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Avis du Comité économique et social sur le «Livre blanc sur les secteurs et les activités exclus de la directive sur le temps de travail»

(98/C 157/18)

Le 17 juillet 1997, la Commission a décidé, en vertu de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le «Livre blanc sur les secteurs et les activités exclus de la directive sur le temps de travail».

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 12 mars 1998 (rapporteur: M. Konz).

Lors de sa 353e session plénière des 25 et 26 mars 1998 (séance du 26 mars), le Comité économique et social a adopté par 101 voix pour, 6 voix contre et 7 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. L'objectif du Livre blanc sous avis est de trouver les meilleurs moyens pour garantir, en matière de temps de travail, la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs actuellement exclus du champ d'application de la directive 93/104/CE du Conseil concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail. À la lumière d'analyses et d'évaluations sectorielles, et à la demande du Parlement européen, la Commission estime qu'il existe un problème à résoudre, à savoir que dans tous les secteurs et toutes les activités exclus, il y a des travailleurs qui ne bénéficient d'aucune protection contre une durée excessive du travail ni de la garantie d'un repos suffisant. En outre, l'absence de mesures adéquates pourrait amener à des distorsions de la concurrence au sein du marché intérieur et entre différents modes de transport. Pour régler le problème, quatre voies d'approche sont possibles:

1) une approche non contraignante;

2) une approche purement sectorielle;

3) une approche différenciée;

4) une approche purement horizontale.

Sous réserve de l'examen des commentaires formulés à propos du présent Livre blanc, la Commission propose de procéder sur la base de l'option n° 3, soit une approche différenciée. Celle-ci consiste à établir une distinction entre les activités qui peuvent être couvertes par la directive 93/104/CE du Conseil sur le temps de travail et celles qui requièrent des mesures spécifiques.

Il s'agirait en l'occurrence:

- d'étendre l'intégralité des dispositions de la directive susdite à tous les travailleurs «non mobiles». Les dérogations existantes seraient adaptées comme il se doit, de manière à tenir compte notamment des nécessités de continuité des services et des contraintes de fonctionnement;

- d'étendre à tous les travailleurs «mobiles» et à ceux occupés aux «autres activités en mer» les dispositions de la directive susdite se rapportant:

aux 4 semaines de congé annuel payé;

aux examens de santé pour les travailleurs de nuit;

à la garantie d'un repos suffisant;

au plafonnement du nombre annuel d'heures de travail.

- d'adopter ou de modifier, pour chaque secteur ou activité, une législation spécifique concernant le temps de travail et les périodes de repos des travailleurs «mobiles» et de ceux occupés aux «autres activités en mer».

Concernant ces dispositions sectorielles, la Commission espère qu'il sera possible de procéder par voie d'accord entre les partenaires sociaux.

1.2. La directive 93/104/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail n'a été adoptée par le Conseil que le 23 novembre 1993, alors que la proposition de la Commission () datait du 20 septembre 1990 déjà. Cet accord au sein du Conseil «Affaires sociales» n'a pu être trouvé qu'après de multiples tergiversations politiques allant jusqu'à l'opting out conditionnel sur la durée du travail hebdomadaire de la Grande-Bretagne, l'extension généralisée à tous les cadres dirigeants des dérogations beaucoup trop larges formulées dans l'article 17 et l'exclusion du champ d'application d'un grand nombre de secteurs et d'activités.

1.3. Finalement, la Cour de Justice européenne rejetait le recours de la Grande-Bretagne contre le Conseil par un arrêt du 12 novembre 1996 statuant que ladite directive ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs. La directive 93/104/CE a donc force de loi dans tous les États membres et le dernier délai de transposition en droit national était fixé au 23 novembre 1996.

1.4. Ladite directive se fonde sur l'article 118A du Traité instituant la Communauté européenne, qui prévoit que les États membres «s'attachent à promouvoir l'amélioration, notamment du milieu du travail, pour protéger la sécurité et la santé des travailleurs...». Aussi reprend-elle respectivement sous les considérants n° 4 et n° 5, les paragraphes clés 7, 8 et 19 de la «Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs» () et le principe que «l'amélioration de la sécurité, de l'hygiène et de la santé des travailleurs au travail représente un objectif qui ne saurait être subordonné à des considérations de caractère purement économique».

