52013DC0056

RAPPORT DE LA COMMISSION

Rapport d’avancement sur l’instauration de relations adéquates entre l’Union européenne et l’Agence spatiale européenne (ESA)

1.           Contexte politique

Les relations entre l’Union européenne et l’Agence spatiale européenne (ESA) font depuis longtemps l’objet de discussions politiques, qui ont abouti, entre autres résultats concrets, à l’adoption de l’accord-cadre entre l’Union européenne et l’ESA[1], en vigueur depuis mai 2004. Le traité de Lisbonne[2] a donné un nouvel élan à ces discussions en renforçant la dimension politique des questions spatiales dans l’UE et en disposant que l’UE «établit toute liaison utile avec l’Agence spatiale européenne».

La Commission européenne a traité ce point dans deux communications ultérieures. Dans sa communication d’avril 2011 «Vers une stratégie spatiale de l’Union européenne au service du citoyen»[3], elle a estimé que l’ESA «devrait continuer à évoluer vers un modèle d’organisation permettant de faire coexister dans une même structure d’une part les programmes militaires et civils et, d’autre part, un volet intergouvernemental et un volet "Union"» et devrait «poursuivr[e] son rapprochement de l’Union et [continuer] de se doter, en tant que de besoin, de structures de gestion destinées exclusivement aux programmes de l’Union». De plus, dans la communication intitulée «Instaurer des relations adéquates entre l’Union européenne et l’Agence spatiale européenne»[4], adoptée par la Commission en novembre 2012, il est indiqué que «[l]a nécessité d’une plus grande efficacité opérationnelle, d’une symétrie s’agissant des questions de défense et de sécurité, d’une coordination politique et d’une obligation de rendre des comptes ne pourra trouver de réponse qu’à long terme par un rapprochement de l’ESA et de l’Union européenne. Pour cet objectif à long terme, la Commission estime qu’il est nécessaire de fixer une date butoir entre 2020 et 2025».

Le Conseil de l’Union européenne, dans ses conclusions du 18 février 2013[5], a reconnu qu’il peut s’avérer nécessaire de «revoir et d’améliorer le fonctionnement de la relation entre l’UE et l’[ESA] compte tenu de l’évolution du contexte politique, du rôle croissant joué par l’UE dans le domaine spatial, des défis en matière de compétitivité auxquels est confronté le secteur de l’espace et de l’importance grandissante des activités spatiales pour la société». Il a également reconnu que «dans sa forme actuelle, l’accord-cadre, y compris les éléments régissant sa gouvernance, pourrait ne plus fournir le cadre le plus approprié pour mener une politique spatiale européenne efficace et performante qui utilise pleinement, et de manière cohérente, les compétences respectives de l’UE et de l’[ESA]». Il a invité «la Commission à travailler de concert avec le directeur général de l’[ESA] et en étroite coopération avec les États membres de l’UE et ceux de l’[ESA] (...) afin d’assurer la cohérence, la convergence et la complémentarité des efforts en vue de formuler, sur la base d’une analyse conjointe, des propositions communes sur l’évolution future des relations entre l’UE et l’[ESA], sur lesquelles les instances compétentes statueront avant la fin de 2014»[6].

La participation financière croissante de l’UE aux activités spatiales renforce encore le besoin de considérer avec attention l’évolution des relations UE/ESA. Dans le nouveau cadre financier pluriannuel 2014-2020, l’Union européenne consacre près de 12 milliards d’EUR aux programmes spatiaux européens de grande envergure tels que Galileo, EGNOS et Copernicus, ainsi qu’aux activités de recherche spatiale menées au titre de la stratégie Horizon 2020. Cela représente plus du double de l’investissement de la période de planification financière précédente, ce qui reflète l’importance croissante que l’UE attache aux activités spatiales en vue de relever les défis économiques et sociétaux auxquels l’Union et ses États membres doivent faire face.

Actuellement, l’UE délègue une grande partie (environ 75 %) de son budget spatial à l’ESA. En conséquence, elle représente le plus grand contributeur à l’ESA et une source institutionnelle majeure de financement des activités spatiales en Europe. Le montant du budget de l’UE délégué à l’ESA au cours de la prochaine période septennale dépassera celui des contributions individuelles de tous les États membres de l’ESA.

