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Dokument 52017AE3232

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2011/16/UE en ce qui concerne l’échange automatique et obligatoire d’informations dans le domaine fiscal en rapport avec les dispositifs transfrontières devant faire l’objet d’une déclaration» [COM(2017) 335 final — 2017/0138 (CNS)]

EESC 2017/03232

JO C 197 du 8.6.2018, str. 29–32 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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8.6.2018

Journal officiel de l'Union européenne

C 197/29

[COM(2017) 335 final — 2017/0138 (CNS)]

(2018/C 197/05)

Rapporteur:	Victor ALISTAR
Corapporteur:	Petru Sorin DANDEA

Consultation	Conseil de l’Union européenne, 10.7.2017
Base juridique	Articles 113 et 115 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section spécialisée «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section spécialisée	20.12.2017
Adoption en session plénière	18.1.2018
Session plénière no	531
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	184/2/7

1. Conclusions et recommandations

1.1.

La proposition de la Commission contient une directive qui amende la directive 2011/16/UE du Conseil, laquelle réglemente la coopération administrative menée au niveau des États membres en matière fiscale, ainsi qu’une annexe définissant les marqueurs qui peuvent être l’indice d’une opération de planification fiscale agressive. Comme outil qu’un État membre devra utiliser pour mettre à la disposition des autres des informations relatives aux déclarations effectuées par des intermédiaires, il est proposé de recourir au mécanisme de l’échange automatique d’informations (EAI).

1.2.

Le Comité économique et social européen (CESE) considère que la proposition avancée par la Commission est appropriée car à l’heure actuelle, les mesures juridiques à la disposition des États membres n’autorisent pas l’échange d’informations lorsqu’ils ont connaissance de méthodes destinées à éluder les obligations en matière d’impôts ou à commettre des actes d’évasion fiscale.

1.3.

Le CESE salue et soutient la décision qu’a prise la Commission européenne d’affronter le problème des intermédiaires qui favorisent les activités de planification fiscale agressive. La transparence qui sera introduite dans leurs activités, grâce à l’obligation de déclaration telle que proposée par le projet de directive, aura pour effet de les dissuader d’encore suggérer à leurs clients des dispositifs de planification fiscale agressive et atténuera ainsi le phénomène dommageable que constitue l’érosion de l’assiette fiscale dans les États membres. Il en résultera, au plan de la fiscalité, une situation d’égalité et de justice fiscale entre les entreprises qui disposent d’un cadre de planification fiscale agressive et celles qui en sont dépourvues et sont donc soumises à une taxation plus élevée, destinée à compenser l’érosion de la base fiscale au niveau des États membres. De ce fait, le texte proposé répond tant aux souhaits, exprimés par la majeure partie des entreprises européennes, d’assurer un régime de justice fiscale entre les contribuables, qu’à la pression croissante subie par les personnes physiques assujetties à l’impôt.

1.4.

Dans ce contexte, il apparaît opportun que la Commission ait pris la décision de fournir aux États membres un soutien logistique et technique pour mettre en place le répertoire central sécurisé à utiliser pour enregistrer les informations qui feront l’objet d’une coopération administrative. Eu égard à la complexité que présentent certains dispositifs de planification fiscale agressive, le CESE recommande à la Commission de dispenser également un soutien aux États membres dans le domaine de la formation des personnels qui exerceront des tâches concernant l’enregistrement des informations et leur échange.

1.5.

La proposition est très large dans son champ d’application. Il importe de veiller à ce que la directive soit un moyen de dissuasion efficace contre la planification fiscale agressive. Il convient de définir des exigences plus précises pour la qualification des transactions à déclarer, afin d’éviter une sur-déclaration de la part des entreprises, qui serait chronophage tant pour les administrations fiscales que pour les contribuables.

1.6.

