(1)

Conformément à l’article 10 du règlement d’exécution (UE) 2019/317, les États membres sont tenus d’établir, au niveau national ou au niveau des blocs d’espace aérien fonctionnels, des objectifs de performance contraignants pour chaque période de référence du système de performance pour les services de navigation aérienne et les fonctions de réseau. Ces objectifs de performance doivent être compatibles avec les objectifs à l’échelle de l’Union adoptés par la Commission pour la période de référence concernée.

(2)

Les objectifs de performance à l’échelle de l’Union pour la troisième période de référence (ci-après la «PR3») ont été initialement définis dans la décision d’exécution (UE) 2019/903 de la Commission (3). Étant donné que ces objectifs de performance à l’échelle de l’Union ainsi que les projets de plans de performance relatifs à la PR3 présentés en octobre 2019 par les États membres ont été établis avant que la pandémie de COVID-19 ne se déclare en mars 2020, ils ne tiennent pas compte de la réduction considérable du trafic aérien résultant des mesures prises par les États membres et les pays tiers afin de contenir la pandémie.

(3)

En réponse à l’incidence de la pandémie de COVID-19 sur la fourniture de services de navigation aérienne, des mesures exceptionnelles dérogeant aux dispositions du règlement d’exécution (UE) 2019/317 ont été définies pour la PR3 dans le règlement d’exécution (UE) 2020/1627 de la Commission (4). La Commission a adopté, le 2 juin 2021, la décision d’exécution (UE) 2021/891 (5) fixant des objectifs de performance révisés à l’échelle de l’Union pour la PR3. Sur cette base, les États membres ont présenté à la Commission, en octobre 2021, des projets de plans de performance contenant des objectifs de performance locaux révisés pour la PR3.

(4)

La décision d’exécution (UE) 2022/728 (6) de la Commission concernant l’incompatibilité de certains objectifs de performance contenus dans les projets de plans de performance au niveau national ou au niveau des blocs d’espace aérien fonctionnels avait pour destinataires la Belgique, l’Allemagne, la Grèce, la France, Chypre, la Lettonie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Roumanie et la Suède.

(5)

En ce qui concerne le projet de plan de performance pour la PR3 établi au niveau de leur bloc d’espace aérien fonctionnel par la Belgique, l’Allemagne, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas (ci-après le «projet de plan de performance du FABEC»), la Commission a constaté que les objectifs de performance en matière d’efficacité économique pour la zone tarifaire de route belgo-luxembourgeoise n’étaient pas compatibles avec les objectifs de performance à l’échelle de l’Union et a formulé des recommandations pour la révision de ces objectifs.

(6)

En réponse à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, qui a débuté le 24 février 2022, l’Union a imposé des mesures restrictives interdisant aux transporteurs aériens russes, à tout aéronef immatriculé en Russie et à tout aéronef non immatriculé en Russie mais détenu, affrété ou contrôlé d’une quelconque manière par toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme russe, d’atterrir sur le territoire de l’Union, d’en décoller ou de le survoler. Ces mesures restrictives et les contre-mesures adoptées par la Russie ont entraîné des modifications du trafic aérien dans l’espace aérien européen. Certains États membres ont été fortement touchés par une réduction significative du nombre de survols de l’espace aérien relevant de leur responsabilité. Par contre, au niveau de l’Union, l’incidence observée de ces mesures sur le nombre de vols est limitée, ce qui contraste avec la forte réduction du trafic aérien en Europe qui avait résulté de la pandémie de COVID-19.

(7)

Le 13 juillet 2022, la Belgique, l’Allemagne, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas ont soumis à l’appréciation de la Commission un projet révisé de plan de performance du FABEC pour la PR3.

(8)

L’organe d’évaluation des performances, qui assiste la Commission dans la mise en œuvre du système de performance conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (CE) no 549/2004, a présenté à la Commission un rapport contenant son avis sur l’évaluation du projet de plan de performance révisé du FABEC.

