

Odredbe o fleksibilnosti: dostupnost i pravila za odredbe o fleksibilnosti kao što su bankarstvo, zaduživanje i korištenje međunarodnih kredita razlikuju se među sustavima trgovanja emisijama;

—

Cijena ugljika: u sustavu trgovanja emisijama cijena ugljika nije zadana (s izuzetkom posebnih propisa o cijenama, kao što su najveća i najniža cijena), već se određuje tržišnom ravnotežom i dinamikom. Stoga se cijene u različitim sustavima trgovanja emisijama kreću u rasponu od nekoliko eura do više od 30 po toni;

—

Smanjenje kvota: smanjenje kvota iz godine u godinu razlikuje se od sustava do sustava i odražava ambiciozan cilj pojedine države u pogledu dugoročnog smanjenja emisija;

—

Pravila o izmještanju emisija ugljika i konkurentnosti: posebna pravila za izmještanje emisija ugljika kao i za sektor obuhvaćen tim pravilima razlikuju se ovisno o sustavu trgovanja emisijama;

—

Korištenje prihoda: prihodi od dražbe emisijskih jedinica mogu se koristiti na različite načine. U nekim se sustavima koriste za određene svrhe, poput podrške istraživanju i razvoju, kompenzacije za obuhvaćene subjekte itd., dok u drugim sustavima ulaze u ukupni javni proračun. U EU-u bi države članice trebale koristiti najmanje 50 % prihoda od dražbi za klimatske i energetske svrhe.

2.4.   Kratak pregled sustava trgovanja emisijama u EU-u, prvom i najvećem tržištu ugljika

2.4.1.

 Sustav za trgovanje emisijama Europske unije (ETS EU-a) prvi je i najveći sustav trgovanja uz kvote za smanjenje emisija stakleničkih plinova (3). ETS EU-a uspostavljen je i proširen u tri uzastopne faze: faza I. (2005. do 2007.), faza II. (2008. do 2012., usklađena s prvim obvezujućim razdobljem u skladu s Kyotskim protokolom), faza III. (2013. do 2020., usklađena s drugim obvezujućim razdobljem u skladu s Kyotskim protokolom) (4).

2.4.2.

 Predstojeća faza IV. započet će 2021. i trajati do 2030. ETS EU-a pokriva oko 11 000 elektrana, proizvodnih pogona i drugih stacionarnih postrojenja te zrakoplovne aktivnosti u 30 zemalja: u 27 država članica EU-a i na Islandu, u Lihtenštajnu i Norveškoj. ETS-om EU-a obuhvaćeno je ukupno oko 45 % emisija stakleničkih plinova u EU-u (5).

2.4.3.

 Okvir klimatske i energetske politike EU-a do 2030., usvojen u listopadu 2014., iznova potvrđuje europsku strategiju usmjerenu na dekarbonizaciju i proširuje ciljeve Unije u pogledu dekarbonizacije nakon 2020., uključujući cilj smanjenja emisija stakleničkih plinova za najmanje 40 % (u odnosu na razinu iz 1990.) do 2030.

2.4.4.

 Doprinos ETS-a EU-a postizanju spomenutih smanjenja stakleničkih plinova do 2030. jest smanjenje emisija za 43 % (u odnosu na 2005.) u sektorima obuhvaćenima tim sustavom (6). Faza VI. sustava trgovanja emisijama EU-a započinje 2021. godine i trajat će do 2030. Cilj faze IV. jest ubrzati smanjenja emisija, uspostaviti bolje ciljana pravila za smanjenje izmještanja emisija ugljika i financirati inovacije i modernizaciju energetskog sektora s niskim emisijama ugljika (7). Europska komisija uvela je nova pravila za reformu ETS-a EU-a prije faze IV. i, što je najvažnije, za usklađivanje putanje smanjenja kvota s ciljem smanjenja emisija do 2030.

2.5.   Komplementarne mjere u okviru globalne klimatske politike EU-a

2.5.1.