Le CESE constate que l’obligation de respecter le principe d’une concurrence à armes égales des lignes directrices de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) applicables en matière de prix de transfert ne tient pas de la science exacte et procède inévitablement d’une interprétation subjective de la part des contribuables et des administrations fiscales. Par conséquent, il demande que la Commission et les États membres fournissent des orientations appropriées et constructives quant à la question de savoir si des transactions sont ou non concernées.

1.7.

Le CESE constate que c’est au contribuable que revient la responsabilité ultime de se conformer à la directive proposée. Afin de satisfaire à l’exigence de proportionnalité, il convient que les charges administratives soient réduites dans toute la mesure du possible pour les entreprises de toute taille.

1.8.

Le CESE demande à la Commission de revoir le délai de cinq jours prévu pour effectuer les déclarations, afin qu’il soit tenable pour les entités tenues de les soumettre tout en respectant l’objectif d’efficacité de la politique en la matière. En conséquence, il apparaît qu’il est nécessaire et justifié de l’allonger.

1.9.

La proposition de directive ne résout pas un certain nombre de questions, en l’occurrence ses modalités d’application pour les contribuables ressortissant à l’économie numérique, vu qu’il est difficile de déterminer leur présence physique comme assujettis à l’imposition fiscale dans les juridictions des États membres. Une autre question est celle qui a trait à la clarté des critères que fixe la réglementation, s’agissant d’assurer une approche homogène entre les réglementations nationales qui établissent des sanctions en cas de non-déclaration.

1.10.

En ce qui concerne l’utilisation des mécanismes de déclaration, le Comité fait observer qu’on ne peut en arriver à créer une instabilité législative à force de les modifier fréquemment et qu’il faut tenir compte que ce sont les États membres qui sont compétents pour légiférer en matière de fiscalité directe.

2. Proposition de la Commission

2.1.

La mondialisation a eu pour effet d’accroître la mobilité du capital, qui a été portée à un niveau sans précédent. Dans ce contexte et eu égard aux scandales (1) qui ont éclaté au grand jour ces dernières années, autour d’entreprises et de juridictions qui se sont employées à encourager des dispositifs de planification fiscale agressive ayant souvent abouti à contracter l’assiette fiscale dans les États membres, la Commission a placé la lutte contre l’évasion fiscale et ladite planification fiscale agressive en tête des priorités de son programme d’action.

2.2.

2.3.

Le projet de directive instaure une obligation de déclaration pour les institutions ou les professionnels fournissant des conseils en matière de planification fiscale, qui sont désignés sous le terme d’«intermédiaires» dans le contexte de la directive. Il peut s’agir de conseillers fiscaux, de banques, d’agences de notation ou d’autres acteurs répondant à la définition d’intermédiaires, s’agissant de «toute personne qui assume la responsabilité vis-à-vis du contribuable de la conception, de la commercialisation, de l’organisation ou de la gestion de la mise en œuvre des aspects fiscaux d’un dispositif transfrontière devant faire l’objet d’une déclaration, ou d’une série de tels dispositifs, dans le cadre d’une prestation de services dans le domaine fiscal». Dans certaines circonstances, l’obligation de transmettre des informations devient de la responsabilité du contribuable.

2.4.

Les entités, personnes physiques et entreprises, qui offrent des conseils dans le domaine de la planification fiscale seront tenues de déclarer les dispositifs ou séries de dispositifs transfrontières devant faire l’objet d’une déclaration, dans un délai maximal de cinq jours à compter de la date où elles ont mis un tel mécanisme à disposition aux fins de son application. Les informations devront être soumises à l’administration fiscale et feront l’objet d’un échange automatique entre celles des États membres, qui s’effectuera trimestriellement.

2.5.

La Commission estime que la directive aura un effet dissuasif sur les intermédiaires qui fournissent des conseils en matière de planification fiscale agressive et entraînera un recul des opérations qui y recourent.

2.6.

