27.7.2007   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 175/14

1.1

Sisämarkkinoiden palveluja koskevan direktiivin (1) on Lissabonin strategian mukaisesti tarkoitus edistää kilpailukykyä, kasvua ja työllisyyttä. Samalla se on käynnistänyt vilkkaan keskustelun siitä, miten palveluiden tarjoamisen vapaus pannaan täytäntöön. Yksi kiistanalainen kysymys oli ja on edelleen direktiivin vaikutus kansallisiin työmarkkinoihin, sosiaaliehtoihin ja kuluttajansuojan vaatimuksiin. ETSK ottaa helmikuussa 2005 antamassaan lausunnossa (2) perusteellisesti kantaa komission ehdotukseen. Siksi tässä yhteydessä ei käsitellä direktiivin lainsäädännöllistä sisältöä, vaan sitä, miten aiotulla tavalla toteutettavat sisämarkkinat vaikuttavat työllisyyteen ja kuluttajien etuihin.

1.2

EU:n perustamissopimuksessa palvelujen tarjoamisen vapaus on ankkuroitu yhdeksi sisämarkkinoiden neljästä vapaudesta, ja se on ollut poliittisesti voimassa jo pitkään. Palveludirektiivissä ilmenevässä komission strategiassa halutaan poistaa kaikki palvelujen tarjoamista koskevat rajoitukset. Tällöin on kyse osittain epäsuorasti työmarkkinoihin tai kuluttajansuojaan liittyvistä näkökohdista. Samalla, kun palvelujen tarjoamisen vapauden on tarkoitus toteutua laajalti käytännössä, ovat eri kansallisten järjestelmien erot havaittavissa yhä selvemmin ja herkemmin. EU:n laajuisia säädöksiä työntekijöiden ja kuluttajien etujen suojaamiseksi on kuitenkin verrattain vähän. Vallitsevia ovat kansalliset ja usein erittäin erilaiset oikeudelliset ehdot sekä sosiaali- ja työehdot. Niiden lisäksi on otettava huomioon palveludirektiivissä suunniteltu tiettyjen kansallisten palvelun alkuperämaata ja suorittamispaikkaa koskevien säännösten rinnakkainen tai jaettu soveltaminen, jonka vaikutuksen tuleva käytäntö näyttää.

1.3

Sosiaalinen vakaus ja kuluttajien luottamus ovat olennainen osa Euroopan integraatiota ja palvelujen sisämarkkinoiden onnistumisen edellytys. Suuri puute EU:n palveludirektiivistä käytävässä keskustelussa on, että ei ole olemassa vakuuttavia analyysejä direktiivin vaikutuksesta kansallisiin sosiaaliehtoihin, työllisyyteen ja kuluttajien etuihin. ETSK arvosteli mm. tilastollisten perusteiden puuttumista rajatylittävän palvelujen tarjonnan ja palvelutarjonnan sijoittautumisen määrän arvioimiseksi (3). Myöskään jäsenvaltioiden työmarkkinoilla odotettavissa olevista rakenteellisista muutoksista ei juuri ole luotettavaa tietoa. Siksi tarkastelua varten on tarjolla toisaalta vain joitakin erittäin yleisiä tilastollisia vaikutustenarviointeja ja toisaalta erityisiä ja luonteeltaan usein laittomia tai osittain laillisia yksittäistapauksia. Kummatkaan eivät riitä asianmukaiseen vaikutustenarviointiin.

1.4

Palveluiden sisämarkkinoiden toteuttaminen on olennainen osa Lissabonin strategiaa. Alan kasvumahdollisuudet ovat merkittävä työllisyyttä edistävä tekijä. Palveluiden vapaa liikkuvuus lisää kilpailua, millä on palvelutarjonnan laajentumisen ja hintojen alentumisen kaltaisia myönteisiä vaikutuksia. Samalla täytyy kuitenkin parantaa jatkuvasti työntekijöiden sosiaalista suojelua ja varmistaa asianmukainen kuluttajansuojan taso. Sama pätee jäsenvaltioissa voimassa oleviin laatu- ja turvallisuusnormeihin sekä ympäristönsuojeluun. Työllisyysvaikutus ilmenee yksittäisillä aloilla ja yksittäisissä jäsenvaltioissa eri tavoin. Vaikutus pk-yrityksiin on tässä yhteydessä ratkaiseva tekijä.

1.5

Tämän oma-aloitteisen lausunnon tavoitteena on tuoda paremmin esille nykyisen sisämarkkinastrategian vaikutuksia työmarkkinoihin, työehtoihin ja kuluttajansuojaan, ja siten tuottaa myös käytännön hyötyä asianosaisille ja EU:n toimielimille. Nämä näkökohdat eivät olleet painopisteinä kummassakaan palvelujen sisämarkkinoita koskeneessa ETSK:n kuulemisessa (4).

1.5.1

Unionin lainsäädännössä ”palvelujen tarjoamisen vapaudella” ymmärretään kaikki palvelut kahden eri jäsenvaltiossa sijaitsevan taloudellisen toimijan välillä (5). Tällöin kyseessä on kolme aihekokonaisuutta:

1.6

Tätä lausuntoa olisi tarkasteltava yhtäältä käsillä olevan asian alustuksena ja toisaalta myös komitean panoksena Euroopan komission lopulliseen kertomukseen sisämarkkinoiden uudelleentarkastelusta (6) ja IMAC:ssä (7) käytäviin keskusteluihin. Se perustuu nykyisin käytössä oleviin tietoihin sekä asiantuntijoiden ja asianosaisten käytännön kokemuksiin ja odotuksiin. Ne on koottu Wienissä huhtikuussa 2006 järjestetyssä kuulemisessa ja syksyllä 2006 tehdyssä kyselyssä, joka oli suunnattu lähes 6 000:lle talouden, ammattijärjestöjen ja eri sidosryhmien sekä tiedemaailman ja ministeriöiden asiantuntijalle. Kyselyyn saatiin yli 150 vastausta. Sillä ei ole tieteellisen tutkimuksen kattavuutta, eikä se myöskään voi korvata sellaista. Sen on pikemminkin tarkoitus tuoda esiin nykyisiä ongelmia ja tulevaa kehitystä, joihin ETSK:n yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmän pitkäaikainen havainnointi paneutuu tiiviimmin ja jotka toimivat myös pontimena EU:n toimielinten ja muiden toimijoiden poliittisille päätöksille ja tieteelliselle tutkimukselle.