 Na razini EU-a, ETS EU-a nije jedina politika za cijeli EU koja se provodi kako bi ispunila klimatske i energetske ciljeve Unije do 2020. U klimatskom i energetskom paketu EU-a za razdoblje do 2020. zadana su tri različita cilja koja je trebalo ispuniti do 2020.:

—

smanjenje emisija stakleničkih plinova za 20 %, na razine manje od razina 1990.

—

udio od 20 % obnovljivih izvora energije među različitim oblicima izvora energije u Uniji;

—

poboljšanje energetske učinkovitosti za 20 %.

2.5.2.

 Dok je ETS EU-a trebao biti ključni instrument politike u dekarbonizaciji europskog gospodarstva i ispunjenju prvog cilja, Direktiva o obnovljivoj energiji i Direktiva o energetskoj učinkovitosti provedene su kako bi se postigao drugi i treći cilj.

2.5.3.

 Nadalje, niz država članica provodio je komplementarne i preklapajuće politike na nacionalnoj razini, uglavnom u obliku najnižih cijena i postupnog prestanka uporabe ugljena. Kako bi se osigurala učinkovita regulacija, važno je izbjeći negativne učinke komplementarnih i preklapajućih politika.

2.5.4.

 Provedba komplementarnih i preklapajućih politika mogla bi značajno utjecati na funkcioniranje tržišta ugljika u EU-u. Nagli pad emisija nastao na temelju tih politika rezultirao bi smanjenom potražnjom za emisijskim jedinicama te bi posljedično narušio ravnotežu na tržištu.

2.5.5.

 Taj utjecaj u određenoj mjeri može ublažiti rezerva za stabilnost tržišta, koja je započela s radom u siječnju 2019. i čiji je cilj apsorbirati višak emisijskih jedinica koje se nakupljaju na tržištu. U razdoblju 2019. – 2023. rezerva za stabilnost tržišta povući će 24 % viška. Od 2024. nadalje taj će se broj smanjiti na 12 %, a od 2023. emisijske jedinice obuhvaćene rezervom za stabilnost tržišta iznad ukupnog broja dozvoljenih emisijskih jedinica prodanih na dražbi tijekom prethodne godine više neće biti valjane. No ključno je osigurati veću transparentnost i usporedivost takvih politika koje se preklapaju sa sustavom trgovanja emisijama Europske unije i minimizirati negativne učinke ondje gdje su učinci znatni.

2.5.6.

 Pitanje subvencija za fosilna goriva dodijeljenih na nacionalnoj i regionalnoj razini trebalo bi zauzeti visoko mjesto na dnevnom redu EU-a s obzirom na iznose: do 300 milijardi eura godišnje, što predstavlja trećinu ukupnog ulaganja za zeleni plan i dovodi do proaktivnijeg pristupa EU-a u odnedavno prisutnim pregovorima s WTO-om o globalnom ukidanju subvencija za fosilna goriva.

2.5.7.

 EGSO je također prepoznao obnovljive izvore energije kao sjajan alat za regionalni razvoj (biomasa, vjetar, solarna energija itd.). Glavno je pitanje bilo kako kombinirati obje politike, postupno ukidati subvencije za energiju iz fosilnih goriva (ugljen, nafta) i postupno uvoditi poticaje za obnovljive izvore energije.

3.   Izazovi i mogućnosti budućih tržišta ugljika

3.1.

 COVID-19 i njegov utjecaj na klimatsku politiku

3.1.1.

 U EU-u zaštitne su mjere dovele do pada emisija ugljičnog dioksida (CO2) od 58 % dnevno (8). Ako takve mjere traju 45 dana u većini država članica, može se izbjeći 45 megatona CO2 u 2020. godini, što predstavlja 5 % godišnjih emisija u EU-u. U cestovnom i zračnom prometu dnevne su emisije 10 puta manje od uobičajenih, a smanjenje doseže 40 % energije.

3.1.2.

 Očekuje se da će trenutačni pad emisija biti privremen i da će se EU uskoro suočiti s istim izazovima u pogledu dekarbonizacije (9). To znači da europski zeleni plan treba primijeniti u skladu s planiranim rasporedom. I najmanje kašnjenje udaljit će nas od cilja ugljične neutralnosti do 2050.