Pour réaliser ses objectifs de politique publique, la Commission a envisagé trois options: une recommandation (non contraignante) adressée aux États membres, pour les inciter à introduire dans leur législation nationale des mesures de communication obligatoire, un code de conduite pour les intermédiaires ou, enfin, une directive de l’Union européenne leur faisant obligation d’instaurer un régime de communication obligatoire.

2.7.

La Commission a choisi de promouvoir ces mesures en recourant à une directive, afin de garantir que les dispositions visant à lutter contre la planification fiscale agressive soient mises en œuvre de manière uniforme dans l’ensemble des États membres. L’initiative de la Commission présente des connexions avec l’action 12 du plan d’action de l’OCDE concernant l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS), qui préconise de décourager les activités des intermédiaires offrant des conseils pour les opérations de planification fiscale agressive, et elle la développe en recourant à une panoplie d’outils précis.

2.8.

La proposition de la Commission se fonde sur le principe du dialogue entre le contribuable et l’administration fiscale et sur celui de leur coopération loyale au sein du marché intérieur. Le mécanisme qui est institué consiste en une notification préalable des opérations susceptibles de ressortir à la planification fiscale agressive, définie par rapport à quatre catégories globales d’indices, telles que prévues dans l’annexe à la proposition de directive. Il devrait être clairement établi que la simple notification ne déclenche pas automatiquement la présomption que l’on soit en présence d’une planification fiscale agressive mais lance simplement le dialogue entre le contribuable et la juridiction fiscale concernée. La Commission a donc opté pour une approche préventive, propre à réduire les risques de sanctions pour le contribuable.

2.9.

Dans sa proposition de directive, la Commission a institué une obligation de déclaration préalable, directement à charge du contribuable, lorsque le montage ou l’opération pouvant constituer de la planification fiscale agressive ont été élaborés sur proposition des services internes à l’entreprise, sans qu’il soit recouru à l’intervention ou aux conseils d’un intermédiaire, lorsque l’intermédiaire ou le consultant sont liés par une clause de confidentialité ou protégés par la législation nationale relative au secret professionnel, ou encore, en troisième lieu, lorsqu’ils ne relèvent pas de la juridiction d’un État membre.

3. Observations générales et particulières

3.1.

3.2.

La proposition de directive n’adopte pas comme hypothèse de départ qu’il y a intention d’éluder les obligations fiscales mais se fonde sur le principe de la bonne foi du contribuable. Il convient de souligner que la simple déclaration d’un montage fiscal susceptible d’avoir un effet de planification fiscale agressive ne représente pas en soi une action effective relevant d’une telle planification.

3.3.

La proposition de la Commission est propre à établir, au plan de la fiscalité, une situation d’égalité et de justice entre les entreprises qui disposent d’un cadre de planification fiscale agressive et celles qui en sont dépourvues et sont donc soumises à une taxation plus élevée, destinée à compenser l’érosion de la base fiscale au niveau des États membres.

3.4.

3.5.

Il importe de veiller à ne pas se trouver face à un large éventail d’interprétations possibles. La Commission et les États membres doivent dès lors fournir des orientations supplémentaires pour que la proposition soit efficace. C’est notamment le cas en ce qui concerne l’application du principe de la concurrence à armes égales ou des lignes directrices de l’OCDE applicables en matière de prix de transfert.

3.6.

En outre, la proposition de directive ne résout pas un certain nombre de questions, en l’occurrence ses modalités d’application pour les contribuables ressortissant à l’économie numérique, vu qu’il est difficile de déterminer leur présence physique comme assujettis à l’imposition fiscale dans les juridictions des États membres. Une autre question est celle qui a trait à la clarté des critères que fixe la réglementation, s’agissant d’assurer une approche homogène dans les réglementations nationales qui établissent des sanctions en cas de non-déclaration.

3.7.

Le CESE estime qu’une évaluation d’impact plus détaillée est nécessaire afin de garantir que la directive proposée soit proportionnée. Il convient d’évaluer dans quelle mesure se conformer à ces règles serait fastidieux pour les administrations fiscales et les intermédiaires ou les entreprises du fait du temps qu’ils devraient y consacrer.