Les fonds gérés par l’ESA venant de l’Union européenne sont soumis au règlement financier de l’UE. Du point de vue de la Commission, qui conserve la responsabilité politique globale de l’exécution des programmes spatiaux européens, il est nécessaire de disposer de mécanismes garantissant que les activités confiées à l’ESA produisent les résultats attendus et sont menées et gérées de manière aussi efficiente, efficace et responsable que possible, dans le strict respect des règles et procédures de l’UE, au sein d’un «environnement semblable à celui de l’Union européenne». Ce point de vue a été approuvé par le colégislateur dans le nouveau règlement Galileo[7]. Comme indiqué dans la communication de novembre 2012, la Commission européenne vise à établir avec l’ESA des relations débouchant sur «une plus grande efficacité opérationnelle, une symétrie s’agissant des questions de défense et de sécurité, une coordination politique et une obligation de rendre des comptes[8]».

Pour sa part, l’ESA a lancé une réflexion sur l’évolution future de l’Agence. Comme indiqué dans la déclaration politique[9] adoptée le 20 novembre 2012 par le Conseil de l’ESA au niveau ministériel, cette évolution devrait tirer pleinement profit et tenir compte, notamment, des «compétences spatiales de l’UE, afin de s’adapter à ses conséquences sur le fonctionnement de l’ESA et d’assurer ainsi la bonne gestion des programmes financés par l’UE dans le respect des règles de l’UE». Les États membres de l’ESA ont chargé le directeur général de l’ESA «de collaborer avec la Commission européenne en vue de parvenir à une analyse commune de la situation du secteur spatial européen et à une vision partagée de son évolution, de manière à assurer la cohérence, la convergence et la complémentarité entre les différents acteurs».

C’est dans ce contexte que la Commission a effectué une évaluation préliminaire de quatre options pour l’évolution des relations UE-ESA et de leurs incidences probables sur le plan des coûts, des bénéfices et des implications juridiques et institutionnelles. Le présent rapport expose l’état actuel des réflexions menées au sein de la Commission et les prochaines étapes envisageables. Il constitue la première étape de processus d’analyse et de réflexion continus, ouverts et transparents, et de discussions avec les États membres et avec le directeur général de l’ESA, qui devraient conduire à des conclusions cohérentes et communes de l’UE, de l’ESA et des États membres vers la fin 2014 ou le début 2015. Une grande partie de l’évaluation préliminaire présentée dans ce rapport d’avancement s’appuie sur les résultats d’une étude technique externe[10], qui a fourni des éléments d’analyse utiles.

Les services de la Commission ont maintenu des contacts avec le directeur général de l’ESA afin d’assurer la coordination et la cohérence des analyses et des options envisagées des deux côtés, même si les points de départ et les critères d’évaluation peuvent être différents pour chaque organisation. Au cours de cette phase préparatoire, la Commission a également entretenu un dialogue avec les représentants des États membres au niveau des experts par l’intermédiaire de son groupe d’experts de politique spatiale.

2.           Problèmes structurels à régler

Dans sa communication de novembre 2012, la Commission  a relevé cinq problèmes structurels dans les relations UE/ESA, qui ont fourni le point de départ de l’analyse. Ces problèmes comprenaient les disparités en matière de réglementation financière, une asymétrie au niveau des États membres, une asymétrie s’agissant des questions de sécurité et de défense, l’absence de mécanismes de coordination des politiques et l’absence de responsabilité politique vis-à-vis du Parlement européen au sein de l’ESA. L’analyse menée par le consultant externe a démontré que ces problèmes entraînent des pertes d’efficacité, dont l’intensité et l’effet sont variables. Par exemple:

· Les disparités en matière de réglementation financière et de procédures retardent la prise de décisions. Cela pourrait augmenter le coût des programmes et avoir des incidences sur la prestation de l’ensemble du système, en particulier lorsque les activités entrent dans une phase critique[11]. Par exemple, l’approche actuelle en matière de passation de marchés engendre la nécessité de multiples étapes de validation (pour corriger les lacunes ou compléter et améliorer les dossiers au besoin), qui pourraient rallonger le délai nécessaire pour la prise de décision.