1.5. Pour le bon fonctionnement du marché intérieur, l'introduction de normes minimales en matière de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs est indispensable.

2. Observations générales

2.1. Le 18 décembre 1990, le Comité économique et social (CES) a adopté à une large majorité son avis () sur la proposition de ladite directive () qui à ce stade ne comportait pas les exclusions qui aujourd'hui sont à l'origine du Livre blanc sous avis.

Dans sa finalité, le CES avait approuvé les propositions de la Commission tout en voulant les renforcer en se référant à plusieurs reprises aux normes de l'OIT (Organisation internationale du travail, Genève) en la matière. A aucun moment une exclusion de l'un ou l'autre secteur ou activité n'a été préconisée, comme ladite proposition de directive ne voulait réglementer que des aspects limités de l'aménagement du temps de travail et que des possibilités à déroger, certes sous certaines règles, étaient données dans le texte même.

À l'époque, le CES jugeait que ladite proposition de directive:

- ne restreindrait nullement la souplesse en matière de temps de travail et de temps de fonctionnement des installations;

- ne réduirait pas le temps de travail global;

- ne prétendrait pas harmoniser le travail posté et le travail de nuit au niveau de la Communauté.

2.2. Mais trois ans plus tard le Conseil a jugé opportun de ne pas suivre la Commission et le CES. Il décida de sa propre initiative l'exclusion d'un grand nombre de secteurs et d'activités du champ d'application de la directive, ce qui dans le monde du travail était d'autant plus incompréhensible que la proposition de directive prévoyait de nombreuses dispositions pour une application flexible des principes qu'elle énonce à des situations spécifiques. Ainsi il est permis de déroger à toutes les principales dispositions, à l'exception du congé annuel, dans un large éventail de circonstances, notamment «pour les activités caractérisées par un éloignement entre le lieu de travail et le lieu de résidence du travailleur ou par un éloignement entre différents lieux de travail du travailleur».

2.3. Quant au CES, il avait pris bonne note que le Conseil lors de sa décision avait motivé ces exclusions par la nature spécifique de certaines activités sans que la nécessité d'une protection sociale des travailleurs en cause n'ait été contestée. Le considérant n° 16 de la directive adoptée reflète bien cet état d'âme et la volonté politique de régler autrement le problème dans les termes suivants:

«considérant que, en raison de la nature spécifique du travail, il peut être nécessaire de prendre des mesures séparées en ce qui concerne l'aménagement du temps de travail dans certains secteurs ou activités, exclus du champ d'application de la présente directive.»

2.4. Encore le CES avait-il pris acte de la déclaration de la Commission, le jour même de l'adoption de la directive, dans les termes suivants: «La Commission se réserve de présenter dans les meilleurs délais des propositions propres aux différents secteurs et activités exclus, en tenant compte des particularités de chacun des secteurs et de chacune de ces activités.»

2.5. Dans la suite, le CES a suivi avec intérêt les différentes initiatives de la Commission et du Parlement européen. Ce dernier, par exemple, s'exprimait comme suit lors du débat sur le programme d'action 1995-2000 de la Commission concernant la politique commune des transports:

«... juge nécessaire que soient présentées des propositions législatives sur le temps de travail dans les transports, notamment dans les secteurs où les partenaires sociaux n'arrivent pas à un accord.»

2.6. Partant de cet état des choses, le CES rejoint la Commission qui constate dans son Livre blanc sous avis:

- qu'aucune raison objective ne justifie l'exclusion totale d'un quelconque secteur;

- qu'il n'y a pas de raison de traiter les travailleurs «non mobiles» différemment des autres travailleurs déjà couverts par la directive;

- que pour assurer une protection minimale de la santé et de la sécurité, les principes de base de la directive devraient s'appliquer à tous les travailleurs;

- que les travailleurs doivent être protégés d'une façon adéquate contre les effets néfastes résultant d'une organisation irrégulière du travail et du travail presté la nuit;

- que des accords entre les partenaires sociaux constitueraient la meilleure solution.