(9)

Conformément à l’article 15, paragraphe 1, du règlement d’exécution (UE) 2019/317, la Commission a évalué la conformité des objectifs de performance locaux contenus dans le projet de plan de performance révisé du FABEC sur la base des critères d’évaluation prévus au point 1 de l’annexe IV dudit règlement d’exécution, et en tenant compte des circonstances locales. À l’égard de chaque domaine de performance clé et des objectifs de performance y afférents, la Commission a complété son évaluation en examinant les éléments précisés au point 2 de l’annexe IV dudit règlement d’exécution.

(10)

Les prévisions de trafic de base du service STATFOR d’Eurocontrol publiées en juin 2022 tiennent compte du changement de circonstances visé au considérant 6. Sur la base de ces prévisions, la Commission observe que la guerre menée par la Russie en Ukraine ne devrait pas entraîner de changements majeurs dans les courants de trafic aérien de la Belgique, de l’Allemagne, de la France, du Luxembourg et des Pays-Bas au cours de la PR3. Par conséquent, ce changement de circonstances n’a pas d’incidence directe sur les objectifs de performance figurant dans le projet révisé de plan de performance du FABEC ni sur l’évaluation de la compatibilité de ces objectifs avec les objectifs de performance à l’échelle de l’Union.

(11)

Le tableau ci-dessous présente les objectifs de performance initiaux en matière d’efficacité économique relatifs à la PR3 pour la zone tarifaire de route belgo-luxembourgeoise, tels qu’ils figurent dans le projet de plan de performance du FABEC soumis en 2021, et les objectifs de performance correspondants après révision, tels qu’ils figurent dans le projet révisé de plan de performance du FABEC soumis en juillet 2022.

(12)

La Commission observe que les objectifs de performance pour les années civiles 2022, 2023 et 2024 ont été revus à la baisse, tandis que la valeur de référence pour 2014 a été révisée à la hausse. En outre, un ajustement technique mineur, qui est sans importance pour l’évaluation des objectifs de performance, a été appliqué à la valeur de référence pour 2019.

(13)

La Belgique et le Luxembourg ont justifié la proposition d’ajustement de la valeur de référence pour 2014 en invoquant principalement les modifications apportées à la méthode de répartition des coûts entre les services de route et les services terminaux, introduites au cours de la PR3. Un ajustement similaire appliqué à la valeur de référence de 2019 figurait déjà dans le projet de plan de performance du FABEC présenté en 2021.

(14)

La Commission observe que la révision des objectifs d’efficacité économique pour la période allant de 2022 à 2024 entraîne une réduction globale du coût unitaire fixé (ci-après le «DUC») de -11,6 % sur ces trois années civiles et de -8,2 % sur l’ensemble de la PR3. Ces réductions du DUC résultent à la fois des hypothèses de trafic actualisées qui ont été utilisées dans le projet de plan de performance révisé et de la révision à la baisse des coûts fixés exprimés en termes réels aux prix de 2017.

(15)

Les modifications apportées aux prévisions de trafic pour les années civiles 2022 à 2024 sont présentées dans le tableau ci-dessous. La Commission note que les prévisions de trafic utilisées dans le projet de plan de performance révisé sont fondées sur les prévisions de trafic de base de juin 2022 du service STATFOR d’Eurocontrol.

(16)

Les coûts fixés révisés pour les années civiles 2022 à 2024, exprimés en termes réels aux prix de 2017, sont présentés dans le tableau ci-dessous.

(17)

La Commission constate que les hypothèses d’inflation qui sous-tendent la détermination des coûts fixés ont été sensiblement revues à la hausse, comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

(18)

En raison de l’actualisation des prévisions d’inflation, les coûts fixés révisés en termes nominaux pour les années civiles 2022 à 2024, présentés ci-dessous, restent dans une large mesure inchangés et sont même relevés de + 2,9 % pour l’année civile 2023, bien qu’ils soient inférieurs en termes réels, comme indiqué au considérant 16.