· Selon le rapport du consultant externe, l’asymétrie constatée au niveau des États membres est évaluée, à la lumière de l’expérience acquise à ce jour, comme étant moins problématique, mais pourrait néanmoins poser des difficultés à l’avenir. Par exemple, les risques peuvent provenir de l’influence restreinte qui peut être exercée sur les États non membres de l’UE pour les contraindre à respecter une obligation de loyauté aux programmes de l’UE auxquels ils participent. Cela pourrait conduire à des ventes de technologies sensibles à des pays tiers. En outre, les décisions importantes concernant l’avenir des programmes de l’UE (tels que les lancements de satellites ou les transferts de propriété) pourraient être bloquées par les États non membres de l’UE, en raison de règles de vote différentes au sein du système intergouvernemental de l’ESA.

· L’asymétrie s’agissant des questions de sécurité et de défense pourrait aussi générer des problèmes. La vente potentielle de technologies sensibles à des pays tiers pourrait poser des problèmes de sécurité stratégique pour l’UE. Le traitement de données classées UE peut augmenter le niveau de complexité de la gestion de programmes à l’ESA. Pour certaines fonctions sensibles de sécurité, il peut être demandé à l’ESA de ne recruter que des ressortissants de l’UE possédant le niveau nécessaire d’accréditation en matière de sécurité.

· L’absence de mécanismes de coordination des politiques signifie que les programmes ne sont pas nécessairement alignés pour soutenir les objectifs politiques plus globaux de l’Union. Les objectifs de politique industrielle de l’ESA peuvent ne pas correspondre aux objectifs de prestation de services de l’UE. Les mécanismes envisagés dans l’accord-cadre en vigueur entre l’UE et l’ESA ne sont pas perçus comme un outil efficace pour une telle coordination. Le cadre actuel ne prévoit pas de mécanismes explicites pour la prise de décision concertée. Les politiques sont dès lors coordonnées uniquement au niveau du programme, au moyen de mécanismes qui doivent être convenus programme par programme dans le cadre d’un long processus. Cette absence de mécanismes spécifiques de coordination des politiques pourrait entraîner des retards dans le lancement des programmes.

· La question de la responsabilité politique et financière vis-à-vis du Parlement européen est essentielle compte tenu du montant du financement de l’UE géré par l’ESA et de son rôle de premier plan dans la mise en œuvre des programmes. En tant qu’institution responsable de l’exécution du budget en vertu de l’article 317 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la Commission européenne est pleinement responsable devant le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne de tout retard ou dépassement des coûts se produisant dans le cadre des programmes phares de l’UE, tandis que l’ESA est chargée de la gestion opérationnelle de ces programmes pour son compte par l’intermédiaire de conventions de délégation. Comme la Commission assume le risque final du projet, l’ESA est moins incitée à livrer les programmes à temps, dans les limites des coûts prévus et dans le respect des objectifs relatifs aux politiques et aux utilisateurs. Sur les programmes cofinancés, l’UE n’a eu qu’une influence limitée sur les décisions techniques prises par l’ESA. Si les phases initiales d’un programme spatial sont financées par l’ESA uniquement, il peut être difficile pour la Commission dans les phases ultérieures du programme de s’assurer que les fonds européens sont utilisés pour mettre en œuvre ses politiques.

L’analyse de ces limites fournit la justification nécessaire pour la configuration des options présentées ci-dessous.

3.           Aperçu des options mises en évidence

Dans sa communication de novembre 2012, la Commission européenne a présenté quatre options pour l’évolution ultérieure des relations UE-ESA vers un objectif ultime de rapprochement. Bien qu’il ne s’agisse pas là d’une liste exhaustive des options disponibles, ce sont celles que la Commission a jugées les plus pragmatiques et réalisables pour répondre aux contraintes structurelles dans les relations UE-ESA actuelles. Ces mêmes options sont en cours d’évaluation par le directeur général de l’ESA, qui assure le niveau nécessaire de cohérence entre les deux processus parallèles. Les quatre options forment une suite progressive, partant d’une option envisageant des améliorations sans modification du cadre juridique actuel des relations UE/ESA, pour aboutir à une option où l’ESA cesserait d’exister en tant qu’organisation intergouvernementale pour devenir une agence de l’UE.

3.1.        Option 1: pas de changement (point de référence)

La situation reste inchangée selon les termes de l’accord-cadre UE/ESA existant. L’UE et l’ESA restent deux entités distinctes sans mécanismes efficaces pour assurer une plus grande cohérence ou coordination. L’UE cofinancera certains programmes spatiaux avec l’ESA et/ou en financera entièrement d’autres, dont l’exécution sera confiée à l’ESA. Les programmes seront élaborés sur la base d’accords spécifiques qui seront négociés phase par phase, à l’aide des outils généraux disponibles dans les règlements financiers de l’UE. Les objectifs en matière de stratégies et de missions seront fixés par l’UE et l’ESA en fonction de leurs propres cadres institutionnels.