3.1.3.

 Tržišni instrumenti za smanjenje emisija stakleničkih plinova pokazuju dobru otpornost na učinke pandemije COVID-a 19. Cijene emisijskih jedinica smanjile su se, što odražava manju očekivanu potražnju, a to je kratkoročno olakšalo situaciju za ugrožena poduzeća. Mjere stabilizacije tržišta ugrađene u većinu postojećih sustava trgovanja emisijama osiguravaju da pad cijena ugljika ne bude ispod određene razine i da se ne produlji srednjoročno do dugoročno. Važno je osigurati da te mjere budu adekvatne da bi izdržale utjecaj pandemije bolesti COVID-19. To je neophodno za postizanje dugoročne sigurnosti cijena ugljika. Regulatori su također mogli osigurati fleksibilnost u skladu s rokovima poštivanja propisa i regulatornih rokova u vrijeme velikih previranja.

3.2.

 Usvajanje zajedničkih pravila kojima se oslobađa potencijal tržišta ugljika (članak 6. Pariškog sporazuma)

3.2.1.

 Pariški sporazum, usvojen u prosincu 2015., omogućio je preduvjete za djelovanje na klimatske promjene do druge polovice stoljeća, ako ne i mnogo dulje. Prema Pariškom sporazumu, očekuje se da zemlje sudionice predlože nacionalno utvrđene doprinose kojima bi dale svoj doprinos ukupnom cilju Sporazuma. Nacionalno utvrđeni doprinosi prilično su raznoliki, ali obično uključuju cilj smanjenja emisija u sljedećih deset godina.

3.2.2.

 Cilj članka 6. Pariškog sporazuma jest uspostaviti okvir za suradnju zemalja na provedbi nacionalno utvrđenih doprinosa, što obuhvaća i tržišne pristupe. Stoga je prisutan potencijal za uspostavu okvira za stvaranje međunarodnog tržišta ugljika prema Pariškom sporazumu. Što je još važnije, nacionalno utvrđeni doprinosi mogu biti ključni pokretač za prihvaćanje i širenje politika određivanja ugljika cijena i sustava za trgovanje emisijama. Kroz članak 6., zemlje koje upravljaju sustavom trgovanja emisijama moći će povezati svoj sustav s drugim takvim sustavom i koristiti tu vezu kao način da postignu svoj nacionalno utvrđeni doprinos. Zemlje će također moći nabavljati međunarodne emisijske jedinice koje će se koristiti za usklađivanje s njihovom domaćom politikom putem međunarodnog tržišnog okvira. Tijekom pregovora u sklopu UNFCCC-a nisu se uspjele usvojiti smjernice za operacionalizaciju članka 6. na konferenciji COP24 2018. i COP25 2019. zbog značajnih razilaženja među nekim stranama. Usvajanje smjernica iz članka 6. sada je predviđeno za konferenciju COP26 i vrlo je važno da se taj postupak okonča bez daljnjih odgađanja.

3.3.

 Pregovaranje ambicioznog i uravnoteženog bilateralnog sporazuma između tržišta ugljika EU-27 i Ujedinjene Kraljevine

3.3.1.

 U Europskoj komisiji postoji konsenzus o tome da bi Ujedinjena Kraljevina bila snažan partner u pitanjima klimatskih promjena, ali i da se u sporazum radi dugoročne postojanosti trebaju ugraditi jasne klimatske odredbe kako bi se postavio okvir za poteze Ujedinjene Kraljevine koji bi odstupali od pravila EU-a.

3.3.2.

 Pristup EU-a temelji se na četiri elemenata:

—

Pariški sporazum trebao bi biti važan element sporazuma o slobodnoj trgovini. To znači da bi jedna od strana mogla suspendirati odredbe Sporazuma ako je druga strana prekršila takvu odredbu.

—

Obje strane trebale bi potvrditi svoju predanost klimatskoj neutralnosti do 2050.: Ujedinjena Kraljevina već je donijela unutarnje zakonodavne mjere, ali smatramo da bi se odredbom u budućem sporazumu EU-a i Ujedinjene Kraljevine pojačala ta obveza.

