30.4.2004   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 108/45

1.1

À l'instar du reste du monde industrialisé, l'Europe est fortement dépendante des combustibles fossiles. La dépendance à l'égard des hydrocarbures, du charbon et, dans une mesure de plus en plus grande, du gaz naturel est presque totale dans le domaine des transports, alors qu'elle est élevée et en progression constante dans le secteur de la production d'énergie. Dans l'Union européenne, le niveau de dépendance pour la production énergétique s'élève à quelque 50 % et devrait grimper à 70 % d'ici 2020. Les finances publiques sont aussi substantiellement liées aux combustibles fossiles, notamment à travers les taxes élevées sur les carburants pour le transport.

1.1.1

La forte dépendance à l'égard des combustibles fossiles découle d'une série de problèmes. L'épuisement futur des réserves en combustibles fossiles risque de déboucher à long terme sur certaines difficultés d'approvisionnement. Pour le moment, les marchés étant efficaces, leur capacité d'organisation peut toutefois encore faire face à ces aspects. Les combustibles fossiles demeurent néanmoins en permanence dans le collimateur de la politique internationale. La plupart des réserves d'hydrocarbures et de gaz se situent dans des régions politiquement instables ou dans des lieux où ne prévalent pas des règles normales de marché et de concurrence. Le défi le plus urgent à l'heure actuelle reste toutefois le changement climatique, les combustibles fossiles émettant du dioxyde de carbone lorsqu'ils sont brûlés.

1.2

L'un des éléments centraux de la politique énergétique de l'UE consiste à accroître l'utilisation des sources d'énergie renouvelables. Le Livre vert sur la sécurité de l'approvisionnement énergétique en Europe identifie les sources d'énergie renouvelables comme la pierre angulaire d'une stratégie énergétique européenne tendant vers le développement durable.

1.3

Le Livre vert présentait deux objectifs majeurs pour les stratégies qui y sont exposées:

Le troisième objectif concomitant en matière de politique énergétique est la compétitivité de l'Europe, dans l'esprit de la stratégie de Lisbonne.

1.4

Les principales propositions formulées dans ce domaine par la Commission sont le Livre blanc sur les énergies renouvelables de 1997, la directive relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables («électricité-SER»), adoptée en 2001, et la directive visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants, adoptée en 2003.

1.4.1

Le CESE a adopté des avis sur chacune de ces propositions et élaboré, en 2000, un avis d'initiative sur les énergies renouvelables provenant de l'agriculture. Dans tous ces avis, le CESE a appuyé avec force l'objectif consistant à accroître l'utilisation de sources d'énergie renouvelables. Les mesures politiques proposées ont également reçu un large soutien, même si elles ont fait l'objet d'observations détaillées. Dans son avis sur la directive «électricité-SER», le CESE a fait part de la préoccupation selon laquelle le fait de laisser le libre choix des mesures de soutien et de leur importance aux États membres pourrait conduire à une distorsion de la concurrence dans le marché intérieur.

1.5

Des mesures de soutien en faveur des sources d'énergie renouvelables sont nécessaires dans la mesure où de nombreuses sources et technologies ne sont pas toujours concurrentielles par rapport à la production énergétique traditionnelle, mais peuvent avoir le potentiel de le devenir. Elles peuvent également être considérées comme une compensation accordée aux énergies renouvelables pour les aides publiques dont ont bénéficié au fil des années les sources d'énergie et les méthodes de production classiques, et les coûts externes induits mais non supportés par la production et l'utilisation énergétique traditionnelle. De nombreuses études viennent appuyer ces arguments, mais pas toutes, du moins pas entièrement.

1.6

Le présent avis d'initiative a pour objet de contribuer par la présentation de faits, d'analyses et de recommandations au débat vivant et permanent sur les énergies renouvelables, au moment où la Commission est précisément en train de préparer la révision de la directive «électricité-SER». Beaucoup de choses ont été réalisées dans les États membres et ce, même si l'on s'approche seulement du délai de mise en oeuvre de cette directive.

2.1

Des objectifs sont fixés à l'échelle européenne en vue de valoriser les sources d'énergie renouvelables (SER). Une définition des SER figure dans la directive sur la production d'électricité renouvelable: on y entend par SER, les sources d'énergie non fossiles renouvelables (énergie éolienne, solaire, géothermique, houlomotrice, marémotrice et hydroélectrique, biomasse, gaz de décharge, gaz des stations d'épuration d'eaux usées et biogaz). Cette directive définit en outre la biomasse comme la fraction biodégradable des produits, des déchets et des résidus provenant de l'agriculture (comprenant les substances végétales et animales), de la sylviculture et des industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et municipaux.