2.1

Komissio perustelee sisämarkkinastrategiaansa rajatylittävien palvelujen tarjonnan heikolla kehityksellä EU:ssa. Nykyistä dynaamisemmin toimivien palvelujen sisämarkkinoiden odotetaan edistävän työllisyyttä sekä vaikuttavan myönteisesti kuluttajiin ja yrityksiin. Miten tämä dynamiikka on ymmärrettävä konkreettisesti?

2.2

Palvelusektorin tilastollinen kuvaaminen rajatylittävässä palvelujen tarjonnassa on edelleen ratkaisematon ongelma. Tähän asti Eurostat ja jäsenvaltioiden tilastokeskukset ovat käyttäneet niin sanottuja maksuvirtatilastoja, eli palveluja viedään tai tuodaan vain, jos siihen liittyy vastaava rajatylittävä maksutapahtuma. Kun palveluteollisuudessa toisaalla tehdään erittäin paljon yhteistyötä, siirretään tietoa ja vaihdetaan suorituksia, on yksittäisten yrityksenosien, verkostokumppaneiden tai vain pysyväisluonteisesti yhdessä toimivien oikeudellisesti itsenäisten talousyksiköiden välillä kussakin maassa laajaa maksuliikennettä. Tällaisissa verkostorakenteissa kukin kumppani katsoo tiedon-, ajan- ja palvelunsiirron omassa maassaan omaksi suorituksekseen ostajalle. Tästä ei kuitenkaan synny rajatylittävää maksutapahtumaa.

2.3

Tästä syystä palveluteollisuuden vaihtovolyymi ja siten vaikutus sisämarkkinoihin on komitean mielestä huomattavasti suurempi, kuin mitä virallisista tilastoista nykyisin ilmenee. ETSK onkin painokkaasti sitä mieltä, että Euroopan unionin olisi toteutettava tieteellisesti suuntautunut perustutkimus, jollaisia yksittäiset palveluteollisuuden alat EU:n jäsenvaltioissa nykyisin jo tekevät yhteistyössä muissa maissa toimivien yhtiöiden kanssa. Tästä lähtökohdasta ja tältä perustalta jatkaen olisi tulevaisuutta varten luotava vankka kuvaus Euroopan unionin palvelumarkkinoiden todellisesta laajuudesta. Tätä tukevat eurooppalaisten tilastotieteilijöiden vastaavat ponnistelut laatia kaikille palveluille hintaindeksit ja ottaa ne käyttöön kaikissa valtioissa.

2.4

Esimerkki: Komissio lähtee nykyisten tietojen perustella siitä, että palvelusektori tuottaa 56 prosenttia EU:n BKT:stä, ja sen osuus kokonaistyöllisyydestä on 70 prosenttia. EU:n sisäisen kaupan määrästä osuus on kuitenkin vain 20 prosenttia. Verrattuna Yhdysvaltoihin EU:n palveluteollisuuden tuottavuuskehitys on huomattavasti alhaisempi (8).

2.5

Maailmanmarkkinoilla tätä heikkoutta ei huomaa, niillä EU on palvelusektorin kaupan suurin tekijä ja tämä kehityssuunta on selvästi kasvava. Vuonna 2003 EU:n osuus oli 26 prosenttia, kun taas Yhdysvallat ylsi juuri ja juuri 20 prosenttiin. Myös nousevien kauppakumppaneiden Intian ja Kiinan osuus huomattavasta dynaamisuudesta huolimatta on yhteensä vain hieman yli 5 prosenttia. Vuosina 1997-2003 EU:n osuus nousi 1,8 prosentilla ja oli myös tässä suhteessa etusijalla.

2.6

Onkin todettava, että heikkous koskee ennen kaikkea EU:n sisäistä kauppaa. Myös sen osalta luvut eivät välttämättä tue lopputulosta. Vuosina 2000-2003 yhteisön sisäinen kauppa palvelut mukaan lukien kasvoi 10,8 prosentilla ja EU:n ulkopuolisten kauppakumppaneiden kanssa vain 6,4 prosentilla. Sisämarkkinoiden dynaamisuus oli siis vertailussa varsin huomattavaa, siinäkin mielessä, että vuonna 2003 oli taloudellinen laskusuhdanne. Tähän liittyen on otettava huomioon myös palveluiden hintojen romahtaminen.

2.7

ETSK kehottaa komissiota jouduttamaan ponnekkaammin uuden palveluiden sisämarkkinoiden toteuttamista koskevaa vaikutustenarviointia. Niin sanottu SWOT-analyysi (vahvuudet, heikkoudet, mahdollisuudet, uhat) voisi olla siinä avuksi.

3.1

Arviot työllisyysvaikutuksista riippuvat kasvuennusteista. Yksi ensimmäisistä EU:n palveludirektiivin vaikutusta koskeneista analyyseistä on peräisin lokakuulta 2004 ja sen laati alankomaalainen tutkimuslaitos Bureau for Economic Policy Analysis  (9). Se noudattaa yleistä OECD:n oletusta, että sääntelyn poisto luo aina kasvua ja parantaa sen myötä työllisyyttä. On mielenkiintoista, että tutkimuksessa tullaan siihen johtopäätökseen, että sääntely ei itsessään vaikuta haittaavasti vaan säännösten epäyhtenäisyys. Arvioiden mukaan palveludirektiivi voisi kasvattaa palvelukauppaa 15-30 prosentilla ja ulkomaisten suorien investointien osuutta kaupan alalla 20-35 prosentilla.