—

Ravnopravni uvjeti i klauzula o neregresiji: to je ključan element za EU. Ako želimo da to partnerstvo bude dugoročno postojano, moramo osigurati da buduće vlasti u Ujedinjenoj Kraljevini ne snize postojeće visoke standarde koje imamo u borbi protiv klimatskih promjena.

—

Stvaranje sustava u Ujedinjenoj Kraljevini ekvivalentnog sustavu trgovanja emisijama: Ujedinjena Kraljevina odlučila je napustiti ETS EU-a. Ujedinjena Kraljevina predstavljala je 2019. 7 % ukupnih emisijskih jedinica ETS-a, a u određenim sektorima poput zrakoplovstva njezin je udio dosegnuo 19 %. Stoga je ključno da Ujedinjena Kraljevina izgradi vlastito tržište uzimajući u obzir kompatibilnost sa sustavom EU-a. Ujedinjena Kraljevina predstavila je 1. lipnja prijedlog za uspostavu domaćeg ETS-a. EU je otvoren za mogućnost sklapanja sporazuma o povezivanju budućeg ETS-a Ujedinjene Kraljevine i ETS-a EU-a ako takvo povezivanje ne šteti integritetu ETS-a EU-a.

3.4.

 Pouke naučene iz Sveobuhvatnog gospodarskog i trgovinskog sporazuma (CETA) i mogućnosti za bilateralnu klimatsku suradnju

3.4.1.

 Odredba koja povezuje trgovinu i okoliš nalazi se u članku 24.4 sporazuma CETA u kojoj Kanada i EU ponovno potvrđuju svoje obveze u pogledu provedbe multilateralnih sporazuma čije su potpisnice. Ta bi odredba mogla biti poveznica za rasprave između Kanade i EU-a o primjeni multilateralnih sporazuma o zaštiti okoliša (MEA), u kojima se nalaze zajednička pitanja, uključujući temelji na kojima bi Kanada i EU trebali razviti ili voditi nove zajedničke inicijative za klimu u skladu s Pariškim sporazumom.

3.4.2.

 Članak 22.3. sporazuma CETA poziva na suradnju u trgovini između Kanade i EU-a kojom se promiče održivi razvoj. Plan rada iz članka 24. uključuje suradnju na području utjecaja trgovine i ulaganja na politiku zaštite okoliša i razmatranje trgovinskih aspekata klimatskog režima, kao što su tržišta ugljika te prijenos i razvoj čiste tehnologije. Članak 24.12. sadrži popis 10 primjera područja moguće suradnje strana na pitanjima zaštite okoliša, pri čemu neki smatraju da bi sporazum CETA mogao poslužiti kao platforma za „multilateralizaciju” razvoja nacionalnih politika.

3.4.3.

 Zajednički rad EU-a i Kanade na porezu na ugljik na granici jedno je od područja moguće suradnje na „trgovinskim aspektima trenutačnog i budućeg međunarodnog režima klimatskih promjena”. Ta bi se suradnja mogla odvijati na području razmjene informacija i sporazuma o najboljoj praksi, primjerice, na područjima izračunavanja ukupne emisije ugljika u robi kojom se trguje ili usklađivanju metodologija za rješavanje konkurentnosti i izmještanja emisija ugljika u svim sektorima s visokim razinama emisija i izloženih trgovini trenutačno obuhvaćenih nacionalnim sustavima trgovanja emisijama u Kanadi i EU-u.

3.4.4.

 Uz potporu pogođenih industrija, poput industrije cementa ili aluminija, mogle bi se pojaviti i održive mogućnosti za zajedničke sektorske pilot-projekte suradnje EU-a i Kanade u oblikovanju sustava trgovanja emisijama i pristupu očuvanju konkurentnosti i izbjegavanju izmještanja emisija (npr. zajednička mjerila i metodologije za izračunavanje besplatnih dodjela, zajednički mehanizam poreza na ugljik na granici itd.)

3.5.

 Pouke naučene iz širenja sektorskog područja primjene: promet i goriva

3.5.1.