2.2

Le Livre blanc sur une stratégie et un plan d'action communautaire intitulé «Énergie pour l'avenir: les sources d'énergie renouvelables» vise à doubler la part des énergies renouvelables dans l'approvisionnement énergétique total de l'UE. Pour ce faire, il faut augmenter le recours aux énergies renouvelables à un niveau égal à 12 % de la consommation finale d'énergie en Europe à l'horizon 2010.

2.3

Pour entamer la mise en oeuvre de la stratégie élaborée dans le Livre blanc, une «campagne de décollage» a démarré en 1999 et devrait se poursuivre jusqu'en 2003. Pour certaines sources d'énergie renouvelables, des objectifs indicatifs ont été fixés pour la période 1999-2003.

2.4

La directive relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables («électricité-SER») fixe comme objectif global, d'ici 2010, de porter à 22 % de la consommation totale d'électricité dans l'UE la part d'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables. Cette directive établit des objectifs indicatifs pour la part d'électricité renouvelable produite dans chaque État membre.

2.5

La directive sur les biocarburants a pour objet d'augmenter la consommation de biocarburants à 2 % de la consommation de carburant diesel et d'essence en 2005 et à 5,75 % en 2010. Une directive connexe proposant des déductions fiscales pour l'utilisation de biocarburants a également été approuvée, ce qui en fait un instrument essentiel pour la promotion des biocarburants dans les États membres.

2.6

La directive «électricité-SER» ne contient aucune règle claire quant à des mesures de soutien à l'électricité renouvelable. Elle prévoit toutefois que la Commission dressera un aperçu du fonctionnement et des résultats en 2005 et, le cas échéant, décidera d'une méthode commune de soutien à appliquer dans l'ensemble de l'Union.

2.7

Entre-temps, la Commission a, en 2001, défini des lignes directrices communautaires relatives aux aides d'État à la protection environnementale, qui s'appliquent en principe aux aides en faveur des SER. L'idée principale est que les sources d'énergie renouvelables sont éligibles à un soutien de l'État. Les programmes d'aides doivent être notifiés à la Commission. Quatre types d'aides différents et alternatifs sont autorisés. Les aides ne peuvent couvrir qu'une partie déterminée des coûts, néanmoins significative dans certains cas, et il ne peut en résulter une compensation excessive. Les programmes d'aides doivent être limités dans le temps et l'intensité des aides doit être dégressive.

2.8

Lors du Sommet mondial pour le développement durable en 2002, il a été convenu d'œuvrer pour une utilisation accrue des sources d'énergie renouvelables à l'échelle de la planète, mais sans fixer d'objectifs. L'UE a, pour sa part, témoigné son engagement en formant une coalition d'États animés par des conceptions semblables, en vue de collaborer à un objectif global concernant la part des énergies renouvelables, qui soit conforme à l'objectif communautaire. La Commission prépare actuellement une communication en la matière.

3.1

La promotion de l'efficacité énergétique représente un autre pilier de la politique énergétique, qui poursuit les mêmes objectifs que la promotion des énergies renouvelables, à savoir la sécurité de l'approvisionnement et la lutte contre le changement climatique. Une technologie essentielle est la production combinée de chaleur et d'électricité, appelée cogénération. Une directive sur ce thème sera adoptée prochainement. D'autres mesures en faveur de l'efficacité énergétique sont les normes d'efficacité pour les appareils ménagers, l'étiquetage, une proposition de directive sur la conception des équipements électriques et une autre relative à la gestion de la demande.

3.1.1

Les États membres ont également mis en place leurs propres mesures de promotion de l'efficacité énergétique. Dans certains cas, des accords volontaires ont donné de bons résultats. L'appréciation d'ensemble est que le potentiel existant dans ce domaine est loin d'avoir été épuisé.

3.1.2

D'une manière générale, on ne note pas de chevauchement ni d'interférence entre les mesures destinées à améliorer l'efficacité énergétique et celles visant à promouvoir les énergies renouvelables. S'agissant de la cogénération, le chevauchement existe dans la mesure où l'une des sources de la cogénération est la biomasse. Il ne devrait pas poser de problèmes ni sur le marché ni pour satisfaire aux obligations découlant des différentes directives.

