(1)

DONG, Eneco ja Nuon esittivät 30 päivänä tammikuuta 2017 sähköpostitse komissiolle direktiivin 2014/25/EU 35 artiklan mukaisen pyynnön, jäljempänä ’pyyntö’.

(2)

Direktiivin 2014/25/EU 4 artiklassa tarkoitetuiksi hankintayksiköiksi katsottujen DONGin, Enecon ja Nuonin esittämä pyyntö koskee, kuten siinä todetaan, ”sähkön tuotantoa ja tukkumyyntiä”.

(3)

Hakijat ovat direktiivissä tarkoitettuja ”julkisia yrityksiä”, sillä valtiolla tai alue- tai paikallisviranomaisilla on määräysvalta niihin.

(4)

Koska pyyntöön ei ole liitetty direktiivin 2014/25/EU 35 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua riippumattoman kansallisen viranomaisen lausuntoa, komissio ilmoitti pyynnöstä Alankomaiden viranomaisille ja myös pyysi lisätietoja sähköpostitse 24 päivänä maaliskuuta 2017. Alankomaiden viranomaiset antoivat vastauksen tietopyyntöön 19 päivänä kesäkuuta 2017 sähköpostitse. Komissio piti vastausta puutteellisena ja pyysi 27 päivänä heinäkuuta 2017 lisäselvitystä, jonka Alankomaiden viranomaiset toimittivat 25 päivänä syyskuuta 2017.

(5)

Koska vastauksia tietopyyntöihin ei ollut saatu komission asettamassa määräajassa, päätöksen tekemiselle asetetun määräajan kuluminen keskeytettiin tietopyynnössä asetetun määräajan (17 päivä huhtikuuta 2017) päättymisestä siihen saakka, että kaikki tiedot saatiin (25 päivänä syyskuuta 2017). Tämän vuoksi uusi määräaika komission päätöksen hyväksymiselle vahvistettiin 12 päiväksi joulukuuta 2017.

(6)

Direktiiviä 2014/25/EU sovelletaan sähkön tuotantoon ja tukkumyyntiin liittyvien toimintojen harjoittamiseksi tehtäviin hankintasopimuksiin, ellei kyseisiä toimintoja ole vapautettu direktiivin soveltamisesta direktiivin 34 artiklan nojalla.

(7)

Direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, onko jokin toiminta suoraan kilpailun kohteena, arvioidaan puolueettomin perustein ottaen huomioon kyseisen alan erityispiirteet.

(8)

Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne unionin lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltanut niitä. Kyseinen lainsäädäntö on lueteltu direktiivin 2014/25/EU liitteessä III. Sähköalalla tämä tarkoittaa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2009/72/EY (4).

(9)

Alankomaat on saattanut direktiivin 2009/72/EY osaksi kansallista lainsäädäntöä Alankomaiden sähkölailla vuonna 1998 (5) (Elektriciteitswet). Tällä perusteella olisi katsottava 34 artiklan 1 kohdan mukaisesti, että markkinoille pääsyä ei ole rajoitettu Alankomaiden alueella.

(10)

Toimintaan suoraan kohdistuvaa kilpailua olisi arvioitava useiden tekijöiden perusteella, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Tässä päätöksessä tarkoitettujen markkinoiden osalta olisi yhtenä perusteena otettava huomioon tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tarkastelluilla markkinoilla. Kyseisten markkinoiden luonteen takia olisi otettava huomioon myös muita kriteereitä.

(11)

Tämän päätöksen soveltaminen ei rajoita kilpailusääntöjen ja unionin lainsäädännön muiden alojen säännösten soveltamista. Erityisesti vaatimukset ja menetelmät, joilla arvioidaan direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan mukaisesti, onko toiminta suoraan kilpailun kohteena, eivät ole välttämättä samat, joita käytetään tehtäessä SEUT-sopimuksen 101 tai 102 artiklan tai neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (6) mukainen arviointi. Unionin yleinen tuomioistuin vahvisti tämän hiljattain antamassaan tuomiossa (7).