3.2.        Option 2: coopération améliorée sous le «statu quo»

L’UE et l’ESA restent deux entités distinctes, mais l’interface entre elles est adaptée, sur la base de modifications apportées à l’accord-cadre UE/ESA existant et d’une amélioration des conventions de délégation. Les objectifs en matière de stratégies et de missions seront fixés conjointement par l’UE et l’ESA, et la coordination sera assurée par l’établissement d’un nouvel accord-cadre. Cet accord serait adopté par le Conseil de l’ESA et le Conseil de l’UE, après approbation du Parlement européen. Dans le cadre de l’exécution du programme, l’ESA continuerait à développer en interne sa capacité à maîtriser les nuances entre les deux régimes financiers (de l’UE et de l’ESA) et à œuvrer en faveur d’un rapprochement progressif de ses procédures comptables, de contrôle interne et d’audit avec les règles correspondantes de l’UE. Le nouvel accord devrait contenir des mécanismes de coordination spécifiques.

3.3.        Option 3: établissement d’une structure de programmation exclusivement axée sur la gestion de programmes européens («pilier UE»)

Il n’existe pas de définition préexistante de ce «pilier UE»/ESA. Toutefois, il ressort des communications de la Commission que ce pilier devrait constituer une étape vers «une plus grande efficacité opérationnelle, une symétrie s’agissant des questions de défense et de sécurité, une coordination politique et une obligation de rendre des comptes[12]» et créer «un environnement semblable à celui de l’Union européenne»[13].

Une approche pragmatique a été suivie dans la définition de cette option, en partant des problèmes qu’elle est censée résoudre, afin d’en définir les contours idéaux, puis d’examiner l’instrument juridique nécessaire à sa mise en œuvre. Il est jugé essentiel que le «pilier UE» soit conçu pour fonctionner conformément aux règles de l’UE. Cela permettrait de résoudre le problème des disparités des règles financières. Au sein du «pilier UE», qui fonctionnerait en tant qu’environnement semblable à celui de l’Union européenne, le problème de l’asymétrie au niveau des États membres ne se poserait pas.

Le «pilier UE» serait «hébergé» au sein de l’ESA - également physiquement, dans les locaux de l’ESA - et pourrait partager certains services communs au «pilier UE» et à l’ESA intergouvernementale.

La création d’un «pilier UE» au sein de l’ESA n’affecterait pas le fonctionnement des autres services de l’ESA intergouvernementale telle qu’elle existe aujourd’hui. Cette option nécessiterait une analyse plus approfondie des aspects juridiques et institutionnels, en particulier en ce qui concerne l’obligation de rendre des comptes sur le plan politique et les procédures de décharge. Enfin, l’approche pragmatique décrite ci-dessus devra être mise en œuvre dans le plein respect des règles financières applicables et en particulier des principes budgétaires énoncés dans le règlement financier[14].

3.4.        Option 4: l’ESA devient une agence de l’UE tout en préservant certaines de ses caractéristiques intergouvernementales

Dans cette option, l’ESA devient une agence de l’UE. Cette agence spatiale de l’Union européenne maintiendrait certaines structures pour faciliter la coopération intergouvernementale (les programmes facultatifs, différents des programmes de l’UE, financés directement par les États membres en dehors du budget de l’UE). L’agence disposerait d’une base juridique européenne et serait régie selon les règles de l’UE.

4.           Comparaison des options

Les quatre options présentées ci-dessus réduisent les restrictions aux relations UE-ESA actuelles à des degrés différents et présentent différents avantages et inconvénients. Les efforts nécessaires pour mettre en œuvre chacune d’elles varieraient également considérablement.

Ces options ont été évaluées sous deux angles principaux: i) leur «efficacité», qui est comprise comme la capacité à remédier aux problèmes structurels et aux pertes d’efficacité opérationnelles actuellement mis en évidence, et les économies réalisées du point de vue des coûts de personnel et de l’effet sur les délais de prise de décision, et ii) les «coûts» associés aux options, qui sont évalués du point de vue de la facilité à mettre en œuvre les adaptations juridiques nécessaires et de la rapidité escomptée de mise en œuvre. Elles ont ensuite été classées sur cette base.