3.2

Le système communautaire d'échange des droits d'émission, tel qu'élaboré dans la directive récemment adoptée, couvre les sources d'énergie émettrices de CO2. Le champ d'application de cette directive n'englobe pas directement les énergies renouvelables ni d'autres sources non émettrices de CO2, telles que le nucléaire – en d'autres termes, le système ne prévoit aucune subvention pour réduire les émissions de CO2 si l'on investit dans des énergies ne produisant pas d'émissions. Toutefois, le système de plafonnement et d'échange des droits d'émission constitue un puissant instrument qui favorisera indirectement les énergies renouvelables, étant donné qu'il augmentera les prix de l'énergie et les coûts d'utilisation des combustibles fossiles, rendant ainsi plus compétitives les sources non productrices d'émissions.

3.2.1

Il existe un chevauchement entre la directive relative à l'échange des droits d'émission et la directive «électricité-SER« et probablement un manque de cohérence à certains égards. On peut également considérer que la directive relative à l'échange des droits d'émission couvre le volet «changement climatique» de la promotion des sources d'énergie renouvelables. Il convient dès lors de se demander si l'objectif de réduction des émissions de CO2 doit être incluse uniquement dans cette directive. Peut-être faudrait-il procéder à une révision des mesures liées aux SER afin de ne promouvoir que l'objectif de sécurité de l'approvisionnement. Plusieurs études s'accordent à dire que le système d'échange des droits d'émission de l'UE augmentera considérablement le prix du marché de l'électricité (les estimations varient de 20 % à plus de 100 %). Est-ce faisable, d'un point de vue économique et politique, d'alourdir le poids des charges en appliquant également un régime de soutien direct aux SER qui accroît davantage la facture d'électricité du consommateur?

3.3

La politique agricole de l'UE influence grandement la fourniture de biomasse à des fins énergétiques. À cet égard, la réforme de la politique agricole commune (PAC) entraînera un certain nombre de changements. Les cultures énergétiques peuvent désormais être également cultivées sur des terres normalement réservées à l'agriculture et bénéficier de subventions à hauteur de 45 euros/ha.

3.4

Le programme d'aide communautaire «Énergie intelligente pour l'Europe», qui prévoit des actions non technologiques dans les domaines de l'efficacité énergétique et des sources d'énergie renouvelables, a été adopté en juin 2003. Il couvre la période 2003-2006 et soutient les projets visant à lever les barrières du marché pour ce qui concerne l'efficacité énergétique et les sources d'énergie renouvelables. Le programme s'articule autour de quatre domaines d'action, parmi lesquels ALTENER touche aux énergies nouvelles et renouvelables. Les autres domaines sont SAVE, STEER et COOPENER, consacrés respectivement à l'efficacité énergétique, l'énergie dans les transports et la coopération avec les pays en développement.

3.5

Les politiques de R&D sont essentielles tant pour développer de nouvelles solutions en matière d'énergies renouvelables que pour affiner davantage les technologies déjà existantes sur les marchés ou en passe d'y être. Certaines formes d'énergies renouvelables qui relèvent de la définition énoncée dans la directive «électricité-SER» se trouvent en réalité toujours à un stade de développement précoce et nécessiteront d'importants efforts de R&D avant que leurs potentialités ne puissent être pleinement développées.

3.5.1

La technologie de l'hydrogène suscite beaucoup d'attention et d'attentes. Pour certaines applications, elle semble proche de faire son entrée sur le marché. Utilisée comme carburant pour le transport ainsi que dans les piles à combustible, l'énorme potentiel de l'hydrogène réside dans le fait qu'il ne dégage pas de gaz à effet de serre, offre un moyen de stocker l'électricité et constitue une alternative au pétrole. L'hydrogène s'obtient soit à partir du gaz naturel (source d'énergie primaire fossile), soit par l'utilisation d'énergie électrique d'origine hydraulique, soit à partir de la biomasse. Ces sources, ou l'une d'elles, doivent être disponibles en suffisance. Étant donné que les réserves connues de gaz naturel sont limitées, il serait préférable de les utiliser comme carburant pour le transport. L'énergie nucléaire et à l'avenir, espérons-le, l'énergie photo-voltaïque, sont les plus appropriées pour fournir l'électricité nécessaire pour la production d'hydrogène à partir de l'eau. Les techniques de production doivent également être parfaites afin de réduire les coûts, y compris les technologies destinées à manipuler en toute sécurité ce combustible très explosif.