(12)

On syytä muistaa, että tämän päätöksen tavoitteena on selvittää, kohdistuuko pyynnön kohteena oleviin palveluihin kilpailua (sellaisilla markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa tarkoitetulla tavalla) siinä määrin, että hankinnat asianomaisten toimintojen jatkamiseksi toteutetaan varmasti – myös ilman direktiivissä 2014/25/EU säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä – avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, joilla ostajat voivat löytää kokonaisuudessaan taloudellisesti edullisimman ratkaisun. Tässä yhteydessä on tärkeää pitää mielessä, että kyseisillä markkinoilla julkisia hankintoja koskevia sääntöjä ei sovelleta kaikkiin markkinatoimijoihin (8). Näin ollen yritykset, joihin kyseisiä sääntöjä ei sovelleta, voivat kyseisillä markkinoilla aiheuttaa kilpailupainetta markkinatoimijoille, joihin kyseisiä sääntöjä sovelletaan.

(13)

Komission aiemman asian COMP M.4110 – E.ON/ENDESA, 25. huhtikuuta 2006 (9), mukaan sähköalalla voidaan erotella seuraavat merkitykselliset tuotemarkkinat: i) sähkön tuotanto ja tukkutoimitukset; ii) sähkönsiirto; iii) jakelu ja iv) vähittäistoimitukset. Vaikka jotkin näistä markkinoista voidaan jakaa edelleen, komission aiemmassa käytännössä (10) on torjuttu ero sähköntuotantomarkkinoiden ja tukkutoimitusmarkkinoiden välillä, koska tuotanto sinänsä on vain arvoketjun ensimmäinen vaihe, mutta tuotetut sähkömäärät myydään tukkumarkkinoilla.

(14)

DONGin, Enecon ja Nuonin pyyntö koskee sähkön tuotantoa ja tukkumyyntiä.

(15)

Alankomaiden kuluttaja- ja markkinaviranomainen (Autoriteit Consument & Markt ACM) katsoi, että sähkön tuotanto- ja tukkumarkkinat sisältävät tuotannon perinteisistä ja uusiutuvista lähteistä (11). Kyseisessä tapauksessa ACM totesi, että tuulivoima on osa sähkön tuotanto- ja tukkumarkkinoita (12). Se lisäsi, että tuulivoimalla tuotettu sähkö myydään samoilla markkinoilla kuin muista lähteistä tuotettu sähkö (13). Näin ollen ACM päätti olla tekemättä erillistä arviointia tuulivoiman tukkumyynnistä.

(16)

Pyynnön esittäjät katsovat, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tilanne Alankomaissa poikkeaa Saksan ja Italian tilanteesta. Pyynnön esittäjien mukaan uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö on Alankomaissa markkinavoimien alaista ja siten vaihdettavissa tavanomaisen sähkön kanssa. Tältä osin pyynnön esittäjät toteavat, että kaikilla Alankomaissa toimivilla energiayhtiöillä on kauppayhtiö. Kauppayhtiöt hankkivat kaupoilla itse tuotettua ja markkinoilta saatua sähköä täyttääkseen sitoumuksensa asiakkailleen vähittäismarkkinoilla. Tässä kaupankäyntisalkussa uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö on täysin vaihdettavissa perinteisistä energialähteistä tuotetun sähkön kanssa. Jos kauppayhtiöt hankkivat sähköä markkinoilta, ne ostavat sähköä sähköpörsseistä mutta myös kahdenvälisillä sopimuksilla, kuten sähkönhankintasopimuksilla. Kauppayhtiöt tekevät sähkönhankintasopimuksia perinteisiä energialähteitä käyttävien sähköntuottajien ja uusiutuvia energialähteitä käyttävien sähköntuottajien kanssa. Energiayhtiöiden kauppayhtiöt kilpailevat sähkönhankintasopimusten myynnistä uusiutuvia energialähteitä käyttävien sähköntuottajien kanssa, jotka myyvät sähkönsä markkinaosapuolille. Siirtoverkonhaltija ei hanki lainkaan uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä. Pyynnön esittäjien mukaan uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö on tämän perusteella todellakin markkinavoimien alaista, mikä merkitsee, ettei ole tarpeen noudattaa EU:n julkisia hankintoja koskevia sääntöjä.

(17)

Pyynnön esittäjät toteavat vielä, että perinteisiä ja uusiutuvia energialähteitä käyttävien sähköntuottajien säädöskehys on samanlainen. Niiden mukaan ainoa merkittävä ero on uusiutuvia energialähteitä käyttävien sähköntuottajien saama tuki, jolla pyritään kattamaan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kustannusten ja markkinahinnan välinen ero. Alankomaissa käytössä oleva tukijärjestelmä tunnetaan nimellä Stimulering Duurzame Energieproductie (SDE+).