3. Observations sectorielles

3.1. Transports

3.1.1. Le CES rejoint la Commission qui déclare ouvertement qu'en 1993 un grand nombre de travailleurs, notamment les travailleurs «non mobiles» dans les secteurs d'activités de transports par route, chemin de fer, navigation intérieure, maritimes et aériens, avaient été exclus sans aucune raison objective et que ces travailleurs doivent être intégrés dans la directive 93/104/CE.

Il s'agit, en effet, de personnels accomplissant des activités qui se trouvent des équivalences dans d'autres industries aujourd'hui intégrées dans la directive. Ce point est extrêmement important, car l'ensemble de ces travailleurs représente en fait la très grande majorité des exclus.

3.1.2. À ce sujet, le CES regrette que le Livre blanc de la Commission, qui vient d'être publié quatre ans après que ces personnels avaient été exclus, ne soit accompagné d'une proposition de directive ad hoc.

3.1.3. En ce qui concerne les travailleurs «mobiles» dans le secteur des transports terrestres, le CES doit constater que le manque de directive a déjà conditionné des changements importants dans les différents modes de transport et que le retard apporté pour de multiples raisons à légiférer a considérablement détérioré une situation souvent conflictuelle. Si en son temps une telle directive avait été mise en place, cette évolution négative aurait pu être évitée, du moins elle aurait pu être désamorcée.

3.1.4. Dans le secteur des transports par route, le CES est convaincu qu'il faut résoudre très rapidement les problèmes pendants. Ceci pour éviter à la fois l'augmentation des distorsions de concurrence dans ce mode de transport et entre les différents modes de transport ainsi qu'une dégradation rapide des conditions de travail des chauffeurs-salariés routiers pour compte d'autrui. Ces travailleurs sont au nombre de quelque 1,2 million dans le transport de passagers et 2,1 millions dans le transport de marchandises.

Il y a grand risque que cette situation malsaine n'entraîne dans le transport des marchandises par route, qui est un secteur vital de l'économie européenne, des conflits sociaux majeurs et un dumping social inacceptable.

Aussi la Communauté européenne doit-elle se protéger contre la concurrence faussée par le dumping social pratiqué par les entreprises de transport par route venant de pays tiers à bas niveau social.

Encore faut-il signaler dans ce contexte que la directive 93/104/CE s'applique déjà et d'office au transport routier pour compte propre (essentiellement produits chimiques, produits pétroliers, agroalimentaire, construction et commerce de gros et de détail). Dans ce secteur sont occupés quelque 3 à 3,5 millions de chauffeurs-salariés routiers.

Le CES se doit d'attirer l'attention sur l'existence d'une réglementation communautaire - qui est même applicable aux indépendants - soit le Règlement (CEE) n° 3820/85 qui limite les temps maxima de conduite et minima de repos sans réglementer pour autant le temps de travail dans son ensemble.

3.1.5. Le CES se réjouit de ce que, dans le secteur des transports ferroviaires, les partenaires sociaux au sein du «Comité paritaire des Chemins de fer» sont arrivés à un accord le 18 septembre 1996 déjà.

Cet accord pourrait parfaitement servir de modèle aux autres secteurs et à la Commission pour les nécessaires propositions de directive au Conseil.

3.1.6. Le CES se réjouit davantage de ce que dans le secteur des transports maritimes les partenaires sociaux sont eux aussi arrivés au sein de leur «Comité paritaire» à un accord qui devrait être finalisé prochainement.

Avec la Commission, le CES espère que les États membres ratifieront dans un bref délai la Convention OIT n° 180 (1996) sur les heures de travail dans les transports maritimes, adoptée par l'Organisation internationale du travail à Genève en octobre 1996.

D'après une déclaration récente du Conseil «Transports» la plate-forme politique est donnée pour une prompte ratification qui est un préalable pour les partenaires sociaux dans ce secteur ouvert à la concurrence mondiale.