4.1

La transposition des directives relatives à la promotion des sources d'énergie renouvelables et de la directive sur les biocarburants est toujours en cours dans les États membres. Il est prématuré de dire si tous les États membres pourront respecter les échéances, mais il est probable que tous n'y parviendront pas. Chacun d'eux a cependant déjà communiqué ses objectifs nationaux.

4.2

La plupart des États membres ont, dans l'intervalle, instauré des régimes nationaux de soutien en faveur des sources d'énergie renouvelables. Certains ont intensifié des programmes déjà mis en place avant les déclarations politiques faites à l'échelle de l'UE. Les systèmes de soutien varient considérablement d'un État membre à l'autre, de même que les niveaux de compensation qu'ils prévoient.

4.2.1

On peut identifier cinq formes principales de soutien:

4.2.2

Le système des prix de rachat est pratiqué notamment en Autriche, en France, en Allemagne et en Grèce. Les certificats verts ont cours en Belgique, au Danemark, aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni, et leur introduction est envisagée en Italie. Des aides sont prévues dans le cadre de la fiscalité de l'énergie/du carbone en Finlande, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.

4.2.3

Un exemple de régime alliant prix de rachat et obligation de rachat est fourni par la loi allemande sur les énergies renouvelables. Un prix de rachat est garanti aux producteurs d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables sur une période de 20 ans. Il existe plusieurs groupes tarifaires pour les différentes technologies, et plusieurs niveaux d'efficacité au sein d'un groupe, qui dépassent normalement 80 euros/MWh. Les tarifs sont généralement garantis pour plusieurs années et deviennent ensuite progressivement dégressifs au fil du temps. Les coûts sont imputés à tous les consommateurs selon un taux identique. Cette loi allemande a fait l'objet d'une appréciation quant à sa compatibilité avec la règle du traité régissant les aides d'État: elle n'a pas été assimilée à une aide d'État étant donné qu'elle n'engage pas les ressources publiques.

4.2.4

Un exemple d'aides prévues dans le cadre du système d'imposition est fourni par le régime néerlandais de fiscalité de l'énergie de régulation. L'électricité qui n'est pas générée à partir de sources d'énergie renouvelables est imposée en vue de soutenir la production d'électricité «verte». Les utilisateurs industriels d'électricité sont largement exonérés de cet impôt du fait de la mise en place d'un instrument alternatif pour le secteur industriel, à savoir l'obligation de satisfaire à des objectifs de niveau mondial en matière d'efficacité énergétique.

4.2.5

UK Renewables Obligation constitue un exemple de système de certificats et d'obligations imposées aux fournisseurs (3 % en 2002 et 10,4 % en 2010). Les coûts y relatifs, y compris une éventuelle amende (environ 45 euros/MWh), sont à charge des consommateurs.

4.3

En général, les régimes revêtent un caractère purement national et les importations sont exclues. Cela dit, il se peut que des opérateurs fassent coup double. Ainsi, l'énergie éolienne produite en Allemagne et exportée vers les Pays-Bas peut bénéficier à la fois d'un prix de rachat garanti dans le premier nommé et d'aides dans le second.

4.4

C'est l'énergie éolienne qui devrait apporter la contribution la plus significative aux objectifs généraux. Les programmes de soutien sont élaborés en conséquence. La rémunération liée à l'énergie éolienne est actuellement supérieure à 100 euros/MWh en Italie et en Belgique, et supérieure à 50 euros/MWh en France, en Autriche, au Portugal, en Allemagne et au Royaume-Uni. Dans certains États membres, les niveaux de rémunération baisseront d'ici 5 à 15 ans.

5.1

La part des SER dans la production nationale d'électricité en 1997 n'est supérieure à la moyenne communautaire de l'époque (12,9 %) que dans trois des dix nouveaux États membres. Il s'agit de:

Ces trois pays ont principalement recours à l'énergie hydroélectrique du fait d'une disponibilité suffisante de cette source énergétique. Dans les sept pays restants, la part des SER dans la production d'électricité est relativement faible et représente en moyenne 2 %.

5.2

Les objectifs nationaux des nouveaux États membres visent une augmentation de la production d'électricité à partir des SER: en 2010, elle représentera plus du double de celle de 1997. Ce taux d'accroissement est pratiquement identique à l'objectif fixé par les États membres actuels. Le fait que le potentiel de ces dix pays en termes d'énergie éolienne soit limité posera problème. Jusqu'à présent, l'utilisation de l'énergie éolienne ne garantit pas une production d'électricité efficace. C'est pourquoi l'utilisation de la biomasse semble gagner en importance dans la plupart des nouveaux États membres.