 Dok EU istražuje buduće izmjene sustava trgovanja emisijama EU-a, potrebno je posvetiti znatnu i pomnu pozornost tržišnom oblikovanju i operacionalizaciji u svim podnacionalnim režimima trgovanja emisijama u Sjevernoj Americi. Jedno posebno područje s vrijednim poukama za EU odnosi se na to kako su Kalifornija i Quebec proširili pokrivenost sustavom trgovanja emisija na sektor prometa i goriva. Od 2015. godine distributeri goriva za prijevoz, prirodnog plina i drugih goriva iz Kalifornije i Quebeca pridržavaju se obveza usklađenosti iz zajedničkog programa trgovanja uz kvote Zapadne klimatske inicijative (WCI). Obuhvaćeni subjekti iz tog sektora ne primaju besplatne dodjele emisijskih jedinica, nego ih moraju kupiti na tromjesečnim dražbama koje provodi državna uprava ili na privatnom sekundarnom tržištu.

3.5.2.

 Druga pojava iz SAD-a koju vrijedi pratiti jest Klimatska inicijativa u području prometa (10), regionalna suradnja 12 američkih sjeveroistočnih i srednjeatlantskih saveznih država i Saveznog okruga Columbia kojom se nastoji poboljšati promet, razviti gospodarstvo temeljeno na čistoj energiji i smanjiti emisije ugljika u sektoru prometa. Inicijativa se temelji na liderstvu regije u smanjenju emisija stakleničkih plinova iz elektroenergetskog sektora putem regionalnog programa trgovanja uz kvote, Regionalne inicijative za stakleničke plinove, koja je uvedena 2009. Trećina svih emisija stakleničkih plinova u područjima nadležnosti Klimatske inicijative u području prometa dolaze iz prometnog sektora, stoga savezne države sudionice tijekom 2020. rade na razvoju zajedničkog „standardnog pravila” s preporukama za izradu programa sustava trgovanja emisijama za rješavanje tih trenutačno nepokrivenih – i sve većih – sektorskih emisija. Namjera je novim ili proširenim programima sustava trgovanja emisijama pokrenuti prva razdoblja usklađivanja već 2022.

3.5.3.

 Klimatske i ekonomske koristi od opsežnijeg sektorskog širenja sustava trgovanja emisijama su jasne: što je veće i opsežnije tržište, širi je raspon sudionika na tržištu, mogućnosti smanjenja emisija, tehnoloških inovacija i poboljšane učinkovitosti, što rezultira nižim troškovima programa smanjenja emisija i po toni smanjenja, a proširuje portfelj smanjenja emisija, čistog financiranja i ulaganja.

4.   Izazovi klimatske i industrijske politike EU-a

4.1.   Uspješna reforma sustava trgovanja emisijama

4.1.1.

 Okvirom klimatske i energetske politike EU-a do 2030., usvojenim u listopadu 2014., zadani su sljedeći ciljevi:

—

smanjenje emisija stakleničkih plinova za najmanje 40 % (u usporedbi s razinama iz 1990.),

—

postizanje udjela obnovljivih izvora energije od najmanje 27 %,

—

poboljšana energetska učinkovitost za najmanje 27 %.

4.1.2.

 Kao dio europskog zelenog plana koji je predstavljen u prosincu 2019., Europska komisija planira povećati ciljeve Europske unije do 2030., što podrazumijeva i sustav trgovanja emisijama EU-a. Cilj je povećati ukupno ciljano smanjenje emisija sa 40 % na 50 % ili 55 % kako bi se emisije u EU-u usmjerile da dosegnu ugljičnu neutralnost do 2050. Očekuje se da će sveobuhvatan i detaljan plan za povećanje ciljeva do 2030. biti predstavljen u listopadu 2020., a posebni prijedlozi za reviziju relevantnih zakonodavnih mjera predstavit će se u lipnju 2021. Ti će prijedlozi obuhvaćati reviziju Direktive o sustavu trgovanja emisijama EU-a, po mogućnosti zajedno s revizijom rezerve za stabilnost tržišta.

4.1.3.

