8.8.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 185/71

1.1

Jokaisessa oikeusyhteisössä politiikalla, jota se aikoo toteuttaa, tulee olla oikeusperusta, jossa määritellään kyseisen yhteisön toimivaltuuksille asetetut rajat sekä sen toiminnan parametrit. Euroopan unioni on oikeusyhteisö, jonka tulee täyttää tämä vaatimus.

1.2

Jotta oikeusperusta voisi olla asianmukainen, toimiva ja tehokas, sen tulee olla selkeä, tarkka ja itsenäinen. Siihen tulee sisältyä sen politiikan tavoitteet, perusperiaatteet ja täytäntöönpanon kriteerit, jota oikeusyhteisö aikoo toteuttaa. Sen tulee kattaa kaikki alat politiikasta, jota varten se on tarkoitettu.

1.3

Maastrichtin sopimuksen jälkeen kuluttajansuojapolitiikan toimien uudeksi oikeusperustaksi Euroopan unionissa tuli 129 a artikla, joka osoittautui pian riittämättömäksi täysipainoisen politiikan kehittämiseksi alaa varten.

1.4

Se, että tätä oikeusperustaa ei vuosien saatossa sovellettu paljoakaan, osoitti, ettei se ollut asianmukainen ja tehokas oikeusperusta kuluttajien etuja suojelevan todellisen yhteisöntason politiikan edistämiseksi.

1.5

Amsterdamin sopimuksen uuden 153 artiklan mukanaan tuomilla muutoksilla ei pystytty korjaamaan esille tulleita puutteita. Euroopan perustuslain hyväksymistä varten ehdotetut tekstit eivät myöskään tuoneet ratkaisua näihin kysymyksiin.

1.6

Kuluttajapolitiikka on selkeästi yksi unionin kansalaisia kaikkein lähinnä olevista politiikoista. Se voi vaikuttaa suuresti siihen, pitävätkö kansalaiset unionin ihanteita ominaan. Tämä edellyttää, että ne vastaavat kansalaisten tarpeita ja toiveita. Näin ei ole aina ollut. (1)

1.7

Komission kuluttajansuojelupolitiikan suuntaviivat (2) heikentävät valitettavasti huolestuttavalla tavalla kuluttajien etujen suojaa ja edistämistä. Tämän epäkohdan takia on entistä tarpeellisempaa ja kiireellisempää pohtia oikeusperustaa, joka alalle annetaan perustamissopimuksessa.

1.8

Käsillä olevassa lausunnossa pohditaan juuri näitä seikkoja. Pohdinnan perusteella Euroopan talous- ja sosiaalikomitea toteaa, että tarvitaan välttämättä poliittista tahtoa, jotta voidaan edistää kuluttajien etuja suojaavaa politiikkaa siten, että osallistumista lisätään ja että kuluttajien etuja suojellaan entistä paremmin yhteisön kaikilla muilla politiikan aloilla. Lisäksi on tarpeen pohtia tarkkaan oikeudellisen kehyksen uudistamista, jotta kuluttajien etuja suojaavalle politiikalle saadaan vankka pohja.

1.9

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea, joka on saanut apua alan asiantuntijoina yleisesti tunnustetuilta useilta eurooppalaisilta oikeusoppineilta, voi esittää tältä pohjalta päätelmänä ehdotuksen kuluttajapolitiikkaa koskevasta uudesta oikeusperustasta. Sen pitäisi auttaa merkittävällä tavalla parantamaan, yksinkertaistamaan ja jopa vähentämään sääntelyä. Komitea suosittaa, että komissio, neuvosto ja jäsenvaltiot pitäisivät huolta siitä, että kyseisenlainen ehdotus otettaisiin huomioon perustamissopimuksen tekstin seuraavan tarkistuksen yhteydessä.