5.3

En ce qui concerne la production de chaleur, les nouveaux États membres sont largement couverts par des réseaux de chauffage urbain, même si ces derniers ont souffert partiellement d'un manque d'entretien. Il se peut que le potentiel d'utilisation de la biomasse et de la cogénération pour le chauffage urbain soit important, mais aucun détail n'est connu à ce propos.

5.4

Le potentiel d'accroissement de l'efficacité énergétique dans les nouveaux États membres apparaît élevé et sensiblement supérieur à celui de l'UE. Il convient de promouvoir ce potentiel parallèlement à l'utilisation des SER. Il y aurait lieu, en particulier, de lancer des campagnes destinées à informer les citoyens sur les moyens d'économiser l'énergie dans les ménages.

5.5

Les futurs pays adhérents pourraient tirer avantage du fait qu'ils ont fourni plus tard leurs efforts pour l'utilisation des SER. Ils peuvent ainsi bénéficier des expériences, réussies ou avortées, acquises par les États membres actuels sur le plan de l'utilisation des SER. Afin de permettre aux États membres actuels et futurs de s'échanger leurs expériences, il apparaît utile que les résultats positifs et négatifs obtenus par eux en matière d'utilisation des SER soient minutieusement contrôlés chaque année. Cela permettrait d'encore améliorer les évolutions réussies et de réduire le nombre d'erreurs. Les coûts de production pourraient également être optimisés.

5.6

Il importe grandement d'aider les nouveaux États membres dans cette entreprise. Leur expérience dans l'utilisation des SER est en effet relativement limitée, comme en atteste les données statistiques qui révèlent que la production d'électricité SER repose essentiellement sur l'énergie hydroélectrique.

5.7

Un autre aspect à prendre en compte dans ce contexte est celui des coûts liés à la production d'électricité SER. Dans tous les nouveaux États membres, les sources de financement sont rares. Par conséquent, toute nouvelle technologie requérant des capitaux importants et une main-d'œuvre réduite constitue une lourde charge et diminue les chances de ces pays d'atteindre les niveaux des États membres actuels après quelques années. Les coûts élevés de la consommation d'énergie pourraient se traduire par une baisse des taux de croissance et un affaiblissement de la compétitivité.

5.8

Il est dès lors vital de développer des prix concurrentiels pour la production d'électricité à partir des SER, en particulier pour ce groupe de pays, dans la mesure où, en toute logique, ils seront bientôt contraints d'accepter les mêmes obligations et objectifs que les États membres actuels.

6.1

Les sources d'énergie renouvelables recèlent d'énormes potentialités, mais demeurent généralement limitées, même si l'on fait abstraction des coûts. Les potentialités varient non seulement d'une source à l'autre, mais également, et surtout, avec le temps. Les SER dont le potentiel est le plus important à court et à moyen terme, à savoir les énergies éolienne et hydroélectrique ainsi que la biomasse, présentent aussi d'évidentes limites. D'autres SER, telles que les énergies photo-voltaïque et marémotrice, se trouvent toujours dans une phase précoce de développement et ne feront découvrir leur potentiel que dans vingt ou trente ans, voire plus. Ces sources nécessitent encore de nombreux efforts en termes de R&D. Cela suppose des approches et des solutions très différentes de celles visant à aider les technologies proches de leur stade de développement ultime à être plus efficaces et à combler l'écart qui les sépare de la pleine compétitivité.

6.2

L'utilisation de l'énergie éolienne est limitée en raison de la nécessité de disposer d'un système de secours et d'une capacité de réseau. Les politiques agricole et sylvicole contribueront à développer la production de biomasse. Le recours à la biomasse pour la production énergétique est toutefois influencé par d'autres utilisations offrant une plus grande valeur ajoutée. La préférence qui leur est accordée compte tenu des impératifs du marché risque bien, d'un point de vue concurrentiel, de nuire à la production de biomasse. Accroître la production d'hydroélectricité s'avère difficile en Europe pour des raisons de protection de la nature; même des projets d'avenir concernant de petites installations se heurtent à des réticences.