(18)

Komissio antoi vuonna 2012 Saksan ja Italian sähkömarkkinoita koskevat vapautuspäätökset (14). Saksan osalta komissio katsoi, että ”EEG-lailla säännellyn sähkön tuotanto ja markkinointi” eivät kuulu ”perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja niistä tuotetun sähkön ensimarkkinoille”, koska ”EEG-sähköä ei yleensä myydä suoraan tukkumarkkinoilla, vaan siirtoverkonhaltijat ostavat sitä lakisääteistä korvausta vastaan”. Myös Italian osalta komissio katsoi, että ”uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotanto- ja tukkumarkkinat” ovat eri asia kuin ”perinteisistä energialähteistä tuotetun sähkön tuotanto- ja tukkumarkkinat”, koska ”CIP 6- ja FIT-mekanismien piiriin kuuluva uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö myydään yleensä energiapalveluyrityksen välityksellä”. Yksi tärkeimmistä syistä siihen, että komissio teki tällaisen eron, oli se, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajat myyvät tuotantonsa muulle kuin markkinayksikölle (siirtoverkonhaltija – TSO Saksassa ja Gestore dei Servizi Energetici – GSE Italiassa). Muita näissä kahdessa tapauksessa huomioon otettuja seikkoja olivat: i) uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön etusija syötössä; ii) lakisääteinen korvaus. Komissio totesi, että Saksassa ja Italiassa uusiutuvaa sähköntuotantoa ei siten ollut alistettu markkinavoimille.

(19)

Tässä tapauksessa uusiutuvia energialähteitä käyttävät sähköntuottajat myyvät sähkönsä suoraan tukkumarkkinoilla kilpaillen perinteisiä energialähteitä käyttävien sähköntuottajien kanssa.

(20)

Alankomaiden sähkölaissa ei myöskään anneta etusijaa uusiutuvista lähteistä tuotetulle sähkölle. Tällainen etusija annetaan ylikuormituksen hallintaa koskevissa säännöissä, ja sitä sovelletaan vain verkon ylikuormituksiin. On kuitenkin todettava, ettei Alankomaissa ole viime vuosina ollut ylikuormituksia.

(21)

Ainoa yhteinen tekijä Saksaa ja Italiaa koskevien päätösten kanssa on lakisääteinen korvaus. On kuitenkin muistettava, että verrattuna kyseisiin kahteen aikaisempaan päätökseen tämänkin tekijän osalta on merkittäviä eroja. Tässä suhteessa komissio toteaa, että SDE+-tuen myöntämiseen kohdistuu kilpailua tarjousprosessissa, joka sääntelee uusiutuvan energian tuottajien toimintaa näiden julkisiin hankintoihin soveltamien menettelytapojen osalta (15). SDE+-tukijärjestelmässä hankkeiden, joissa käytetään erilaista uusiutuviin energialähteisiin perustuvaa teknologiaa, on kilpailtava ennalta määrätystä rahamäärästä. Kilpailu on teknologianeutraalia. Hankkeet tai teknologiat, jotka esittävät edullisimman tarjouksen, saavat tuen ensin, kunnes tukivaroja ei ole enää jäljellä. Alankomaiden SDE+-järjestelmä kannustaa siten kilpailukykyisiin tarjouksiin, kun taas kilpailijat yrittäisivät minimoida kustannuksensa (siitä tuen arvo).

(22)

Edellä esitetyn perusteella Alankomaiden uusiutuvan energian tuottajiin kohdistuu kilpailupainetta.

(23)

Arvioitaessa direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttymistä merkitykselliset tuotemarkkinat määritellään Alankomaiden sähkömarkkinoiden erityispiirteiden pohjalta perinteisiin ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähkön tuotannoksi ja tukkumyynniksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.

(24)

Pyynnön mukaan se koskee Alankomaiden alueella tapahtuvaa toimintaa.

(25)

Komissio katsoi päätöksessään RWE/Essent (16), että markkinoiden maantieteellinen alue oli joko Saksa ja Alankomaat (matalan kuormituksen aika) ja kansallinen (huippukuormitusaika) tai kansallinen (koko aika). Tämä riippuu siitä, eriytetäänkö huippukuormitusaika ja sen ulkopuolinen aika toisistaan (17).