2.1

Kun ETSK päätti laatia käsillä olevan oma-aloitteisen lausunnon, tavoitteeksi asetettiin perusteellisen pohdinnan edistäminen yhteisön tason kuluttajapolitiikan oikeusperustasta eli perustamissopimuksen 153 artiklasta ottaen huomioon sekä jäsenvaltioille esitetty perustuslakiteksti että johdettu oikeus. Komitea on myös pyrkinyt saamaan mukaan asiasta kiinnostuneet tahot sekä yhteisön kuluttajalainsäädännön asiantuntijat.

2.1.1

Tietoisina 153 artiklan nykyisen muotoilun heikkouksista monet katsoivat, että ne ovat johtaneet siihen, ettei kyseistä artiklaa käytetä johdetun oikeuden oikeusperustana kuluttajien oikeuksia ja etuja edistävissä asioissa eikä Euroopan unionin kuluttajapolitiikan kehittämisessä. Kuluttajapolitiikalle olisi siis yksinomaan hyötyä siitä, että se saisi asianmukaisen, toimivan ja tehokkaan oikeusperustan.

2.2

Unionin toimielimet ja erityisesti kansalaisyhteiskunnan organisaatiot, kuluttajajärjestöt ja työmarkkinaosapuolet olisivat ensimmäisiä, jotka hyötyisivät kuluttajapolitiikan oikeusperustan parantamisesta perustamissopimuksessa.

2.2.1

ETSK:n, joka on järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan institutionaalinen edustaja, katsotaan olevan etuoikeutetussa asemassa viemään tämän tehtävän onnistuneesti päätökseen työmarkkinaosapuolien välisen vuoropuhelun hengessä ja akateemisten alan asiantuntijoiden tuella.

2.2.2

ETSK katsoo, että kuluttajapolitiikka on selkeästi yksi unionin kansalaisia kaikkein lähinnä olevista politiikanaloista. Se voi — ja sen pitää — vaikuttaa suuresti siihen, että kansalaiset pitävät unionin ihanteita ominaan silloin, kun ihanteet vastaavat kansalaisten tarpeita ja toiveita.

2.2.3

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea kuuli 14. lokakuuta 2005 lukuisia eri edustajia, jotka olivat vastanneet tarkoitusta varten laadittuun kyselyyn. Kyseisessä yhteydessä kerätyt mielipiteet ja ehdotukset ovat antaneet hyvän pohjan lausunnolle. ETSK kiittää sydämellisesti kaikkia, jotka ovat osallistuneet lausunnon laatimiseen (3).

3.1

Kuluttajia suojelevan politiikan nykyinen oikeusperusta on perustamissopimuksen XIV osaston ”kuluttajansuoja” 153 artikla. Kyseinen artikla kuuluu seuraavasti:

3.2

Jotta kuluttajansuoja voitaisiin ottaa Euroopan unionin toimivaltaan kuuluvaksi asiaksi, siitä on annettava erillinen määräys perustamissopimuksen 5 artiklan mukaisesti. Kyseisen artiklan konsolidoitu versio kuuluu seuraavasti:

Euroopan parlamentti, neuvosto, komissio, yhteisön tuomioistuin ja tilintarkastustuomioistuin käyttävät toimivaltuuksiaan yhtäältä Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten sekä niiden muuttamisesta tai täydentämisestä myöhemmin tehtyjen sopimusten ja asiakirjojen määräyksissä sekä toisaalta tämän sopimuksen muissa määräyksissä määrätyin edellytyksin ja niissä määrätyssä tarkoituksessa.

3.3

Tämän säännön — jonka mukaan siis jäsenvaltioilla on valta määritellä oma toimivaltansa — merkitystä on korostettava, sillä puutteet, tekstin epätarkkuudet ja ristiriitaisuus saattavat mitätöidä myöhemmät säännöt, jotka unionin toimielimet hyväksyvät perustamissopimuksen nojalla.

3.4

Tässä vaiheessa on aiheellista muistuttaa, että tuomioistuin totesi 5. lokakuuta 2000 antamassaan tuomiossa, että 100 a artiklan (nykyinen 95 artikla) perusteella hyväksytyn toimen tosiasiallisena tarkoituksena tulee olla sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan edellytysten parantaminen. Tuomioistuin huomauttaa, että jos sen perustelemiseksi, että 100 a artiklaa käytetään oikeudellisena perustana, riittäisi se, että todettaisiin jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä olevan eroja ja että perusvapauksiin kohdistuvien esteiden tai tästä aiheutuvien kilpailun vääristymien abstrakti vaara olisi olemassa, oikeudellisen perustan noudattamista koskeva tuomioistuinvalvonta voisi menettää kaiken merkityksensä (5).