3.8.

Comme outil qu’un État membre devra utiliser pour mettre à la disposition des autres des informations relatives aux déclarations effectuées par des intermédiaires, la Commission propose de recourir au mécanisme de l’échange automatique d’informations. Le CESE considère que la proposition avancée par la Commission est appropriée car à l’heure actuelle, les mesures juridiques à la disposition des États membres n’autorisent pas l’échange d’informations lorsqu’ils ont connaissance de méthodes destinées à éluder les obligations en matière d’impôts ou à commettre des actes d’évasion fiscale.

3.9.

Le CESE invite la Commission et les États membres à veiller à une mise en œuvre rapide et efficace de la directive sur la résolution des litiges (2).

3.10.

Le CESE estime qu’en utilisant des dispositifs de planification fiscale agressive, certaines entreprises exerçant des activités transfrontières transfèrent une partie importante des profits qu’elles ont réalisés sur le territoire d’un État membre vers des juridictions où le niveau d’imposition est réduit et qu’elles diminuent ainsi artificiellement l’assiette fiscale de ces États membres et provoquent de graves distorsions au sein du marché intérieur. Aussi le Comité soutient-il la Commission lorsqu’elle propose que les États membres intègrent dans leur législation nationale des sanctions pour violation des dispositions de la directive, qui seraient applicables aux intermédiaires comme aux contribuables qui recourent à des dispositifs de planification fiscale agressive.

3.11.

Dans ce contexte, le CESE demande à la Commission qu’elle entreprenne d’introduire dans le projet de directive des règles claires sur la détermination des motifs qui débouchent sur une responsabilité des contribuables et des intermédiaires qui ont recours à des dispositifs de planification fiscale agressive, en laissant à l’échelon de l’État membre le soin de décider de la quantification des sanctions concernées.

3.12.

Étant donné qu’il est impératif que la protection du monde européen de l’économie et de la libre concurrence sur le marché unique soit assurée par une intervention de la Commission, y compris pour ce qui est de la juste répartition de la charge fiscale, le CESE la presse de définir dès lors les secteurs pour lesquels il est possible d’établir, par voie d’actes délégués et de manière évolutive, les groupes d’indices (marqueurs) caractéristiques des dispositifs de planification fiscale agressive, tels qu’ils sont prévus dans l’annexe à la directive.

3.13.

3.14.

Le CESE salue la décision de la Commission de fournir aux États membres un soutien logistique et technique pour mettre en place le répertoire central sécurisé à utiliser pour enregistrer les informations qui feront l’objet d’une coopération administrative. Eu égard à la complexité que présentent certains dispositifs de planification fiscale agressive, le CESE recommande à la Commission de dispenser également un soutien aux États membres dans le domaine de la formation des personnels qui exerceront des tâches concernant l’enregistrement des informations et leur échange.

3.15.

3.16.

Le CESE adresse à la Commission la demande de réexaminer les délais proposés pour réaliser une évaluation concernant la mise en œuvre de la directive aux fins d’élaborer, tous les deux ans, un rapport régulier, destiné à être rendu public, à l’intention des contribuables et des citoyens européens. L’effort administratif requis pour ce faire étant considérable, le CESE considère que ledit rapport présentera la transparence voulue si tous les deux ans, il comporte une synthèse des données quantitatives sans porter atteinte aux droits légitimes des entreprises.

Bruxelles, le 18 janvier 2018.

Le président du Comité économique et social européen

Georges DASSIS

(1) Affaires LuxLeaks, Panama Papers et Paradise Papers.

(2) Proposition de directive du Conseil concernant les mécanismes de règlement des différends en matière de double imposition dans l’Union européenne et avis du CESE sur le thème «Améliorer les mécanismes de règlement des différends en matière de double imposition» (JO C 173 du 31.5.2017, p. 29).

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