3.2

Keväällä 2005 konsulttiyritys Copenhagen Economics julkaisi komissio toimeksiannosta tutkimuksen (10), jossa käsitellään erityisesti työllisyysvaikutusta. Jos kulutus kasvaa odotetusti 0,6 prosentilla unionin BKT:sta, työpaikkojen määrän nettokasvu kaikissa 25 jäsenvaltiossa on noin 600 000. Samalla myös tuottavuuden odotetaan kasvavan ja palkkojen nousevan keskimäärin 0,4 prosentilla.

3.3

Copenhagen Economicsin tutkimuksen päätelmistä on kiistelty, ennen kaikkea siksi, että niissä esitetään yksinomaan tarjontaa koskevia perusteluja ja ne perustuvat vain kasvavan kysynnän vaikutukselle hintojen laskiessa sääntelyä purettaessa. Siinä ei oteta huomioon tekijöitä, jotka saattavat vaikuttaa kasvavan kysynnän vastaisesti, esimerkiksi ostovoiman väheneminen tai muu kuluttajakäyttäytyminen. Myös alojen valinta oli kiistanalainen. Muita arvioita työllisyysvaikutuksesta ei ole saatavilla tai ne perustuvat Copenhagen Economicsin tutkimukseen, jolloin niissä tullaan vastaavasti samoihin päätelmiin (11). On kiinnitettävä yhä enemmän huomiota siihen, miten tutkimus ja innovointi, pätevyyden parantuminen sekä viestintäteknologioiden käyttö vaikuttavat palvelusisämarkkinoiden tehokkuuden parantumiseen.

3.4

600 000 uuden työpaikan syntyminen on luonnollisesti myönteistä, mutta suurten odotusten takia se on ennemminkin vaatimaton tavoite (12). Paljon tärkeämpää on kuitenkin, että kyseinen kasvu voi osoittautua yksittäisillä aloilla, yksittäisissä maissa ja eri työntekijäryhmissä täysin erilaiseksi. Siitä ei ole toistaiseksi tietoja. ETSK haluaisi yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmän ja käsillä olevan aloitteen avulla yrittää luoda selkeämmän kuvan kyseisistä työmarkkinoiden rakenteellisista muutoksista.

3.5

ETSK:n kyselystä ilmenee selvästi, että sellaisille tiedoille on paljon kysyntää. Vastanneista 90 prosenttia piti palvelujen sisämarkkinoista saatavilla olevia tietoja työllisyysvaikutusten osalta riittämättöminä. Kysymyksemme liittyivät lähinnä aloihin, joilla työpaikat ovat erityisesti vähentyneet tai lisääntyneet. Vastaajista 60 prosenttia odottaa yleisesti myönteisiä työllisyysvaikutuksia tai tiettyihin aloihin kohdistuvia työllisyysvaikutuksia. Useimmiten mainittiin yritysneuvonta ja oikeudellinen neuvonta ja niiden lisäksi: kauppa, käsiteollisuus/pk-yritykset, liikenne, terveyspalvelut, maa- ja metsätalous, teollisuuspalvelut, koulutus, matkailu, yksilölliset palvelut, rakennus- ja isännöintipalvelut. Kysymykseen, odotetaanko työpaikkojen vähenevän, 44 prosenttia vastasi myönteisesti. Tässä yhteydessä teollisuus on useimmiten häviäjä, muita työpaikkoja menettäviä aloja ovat: julkiset palvelut, rakennus- ja isännöintipalvelut, maa- ja metsätalous, yrityspalvelut, ravitsemus-/nautintoaineala, yksilölliset palvelut, kauppa/vähittäiskauppa, matkailu ja tekstiiliteollisuus.

3.6

Kysymys tämän prosessin hyödyistä luo mielenkiintoisia vastakkainasetteluja. Voidaan olettaa, että sopeutuminen markkinoihin on ratkaisevaa ja että häviäjiä ovat ne, jotka eivät onnistu sopeutumaan uusiin vapautettuihin ehtoihin ja rajatylittäviin markkinoihin. Pätevyyttä vaativa työ tarjoaa paremmat menestymismahdollisuudet kuin työ, jossa ei tarvita ammattipätevyyttä. Samoin nuorilla, erikoistuneilla ja työn perässä muuttavilla työntekijöillä on paremmat mahdollisuudet kuin vanhemmilla ja vähemmän joustavilla ihmisillä. Työpaikat, joilla vallitsee korkeat sosiaalinormit, ovat häviäjiä verrattuina epävarmoihin työpaikkoihin tai itsenäiseen ammatinharjoittamiseen, joista tulee tulevaisuudessa yhä merkittävämpiä työllistäjiä. Huonompaan asemaan joutuvat laatu verrattuna hintaan, ammatinharjoittamiseen liittyvät korkeat normit sekä maat, joissa sosiaalimenot ovat korkeat. Uudet jäsenvaltiot kuuluvat niihin, jotka hyötyvät eniten, ja vanhat niihin, joiden hyödyt jäävät pienimmiksi. Paikallisesti toimiviin ja pieniin yrityksiin kohdistuu suurten ylikansallisten yritysten taholta tuleva paine. Mikä tilanne on kuluttajien osalta, jää ennemminkin avoimeksi.