3.1.7. À l'encontre, il déplaît au CES qu'un accord n'ait pu être trouvé entre les partenaires sociaux dans le «Comité paritaire de la navigation intérieure» pour les transports par voie fluviale et lacustre, compte tenu du fait que certains employeurs n'avaient, selon eux, pas de mandat pour conclure un accord.

3.1.8. Le CES attend avec impatience un accord dans le secteur des transports aériens, où seul reste à établir les «Flying Time Limitation» au sein d'un groupe de travail ad hoc.

3.2. Pêche maritime

3.2.1. Dans le domaine de la pêche maritime, le CES reconnaît volontiers que les conditions et la nature du travail effectué sont très spécifiques et hétérogènes, notamment en raison du type et des méthodes de pêche, de la taille des navires et du grand nombre de travailleurs indépendants. Cependant, le CES convient de remarquer que le fait de ne pas avoir traité à temps le problème du temps de travail dans ce secteur en pleine mutation, peut être considéré comme ayant des implications graves au niveau de l'application des programmes communautaires de la pêche maritime, dont l'importance n'échappe à personne.

3.2.2. Aussi le CES est-il d'avis que ce secteur industriel, dans lequel le nombre de décès et d'accidents en cours de travail est le plus important de toutes les autres industries, devrait être couvert, plus encore que les autres secteurs, par un régime de protection adéquat en matière de santé et de sécurité des travailleurs, le lien entre fatigue et accident étant clairement établi. Ce principe ne peut être remis en question, ni par des pratiques anciennes dont l'intérêt mériterait d'être exploré, ni pour des raisons économiques ainsi que l'indique très clairement le jugement de la Cour de Justice européenne ().

3.2.3. Pour ces motifs, le CES incite les partenaires sociaux à retourner à la table de négociations et à trouver un accord au sein de leur «Comité paritaire».

Si un accord ne pouvait être trouvé, les différentes parties devraient soumettre leurs propositions à la Commission, pour que celle-ci puisse proposer au Conseil, à partir des principes généraux retenus dans la directive 93/104/CE, un texte reflétant une vision industrielle du secteur.

3.3. Autres activités en mer

3.3.1. Le CES, au vu du Livre blanc, fait part de ses craintes de ne voir dans ce secteur aucune proposition exprimant les intérêts réciproques des partenaires sociaux impliqués dans ce secteur. Cet état de fait vient, semble-t-il, du refus d'une des parties de vouloir exprimer publiquement ses aspirations. Le CES recommande à la Commission de mettre en place un «groupe paritaire ad hoc», dont la mission serait de définir ce que devrait être la législation sur le temps de travail dans ce domaine.

3.3.2. Selon le CES, ce «groupe paritaire ad hoc» devrait s'appuyer en particulier sur les législations, conventions collectives et accords existants dans la quasi-majorité des pays concernés à ce jour par les travaux offshore.

Comme ce type d'activité peut être amené dans le futur à de nouveaux développements, il est, de l'avis du CES, très important de disposer dans ce secteur d'une législation appropriée.

3.4. Médecins en formation

3.4.1. Le CES s'empresse de déclarer qu'il n'y a pas de raison valable pour exclure les médecins en formation initiale ou de spécialisation, attendu que a) il ne s'agit pas de travailleurs «mobiles» et que b) ils ne pratiquent pas autrement que leurs confrères salariés «qui ne sont pas en formation», et qui eux entrent, par définition, dans le champ d'application de la directive 93/104/CE du Conseil.

À ce sujet, le CES regrette que le Livre blanc de la Commission ne soit accompagné d'une proposition de directive ad hoc.

3.4.2. Aussi le CES voudrait-il signaler que les différences notables existantes (même dans un même pays) dans ce secteur très particulier, mettent non seulement en danger, à court et à moyen terme, la santé physique et psychique des personnels considérés, mais aussi dans la foulée d'une durée de travail excessive ou d'un repos insuffisant, la qualité des traitements dont ils sont responsables pour la communauté toute entière.