Une analyse qualitative de l’aptitude des options à remédier aux limitations structurelles identifiées montre que l’option 1 ne répond à aucune de ces limitations; l’option 2 remédie à certaines d’entre elles, mais seulement dans une mesure réduite, tandis que les options 3 et 4 sont les plus aptes à y remédier (l’option 4 les supprime totalement, tandis que l’option 3 y remédie presque entièrement). Il convient de noter en particulier que:

· les disparités des règles financières sont pratiquement supprimées dans les options 4 et 3; l’option 2 atténue ces écarts dans une large mesure, mais donne un peu moins confiance dans l’application de procédures financières qui soient équivalentes à celles appliquées par l’UE,

· l’asymétrie au niveau des États membres est largement atténuée par l’ESA en tant qu’agence de l’UE et par le «pilier UE» dans l’ESA. L’amélioration de la coopération dans le cadre du statu quo répond à ce problème dans une bien moindre mesure,

· l’asymétrie s’agissant des questions de défense et de sécurité est atténuée dans une large mesure tant dans l’option 3 que dans l’option 4, tandis qu’elle est réduite dans une certaine mesure dans l’option 2. La menace de la vente de technologies sensibles reste un problème dans toutes les options, bien que la pression exercée sur les États membres à ce sujet soit plus élevée dans les options 3 et 4,

· la question de l’absence de mécanismes de coordination des politiques est résolue presque entièrement dans l’option 4, et dans une certaine mesure dans les options 3 et 2. La coordination des politiques et l’harmonisation des objectifs de politique industrielle seront accrues par un rapprochement entre l’ESA et l’Union européenne. La prise de décision concertée devrait rester un problème à moins que l’ESA ne devienne une agence de l’UE.

Ces options peuvent en outre générer des effets positifs (bénéfices) sous la forme d’une diminution des coûts, grâce à la réduction potentielle du délai de prise de décision pour la mise en œuvre des programmes et à la rationalisation des effectifs à la Commission et à l’ESA.

En ce qui concerne les adaptations juridiques qui seraient nécessaires pour mettre en œuvre les différentes options, l’analyse conclut que l’option 2 serait relativement facile à mettre en œuvre. Cette option exigerait l’apport de modifications à l’accord-cadre UE/ESA actuel ou la conclusion d’un nouvel accord. La Commission est d’avis que l’option 3 exigerait un acte législatif de l’UE qui devrait contenir, entre autres, la définition des tâches, de la structure et des besoins financiers du «pilier UE», sous réserve d’une analyse coûts-bénéfices quantitative détaillée et d’une évaluation des implications juridiques et institutionnelles complexes de cette option, y compris éventuellement des modifications du cadre juridique de l’ESA.

L’option 4 s’avère plus complexe. Dans cette option, l’ESA cesserait d’exister en tant qu’organisation intergouvernementale et serait remplacée par une agence de l’Union européenne. La nouvelle agence devrait adopter un statut du personnel (y compris des dispositions transitoires) et une réglementation financière. Cette option est également considérée comme la moins réalisable car elle implique un processus de mise en œuvre lourd et nécessite un consensus politique qui peut être difficile à atteindre à courte échéance.

Basé sur une combinaison de différents critères d’évaluation, le graphique ci-dessous établit une carte préliminaire des options sous l’angle du compromis entre le «coût» et l'«efficacité». Étant donné que les options examinées ne s’excluent pas mutuellement, plusieurs options pourraient être envisagées selon le calendrier adopté.

Graphique: Classement préliminaire des options selon leur rapport coût/efficacité

Source:  Roland Berger Strategy Consultants, «Evolution of EU-ESA relations: cost/benefit assessment of options»