(26)

ACM katsoi asiassa Nuon/Reliant, että sähkön tuotanto- ja tukkumarkkinoiden soveltamisala oli vähintään kansallinen (18). ACM otti huomioon tuonnin kilpailupaineen. ACM katsoi, että matalan kuormituksen ajan maantieteelliset markkinat kattoivat vähintään Alankomaat ja Saksan (19). ACM totesi kuitenkin, että puutteellinen yhteenliittämiskapasiteetti rajoitti tuonnin kilpailupainetta suuren kysynnän aikana. ACM totesi, että Alankomaiden ja Saksan hintojen välinen korrelaatio oli heikkoa.

(27)

ACM viittasi merkkeihin, joiden mukaan maantieteelliset markkinat voisivat olla kansallisia markkinoita laajemmat myös huippukuormitusaikana. ACM ennusti, että niin voi tapahtua, jos todellinen käytettävissä oleva tuontikapasiteetti kasvaa vähintään 6 500 megawattiin (20). Alankomaiden lisäksi markkinat kattaisivat myös Saksan tai Belgian. Siinä tapauksessa, että myös ”superhuippukuormitusajalle” olisi markkinat (minkä ACM jätti lopulta avoimeksi) (21), maantieteelliset markkinat voisivat kattaa vähintään Alankomaat ja Saksan, jos todellinen käytettävissä oleva tuontikapasiteetti kasvaisi 8 250 megawattiin (22).

(28)

Nuon/Essent-päätöksen jälkeen on ollut monia hankkeita, joilla pyritään lisäämään yhteenliittämiskapasiteettia Alankomaihin ja sieltä pois päin. Norjan ja Alankomaiden välinen NorNed-kaapeli on ollut käytössä vuodesta 2008, ja sen kapasiteetti on 700 megawattia. Britannian ja Alankomaiden välinen BritNed-kaapeli on ollut käytössä vuodesta 2011, ja sen kapasiteetti on 1 000 megawattia. Useita muita hankkeita on käynnissä:

(29)

Alankomaiden ja sen naapurimaiden välisen yhteenliittämiskapasiteetin merkittävällä kasvulla on todennäköisesti myönteinen vaikutus kilpailuun Alankomaiden sähköntuotantomarkkinoilla.

(30)

Komissio panee merkille tuonnin merkityksen kasvun Alankomaiden sähköntuotanto- ja tukkumarkkinoilla ja katsoo direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten arvioimiseksi ja sanotun rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista, että Alankomaiden sähköntuotanto- ja tukkumarkkinoiden soveltamisala on vähintään kansallinen.

(31)

Komissio katsoo aiemmassa päätöksessään (23), että kolmen suurimman yrityksen yhteenlaskettu markkinaosuus on merkittävä tuotanto- ja tukkumarkkinoilla. Ottaen huomioon, että kaikkiin markkinatoimijoihin ei sovelleta julkisia hankintoja koskevia sääntöjä, analyysissa kuitenkin keskitytään niiden yksittäisten markkinatoimijoiden markkina-asemaan ja kilpailupaineeseen, joihin sovelletaan julkisia hankintoja koskevia sääntöjä. Myös muita keskittämistoimenpiteitä voidaan pitää merkittävinä.

(32)

Alankomaiden tilastolaitos (Centraal Bureau voor de Statistiek, jäljempänä ’CBS’) julkaisi helmikuussa 2015 raportin Alankomaiden sähkömarkkinoista (24). Raportin mukaan Alankomaiden laitosten kapasiteetti oli noin 31,5 gigawattia, josta 20,1 gigawattia oli keskitettyä kapasiteettia ja 11,5 gigawattia hajautettua kapasiteettia. Keskitetty tuotanto määritellään lämpö- tai ydinvoimaloissa tuotetuksi sähköksi, joka syötetään suoraan suurjänniteverkkoon. Kaikkea muuta sähköntuotantoa kutsutaan hajautetuksi, ja se tuotetaan lämpö-, tuuli-, vesi- ja aurinkovoimaloissa.

Taulukko 1

Laitosten kapasiteetti (megawatit ja laitosten määrä) vuosina 2012, 2013 ja 2014

(33)

Pyynnön esittäjät esittävät omat tuotantomääränsä, mukaan luettuna jako perinteisiin ja uusiutuviin energialähteisiin. Taulukko osoittaa, että kokonaistuotanto on vähentynyt hitaasti, mutta DONGin ja Enecon osuudet kokonaistuotannosta ovat kasvaneet hitaasti. Nuonin kokonaistuotanto on säilynyt suhteellisen vakaana. Pyynnön esittäjillä on yhteensä alle 20 prosentin osuus kokonaistuotannosta. Niiden yhteenlasketussa markkinaosuudessa ei ole merkittävää eroa perinteisten ja uusiutuvien energialähteiden osalta.