(19)

La Commission observe en outre que les coûts fixés pour 2024 comprennent une réduction ponctuelle d’environ 8,3 millions d’euros en termes nominaux.

(20)

La Commission constate que trois prestataires de services de navigation aérienne, à savoir skeyes, MUAC et ANA Luxembourg, relèvent du champ d’application de la zone tarifaire de route belgo-luxembourgeoise. En ce qui concerne les coûts de la prestation de services dans la zone tarifaire, 62 % des coûts fixés pour 2024 sont supportés par skeyes, tandis que MUAC représente 35 % de l’assiette des coûts pour cette même année. Seuls 3 % des coûts totaux de la prestation de services dans la zone tarifaire sont attribués à ANA Luxembourg, et ces coûts sont exclusivement supportés pour la fourniture de services d’approche dans l’espace aérien autour de l’aéroport de Luxembourg.

(21)

La Commission a évalué la compatibilité des objectifs révisés en matière d’efficacité économique proposés pour la zone tarifaire de route belgo-luxembourgeoise sur la base des critères fixés aux points 1.4 a), b) et c) de l’annexe IV du règlement d’exécution (UE) 2019/317.

(22)

En ce qui concerne le critère fixé au point 1.4 a) de l’annexe IV du règlement d’exécution (UE) 2019/317, la Commission observe que la tendance du DUC pour les services en route au niveau de la zone tarifaire de + 1,9 % au cours de la PR3 est inférieure à la tendance à l’échelle de l’Union de + 1,0 % au cours de la même période. La Commission observe qu’il s’agit d’une amélioration par rapport à la tendance du DUC de + 5,7 % calculée sur la base du projet de plan de performance du FABEC présenté en 2021.

(23)

En ce qui concerne le critère fixé au point 1.4 b) de l’annexe IV du règlement d’exécution (UE) 2019/317, la Commission observe que la tendance du DUC pour les services en route à long terme au niveau de la zone tarifaire au cours de la deuxième période de référence (PR2) et de la PR3 de + 1,1 % est inférieure à la tendance à l’échelle de l’Union à long terme de - 1,3 % au cours de la même période. La Commission observe qu’il s’agit d’une amélioration par rapport à la tendance du DUC à long terme de + 4,0 % calculée sur la base du projet de plan de performance du FABEC présenté en 2021. Dans la logique du considérant 13, cette amélioration s’explique en partie par l’ajustement de la valeur de référence pour 2014 en ce qui concerne la zone tarifaire.

(24)

En ce qui concerne le critère fixé au point 1.4 c) de l’annexe IV du règlement d’exécution (UE) 2019/317, la Commission observe que la valeur de référence de la Belgique et du Luxembourg pour le DUC de 83,26 EUR en euros de 2017 est supérieure de 13,2 % à la valeur de référence moyenne de 73,53 EUR en euros de 2017 du groupe comparatif pertinent. La Commission fait remarquer que la différence se creuse encore au cours de la PR3, étant donné que le DUC pour les services en route de la Belgique et du Luxembourg pour 2024 est supérieur de 29,8 % à la moyenne du groupe comparatif.

(25)

Il est nécessaire d’examiner en outre si les écarts observés aux considérants 22 à 24 ci-dessus par rapport aux critères fixés aux points 1.4 a), 1.4 b) et 1.4 c) de l’annexe IV du règlement d’exécution (UE) 2019/317 peuvent être considérés comme nécessaires et proportionnés sur la base du point 1.4 d) de ladite annexe, étant entendu que les écarts observés par rapport à la tendance du DUC à l’échelle de l’Union et par rapport à la tendance du DUC à long terme à l’échelle de l’Union doivent être dus uniquement à des coûts fixés supplémentaires liés à des mesures nécessaires à la réalisation des objectifs de performance dans le domaine de performance clé de la capacité ou à des mesures de restructuration au sens de l’article 2, paragraphe 18, du règlement d’exécution (UE) 2019/317.