3.5

Tämä selkeän ja siten kansainvälisesti valvottavan oikeusperustan vaatimus on otettava huomioon myös poliittisella tasolla ilmeisenä rakenteellisena merkkinä kuluttajansuojapolitiikan tarpeesta. Tässä yhteydessä on hyvä muistuttaa, että 17. ja 28. helmikuuta 1986 tehty Euroopan yhtenäisasiakirja korjasi osittain Rooman sopimuksessa olleita puutteita tuomalla mukanaan kokonaan ympäristölle omistetun osaston, joka muodostuu 130 r — 130 t artiklasta (nykyään 174—176 artikla). Perustamissopimuksen 175 artiklan tavoitteet ja yhteisön ympäristöalan toimien laatimista varten tässä samassa tekstissä määritellyt kriteerit ovat ilman muuta edistäneet tehokkaiden normien saamista alalle.

3.5.1

Perustamissopimuksen 175 ja 153 artiklan vertailu osoittaakin selkeästi, että itse oikeusperustan laatu on ratkaiseva myöhempien toimien kannalta. Ympäristöalalla tavoitteet on ilmaistu selkeästi ja tarkasti.

Perustamissopimuksen 175 artiklassa määritellään lisäksi periaatteet, jotka ovat yhteisön ympäristöalan toimien taustalla.

Myös 175 artiklan 3 kohdassa määritellyt tekniset tekijät vaikuttavat ympäristöpolitiikan järkiperäiseen ja hyödylliseen soveltamiseen.

3.5.2

Silloin kun yhteisön lainsäätäjällä on harkintavalta arvioida niiden toimenpiteiden asianmukaisuutta, jotka se aikoo hyväksyä, on selvää, että oikeusperustan laatu on tärkeä, sillä se vähentää selkeiden arviointivirheiden, vallan väärinkäytön ja harkintavallan selkeän ylittämisen mahdollisuutta (6).

4.1

Näiden opetusten valossa on todettava, että perustamissopimuksen nykyistä 153 artiklaa ei voida enää pitää oikeusperustana, joka tarjoaisi riittävät takeet kuluttajien suojelun tavoitteiden kannalta.

4.2

On aiheellista muistuttaa, että eurooppalainen kuluttajalainsäädäntö on näin ollen kehittynyt lähinnä perustamissopimuksen 95 artiklan antaman viitepohjan ympärille, ja se perustuu suurelti sisämarkkinoiden toteuttamisen edistämiseen. Kuluttajansuojapolitiikassa pyritään tietysti laaja-alaisuuteen, ja perustamissopimuksen muilla aloilla viitataan erikseen tarpeeseen ottaa kuluttajansuoja huomioon. Yleisesti voidaan kuitenkin todeta, että 153 artikla on nykymuodossaan riittämätön.

4.3

On myös todettava, että kuluttajia suojelevia ja puolustavia toimia on hyväksytty vain poikkeuksellisesti 153 artiklan (aiemmin 129 a artiklan) perusteella.

4.4

Kuluttajapolitiikasta on tullut näin ollen vain sisämarkkinasääntöjen lisäjuonne. Tämän kritiikin lisäksi on vielä viitattava yhteisöjen tuomioistuimen 5. lokakuuta 2000 antaman tuomion (7) seurauksiin, jotka mainittiin edellä. Oikeuskäytäntöön liittyvä epävarmuus saattaa johtaa siihen, että jopa kuluttajansuoja-alalla hyväksyttyjen tiettyjen direktiivien (takuu, kotimyynti jne.) oikeusperusta kyseenalaistetaan erityisesti ennakkoratkaisumenettelyissä.