Taulukko 2

Sähköntuotanto, uusiutuvat ja perinteiset energialähteet (miljoonaa megawattituntia), 2011–2015 (alustava)  (25) , markkinaosuudet suluissa

(34)

Alankomaiden viranomaiset toimittivat lisätietoja 25 päivänä syyskuuta 2017. Ne on tiivistetty seuraavaan taulukkoon.

(35)

Pyynnön esittäjien (26) ja Alankomaiden viranomaisten esittämät tiedot osoittavat, että muihin sähköntuottajiin, joiden yhteenlaskettu markkinaosuus on noin 70–80 prosenttia, ei sovelleta julkisia hankintoja koskevan lain säännöksiä.

(36)

Tämän päätöksen tavoitteena on selvittää, kohdistuuko sähkön tuotantoon ja tukkukauppaan siinä määrin kilpailua (markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu), että voidaan varmistaa, että näiden toimintojen harjoittamiseksi tehtävät hankinnat tehdään myös ilman direktiivissä 2014/25/EU säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, jotka antavat hankintayksiköille mahdollisuuden löytää kokonaisuudessaan taloudellisesti edullisimman ratkaisun.

(37)

Sähköntuotannon ja tuotetun sähkön tukkumyynnin osalta edellä esitettyjä tosiseikkoja voidaan pitää osoituksena siitä, että julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön piiriin kuuluviin markkinatoimijoihin kohdistuu suoraa kilpailua.

(38)

Tuonnin osuus Alankomaissa on 28 prosenttia kokonaistarjonnasta ja -kulutuksesta. Osuus on suurempi kuin Italian sähköntuonti (13,4 prosenttia) oli arvioitaessa Italian sähköntuotantomarkkinoita (27). Komissio katsoi, että tällainen tuonti edisti kilpailua ja tämä vain lisääntyisi, kun yhteenliittämiskapasitetti kasvaa. Tuonnin määrä Alankomaiden markkinoilla tukee päätelmää, että Alankomaiden sähköntuotantomarkkinoilla toimiviin hankintayksiköihin kohdistuu kilpailua.

(39)

Tukkumarkkinoiden likviditeetti, jonka kansallinen kilpailuviranomainen ACM on analysoinut (28), ja Alankomaiden tasemarkkinoiden toiminta eivät estä päätelmää, että Alankomaiden sähköntuotantomarkkinoilla toimiviin hankintayksiköihin kohdistuu kilpailua.

(40)

Edellä tarkasteltujen tekijöiden perusteella olisi katsottava, että direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa säädetty edellytys, joka koskee kilpailun suoraa kohdistumista toimintoon, täyttyy hankintayksiköiden osalta, kun on kyse sähköntuotannosta ja tuotetun sähkön tukkumyynnistä Alankomaissa.

(41)

Lisäksi, koska rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskevan ehdon voidaan katsoa täyttyvän, direktiiviä 2014/25/EU ei pitäisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa sähkön tuotanto ja tukkumyynti Alankomaissa, eikä suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan harjoittamiseksi kyseisellä maantieteellisellä alueella.

(42)

Tämä päätös perustuu oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen tammikuusta 2017 marraskuuhun 2017, sellaisena kuin se käy ilmi pyynnön esittäjien ja Alankomaiden viranomaisten toimittamista tiedoista. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan soveltamisen edellytykset enää täyty.

(43)

Muistutetaan mieliin, että Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/23/EU (29) 16 artiklassa säädetään, ettei mainittua direktiiviä sovelleta hankintayksiköiden tekemiin käyttöoikeussopimuksiin, jos direktiivin 2014/25/EU 35 artiklan mukaisesti on todettu, että kyseinen toiminta on suoran kilpailun kohteena jäsenvaltiossa saman direktiivin 34 artiklan mukaisesti. Koska katsottiin, että sähkön tuotantoon ja tukkumyyntiin kohdistuu kilpailua, hankintasopimukset, jotka tehdään kyseisten toimintojen suorittamiseksi Alankomaissa, suljetaan direktiivin 2014/23/EU soveltamisalan ulkopuolelle.

(44)

Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet ovat julkisia hankintoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunnon mukaiset,