(26)

La Commission constate que la différence estimée par l’organe d’évaluation des performances entre les coûts fixés des services en route pour la PR3 indiqués par la Belgique et le Luxembourg dans le projet révisé de plan de performance du FABEC et les coûts fixés qui seraient requis pour se conformer à la tendance du coût unitaire fixé à l’échelle de l’Union pour la PR3 est d’environ 8,2 millions d’euros en euros de 2017, tandis qu’un écart estimatif correspondant par rapport à la tendance à l’échelle de l’Union à long terme se monte à quelque 43,7 millions d’euros en euros de 2017.

(27)

Comme dans le projet de plan de performance du FABEC présenté en 2021, la Belgique et le Luxembourg continuent de soutenir que la complexité de l’espace aérien est l’un des principaux facteurs expliquant l’écart entre le projet de plan de performance révisé et les tendances du DUC à l’échelle de l’Union. Le projet révisé de plan de performance du FABEC maintient que la complexité de l’espace aérien belgo-luxembourgeois constitue un facteur qui augmente la charge de travail relative des contrôleurs de la circulation aérienne et qui influe dès lors négativement sur la productivité de ces derniers ainsi que sur l’assiette des coûts des services en route.

(28)

Or, la Commission note que la Belgique et le Luxembourg n’ont pas démontré, dans le projet révisé de plan de performance du FABEC, que la complexité de la fourniture de services de navigation aérienne dans la zone tarifaire se serait accrue par rapport à la PR2 ou que des coûts supplémentaires seraient supportés au cours de la PR3 en raison d’un changement dans la complexité des opérations.

(29)

Pour ce qui est du critère énoncé au point 1.4 d) i) de l’annexe IV du règlement d’exécution (UE) 2019/317, la Commission fait remarquer que la Belgique et le Luxembourg mentionnent dans le projet révisé de plan de performance du FABEC les coûts fixés supplémentaires qui seront supportés au cours de la PR3 par les prestataires de services de navigation aérienne en route skeyes et MUAC pour des mesures visant à renforcer la capacité.

(30)

La Commission observe que sept mesures liées à la capacité pour skeyes et MUAC sont invoquées dans le projet révisé de plan de performance du FABEC pour justifier l’écart observé par rapport aux tendances en matière d’efficacité économique à l’échelle de l’Union. Si quatre de ces mesures étaient déjà détaillées dans le projet de plan de performance du FABEC présenté en 2021, trois mesures supplémentaires propres à MUAC ont été ajoutées.

(31)

En ce qui concerne skeyes, le projet révisé de plan de performance du FABEC présente des mesures visant à maintenir une capacité suffisante de contrôleurs de la circulation aérienne (ATCO) pour faire face au vieillissement de l’effectif de ces contrôleurs et au nombre élevé de départs à la retraite qui devrait s’ensuivre au cours de la PR3 et de la quatrième période de référence (ci-après la «PR4»).

(32)

Ces mesures comprennent notamment le recrutement et la formation de nouveaux contrôleurs de la circulation aérienne afin de combler les départs à la retraite prévus et d’assurer la capacité nécessaire par rapport au trafic escompté. En outre, il est signalé que «skeyes» subit des coûts importants liés au régime de mise en disponibilité «DISPO» qui, conformément à la législation belge (7), prévoit que les contrôleurs de la circulation aérienne doivent être relevés de leurs fonctions cinq ans avant la date de leur mise à la retraite. Durant ces cinq années, ils sont admissibles à la retraite anticipée et perçoivent une allocation qui s’élève à un montant se situant entre 75 % et 85 % de leur dernier salaire. Selon les informations fournies dans le projet de plan de performance, les contrôleurs de la circulation aérienne sont actuellement mis en disponibilité à l’âge de 56 ans et il est prévu de porter cette limite d’âge à 57 ans à partir de 2025. La Commission observe qu’aucune mesure d’atténuation n’a été présentée par la Belgique afin de limiter l’incidence financière considérable et croissante du régime DISPO sur l’assiette des coûts pour la PR3.