6.3

Un autre obstacle sérieux et croissant à l'utilisation accrue des énergies renouvelables est la résistance du public, qui peut être due à une méconnaissance de l'importance d'accroître le recours aux SER ainsi qu'à une désinformation sur les qualités des technologies. Afin d'y remédier, il conviendrait d'organiser des campagnes d'information et d'éducation et, notamment, intégrer l'importance et les caractéristiques des SER dans les programmes scolaires. Les décisions en matière de localisation doivent bien évidemment toujours tenir compte de l'acceptation au niveau local. L'évolution technologique peut également apporter de bonnes solutions, telles que la production d'énergie éolienne en mer (off-shore) plutôt que sur terre (on-shore).

6.3.1

Les technologies SER suscitent beaucoup d'inventivité et d'esprit d'entreprise, qu'il y a lieu d'encourager et de promouvoir, tout comme il convient d'encourager les possibilités d'implication et d'investissement du niveau local. En dépit des régimes d'aides, qui sont quelquefois relativement généreux, il ne faudrait pas perdre de vue les risques connexes.

6.4

Des procédures longues et pesantes d'autorisation font que les investissements dans les SER sont souvent trop risqués et onéreux. Les autorités compétentes devraient introduire un délai maximum et s'y conformer. Toutefois, des recours en justice contre les décisions prises par ces autorités peuvent prolonger la procédure d'autorisation de manière imprévisible, parfois de plusieurs années.

6.5

Dans de nombreux cas, l'utilisation accrue des énergies renouvelables suppose la mise en place d'infrastructures, ce qui peut prendre du temps. L'utilisation accrue des énergies renouvelables entraîne également des exigences supplémentaires voire des problèmes en matière de réseaux, en particulier s'il n'est pas tenu dûment compte des paramètres du lieu. De ce fait, le rythme d'accroissement peut être quelque peu plus lent que les objectifs fixés ou les coûts plus élevés.

6.6

En pratique, l'objectif de valorisation des énergies renouvelables consiste à remplacer les combustibles fossiles, qui émettent des gaz à effet de serre et sont, dans une mesure importante, importés par l'UE. Compte tenu des taux d'efficacité pour l'utilisation d'énergies primaires, la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables, telles que l'énergie éolienne, présente le meilleur effet de substitution. Le remplacement des combustibles fossiles primaires par des combustibles renouvelables est moins efficace. La production combinée de chaleur et d'électricité à partir de la biomasse augmente considérablement cet effet de substitution. La Commission a tenu compte du principe de substitution dans sa planification générale, ce qui n'a pas souvent été le cas lors de l'élaboration des mesures de promotion et du calcul des résultats.

6.7

Les sources d'énergie renouvelables sont l'objet de fortes attentes. Compte tenu des limites susmentionnées et des longs délais requis dans de nombreux cas, il est évident que les sources d'énergie renouvelables ne résoudront pas tous les problèmes énergétiques en Europe. Elles peuvent contribuer grandement à couvrir une demande accrue. À court ou à moyen terme, elles ne peuvent pas, même dans le scénario le plus positif mais réaliste, se substituer au charbon ou au nucléaire, et encore moins aux deux. À long terme, il faudra développer des scénarios et des visions d'avenir susceptibles d'inspirer et d'orienter les activités de R&D et d'autres actions à un stade précoce.

7.1

L'efficacité des instruments destinés à accroître l'utilisation des énergies renouvelables dépend beaucoup de la manière, plus ou moins détaillée, dont ils ont été conçus. Il semble toutefois que les régimes prévoyant un prix de rachat garanti soient particulièrement efficaces. Il convient néanmoins de tenir compte également du rapport coût-efficacité, des effets néfastes sur les marchés ainsi que d'autres implications des systèmes.

7.2

La majorité des régimes de soutien ne privilégient pas une concurrence entre différentes formes d'énergies renouvelables ni entre les énergies renouvelables et classiques. En règle générale, les programmes de promotion manquent également d'éléments visant à encourager le développement de la technologie et de l'efficacité. Un mécanisme permettant d'empêcher une compensation excessive fait aussi souvent défaut.

7.3

Les structures des marchés de la chaleur, de l'électricité et des carburants pour le transport sont fondamentalement différentes. Le marché de la chaleur est purement local et repose sur les réseaux de chauffage urbain. Les marchés des carburants pour le transport sont concurrentiels, même si l'on note une certaine distorsion en raison de l'existence de systèmes d'imposition différents au sein de l'UE. Le marché de l'électricité commence à s'ouvrir tout en continuant à buter sur de multiples obstacles pour les échanges transfrontaliers. Un dégroupement de l'infrastructure et un accès garanti aux tiers revêtent une importance essentielle.