3.7

Pk-yritysten kehitys muodosti erityisen painopisteen. Lisääkö kasvava rajatylittävä palvelujen tarjonta työllisyyttä vai johtaako hintoihin kohdistuva ja kilpailua aiheuttava paine pk-yritysten syrjäytymiseen ja sen myötä työpaikkojen vähentymiseen? Kahden kolmasosan enemmistö (66 prosenttia) pitää työllistämismahdollisuuksia myönteisinä. Samaan aikaan kuitenkin 55 prosenttia pitää mahdollisena pudotuskilpailua. Palveluiden sisämarkkinoiden vapauttamisella ei kuitenkaan selkeän enemmistön mielestä (69 prosenttia) ole olennaista vaikutusta pk-yritysten kehitykseen — se riippuu enemmän muista vaikuttavista tekijöistä. Johtopäätös: Myönteiset odotukset ovat vallalla, mutta kaiken kaikkiaan ne jäänevät vähäisiksi. Sen lisäksi kuitenkin odotetaan, että työntekijöiden pätevyys, innovointikyky ja palvelun laatu ovat ratkaisevia menestys- tai selviytymistekijöitä. Paine harmonisoida on myös kasvussa (koulutus- ja ammattitutkinnot, liikkeenjohdolliset vaatimukset, hinnat ja palkat, sosiaalimaksut, yritysverot, sopeutuminen EU:n normeihin ja kansainvälisiin normeihin yleensä). Tilanteen odotetaan heikkenevän sosiaalinormien ja kuluttajan- ja ympäristönsuojelun osalta. Pelätään myös, että paikalliset, kulttuurisidonnaiset ominaispiirteet häviävät, jos suuret tarjoajat valloittavat markkinat.

3.8

Kysymykseen, onko itsenäisillä ammatinharjoittajilla tulevaisuudessa paremmat mahdollisuudet toimia rajojen yli, 84 prosenttia vastasi myönteisesti.

4.1

Rajatylittävät palvelut ovat lähes kaikissa tapauksissa sidoksissa työvoiman liikkuvuuteen. Koska toistaiseksi ehtoja on yhdenmukaistettu EU:ssa vain osittain, ollaan jäsenvaltioiden työmarkkinoilla tai yksittäisissä yrityksissä tekemisissä erilaisten sosiaalisäännösten kanssa. Työntekijöiden lähettämisestä annetulla direktiivillä luodaan vähimmäisvaatimukset olennaisille ehdoille, jotka koskevat lähetettyjen työntekijöiden tasavertaista kohtelua paikallisten työntekijöiden kanssa. Sen lisäksi työ- ja sosiaalilainsäädäntöön liittyvät kysymykset periaatteessa poistettiin palveludirektiivistä. Kasvavilla rajatylittävillä palvelumarkkinoilla on kuitenkin vaikutuksensa. Työntekijöiden lähettämisestä annetusta direktiivistä huolimatta yhdenmukaistamattomia työehtosopimuksiin liittyviä säännöksiä on vielä olemassa. Työlainsäädännön poistaminen palveludirektiivistä ei ole vakiinnuttanut ”työskentelypaikkakunnan periaatetta” työntekijöille ja valituista lainsäädännön sanamuodoista kiisteltiin ankarasti eikä niitä välttämättä pidetä yksiselitteisinä. Tämän osalta odotetaan direktiivin tulevaa saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. Loppujen lopuksi — jos oletetaan, että palvelujen sisämarkkinoiden syventäminen onnistuu — uutta tulee olemaan lähettämisen yleistyminen ja todennäköisesti myös sen kesto.

4.2

Tässä kohdin ei voida eikä pidä käydä keskustelua työntekijöiden lähettämisestä annetun direktiivin täytäntöönpanosta. Keskeinen kysymys on ennemminkin: Mitä uusia ongelmia syntyy tai mitkä olemassa olevat ongelmat korostuvat, kun tulevaisuudessa yhä useammin ja olosuhteiden mukaan yhä pidempään palvelutoimeksiantojen puitteissa työntekijät eri jäsenmaista työskentelevät samalla työpaikalla osittain eri ehdoilla? Tässä saattaa piillä myös mahdollisuuksia, jos palautetaan mieleen Copenhagen Economicsin tutkimuksen ennusteet kasvavista palkoista. Kyse ei nimenomaan ole taipumuksesta syyttää markkinaosapuolia ja poliittisessa vastuussa olevia yleisestä pyrkimyksestä sosiaaliseen polkumyyntiin, vaan tarkoituksena on luoda todenmukainen kuva käytännöstä.

4.3

Kysymykseen, odotetaanko rajatylittävien palvelujen lisääntyessä, ja sen myötä toiseen maahan lähetettyjen työntekijöiden määrän kasvaessa, myös kansallisten työehtojen muuttuvan, 82 prosenttia vastasi myöntävästi. Vastaajista 20 prosenttia odottaa työehtojen parantuvan, kun taas 17 prosenttia uskoo niiden heikentymiseen. Vain 7 prosenttia uskoo, että työpaikat tulevat varmemmiksi. Sitä vastoin 56 prosenttia katsoo, että ”joustavoitettujen” ja määräaikaisten työsuhteiden määrä lisääntyy.

4.4

Joustavoittamista koskeva näkökanta tulee uudelleen ilmi myös jäljempänä olevissa avoimissa kysymyksissä. Monet odottavat vakinaisessa työsuhteessa työskentelevän henkilöstön vähentyvän osa-aikatyön ja urakkasopimusten ja näennäisen itsenäisen ammatinharjoittamisen lisääntyvän. Myös myönteisiä odotuksia täsmennetään: kielikoulutus, uudet näkemykset ja myönteinen kannustaminen pätevöitymiseen, paremmat palkat ja lisääntyvät työtarjoukset. Pelot ovat kuitenkin hallitsevassa asemassa: lisääntyvä kilpailu, huonommat työehdot, pitemmät ja joustavuutta edellyttävät työajat sekä työmarkkinariidat ja laittomuudet yleistyvät ja palkat alenevat. Sosiaalijärjestelmään kohdistuisi uusia rasitteita. Työntekijät, joiden liikkuvuusvalmius on vähäisempää, erityisesti myös naiset, joutuisivat tulevaisuudessa vaikeampaan asemaan ja perherakenteet kärsisivät lisääntyvästä liikkuvuudesta. Kysymykseen tulevien vapautettujen palveluiden sisämarkkinoiden vaikutuksesta palkkakehitykseen 50 prosenttia vastasi odottavansa palkkojen laskevan, 43 prosenttia olettaa palkkojen nousevan ja 7 prosenttia ei näe mitään erityistä vaikutusta tai korostaa tämän riippuvan kulloisestakin alasta.