(33)

La Commission observe en outre que les coûts totaux présentés dans le projet de plan de performance révisé en rapport avec les mesures décrites aux considérants 31 et 32 ont été réévalués pour les années civiles 2022 à 2024, entraînant une augmentation de 22,4 % en 2022, de 49,0 % en 2023 et de 36,8 % en 2024.

(34)

En outre, le projet révisé de plan de performance du FABEC fait état de coûts supplémentaires à supporter par skeyes pour le remplacement de son système de gestion du trafic aérien (ATM) par un système de gestion de l’espace aérien unique, intégré et harmonisé avec MUAC et la Défense belge, l’objectif étant de soutenir l’intégration des services de gestion du trafic aérien civil et militaire et de réaliser des gains d’efficience en matière de capacité et sur le plan opérationnel. La Commission observe que l’estimation des coûts liés à cette mesure est inférieure à celle indiquée dans le projet de plan de performance du FABEC présenté en 2021, à raison de -9,5 % en 2023 et de -11,9 % en 2024.

(35)

En ce qui concerne MUAC, la Belgique et le Luxembourg indiquent, comme dans le projet plan de performance du FABEC présenté en 2021, que la convention collective conclue en 2019 constitue une mesure favorisant la réalisation des objectifs en matière de capacité, car elle vise essentiellement à accroître la disponibilité des ATCO afin de répondre à la demande en matière de trafic. Les dispositions relatives à la flexibilité introduites dans la convention s’accompagnent d’une augmentation de près de 11 % des barèmes salariaux, ce qui a une incidence sur l’assiette des coûts tout au long de la période de référence. La Commission observe que les coûts présentés dans le projet révisé de plan de performance du FABEC en relation avec cette mesure ont été révisés pour les années civiles 2022-2024, entraînant une augmentation de 7,4 % en 2022, de 9,0 % en 2023 et de 9,2 % en 2024.

(36)

En raison de l’ampleur des modifications apportées aux coûts qui sont visées aux considérants 33, 34 et 35, la Commission estime que la Belgique et le Luxembourg devraient expliquer et détailler davantage les hypothèses qui sous-tendent le calcul de ces coûts.

(37)

Le projet révisé de plan de performance du FABEC réaffirme que la réalisation des objectifs de capacité de MUAC nécessite une amélioration du processus d’analyse a posteriori de ses activités, des outils connexes et des dispositifs de veille économique permettant d’optimiser davantage la planification des opérations quotidiennes. La Belgique et le Luxembourg précisent que cet ensemble de mesures, appelé projet «PABI», devrait permettre de dégager «un peu de capacité supplémentaire» et de réduire dans une certaine mesure les retards ATFM en évitant d’imposer des restrictions d’exploitation inutiles aux usagers de l’espace aérien («excès de régulation»). Les coûts estimatifs de ce projet restent inchangés par rapport au projet de plan de performance du FABEC présenté en 2021. La Commission estime que la contribution de l’initiative PABI à la réalisation des objectifs locaux en matière de capacité devrait être davantage étayée pour pouvoir évaluer si les coûts supplémentaires y afférents peuvent être jugés nécessaires et proportionnés en vue de justifier un écart par rapport aux tendances en matière d’efficacité économique à l’échelle de l’Union.

(38)

En outre, le projet de plan de performance révisé contient trois mesures supplémentaires de MUAC dont la Belgique et le Luxembourg considèrent qu’elles génèrent des coûts supplémentaires nécessaires à la réalisation des objectifs en matière de capacité. Ces mesures comprennent la formation ab initio de contrôleurs de la circulation aérienne, l’emploi de contrôleurs aériens supplémentaires pour le secteur de Bruxelles géré par MUAC et un nouveau système de planification des besoins en personnel.