7.3.1

Toute mesure visant à promouvoir la production d'électricité et de carburants pour le transport à partir de sources d'énergie renouvelables devrait dûment veiller à ne pas entraîner une distorsion de la concurrence dans le marché intérieur. L'objectif central devrait être celui de garantir des règles équitables pour tous dans l'ensemble de l'Union, ce qui n'est pas le cas actuellement.

7.3.2

En ce qui concerne l'électricité, il conviendrait lors de la planification des mesures de promotion de tenir compte d'une utilisation optimale dans toute l'UE des conditions naturelles et climatiques ainsi que de la capacité de réseau existante. Sinon, les solutions ne seront pas du tout rentables, entraîneront des coûts d'investissements nettement plus élevés et aboutiront à des résultats identiques. Citons, à titre d'illustration, l'implantation des parcs à éoliennes, qu'il y a lieu d'optimiser en fonction de conditions de vent favorables ainsi que de la capacité et de l'utilisation du réseau. Ce n'est pas le cas aujourd'hui, les facteurs déterminants étant les objectifs nationaux.

7.4

La directive «électricité-SER» fixe des critères pour les régimes nationaux de soutien. Ils doivent être compatibles avec le marché intérieur, prendre en compte les spécificités des SER, être efficaces et simples, et prévoir des mesures transitoires suffisantes pour préserver la confiance des investisseurs. Dans son avis sur la directive «électricité-SER», le Comité a proposé de prendre en considération d'autres principes: veiller à ce que le coût à supporter par le consommateur et les finances publiques soit abordable, réduire les niveaux de compensation, mettre fin aux soutiens en continu à long terme, garantir une transparence totale et, dans la mesure du possible, laisser la décision finale au marché et inclure le risque normal du marché.

7.4.1

Ces principes demeurent tout à fait valables. Malheureusement, il apparaît que de nombreux régimes nationaux de soutien mis en place n'observent pas toujours ces principes et diffèrent généralement sur plusieurs points. Le régime fondé sur un prix de rachat garanti et une obligation de rachat semble être en contradiction avec plusieurs de ces principes.

7.5

Plusieurs études ont déjà été réalisées sur les performances des régimes de soutien et des prévisions ont été effectuées sur les augmentations subséquentes en ce qui concerne la production et l'utilisation d'énergies renouvelables. Certaines études tiennent compte du fait que les instruments communautaires n'ont en général pas encore été mis en oeuvre. D'autres intègrent les effets des politiques et des instruments à mettre en place dans un avenir proche. Les résultats diffèrent sensiblement, mais il semble que la majorité des États membres éprouveront de grandes difficultés à atteindre leurs objectifs pour l'augmentation des parts d'énergies renouvelables d'ici 2010, tout comme l'UE dans son ensemble.

7.6

Une hausse substantielle de l'utilisation des SER a toutefois été observée dans plusieurs États membres. Ainsi, l'exemple le plus marquant est le recours accru à l'énergie éolienne au Danemark, en Allemagne et en Espagne. Cela prouve qu'il est possible d'accroître l'utilisation des SER, y compris dans des régions moins favorisées par les circonstances naturelles, telles que l'Allemagne intérieure en termes de vent. Si chaque État membre suivait l'exemple des pays qui obtiennent les meilleurs résultats, l'objectif global de l'UE serait atteint.

7.7

Il n'est donc pas impossible d'atteindre l'objectif communautaire, la question est de savoir si les élus politiques et les électeurs sont disposés à mobiliser les ressources nécessaires. Les coûts doivent être acceptables pour le consommateur et la compétitivité globale des industries européennes ne doit pas être mise en péril.

7.8

De nombreux États membres, notamment les trois mentionnés plus haut, ont choisi d'appliquer des niveaux de rémunération très élevés pour les énergies renouvelables. L'évaluation de l'acceptabilité des coûts induits pour atteindre les objectifs en matière de SER relève de décisions politiques. On a toutefois l'impression que le niveau des coûts est généralement très élevé, si l'on compare des niveaux de rémunération dépassant parfois 100 euros/MWh avec les prix actuels des marchés de l'électricité (à l'exclusion du transport et des taxes), qui avoisinent en moyenne 25-30euros/MWh.