4.5

Kysymykseen, onko työntekijöiden lähettämisestä annettu direktiivi sosiaalisen suojelun kannalta riittävä, 48 prosenttia vastasi myöntävästi ja 52 prosenttia kieltävästi. Jos uudet säännökset olisivat tarpeellisia, useimmat suosivat EU:n laajuista lähestymistapaa (65 prosenttia), kolmanneksen mielestä ongelmat olisi parempi selvittää kansallisella tasolla ja 2 prosenttia pitää kumpaakin tarpeellisena. Vastaukset avoimeen kysymykseen, mihin ongelmiin olisi erityisesti puututtava, voidaan tiivistää seuraavasti: puuttuva sosiaalinen yhdenmukaistaminen (myös lupa harjoittaa ammattia ja elinkeinoa) ja sen aiheuttama epätasa-arvoinen kohtelu ovat useimmin mainitut ongelmat. Tästä seuraa vastaavasti joillekin vaatimus työntekijöiden lähettämisestä annetun direktiivin soveltamisalan laajentamisesta alojen ja säännösten sisällön osalta. Lähettämistä koskevien säännösten virheellinen soveltaminen, oikeudellinen epävarmuus laittomuuksien yleistyminen sekä valvonnan ja syytteeseenpanon puutteet ovat jatkossakin yleisiä. Niiden lisäksi ongelmia on työturvallisuuden ja työterveydenhuollon alalla, sosiaalisen suojelun järjestelmissä ja näennäisen itsenäisen ammatinharjoittamisen torjunnassa. Lopuksi arvostellaan liiallista byrokratiaa ja yhä olemassa olevia kansallisia esteitä ja suuntausta kansalliseen sulkeutumiseen. Ongelmia syntyy myös silloin, jos kieli- ja kulttuurieroihin ei kiinnitetä riittävästi huomiota.

4.6

Millainen vaikutus kohdistuu yrityksiin, jos palvelutoimeksiantojen nojalla muista maista tulevien työntekijöiden palkkaamisessa noudatetaan osittain erilaisia kansallisia vaatimuksia? Vastaajista 6 prosenttia ei näe erityisiä vaikutuksia ja 23 prosentin mielestä asiaa on liian aikaista arvioida. Vastaajista 24 prosenttia odottaa, että työehtoihin liittyvät yritysten sisäiset erot kasvavat, 34 prosenttia näkee uusia vaikeuksia sosiaali- ja työehtojen noudattamisessa ja 13 prosenttia toteaa, etteivät lähetetyt työntekijät vielä täysin kuulu työntekijöiden osallistumista koskevien jäsenvaltioiden säädösten piiriin. Jäljempänä olevissa tämän kysymyksen avoimissa vastauksissa tulee esiin uusia näkökohtia. Uusia sosiaalisia ja palkkaan liittyviä ongelmia ilmaantuu, koska samasta työstä saatetaan maksaa eri palkkaa tai yritysten vapaaehtoisia sosiaalipalveluita vähennetään. Yhtä usein tuodaan julki odotus, että ”parhaiden käytäntöjen” oppiminen voisi olla mahdollisuus parantaa työoloja ja työn laatua. Tässä mielessä olisi sosiaalista vuoropuhelua yritystasolla vahvistettava. Viestinnän esteet voivat hankaloittaa työn ja ryhmätyön laatua ja henkilöstön yhteishenki yleensä saattaa kadota. Omien oikeuksien tuntemus ja niistä huolehtiminen on yksittäisille työntekijöille tällaisissa olosuhteissa entistä vaikeampaa. Liian suuret epäsuhdat saattavat jopa haitata yrityksen menestymistä (ristiriidat, byrokratia, työn laatu) ja lainsäädännöllisten määräysten noudattaminen saattaa johtaa liiallisiin vaatimuksiin ja lisääntyvään väärinkäyttöön. Palvelujen tarjoamisen vapauden helpottamista pidetään myös mahdollisuutena selvitä pullonkauloista, kun on kyse pätevyyttä vaativien työpaikkojen täyttämisestä.

4.7

Yksittäisiä käytännön esimerkkejä koskeva kysymys on vaikeampi tiivistää, sillä tarkoituksena oli, että juuri yksityiskohdat edistäisivät ymmärrystä. Siksi tässä lainataan vain yksittäisiä käytännön esimerkkejä, jotka valaisevat sellaisia ongelma-alueita, joita ei ole vielä mainittu. Tässä yhteydessä mainittiin esimerkiksi epäselvät säännökset ja menettelytavat työtapaturmien yhteydessä, konsernin sisäiseen työntekijän lähettämiseen liittyvät erityisongelmat, työsopimusten muuttaminen, toisten maiden työehtosopimusten soveltaminen sekä työn takia maasta muuttaneiden kohtelu.

5.1

Palveluiden sisämarkkinoiden on tarkoitus hyödyttää myös kuluttajia. On kysymys saatavuudesta (hinta, saatavuus, tarjonta), laadusta, avoimuudesta (tiedottaminen, luottamus) ja oikeusvarmuudesta (vastuu, kuluttajansuoja). Toteutuvatko nämä näkökohdat nykyisin riittävästi? Edistävätkö ehdotukset palveluiden sisämarkkinoiden täytäntöön panemiseksi niitä vai onko kehitys kuluttajien näkökulmasta ongelmallista? Kyselylomakkeen kolmannen painopisteen piti valaista käytännön kokemuksia, rajatylittävästä palvelujen tarjonnasta kuluttajien näkökulmasta.