(39)

Compte tenu de l’évaluation effectuée par l’organe d’évaluation des performances, les coûts totaux supplémentaires déclarés par la Belgique et le Luxembourg pour les mesures de renforcement de la capacité visées aux considérants 30 à 38 sont nettement inférieurs à l’écart par rapport à la tendance du DUC à long terme à l’échelle de l’Union observée aux considérants 23 et 26. Par conséquent, même en admettant que toutes ces mesures sont nécessaires et proportionnées au regard des objectifs locaux en matière de capacité, il est clair que l’écart par rapport à la tendance du DUC à long terme dépasse en termes monétaires les coûts supplémentaires liés à ces mesures. Cet écart ne s’explique donc pas exclusivement par les coûts fixés supplémentaires liés aux mesures nécessaires pour atteindre les objectifs de performance dans le domaine de performance clé de la capacité.

(40)

Par conséquent, le critère prévu au point 1.4 d) i) de l’annexe IV du règlement d’exécution (UE) 2019/317 n’est pas rempli au regard de la Belgique et du Luxembourg.

(41)

À l’égard du critère énoncé au point 1.4 d) ii) de l’annexe IV du règlement d’exécution (UE) 2019/317, il suffit de mentionner que la Belgique et le Luxembourg n’ont pas présenté dans le projet de plan de performance révisé la moindre mesure de restructuration qui justifierait un écart par rapport à la tendance du DUC à l’échelle de l’Union ou à la tendance du DUC à long terme à l’échelle de l’Union. Par conséquent, le critère prévu au point 1.4 d) ii) n’est pas rempli au regard de la Belgique et du Luxembourg.

(42)

Sur la base des constatations figurant aux considérants 11 à 41, la Commission considère, à ce stade de l’évaluation du projet révisé de plan de performance du FABEC, que des doutes subsistent quant à la compatibilité des objectifs de performance en matière d’efficacité économique proposés pour la zone tarifaire de route belgo-luxembourgeoise.

(43)

La Commission constate, dès lors, que les recommandations énoncées à l’article 3 de la décision d’exécution (UE) 2022/728 en ce qui concerne ces objectifs de performance n’ont pas été prises en compte de manière satisfaisante dans le projet révisé de plan de performance du FABEC.

(44)

Ainsi, la Commission observe que les objectifs de performance révisés en matière d’efficacité économique proposés pour la zone tarifaire belgo-luxembourgeoise ne sont compatibles ni avec la tendance du DUC à l’échelle de l’Union pour la PR3, ni avec la tendance du DUC à long terme à l’échelle de l’Union. Elle observe également que les coûts fixés pour la zone tarifaire n’ont pas été réduits dans une mesure suffisante pour garantir la compatibilité avec les objectifs de performance à l’échelle de l’Union.

(45)

En outre, la Commission n’a pas pu établir, sur la base des éléments et des justifications fournis dans le projet révisé de plan de performance du FABEC, que l’écart important par rapport à la tendance du DUC à long terme à l’échelle de l’Union pouvait être attribué exclusivement aux coûts supplémentaires supportés pour la réalisation des objectifs de performance en matière de capacité au niveau local.

(46)

De plus, la Commission constate que le projet révisé de plan de performance du FABEC ne comprend pas de mesures structurelles importantes susceptibles d’atténuer les augmentations de coûts prévues au cours de la PR3 et de contribuer à l’efficacité économique à moyen et à long terme.

(47)

La Commission a donc décidé de procéder au lancement de l’examen détaillé prévu à l’article 15, paragraphe 3, du règlement d’exécution (UE) 2019/317 en ce qui concerne les objectifs de performance en matière d’efficacité économique pour la zone tarifaire de route belgo-luxembourgeoise,