4.5

Nykyisessä tekstissä määritellään myös kuluttajansuojan korkean tason kriteeri. Perustamissopimuksen 153 artiklassa määritelty kuluttajansuojan korkea taso ei johda välttämättä siihen, että jäsenvaltioissa pyritään oikeusjärjestelmään, joka tarjoaa parhaimmat takuut. Perustamissopimuksen 153 artiklan 5 kohta mahdollistaa tällaisessa tapauksessa sen, että jäsenvaltiot voivat pitää voimassa paremman suojan tarjoavia oikeusjärjestelmiä, kunhan ne ovat sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa.

4.5.1

Kuluttajansuojan korkean tason määrittäminen ei ole myöskään helppoa. Muuttujia, jotka tulee ottaa huomioon, ei ole mainittu 153 artiklassa, ja ne saattavat johtaa erilaisiin tulkintaongelmiin.

4.6

Vaikuttaa siis siltä, että oikeusperusta on nyt tarkistettava seuraavassa esitettävien seikkojen valossa.

4.6.1

Kuluttajansuojapolitiikan tulee kuulua unionin toimivaltaan, eikä sen tule vain täydentää jäsenvaltioiden harjoittamaa politiikkaa. Onkin paradoksaalista pitää kuluttajansuojapolitiikkaa, jonka katsotaan voivan edistää sisämarkkinoiden parantamista, jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvana alana.

4.6.2

Kuluttajien terveys, turvallisuus ja taloudellisten etujen suojaaminen esitetään aloina, joihin Euroopan unionin tulee myötävaikuttaa. Ne tulisi ennemminkin nähdä tavoitteina, joita on epäilemättä vielä laajennettava. Onko kuluttajien taloudelliset edut ainoat, jotka on otettava huomioon? Taloudellisten etujen edistämisen ja niiden suojaamisen välillä on ilmeinen ristiriita.

4.6.3

Oikeus tiedonsaantiin, koulutukseen ja järjestäytymiseen näiden etujen valvomiseksi ovat periaatteita, jotka tulisi tunnustaa unionin politiikkaa määrittäviksi perussäännöiksi.

4.6.4

Koska kriteerejä, jotka on otettava huomioon suojan korkean tason arvioimiseksi, ei ole määritelty, ne on mainittava perustamissopimuksessa.

4.6.5

Pohdinnoissa, jotka koskevat kuluttajansuojan itsenäistä oikeusperustaa, on otettava huomioon yhteisön politiikan etusijan tunnustaminen sekä sisällöllisesti että muodollisesti. Kaksijakoisen subsidiariteetin periaate on ilman muuta rajoite, joka lamauttaa kuluttajansuojaa kehittävää politiikkaa sekä yhteisön että jäsenvaltioiden tasolla. Perustamissopimuksen 153 artiklan taustalla oleva kaksijakoinen subsidiariteetti on näin ollen hylättävä.

4.6.6

Perustamissopimuksen antamassa oikeusperustassa on myös pyrittävä siihen, ettei kuluttajaa vain suojella ja puolusteta, vaan että myös kuluttaja on aktiivinen. Kuluttaja on kansalainen, jolla tulee olla oikeus ilmaista näkemyksensä ja tulla kuulluksi yhteiskunnan hänelle tarjoamista vaihtoehdoista.

4.6.7

Olisi myös pohdittava sitä, tulisiko niissä perustamissopimuksen määräyksissä, jotka koskevat mahdollisuutta vedota tuomioistuimeen, myöntää kuluttajajärjestöille mahdollisuus vedota suoraan tuomioistuimeen, sillä ne ovat edustusryhmiä, joita Euroopan unionin säädökset koskevat.

4.6.8

Lisäksi on todettava, että perustamissopimuksen teksti nykymuodossaan perustuu rajoittuneeseen näkemykseen kuluttajansuojasta, sillä siinä keskitytään lähes yksinomaan tiedonsaannin etuihin.

5.1

Mitkä ovat ne kriteerit, joilla tulee yleisesti määritellä oikeusperustan laatu perustamissopimuksessa?