Il importe de noter que le récent rapport de l’ESA intitulé «Status of ESA/EU relations – Scenarios assessment» (Statut des relations ESA/UE - Évaluation des scénarios), soumis au Conseil de l’ESA du 19 décembre 2013 dans le cadre de l’actuel suivi de la déclaration politique adoptée par le Conseil de l’ESA réuni au niveau ministériel le 20 novembre 2012, présente comme scénarios d’évolution les plus prometteurs un «statu quo amélioré» et une «Chambre de l’UE», qui semblent proches des options 2 et 3 décrites dans le présent rapport. Selon le rapport de l’ESA, l’option du «statu quo amélioré» serait mise en œuvre à court terme par l’intermédiaire d’accords par programme spécifiques basés sur les structures juridiques existantes de l’Union européenne (par exemple, des règlements) et de l’ESA (par exemple, une convention). À moyen terme, ce scénario pourrait entraîner soit une révision de l’accord-cadre actuel, soit la conclusion d’un nouvel accord de coopération. Le rapport indique que la «Chambre de l’UE» serait une structure dédiée autonome qui viendrait s’ajouter à la structure juridique actuelle de l’ESA qui resterait inchangée. Ce scénario impliquerait la coexistence de deux «chambres» parallèles au sein de la structure globale de l’ESA: une chambre intergouvernementale et une chambre de l’UE. Le rapport présente également un troisième scénario - «agence de l’UE» - en tant qu’option reposant sur une vision à long terme (au-delà de 2020), sur laquelle il n’existe pas encore de consensus parmi les États membres de l’ESA.

5.           Conclusion et prochaines étapes

Les éléments d’analyse présentés ci-dessus visent à offrir un aperçu des différentes options et de leur capacité à réduire les problèmes structurels et à apporter des améliorations à la configuration actuelle des relations UE-ESA. Ces éléments ne sont cependant pas suffisants à ce stade pour justifier un choix définitif parmi ces options.

Selon l’étude externe, «la création d’une entité dédiée au sein de l’ESA (...) offre, à moyen terme, le meilleur compromis entre l’efficacité escomptée et la facilité de mise en œuvre». La Commission est favorable à cette option, qui doit faire l’objet d’analyses et de débats plus approfondis avec l’ESA afin d’évaluer pleinement ses répercussions juridiques et techniques ainsi que ses incidences sur les ressources humaines. L’avantage de cette option est qu’elle préserve la structure intergouvernementale de l’ESA, tout en créant un cadre adéquat pour gérer les ressources financières apportées par l’Union européenne.

Si l’option 3 pourrait être plus apte à remédier aux problèmes structurels existant dans les relations UE/ESA, l’option 2 (la révision de l’accord-cadre existant) devrait être examinée en parallèle avec l’option 3.

Il convient également de souligner que, comme l’indique la communication de novembre 2012, les conventions de délégation ont facilité le rapprochement entre l’UE et l’ESA et peuvent également contribuer à l’amélioration de l’efficacité opérationnelle et de la relation de travail entre l’UE et l’ESA en ce qui concerne la participation de cette dernière dans la mise en œuvre de Galileo et Copernicus. Les options 2 et 3 doivent donc être examinées à la lumière des améliorations des modalités de collaboration UE/ESA qui peuvent être apportées grâce à ces conventions de délégation.

La Commission estime que la solution choisie devrait apporter une valeur ajoutée qui soit bénéfique pour les deux organisations, l’Union européenne et l’ESA, ainsi qu’éviter toute confusion au niveau des responsabilités. La solution retenue devrait être pragmatique et écarter une approche de type «big-bang», tout en fournissant une base (juridique) solide et durable sur laquelle ces relations puissent évoluer à long terme (2020 et au-delà), dans le plus strict respect des règles financières applicables, et notamment des principes budgétaires énoncés dans le règlement financier. L’effet sur les programmes en cours devrait être soigneusement évalué afin de réduire tout risque potentiel de perturbation.

Le présent document constitue une étape dans la réponse de la Commission à l’invitation du Conseil (formulée dans ses conclusions de février 2013) de formuler des propositions sur l’évolution future des relations entre l’UE et l’ESA. Sur la base de cette évaluation initiale, la Commission va intensifier ses discussions avec les États membres et le directeur général de l’ESA afin d’affiner les analyses réglementaires et techniques des options et de parvenir ainsi à des propositions cohérentes de la Commission, d’une part, et du directeur général de l’ESA, d’autre part, en vue de l’établissement d’une approche convergente pour la définition du futur cadre des relations entre les deux organisations.

L’ESA devrait prendre une décision sur l’évolution de l’Agence lors de sa réunion du Conseil au niveau ministériel en décembre 2014.

Du côté de l’UE, le présent document vise à alimenter le débat au Conseil en vue de l’obtention d’orientations politiques pour la mise en œuvre des prochaines étapes en étroite coopération avec le directeur général de l’ESA. Selon le résultat de ces discussions, du dialogue en cours avec l’ESA et de nouvelles analyses internes des options, la Commission pourrait présenter des propositions concrètes de transformation du cadre actuel des relations UE-ESA vers la fin 2014 ou le début 2015.

