28.12.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 487/57

Rapporteur général:

M. Antonello PEZZINI

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) a toujours été d’avis qu’une union douanière efficace constitue un élément essentiel du processus d’intégration européenne, afin de garantir une libre circulation des marchandises sûre et transparente reposant sur le respect des règles de concurrence et assurant une protection maximale des consommateurs et de l’environnement, de lutter efficacement contre les infractions, la fraude et la contrefaçon, et de favoriser le développement du commerce légitime.

1.2.

Le Comité soutient fermement les objectifs de la proposition de la Commission, les mesures proposées étant destinées à:

1.3.

Le CESE demande que, parmi les objectifs de la directive, il soit indiqué que cet instrument, qui permet une convergence progressive mais nécessaire vers un régime réglementaire unitaire unique, sur le plan de son application et de son interprétation, doit être complété par un contrôle et une surveillance du marché basés sur des mécanismes automatiques de relevé qui n’entravent pas le développement du commerce européen légitime.

1.4.

Le Comité recommande que le rapport biennal à présenter au Parlement européen (PE), au Conseil et au CESE, en plus d’une évaluation du degré de convergence de la mise en œuvre de la nouvelle législation au niveau territorial, propose des indicateurs pour les prochaines étapes visant la création de:

2.1.

L’union douanière (UD) est le fondement de l’Union européenne. La législation douanière de l’Union est totalement harmonisée du point de vue des règles matérielles et procédurales depuis 1992. Le nouveau code des douanes de l’Union (Union Customs Code — UCC), le règlement (UE) no 952/2013, a été adopté en 2013 et est entré en vigueur en 2016.

2.2.

Les douanes, pour ce qui est de leurs aspects réglementaires, relèvent de la compétence exclusive de l’Union conformément à l’article 3 du TFUE, tandis que les activités relatives à l’organisation des contrôles, le système de sanctions ainsi que les activités d’application réglementaire relevant de la coopération judiciaire en matière pénale relèvent de la compétence des États membres (titre V du TFUE).

2.3.

Les opérations douanières de l’Union européenne représentent environ 16 % du commerce mondial, pour des importations et exportations représentant plus de 3 500 milliards d’EUR par an. Les droits de douane prélevés en 2013 se situaient à un niveau de 15,3 milliards d’EUR, soit près de 11 % du budget de l’Union européenne.

2.4.

Les systèmes nationaux d’infractions et de sanctions douanières non harmonisés peuvent inciter le commerce illicite à réorienter les échanges vers les États membres dans lesquels les risques d’être découverts et les sanctions sont moindres, alors que les entreprises qui opèrent dans la légalité doivent supporter des coûts plus élevés lorsqu’elles opèrent à travers plusieurs juridictions, et que les différents régimes de sanctions risquent d’altérer les flux commerciaux et les modèles d’activité économique au sein du marché unique et de conférer un avantage aux entreprises opérant dans des pays dont les contrôles douaniers sont moins stricts.

2.5.

Une analyse des régimes nationaux des États membres applicables aux infractions et aux sanctions douanières, menée depuis la mise en œuvre du programme «Douane 2013», a fait apparaître de nombreuses différences entre les régimes, ce qu’ont confirmé des analyses approfondies récentes (1).

2.6.

En effet, la lutte contre les infractions à la réglementation douanière suit 28 (2) régimes juridiques et traditions administratives ou juridiques différents, ce qui entraîne une grande variété dans la définition et la sévérité des sanctions: la non-uniformité dans l’application de la législation douanière se répercute sur les conditions de concurrence, qui devraient être homogènes dans le marché intérieur.

2.7.

Les divergences dans l’application de la réglementation concernent en particulier la nature des sanctions administratives et/ou pénales, la typologie des sanctions, les seuils et l’étendue de la violation, les systèmes de composition/transaction, les niveaux et types de responsabilité, les circonstances aggravantes ou atténuantes, les délais de procédure et de prescription et la responsabilité des personnes morales.

2.8.

Il est devenu nécessaire de surmonter les divergences au niveau de l’application des règles et de mettre en œuvre des systèmes douaniers européens harmonisés selon le principe d’une douane unique, au sein desquels les États membres autorisent des mécanismes de règlement des différends pour les apurements, en cas d’infractions douanières, en fonction de la nature et de l’étendue de celles-ci, en essayant d’éviter des procédures juridiques longues et coûteuses pour les deux parties.

2.9.