 To znači da će cilj sustava trgovanja emisijama EU-a do 2030. i pravila sustava proći temeljito preispitivanje u narednim godinama. Dok je u tijeku ta revizija, od presudnog je značaja posvetiti detaljnu pozornost ključnim značajkama sustava trgovanja emisijama EU-a i njihovom utjecaju na europsku industriju.

4.2.   Osmišljavanje i provedba EU-ovog mehanizma poreza na ugljik na granici

4.2.1.

 Ideja o porezu na ugljik na granicama EU-a već je bila prisutna u planu Ursule von der Leyen dok je bila kandidatkinja. Nakon njezinog imenovanja za predsjednicu Europske komisije to promišljanje o mehanizmima EU-a za prilagodbu emisija ugljika koji bi mogli poprimiti nekoliko oblika – porezi, zrcalni ETS-ovi ili standardi – prioritet je Europske komisije.

4.2.2.

 GU TAXUD pokrenuo je savjetovanje putem interneta u ožujku 2020. da bi prikupio mišljenja svih dionika. Rezultati tog savjetovanja i rasprave sa stručnjacima iz država članica bit će korisni za izradu zakonodavnog prijedloga u proljeće 2021. Buduće mjere vezane uz ugljik trebaju biti u skladu s pravilima WTO-a i ostalim međunarodnim obvezama EU-a. To u suštini znači da moraju biti nediskriminirajuće i proporcionalne u skladu sa sudskom praksom.

4.3.

 EGSO savjetuje Komisiji da podrobnije razmotri različite političke opcije, kao što su reformirani sustav trgovanja emisijama, porez na ugljik na granici i stopa PDV-a prilagođena intenzitetu emisija ugljika, te da ih usporedi u pogledu:

—

učinka na izmještanje emisija ugljika ili odljev ulaganja ako u budućnosti dođe do viših cijena i niže dostupnosti emisijskih jedinica sustava trgovanja emisijama u EU-u,

—

pravne sigurnosti u pogledu usklađenosti s pravilima WTO-a,

—

stajališta trgovinskih partnera o njihovoj prihvatljivosti,

—

tehničke izvedivosti, osobito u pogledu postojanja globalno prihvaćenih standarda obračunavanja i mjerenja te pouzdanih i priznatih baza podataka (11).

4.4.   Prednosti mehanizma poreza na ugljik EU-a

4.4.1.

 Takav će mehanizam zaštititi energetski intenzivna poduzeća u EU-u (na primjer, poduzeća koja se bave čelikom i cementom) od jeftinijeg uvoza iz trećih zemalja bez klimatske politike ili sa slabije razrađenom klimatskom politikom (bez tržišta ugljika, bez određivanja cijena ugljika). Ta bi prilagodba ponovno uspostavila ravnopravne uvjete između poduzeća iz EU-a i poduzeća iz trećih zemalja koji bi, primjerice, mogli imati oblik poreza na uvezena dobra, temeljenog na prosječnim cijenama u sustavu trgovanja emisijama EU-a. Takvi će mehanizmi pomoći u sprječavanju izmještanja emisija ugljika i izbjeći „utrku prema dnu” u energetski intenzivnim industrijama, a istovremeno će se zaštititi konkurentnost industrijskih sektora EU-a i smanjiti konkurentnost jeftinog ugljično intenzivnog uvoza.

4.4.2.

 Budući da se u EU-u ispušta 10 % globalnih stakleničkih plinova, takav bi mehanizam također mogao odaslati pozitivan signal zemljama sličnog pristupa koje trguju s EU-om (Kanada, Ujedinjena Kraljevina, Švicarska) i koje će imati koristi od određenog uzajamnog priznavanja vlastitih sustava trgovanja emisijama te osloboditi njihova domaća poduzeća od plaćanja bilo kakvog nameta na izvoz u EU-27.

4.4.3.

 Pri tome će EU osigurati usklađenost svojih unutarnjih i vanjskih obveza te poboljšati klimatsku politiku revizijom Direktive o energiji kako bi se suočila s izazovima smanjenja stakleničkih plinova za 50–55 % s razina iz 1990. do 2030. i postigla ugljičnu neutralnost do 2050.

4.4.4.