5.2

Palveludirektiivin arviointi ei ole yksiselitteistä kuluttajansuojan kannalta. ETSK:n huhtikuussa 2006 järjestämässä kuulemisessa esitettiin arvostelua, jonka mukaan kuluttajansuoja on kaiken kaikkiaan jäänyt anteeksiantamattoman vähälle huomiolle. On myös myönteisiä arviointeja, joissa viitataan ennen kaikkea tarjonnan parantumiseen. Kuluttajansuojakysymykset ylipäätään jäävät liiaksi taka-alalle, ja ne paljastuvat todennäköisesti vasta sitten, kun tarkastellaan kulloistakin vaikutusta jäsenvaltiotasolla. Kuluttajien luottamus on kuitenkin erittäin tärkeää EU:n palvelujen sisämarkkinoiden menestyksen kannalta.

5.3

Kyselylomakkeessa pyydettiin asettamaan tärkeysjärjestykseen kohdassa 5.1 esitetyt kuluttajaystävällisten palvelujen sisämarkkinoiden perusteet (saatavuus, laatu, avoimuus ja oikeusvarmuus). Toisaalta omasta näkökulmasta ja toisaalta tilanteen arvioimiseksi olisi tarkasteltava, missä määrin palveludirektiivi edistää mainittuja seikkoja. Kun laatu ja oikeusvarmuus arvioidaan omasta näkökulmasta korkealle (I ja II sija), EU:n palveludirektiivin arviointi paljastaa, että ensisijaisesti edistetään saatavuutta ja oikeusvarmuus jää viimeiselle sijalle. Tyytyväisiä näiden näkökohtien toteutuksen nykyiseen tilaan on ainoastaan 23 prosenttia, parannuksen tarvetta näkee 77 prosenttia.

5.4

Vaikka palveludirektiivissä ei periaatteessa puututa kuluttajansuojasäännöksiin palvelun suoritusmaassa, keskustelussa tuotiin toistuvasti julki pelko siitä, että direktiivi ei ole tässä suhteessa aukoton. Kysymykseen, ovatko kansalliset kuluttajansuojasäännökset tulevaisuudessa vaarassa, 52 prosenttia vastasi myöntävästi. Useimmiten valitetaan oikeuksien toteutumisen heikentyneen erityisesti valitusten ja korvausvaatimusten osalta. Tämä käy ilmi myös vastauksista erääseen toiseen kysymykseen, johon vastanneista 76 prosenttia näkee ongelmia vastuun ja hallinnollisen täytäntöönpanon yhteydessä. 51 prosenttia pelkää kuluttajansuojan tason yleistä heikentymistä. Erityisesti kaikkien tiukimpien kansallisten normien (jotka ylittävät EU:n vähimmäisvaatimukset) katsotaan olevan vaarassa. Vaarantuminen pätee myös ammatinharjoittamisen hallinto-oikeudellisiin säädöksiin, jotka ovat suoraan olennaisia kuluttajien kannalta, sillä niitä on tarkoitus säännellä tulevaisuudessa alkuperämaaperiaatteen mukaan. Näitä ovat huijaukselta suojaaminen tai korvausvaatimusten perusteet. Jotkut pelkäävät takuusuojan heikentymistä ja palvelun laadun laskemista sekä tiedonsaantia koskevien oikeuksien menettämistä. Näitä ovat muun muassa tuotetiedot (ympäristön vaarantuminen, vastuuta koskevat tiedot, yleinen avoimuus), hintamerkinnät, tarjoaja, (tarjoajan nuhteettomuus, pätevyysaste, asianmukainen suojautuminen), takuusuoritukset, vastuu jne.

5.5

Rajatylittävässä palvelutarjonnassa toivottuja ja välttämättömiä kuluttajatietoja käsiteltiin omassa kysymyksessään. Ensimmäisellä sijalla ovat tiedot oikeudellisista takuista, vahingonkorvauksista ja valitusoikeuksista, niiden lisäksi tarjoajan identiteetistä/alkuperästä, hinnoittelun avoimuudesta ja tarkoista tiedoista palvelun laadusta sekä tuoteturvallisuudesta/takuusta. Ilmeisesti keskustelu alkuperämaaperiaatteesta on aiheuttanut epävarmuutta, koska monet vaativat tietoja siitä, mitä lainsäädäntöä sovelletaan ja mitkä valvontaviranomaiset tai mikä valitusaste on vastuussa.

5.6

Vain 25 prosentilla vastanneista oli kokemuksia eurooppalaisista kuluttajaneuvontapisteistä tai EU:n laajuisesta yhteistyöstä kuluttajansuoja-asioissa. Niitä koskevat arviot olivat useimmiten myönteisiä, mutta myös puutteita mainitaan, kuten rajatylittävä apu lainsäädännön soveltamisessa tai oikeiden kansallisten yhteyshenkilöiden osoittaminen. Menettelyjä arvosteltiin myös liian byrokraattisiksi ja kalliiksi. Kuluttajansuojaa koskevaa yhteistyötä pidetään ylipäätään liian heikkona ja sen vaikutusta vähäisenä, erityisesti monimutkaisissa tapauksissa. Kokonaisuutena syntyy vaikutelma, että tieto EU:n kuluttajaneuvontapisteistä tai yhteistyömahdollisuuksista ei ole levinnyt laajalle.