Le document ne préjuge pas des futures propositions de la Commission qui seront fondées sur et accompagnées par une analyse d’impact complète détaillant davantage et quantifiant les implications des options 2 et 3 au minimum. En particulier, des travaux supplémentaires seront nécessaires pour évaluer les options sur le plan de l’efficacité de la coordination et de la mise en œuvre des politiques, ainsi que l’effet de l’action combinée de l’UE et de l’ESA sur l’ensemble des objectifs politiques de l’UE (par exemple, l’importance stratégique de l’espace pour l’Europe, la contribution des activités spatiales à la résolution des défis sociétaux et au renforcement de la compétitivité de l’industrie spatiale européenne). L’analyse devrait aussi inclure des éléments de prospective sur les évolutions technologiques, industrielles et économiques à long terme, ainsi que les évolutions mondiales potentielles susceptibles d’avoir une influence sur les relations de l’UE avec l’ESA.

[1]               JO L 261 du 6.8.2004, p. 64.

[2]               Article 189 du TFUE.

[3]               COM(2011) 152 du 4 avril 2011.

[4]               COM(2012) 671 du 14 novembre 2012.

[5]               ST6571/13.

[6]               Dans une déclaration écrite faisant suite aux conclusions du Conseil, la Commission européenne a tenu à préciser qu’elle «considérait que l’usage du terme 'communes' devant le terme 'propositions'  exprime une notion qui n’est pas correcte du point de vue juridique et institutionnel. Dans l’exercice de son droit d’initiative, la Commission déterminera la façon la plus adéquate de garantir une coopération étroite avec le directeur général de l’Agence spatiale européenne (ESA) et les États membres de l’UE lors de l’élaboration de ses propositions concernant de futures relations adéquates entre l’UE et l’ESA».

[7]               Par exemple, en référence à la convention de délégation qui doit être conclue par l’Union avec l’ESA pour la phase de déploiement du programme Galileo, le considérant 30 du règlement précise que «[a]fin de permettre à la Commission d’exercer pleinement son pouvoir de contrôle, la convention de délégation devrait inclure les conditions générales de la gestion des fonds confiés à l’ESA. S’agissant des activités exclusivement financées par l’Union, ces conditions devraient garantir un degré de contrôle comparable à celui qui serait exigé si l’ESA était une agence de l’Union» (règlement n° 1285/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en place et à l’exploitation des systèmes européens de radionavigation par satellite, JO L 247 du 20.12.2013).

[8]               Au Parlement européen.

[9]               Déclaration politique «Pour une Agence spatiale européenne servant au mieux l’Europe», ESA/C-M/CCXXXIV/Res. 4 (final) du 20 novembre 2012.

[10]             Evolution of EU-ESA relations: Cost/benefit assessment of options, Roland Berger Strategy Consultants, novembre 2013.

[11]             Les analyses passées menées pour les programmes GNSS démontrent qu’un jour de retard dans une phase critique équivaut à un coût d’environ un million d’EUR.

[12]             Au Parlement européen.

[13]             La notion de «pilier UE» au sein de l’ESA est perçue, dans les réflexions de la Commission sur ses relations avec l’ESA, comme une étape vers l’objectif à long terme de rapprochement. Dans sa communication d’avril 2011, la Commission a déclaré que l’ESA «continuerait de se doter (...) de structures de gestion destinées exclusivement aux programmes de l’Union».  Dans sa communication de novembre 2012, elle précise que, dans les efforts déployés en vue d’atteindre l’objectif à long terme de rapprochement, l’ESA pourrait «procéder aux adaptations structurelles nécessaires (en matière financière et de prise de décision interne) pour faire en sorte que les activités qui lui sont déléguées par la Commission soient gérées au sein d’un environnement semblable à celui de l’Union européenne (par exemple par l’intermédiaire d’une direction spéciale qui serait chargée des programmes UE au sein de l’ESA)». Cette option est également en cours d’examen à l’ESA dans le cadre de la réflexion menée sur sa possible évolution future (une réflexion lancée lors du Conseil de l’ESA au niveau ministériel de novembre 2012).

[14]             Règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, JO L 298 du 26.10.2012 (voir Première partie, titre II).