7.9

Tant que le nombre de sources d'énergie renouvelables bénéficiant d'aides demeurera relativement faible, le total des coûts le restera également. Lorsque ce nombre croîtra, conformément aux objectifs, le poids des charges commencera à avoir un impact sur l'économie des utilisateurs. Cela pourrait entraîner des réactions parmi l'électorat, comme au Danemark, ou affecter la compétitivité de grands utilisateurs industriels d'énergie, notamment, ce qui est loin de répondre aux objectifs de la stratégie de Lisbonne ou d'autres objectifs économiques.

8.1

Il semble pour l'heure que ni la plupart des États membres ni l'UE dans son ensemble ne parviendront à réaliser leurs objectifs de valorisation des sources d'énergie renouvelables à l'horizon 2010. Les performances de certains États membres montrent que l'objectif fixé par l'UE n'est pas irréalisable. On ignore cependant si l'on pourra mobiliser pleinement la volonté politique et les ressources nécessaires.

8.2

Vu l'absence de lignes directrices européennes pour les régimes de soutien aux SER, les États membres ont appliqué des régimes nationaux, qui varient sensiblement en termes d'approche, de conception et d'intensité. Il semble que de nombreux programmes actuels doivent, en particulier, faire l'objet d'une révision en profondeur s'agissant du rapport coûts-efficacité.

8.3

La situation actuelle entrave le marché intérieur puisque les programmes sont exclusivement nationaux et les importations exclues. La Cour de justice estime que ce n'est pas le cas pour ce qui concerne l'électricité, étant donné que le marché intérieur de l'électricité ne sera pas totalement ouvert avant 2007. Il n'empêche que des échanges commerciaux transfrontaliers d'électricité s'opèrent déjà quotidiennement et chaque jour davantage à travers l'UE.

8.4

Des règles équitables à l'intention des acteurs du marché dans les différentes parties de l'Union font également défaut. Plusieurs raisons expliquent cette absence, notamment la décision de la CJCE (1), selon laquelle le système allemand des prix de rachat n'est pas une aide d'État dans la mesure où il n'engage pas de fonds publics. D'un point de vue macro-économique, il n'y a pour ainsi dire aucune différence entre une aide financée directement par les consommateurs ou les contribuables ou un même montant provenant des caisses de l'État.

8.5

S'agissant des formes diverses que revêtent les régimes de soutien, aucun d'eux ne satisfait pleinement aux exigences en matière d'efficacité, d'absence de distorsion du marché et de promotion de la concurrence et de l'innovation. Dans le cas des systèmes de rachat, les prix sont fixés par les autorités et les montants par le marché. Pour les certificats verts, c'est l'inverse. Les systèmes des prix de rachat peuvent tenir compte de l'efficacité, s'ils sont adéquatement utilisés. Il se peut que les certificats n'offrent pas une sécurité d'investissement suffisante et rendent les prix volatils.

8.6

Les coûts liés aux régimes de promotion des SER sont, dans certains cas, déjà très élevés. Cette situation est préoccupante et peut avoir des répercussions politiques en ce qui concerne les objectifs et les politiques de valorisation des énergies renouvelables.

8.7

Aux termes de la directive «électricité-SER», la Commission devrait, en 2005, réexaminer la situation quant à l'utilisation d'électricité produite à partir des SER et pourrait proposer un régime de soutien unique. Une harmonisation complète n'est pas attendue avant 2012. Il est probable que de nombreux États membres résistent avec force s'ils sont amenés à modifier un système qu'ils appliquent depuis plusieurs années.

8.8

L'introduction d'un régime de soutien unique pour l'électricité SER n'est pas, à ce stade, considérée par beaucoup d'États membres comme une nécessité. Il n'y a pas non plus de choix idéal pour ce type de régime. Le Comité est d'avis qu'un régime commun devrait être développé et instauré en temps opportun, et qu'il faudrait dès à présent neutraliser toute nouvelle fragmentation des régimes nationaux. Le régime commun tel qu'il sera élaboré devrait promouvoir plus particulièrement l'innovation et la compétitivité.

8.9

La Commission est responsable de l'exécution des politiques qu'elle propose. Même si la mise en oeuvre des politiques communautaires en matière d'énergies renouvelables n'en est qu'à un stade précoce, la Commission devrait néanmoins prêter une attention particulière aux problèmes évoqués ci-dessus avant qu'ils ne s'aggravent au fil du temps.

8.10

Le CESE recommande que la DG TREN de la Commission