5.7

Palvelun paremman laadun takaamiseksi palveludirektiivissä suositellaan vapaaehtoisten normien ja sertifioinnin käyttöönottamista. Vastanneista 54 prosenttia pitää tätä ehdotusta erittäin hyvänä, 46 prosenttia ennemminkin arveluttavana. Vapaaehtoisen laatunormin kannattajat pitävät sitä tehokkaana välineenä, jonka on vakiinnutettava asemansa markkinoilla ja asiakkaisiin nähden. Arvostelijat ovat erittäin yksimielisesti sitä mieltä, että kyseisen normin noudattamista ei taata ilman valtiollista valvontaa. Siksi he suosivat selkeää oikeudellista sääntelyä. Rehelliset yritykset noudattaisivat vapaaehtoisia normeja, mutta niistä ei ole apua ”mustia lampaita” vastaan. Juuri tämä olisi kuitenkin erittäin tärkeää rajatylittävässä palvelujen tarjonnassa.

5.8

Palveludirektiivi tuo mukanaan myös alkuperämaan ja palvelun suoritusmaan viranomaisten jaetun valvonnan. Halusimme tietää, lisääkö tämä kuluttajien luottamusta: 82 prosenttia vastasi myöntävästi ja 18 prosenttia katsoi, ettei luottamus kasva. Keskeisin epäilys kohdistuu kuitenkin täytäntöönpanoon käytännössä.

5.9

Lopuksi annettiin vielä mahdollisuus käsitellä avoimia kuluttajansuojakysymyksiä tulevilla palveluiden sisämarkkinoilla. Tässä yhteydessä ilmenee uudelleen painopiste: kuluttajansuojan puuttuva oikeudellinen selvyys ja oikeusvarmuus, mitä tulee takuuseen, vastuuseen (kuten maksukyvyttömyystapauksissa), takuuvaatimuksiin (puuttuva yhdenmukaistaminen, todistustaakkaa koskevat ongelmat) ja korvausvaatimusten läpimenoon (kestävät liian kauan, menettelyt ovat liian monimutkaisia, toivotaan lisää yhdenmukaistamista). Toisella sijalla on palvelua ja tarjoajaa koskevien riittävien tietojen takaaminen. Puutteena nähdään myös yhteisen laatunormin puuttuminen. Myös pätevyyksien ja ammattitutkintojen vertailukelpoisuudessa on parantamisen varaa. Kuluttajansuojasäännöksiä ei usein panna täytäntöön oikein tai ne puuttuvat yksittäisiltä aloilta (kuten yksityiset eläkkeet, terveyspalvelut). Sosiaalisilla kysymyksillä on merkitystä (vähimmäispalkan alittavat palkat, pimeä työ, maahanmuutto) samoin kuin pelolla, että ympäristö- ja turvallisuusnormit menetetään. Yleisessä käytössä oleville palveluille olisi määriteltävä vähimmäistaso, joka takaa sosiaalisen osallisuuden. Muita pelonaiheita ovat paikallisten tarjoajien kohtaamat kilpailun vääristymät (esim. erilaiset sosiaalimenot) ja valuuttaeroista syntyvät ongelmat.

6.1

Kyselyyn saadut vastaukset osoittavat, että mielenkiintoa tarttua uusiin haasteisiin, joita työmarkkinoihin, työvoimaan ja kuluttajansuojaan kohdistuu palveluiden sisämarkkinoilla, on paljon. Vastauksissa viitataan usein ongelmalliseen kehitykseen, mutta niissä määritellään myös tulevia mahdollisuuksia. Molemmat ansaitsevat yleisesti enemmän huomiota, ja niiden pitäisi myös innoittaa tulevaa palveludirektiivin täytäntöönpanoa.

6.2

Yhä ratkaisematon ongelma on EU:n palveluteollisuuden tilastollinen kuvaaminen rajatylittävässä palvelujen tarjonnassa. Todellisuutta vastaava käsitys on edellytys arvioinnille työllisyyden dynaamisuudesta, joka rajatylittävästä palvelujen tarjonnasta voi kehittyä. ETSK toistaa siksi vaatimuksensa ainutkertaisesta perustutkimuksesta, joka on ainoa tapa ratkaista ongelma.

6.3

90 prosenttia kyselyyn vastanneista sanoi, ettei uuden sisämarkkinastrategian mahdollisista työllisyysvaikutuksista ole riittävästi tietoa. Vastaajista 60 prosenttia odottaa myönteisiä työllisyysvaikutuksia ja 44 prosenttia varautuu myös työpaikkojen vähenemiseen. Yleisesti ottaen kaikki odottavat ”työllistymisen siirtymistä”. Vaikuttaa järkevältä, että yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmä soveltaa jatkotarkastelussa alakohtaista ja eriytettyä lähestymistapaa, ja siihen voisivat sisältyä esimerkiksi teollisuutta lähellä olevat palvelut, koulutus, tietyt vapautetut julkiset palvelut, yksilölliset palvelut, käsityöala. Viittaukset niihin, jotka hyötyvät eniten, ovat valaisevia. Pätevyyttä vaativaa työtä/työtä, joka ei edellytä ammattitaitoa, koskevien näkökohtien lähempi tarkastelu on suositeltavaa, samoin kuin erikoistuneiden työn perässä muuttavien työntekijöiden tarkastelu verrattuna työntekijöihin, jotka eivät ole yhtä joustavia liikkuvuuden suhteen. Edellistä odotetaan tapahtuvaksi sekä jäsenvaltioiden välillä että sisäisesti joillakin aloilla. Jälkimmäinen asettaa työmarkkinoille ja sosiaalijärjestelmille erityisen haasteen.

6.4

Pk-yritysten kehitys nähdään etupäässä myönteisenä, ja sen myötä myös työllisyyden kehitys. Palveludirektiivin vaikutusta pidetään ennemminkin vähäisenä. Lisäksi odotetaan uusia haasteita, joihin on vastattava parantamalla laatua sekä työvoiman pätevyyttä ja innovointikykyä. Joidenkin mielestä uuteen kilpailupaineeseen olisi vastattava lisäämällä puitteiden yhdenmukaistamista. Paikallisten ja kulttuurisidonnaisten ominaispiirteiden pelätään tulevaisuudessa häviävän, jos suuret tarjoajat valloittavat markkinat.