Il convient par ailleurs de rappeler que l’union douanière est l’organe opérationnel chargé de mettre en œuvre une grande partie des mesures de politique commerciale de l’Union européenne et qui applique de nombreux accords internationaux liés aux flux commerciaux, en mettant en place — par l’intermédiaire des administrations des États membres — d’importants processus horizontaux de gestion des données, de gestion des opérateurs commerciaux et des applications. Les divergences prévalant au sein du système européen sur le plan de l’application des règles ont déjà fait l’objet de réclamations devant l’OMC.

2.10.

Face aux graves problèmes de fonctionnement auxquels l’UD est confrontée, eu égard aux divergences d’application de la réglementation qui menacent de compromettre son efficacité globale, le CESE a déjà eu l’occasion de souligner la nécessité «que l’on suive une politique douanière unique fondée sur des procédures uniformes, modernisées, transparentes, efficaces et simplifiées, qui soit en mesure de contribuer à la compétitivité économique de l’Union européenne au niveau mondial» (3).

2.11.

Pour le parachèvement d’un véritable marché intérieur, comme le CESE l’a déjà rappelé (4), il faut garantir des délais sûrs concernant les dispositions d’application; les interprétations uniformes de la réglementation douanière de l’Union, qui doit servir de cadre administratif unique afin de parvenir à un traitement uniforme des opérateurs en quelque point que ce soit du territoire douanier de l’Union européenne; un accès plus aisé au statut d’opérateur économique agréé; une information bénéficiant d’une vaste diffusion auprès de tous les opérateurs intéressés; des procédures informatisées et une formation de qualité des ressources humaines. En substance, nous devrions être en mesure de mettre en place une douane unique européenne.

2.12.

Ce n’est qu’au moyen de progrès solides vers une douane unique européenne et des structures de gouvernance appropriées que l’on pourra remédier à la complexité et à la non-homogénéité du fonctionnement opérationnel de l’union douanière.

3.1.

L’objectif principal de la proposition de directive de la Commission est de parvenir, par le biais d’une directive d’harmonisation, à un cadre juridique commun de référence visant à permettre:

en assurant le respect des règles douanières de manière uniforme dans l’ensemble de l’Union européenne par une application harmonisée de la réglementation en matière d’infractions et de sanctions douanières qui évite de trop grandes différences entre les systèmes nationaux d’infraction et de poursuites, de nature à fausser les règles de concurrence et d’affecter la libre circulation des marchandises.

3.2.

En particulier, l’exécutif communautaire, en raison de la base juridique choisie, l’article 33 du TFUE, propose:

3.3.

La proposition, présentée il y a trois ans par la Commission européenne, a été soumise au Parlement européen et a suscité des objections de plusieurs États membres. Le Parlement lituanien a fait valoir que «le fondement légal retenu (article 33 du TFUE) de la proposition n’autorise pas l’Union à prendre des mesures en établissant un cadre concernant les infractions à la législation douanière de l’Union et prévoyant des sanctions en cas d’infraction» (6), la proposition ne satisfaisant pas au principe de subsidiarité, en particulier lorsqu’elle ne respecte pas les exigences du principe d’attribution selon lequel l’Union agit uniquement lorsque les traités prévoient une base juridique d’action.

3.4.

Le PE a maintenant repris l’examen de la proposition et confié la rédaction de son avis à M. Kaja KALLAS, rapporteur pour la commission IMCO, qui a demandé l’extension de la base juridique à l’article 114 du TFUE également (7). Ce dernier prévoit la consultation obligatoire du CESE, comme indiqué dans la lettre de saisine du CESE par le président de la Commission IMCO du Parlement européen.

3.5.

Le CESE souscrit pleinement à ce choix, et souligne l’importance d’un système douanier homogène, permettant de donner des valeurs et une unité non seulement au marché intérieur, mais à l’ensemble de la société européenne, aujourd’hui plus que jamais à la recherche de systèmes unifiés.

4.1.

Le Comité économique et social européen a toujours soutenu qu’une union douanière efficace est un élément essentiel du processus d’intégration européenne pour garantir une libre circulation des marchandises, dans le respect des règles de concurrence et avec une protection maximale des consommateurs et de l’environnement.

4.2.

Le CESE estime qu’il est essentiel d’adopter une approche commune vis-à-vis de la prévention, de la dissuasion et de l’identification unique des infractions, et de disposer d’une gestion uniforme du régime de sanctions, y compris pour les systèmes de règlement transactionnel, afin de garantir une application uniforme et non discriminatoire des réglementations européennes sur tout le territoire, comme le prévoit l’article 3 du TFUE.