Edellä esitettyjen seikkojen pohjalta voidaan todeta, että oikeusperustan tulee

Nämä ominaisuudet ovat oleellisia pyrittäessä ratkaisemaan edellä esitettyjä ongelmia.

5.2

Mukaan voidaan liittää myös lisäkysymyksiä oikeusperustan täydentämiseksi. Näin ollen on pohdittava yhdenmukaistamisen laadun vaihtoehtoja. Komissio tukee erityisesti maksimaalista tai täydellistä yhdenmukaistamista. Valitun suojan tason tulee tosin olla korkea, sillä muuten maksimaalinen tai täydellinen yhdenmukaistaminen saattaa olla haitaksi kuluttajien eduille.

5.3

Ehdotetulla tekstillä pyritään muuttamaan perustamissopimuksen 3 artiklan 1 kohdan t alakohtaa ilmaisemalla selkeästi, että kuluttajien etuja edistävä ja suojaava politiikka on yksi toimielinten tavoitteista.

5.4

Ehdotettu 153 artikla jakautuu kolmeen osaan:

5.4.1

Siinä luetellaan Euroopan unionin kuluttajapolitiikan tavoitteet. Tavoitteet ovat perinteiset. On kuitenkin korostettava niiden tiettyjä erityispiirteitä:

5.4.2

Perustamissopimuksen 153 artiklan muotoilussa voidaan tuoda esille seuraavat periaatteet:

Nämä viisi periaatetta ovat välttämättömiä edellä kuvatun kaltaisen politiikan onnistuneeksi toteuttamiseksi.

5.4.3

Ehdotetussa tekstissä muistutetaan perinteisesti, että itsenäiseen perustaan tässä yhteydessä kuuluvat vaatimukset tulee ottaa huomioon myös Euroopan unionin muiden politiikkojen kehittämisessä.

5.4.4

Tietyt parametrit on otettava huomioon erityisesti silloin, kun laaditaan toimenpiteitä. Suojan korkean tason käsitteessä otetaan huomioon muun muassa käytettävissä olevat sosioekonomiset tiedot, joiden avulla voidaan määritellä täsmällisesti kuluttajien käyttäytyminen markkinoilla olevia tuotteita ja palveluja hankittaessa ja niitä käytettäessä. Myös yhteiskanteet on tunnustettava selkeästi.

5.4.5

Ehdotetussa 153 a artiklassa määritellään politiikka, jota neuvoston on seurattava.

Yksi kysymys, josta on keskusteltu, on direktiivien suorat vaikutukset. Ehdotetun ratkaisun mukaan yhdenmukaistamistekniikkana tulisi suosia asetuksia. Se tekee direktiivien vaikutuksista käytävän keskustelun turhaksi. Tarkoituksena on luoda joustava menetelmä, joka antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden kannanottoihin silloin, kun ne aikovat pitää voimassa ja toteuttaa suojatoimia.

Tämä ratkaisu edistää maksimaalista yhdenmukaistamista, tosin tapauskohtaisesti harkiten.

5.4.6

Uutuutena 153 artiklan tekstissä on, että siinä kuluttajajärjestöt lisätään perustamissopimuksen 230 artiklassa tarkoitettuihin kohderyhmiin. Toisin sanoen järjestöt voivat vedota suoraan yhteisön tuomioistuimeen, jos ne katsovat, että yhteisön säädöksissä ei noudateta perustamissopimuksen määräyksiä.

a)

tehokkaiden, oikeasuhteisten ja varoittavien seuraamusten määrittämiseksi ja soveltamiseksi silloin, kun toimitaan kuluttajansuojaa koskevia velvoitteita tai kieltoja määräävien toimenpiteiden vastaisesti

b)

edellä mainittujen rikkomusten lopettamiseksi

c)

sellaisten yksinkertaisten oikeudellisten ja muiden menettelyjen asettamiseksi, joiden avulla voidaan ennaltaehkäistä ja oikaista kuluttajien oikeuksien ja etujen vastaisia toimia ja varmistaa aiheutuneiden vahinkojen oikeudenmukainen korvaaminen.