6.5

Enemmistö odottaa tulevan palveluiden sisämarkkinoiden syventämisen aiheuttavan muutoksia jäsenvaltioissa noudatettaviin työehtoihin (82 prosenttia). Tämä ei johdu perehtymättömyydestä palveludirektiiviin, vaan yhdenmukaistamattomien edellytysten ja uusien markkinavaikutuksien tarkastelusta. Enemmistö odottaa määräaikaisten ja joustavien työsuhteiden lisääntyvän. Myönteiset odotukset liittyvät parempiin työtarjouksiin, kielikoulutukseen ja pätevöitymiseen yleensä.

6.6

Voimassa olevat työntekijöiden lähettämistä koskevat säännökset ovat tässä yhteydessä tärkeässä asemassa. Säädösten puutteellinen täytäntöönpano mainittiin usein suurena ongelmana. Puolet vastanneista katsoo, että uusien haasteiden takia nykyiset säännökset eivät riitä takaamaan sosiaalista suojelua. Tämä tulee selväksi tarkasteltaessa yritystasoa yksityiskohtaisemmin. Mitä suurempi harmonisoimaton ala on, sitä enemmän on ollut edellytyksiä samanarvoisen työn epätasa-arvoiselle kohtelulle. Tämä ymmärretään osittain myös mahdollisuutena, jos yhteydet ”parempiin käytäntöihin” antavat virikkeitä parantaa alkuperämaan työehtoja. Kaiken kaikkiaan todetaan, että yrityksen erilaiset työehdot tai oikeudelliset säännökset muodostavat haasteen myös sille itselleen. Keskustelua työntekijöiden lähettämisestä annetusta direktiivistä käydään toisaalla. Tärkeää on toteamus, että eriarvoisuus ja sen myötä riidat lisääntyvät. Tämä on EU:n ja kansallisten lainsäätäjien haaste, erityisesti lähiaikoina edessä olevassa palveludirektiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä, mutta se on myös haaste EU:ssa käytävälle sosiaaliselle vuoropuhelulle.

6.7

Rajatylittäviin palvelutoimeksiantoihin liittyvä työntekijöiden lisääntyvä liikkuvuus sekä omien oikeuksien selvittämisen entistä suurempi hankaluus lisäävät neuvonnan tarvetta. Kyseinen neuvonta on varmistettava koko EU:ssa. Tiedonsaannin tärkeää perustaa ovat eurotiedotuskeskusten toiminta ja työntekijäkysymyksiin keskittyvän tietopankin luominen. Myös ETSK:ssa seurataan näitä tiiviisti.

6.8

Kuluttajien arviot palveludirektiivistä eivät ole yksiselitteistä. Kysymykseen liittyy sekä arvostelua että myönteisiä arvioita. Kyselyn analyysi osoitti, että laatua ja oikeusvarmuutta arvostetaan paljon, mutta vastanneiden mielestä näitä näkökohtia ei edistetä vastaavasti palveludirektiivissä. Kuluttajansuojan nykyiseen tilaan on tyytyväisiä vain 23 prosenttia.

6.9

Huoli oikeusvarmuudesta ja oikeuksien täytäntöönpanosta ovat etualalla. Vaikka palveludirektiivissä ei periaatteessa puututa kansalliseen kuluttajansuojaan, 52 prosentin mielestä kansalliset säännökset ovat tulevaisuudessa vaarassa. Toivotaan selkeitä takuusuorituksia ja vastuuta koskevia säännöksiä sekä korvausvaatimusten nopeaa käsittelyä. Nykyiset säännökset eivät vaikuta riittäviltä tai korkeiden kansallisten normien katsotaan vaarantuvan tulevan kilpailun myötä. Yhtä tärkeää on palvelua sekä tarjoajaa koskevan riittävän tiedonsaannin takaaminen. Kielteisenä pidetään myös yhteisen laatunormin puuttumista (vapaaehtoinen sertifiointi saa vain osittain kannatusta) sekä aukkoja pätevyyksien ja ammattitutkintojen vertailukelpoisuudessa. Kuluttajansuojasäännöksiä ei usein panna täytäntöön oikein tai ne puuttuvat yksittäisiltä aloilta (kuten yksityiset eläkkeet, terveyspalvelut).

6.10

Vain harvoilla on kokemuksia eurooppalaisista kuluttajaneuvontapisteistä tai rajatylittävästä yhteistyöstä. Nykyisiä lähestymistapoja pidetään useimmiten myönteisinä, mutta ne eivät ole riittäviä. Ne ovat liian heikkoja ja niistä on vain vähän apua oikeuksien täytäntöönpanossa ja monimutkaisissa tapauksissa.

6.11

Kuluttajansuojaa koskevilla kysymyksillä on oltava nykyistä enemmän merkitystä palvelujen sisämarkkinoilla. Havaittavaan rajatylittävien palvelujen oikeudellisen tilanteen epävarmuuteen on vastattava tiedotusstrategialla sekä jäsenvaltioiden että EU:n tasolla. Vaatimusta palvelua ja tarjoajaa koskevista tarkoista tiedoista ei pidä väheksyä. Se on otettava huomioon myös palveludirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä.

6.12

ETSK ja sen yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmä paneutuvat jatkossakin jäsenvaltioiden välisen palvelukaupan kasvuun sekä työllisyyteen ja kuluttajansuojaan kohdistuvaan palveluiden sisämarkkinoiden vaikutukseen tiiviissä yhteistyössä ”työllisyys, sosiaaliasiat, kansalaisuus” -erityisjaoston kanssa. Tämän lausunnon päätelmien perusteella on yksittäisiä sektoreita ja aloja mielekästä tarkastella lähemmin ja hyödyntää tässä tarkastelussa kyselystä saatuja olennaisia tietoja.