4.3.

Le CESE est pleinement favorable à une accélération de l’évolution vers une véritable douane européenne unique caractérisée par une gouvernance unitaire reposant sur une Agence européenne des douanes et la mise en place d’instances administratives et juridictionnelles communes (8), notamment un Tribunal européen des douanes (9), à l’instar de l’exemple nord-américain, pour la mise en œuvre d’un système unique pour les infractions et d’un système unique de sanctions de dernière instance, complété par la mise en place ex ante de systèmes de prévention et de systèmes de composition/transaction visant à limiter, voire éliminer, les contentieux coûteux et pénalisants pour le commerce communautaire, surtout pour les petites et moyennes entreprises.

4.4.

Selon le Comité, l’uniformité d’application de la réglementation douanière européenne doit aussi couvrir la phase du contentieux pour les opérateurs économiques, du point de vue du marché tant intérieur qu’international, ainsi que l’approche ex ante de prévention reposant sur des solutions télématiques TIC, uniques et renforcées, pour éviter des charges bureaucratiques excessives en matière d’identification.

4.4.1.

Le Comité souligne l’importance de la mise en œuvre d’«une politique douanière unique sur la base de procédures uniformes, transparentes, efficaces, efficientes […], de façon que l’Union européenne puisse affronter la concurrence mondiale et de manière à préserver les droits […] des entreprises et des consommateurs européens ainsi que la propriété intellectuelle» (10).

4.5.

Le CESE est convaincu que tout système européen d’infractions, de composition et de transaction doit s’accompagner de mesures couvrant tous les autres éléments qui relèvent du système d’application général de la réglementation, comme la supervision, le contrôle, les enquêtes et la surveillance.

4.6.

Le Comité estime qu’il est essentiel de garantir la sécurité juridique en ce qui concerne la réglementation et son application, de manière uniforme, sur tout le territoire de l’Union, au moyen d’un régime homogène de détection et d’imputation des infractions, pour des catégories précises et bien définies, et de sanctions, civiles et non pénales, proportionnées à leur gravité, dans le cadre de seuils et de plafonds communs, imposant une convergence de lignes directrices, tout en prévoyant des sanctions autres que pécuniaires.

4.7.

Selon le CESE, cette première étape de convergence des régimes d’infraction et de sanction de la réglementation douanière commune devrait:

4.8.

Le CESE insiste pour que soit assurée la pleine interopérabilité des différentes bases de données en place dans le système européen de surveillance du marché, pour accroître l’effet dissuasif sur les infractions, sur la base d’une stratégie commune et avec un fort soutien des programmes communautaires, de façon à assurer le partage des informations entre les différentes autorités, aux différents niveaux, en temps réel, en particulier dans les cas d’infractions graves et de lourdes sanctions, notamment afin de renforcer la lutte contre le commerce illégal et d’accélérer les procédures qui régissent les échanges légitimes.

4.9.

Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, le Comité considère que l’inclusion de l’article 114 en plus de l’article 33 dans la base juridique de la proposition est une bonne chose, dans la mesure où les dispositions de l’article 114 du TFUE visent à améliorer les conditions de fonctionnement du marché intérieur et contribuent à la suppression de distorsions de concurrence, et correspondent dès lors à l’esprit de la proposition législative à l’examen.

4.10.

Dans l’attente d’une véritable union douanière, le CESE demande l’intensification des actions de l’Union européenne en faveur de la formation et du développement de ressources humaines qualifiées et du renforcement des capacités de gestion du cadre réglementaire de l’Union, notamment grâce à des interventions sur les capacités administratives et à la création d’une force d’intervention commune en matière douanière qui garantisse une application uniforme des régimes de sanctions, de composition et de transaction.

4.11.

Le CESE préconise que dans le rapport qu’elle devrait présenter tous les deux ans au Parlement européen, au Conseil et au CESE, la Commission n’inclue pas seulement une évaluation du degré de convergence de mise en œuvre des États membres, mais aussi et surtout une vision synoptique des indicateurs clés de performance des sanctions douanières, de la diffusion des bonnes pratiques, de l’efficacité des services compétents et de l’efficacité du cadre juridique adopté par l’Union afin d’apprécier quelles doivent être les prochaines étapes en vue de la création d’une véritable Agence européenne des douanes, d’un Tribunal européen des douanes et d’un corps de douanes commun efficace et efficient.