3.4.3. Si la Commission estime (cf. point 66 du Livre blanc) que le problème des «gardes» des médecins en formation devrait être réglé au niveau national, le CES, pour sa part, se doit de rappeler à la Commission que les temps d'attente spécifiques (service de garde et d'astreinte), très différents dans leur nature, doivent trouver leur limite dans le respect des principes généraux, notamment ceux sur les temps de repos consécutifs, arrêtés dans la directive 93/104/CE du Conseil.

Dès à présent, des dispositions préventives doivent être prises dans les hôpitaux incriminés pour éviter toute détérioration de la qualité des soins aux patients.

4. Conclusions

4.1. Le CES appuie la Commission qui adopte une approche pragmatique pour garantir au niveau communautaire la protection de la santé et de la sécurité, pour ce qui concerne le temps de travail, des travailleurs des secteurs et activités actuellement exclus de la directive 93/104/CE du Conseil concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

4.2. Le CES opte lui aussi pour l'option n° 3 qui prône une approche différenciée en trois points:

1) d'étendre l'intégralité des dispositions de la directive 93/104/CE à tous les travailleurs «non mobiles»;

2) d'étendre à tous les travailleurs «mobiles» (y compris les pêcheurs maritimes) et à ceux occupés aux «autres activités en mer» les dispositions de la directive concernant:

- les 4 semaines de congé annuel payé;

- les examens de santé pour les travailleurs de nuit;

- la garantie d'un repos suffisant et

- le plafonnement du nombre annuel d'heures de travail.

3) d'adopter, pour chaque secteur ou activité, une législation spécifique concernant le temps de travail et les périodes de repos des travailleurs «mobiles» et mutatis mutandis de ceux occupés «à la pêche maritime» et aux «autres activités en mer».

4.3. Tout comme la Commission, le CES continue à espérer que dans le secteur des transports et dans celui de la pêche maritime, les partenaires sociaux trouveront des accords entre eux.

À cet effet, le CES insiste auprès de la Commission pour qu'elle persiste dans sa démarche en responsabilisant les partenaires sociaux, tout en précisant que les nouvelles réglementations à mettre en oeuvre:

- obtiendront le caractère contraignant d'une directive;

- s'appliqueront à l'ensemble des personnels concernés;

- ne constituent pas une justification valable pour la régression des conditions de travail actuelles (cf. article 18, point 3, de la directive 93/104/CE);

- reprendront les dispositions de la directive 93/104/CE concernant les dérogations possibles et nécessaires;

- respecteront le principe de la subsidiarité suivant lequel lesdites dérogations puissent être négociées dans les enceintes et par les voies utilisées auparavant dans les différents États membres;

- seront mises en vigueur simultanément pour éviter une concurrence intermodale ruineuse résultant de l'application de règles différentes en matière de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs;

- souligneront les avantages que la population en général en tirera, sachant que la fatigue résultant d'horaires de travail excessifs constitue un risque réel et direct pour le bien-être et la sécurité d'autrui.

4.4. Il va de soi que les accords conclus entre les partenaires sociaux dans le cadre des «comités paritaires» sur l'application à leur secteur des points énumérés sub 2) au paragraphe 4.2 doivent être intégrés dans la législation sectorielle prévue sub 3) au même paragraphe.

4.5. Finalement, le CES préconise un délai raisonnablement rapproché pour conclure les négociations entre les partenaires sociaux. Compte tenu des résultats desdites négociations, il appartiendra alors à la Commission de saisir sans retard inutile le Conseil de propositions concrètes pour garantir une protection efficace, en matière de temps de travail, de la santé et de la sécurité des travailleurs des secteurs et activités exclus, tout en préservant une flexibilité suffisante pour laisser aux entreprises une marge de manoeuvre adéquate.

Dans cette démarche, le CES se doit d'insister sur ses prérogatives de consultations en la matière.

Bruxelles, le 26 mars 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 254 du 9.10.1990.

() Conseil européen du 9 décembre 1989 à Strasbourg.

() JO C 60 du 8.3.1991, p. 26.

() Arrêt du 12 novembre 1996 statuant sur le recours introduit par la Grande-Bretagne contre le Conseil.