 Te potencijalne mjere poreza na ugljik na granici mogle bi biti alternativa sadašnjim mjerama koje se bave rizikom izmještanja emisija ugljika u sustavu trgovanja emisijama EU-a (besplatno odobravanje kvota CO2 dodijeljenih nakon detaljne analize profila emisija, najboljih raspoloživih tehnologija itd.). U tijeku je rasprava o tome hoće li se porez na ugljik na granici zamijeniti ili djelovati zajedno s postojećim mjerama konkurentnosti u različitim sektorima i/ili u istom sektoru. Važno je i razumjeti kakve bi mogle biti posljedice na uvoz i izvoz električne energije u međusobno povezanim mrežama.

4.5.   Nedostaci mehanizma EU-a za prilagodbu emisija ugljika

4.5.1.

 Primjena mjera poreza na ugljik na granici mogla bi izazvati protumjere iz trećih zemalja koje isporučuju sirovine EU-u, poput SAD-a, Kine ili Indije, što će stvoriti nove trgovinske barijere u kontekstu u kojem će pad svjetske trgovine zbog COVID-a 19 biti golem – između 18 % i 32 % prema nedavnoj objavi WTO-a.

4.5.2.

 Oporezivanje ugljika na granici moglo bi također ugroziti UNFCCC-ov multilateralni pristup te se smatrati odbacivanjem međunarodne suradnje u korist više jednostranih pristupa.

4.5.3.

 Troškovi nekih uvezenih sirovina iz trećih zemalja koje imaju neodgovarajuće klimatske politike bit će skuplji za njihove kupce iz EU-a. To znači da bi se mogla smanjiti cjenovna konkurentnost nekih velikih europskih proizvodnih poduzeća (u automobilskoj i građevinskoj industriji) koja prerađuju te sirovine, dok bi moglo doći do izmjena u izvozu gotovih proizvoda iz EU-a.

4.5.4.

 Sektorska pokrivenost mehanizma poreza na ugljik na granici može se razlikovati od pokrivenosti postojećim mjerama za zaštitu konkurentnosti: eventualna pokrivenost graničnih mjera za emisije ugljika može biti ograničena na sektore poput industrije cementa i čelika gdje je rizik od izmještanja emisija ugljika najveći, dok je sektorska pokrivenost mjera za suzbijanje izmještanja emisija ugljika šireg opsega (primjerice, u području kemikalija, bojenja tekstila i završne obrade).

4.6.   Sektorski pristup

4.6.1.

 Sektor čelika u EU-u pod pritiskom je žestoke globalne konkurencije proizvođača čelika iz Kine, Turske, Alžira ili Irana koji nemaju sustave trgovanja emisijama koji pokrivaju taj sektor i već izvoze 30 milijuna tona čelika u EU. Europska federacija proizvođača željeza i čelika (EUROFER) podržava uvođenje mehanizma poreza na ugljik na granici iz okolišnih, ekonomskih i pravnih razloga te smatra da je to preduvjet za izbjegavanje rizika od izmještanja emisija ugljika. Taj bi mehanizam trebao obuhvatiti čelične gotove proizvode i poluproizvode te se temeljiti na odgovarajućem sustavu za obračunavanje za mjerenje otiska CO2 proizvoda kroz „sporazume o istovrijednosti” s trećim zemljama i zajedničko djelovanje tijekom prijelaznog razdoblja uz besplatno dodjeljivanje kvota iz sustava trgovanja emisijama EU-a.

4.6.2.

 Europsko udruženje proizvođača cementa (CEMbureau) pozdravlja ideju o mehanizmu poreza na ugljik na granici s obzirom na snažan rizik od izmještanja emisija ugljika u industriji s niskim maržama u EU-u. Taj sektor, koji je uključen u dugoročni investicijski ciklus radi postizanja cilja klimatske neutralnosti do 2050., postavlja nekoliko uvjeta, kao što su transparentna metodologija, sukladnost s WTO-om, opsežna pokrivenost sektora kojom su obuhvaćeni svi sektori u sustavu trgovanja emisijama i istodobna besplatna dodjela kvota do 2030.

4.7.   Dijalog s trećim zemljama

4.7.1.

 EGSO podržava otvaranje dijaloga s trećim zemljama kako bi se razgovaralo o sadržaju i utjecaju mjera poreza na ugljik na granici na njihov izvoz u EU. Taj bi dijalog trebao imati drugačiji oblik kada se vodi sa zemljama koje imaju ambiciozne klimatske politike (poput Kanade) u usporedbi s drugima, bez tako ambicioznih klimatskih politika (Sjedinjene Države, Kina, Rusija).

4.7.2.

 Znamo na primjer da američka administracija vrlo pomno prati razvoj promišljanja o EU-ovim mjerama poreza na ugljik na granici. U WTO-u su tijekom procesa ocjene trgovinske politike EU-a pojedini američki dužnosnici već pokazali zabrinutost zbog bilo kakvih mjera EU-a u smislu poreza na ugljik na granici.

4.8.   Krajnji cilj globalnog određivanja cijena ugljika

4.8.1.

 EGSO inzistira na potrebi kombiniranja i usklađivanja različitih dostupnih alata radi borbe s klimatskom krizom. Relevantne međunarodne organizacije i poduzeća smatraju da je cjenovni signal za ugljik ključan za postizanje djelotvornog napretka u borbi protiv klimatskih promjena i stvaranje dugoročno primamljivog ulagačkog okruženja kako bi se ubrzala ekološka tranzicija za javne i privatne aktere (u području industrije, prometa, stanovanja, poljoprivrede itd.) i EGSO se zalaže za usklađivanje pristupa u različitim područjima nadležnosti, što u konačnici dovodi do pojave usporedivog cjenovnog signala u različitim područjima nadležnosti.

4.8.2.

 U prijelaznom razdoblju prije usvajanja usporedivog cjenovnog signala, kao i zajedničke dogovorene metodologije za mjerenje otisaka ugljika, regionalne cijene ugljika zemalja istomišljenica (EU-27, Ujedinjena Kraljevina, Švicarska, Latinska Amerika, Srednji zapad SAD-a, jugoistočna Azija i drugi) treba postupno uskladiti. Stvaranje takvih regionalnih tržišta ugljika podrazumijevat će zajedničku infrastrukturu tržišta ugljika (svojevrsno jedinstveno tržište ugljika), dok bi se neki posebni mehanizmi za ugljik mogli uspostaviti u odnosu na treće zemlje.

4.8.3.

 Međutim, kako bi se izbjeglo izbijanje trgovinskog rata radi ugljika između zemalja i regionalnih carinskih unija, potrebno je izuzeće WTO-a kojim će se odrediti pravila prema kojima se moraju uspostaviti i funkcionirati ti mehanizmi poreza na ugljik na granici (porez na ugljik, zrcalni ETS, standardi) u skladu s dva ključna načela WTO-a: proporcionalnost i nediskriminacija.

Bruxelles, 18. rujna 2020.

Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora

Luca JAHIER

(1)  SL C 353, 18.10.2019., str. 59.

(2)  https://icapcarbonaction.com/en/?option=com_attach&task=download&id=677

(3)  IETA: 10 years of Emissions Trading in Europe: towards a new beginning? (10 godina trgovanja emisijskim jedinicama u Europi: prema novom početku?), svibanj 2015., http://www.ieta.org/resources/EU/EUETS%20Paper%20May_FINAL.pdf.

(4)  Vidjeti bilješku 3.

(5)  Vidjeti bilješku 3.

(6)  Vidjeti bilješku 3.

(7)  Europska komisija (djelovanje u području klime): revizija za četvrtu fazu (2021. – 2030.), posljednji put konzultirano u ožujku 2018., https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/revision_en.

(8)  Sia Partners: Emisije CO2 u EU-u, 1. travnja 2020.

(9)  Carbon Brief: https://www.carbonbrief.org/analysis-what-impact-will-the-coronavirus-pandemic-have-on-atmospheric-CO2, 7. svibnja 2020.

(10)  https://www.transportationandclimate.org/content/about-us

(11)  Vidjeti bilješku 1.

Top