28.6.2005   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 157/92

1.1

Tiedonanto on komission vastaus Thessalonikissa 19.–20. kesäkuuta 2003 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien 26. kohtaan, jossa komissiota pyydetään ”– — tarkastelemaan kaikkia seikkoja, joiden avulla voitaisiin varmistaa kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden entistä hallitumpi ja ohjatumpi pääsy EU:n alueelle, ja pohtimaan keinoja tehostaa lähtöalueiden suojeluvalmiuksia”.

1.2

Tiedonannossa on neljä lukua. Ensimmäisessä luvussa tarkastellaan ”– — kaikkia seikkoja, joiden avulla voitaisiin varmistaa kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden entistä hallitumpi ja ohjatumpi pääsy EU:n alueelle”.

1.3

Uudelleensijoittaminen tarkoittaa pakolaisten siirtämistä ensimmäisestä vastaanottavasta valtiosta tai kauttakulkumaasta unionin tai unionin ulkopuolisen (esimerkiksi Kanadan, Yhdysvaltojen, Australian) maan alueelle, ja siinä on määritelmän mukaan kyse hallitusta ja ohjatusta tulosta EU:n alueelle. Sillä voisi olla tietty rooli EU:n yhteisessä turvapaikkapolitiikassa. Komissio pitääkin perusteltuna, että uudelleensijoittamista tarkastellaan unionin laajuisesti ja että yhteisön tasolla käynnistetään uudelleensijoittamisohjelma.

1.4

Toisessa luvussa pohditaan, miten voitaisiin parantaa lähtöalueiden valmiuksia suojella kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia henkilöitä ja miten EU voisi auttaa lähtöalueita tässä tehtävässä.

1.5

Suojeluvalmiuksien lujittamiseen tarvitaan yhteensovitettua ja järjestelmällistä lähestymistapaa. Tehokkaalle suojelulle on kehitettävä vertailupohja, johon vastaanottajamaiden olisi pyrittävä EU:n avulla ja yhteistyössä sen kanssa. Vertailupohjan kehittämiseksi EU:n olisi aluksi luotava katsaus toimenpiteisiin, joita se itse toteuttaa tarjotessaan suojelua sitä tarvitseville. Toimenpiteiden painopistealueita ovat suojelu vainolta ja käännyttämiseltä, oikeus oikeudenkäyntiin ja mahdollisuus riittävään toimeentuloon.

1.6

Seuraavassa esitettyjä suojelun osatekijöitä voitaisiin pitää indikaattoreina, joiden avulla voidaan arvioida vastaanottajamaan suojeluvalmiuksia ja määrittää, onko vastaanottajamaan suojelujärjestelmä kestävä. Lisäksi niitä voitaisiin hyödyntää valmiuksien parantamista koskevien vertailukohtien muodostamisessa. Suojelun osatekijöitä ovat

1.7

Kolmannessa luvussa tarkastellaan, kuinka turvapaikka- ja maahanmuuttoasioissa voidaan toteuttaa yhdennetty, kokonaisvaltainen, tasapainoinen, joustava ja tilannekohtainen lähestymistapa.

1.8

Komissio ehdottaa tavoitteen toteuttamiseksi, että EU alkaisi toteuttaa monivuotisia alueellisia suojeluohjelmia, jotka sisältävät turvapaikka- ja maahanmuuttokysymyksiin liittyviä toimia ja hankkeita aikatauluineen ja jotka laaditaan yhteistyössä kyseisten unionin ulkopuolisten maiden kanssa. Ohjelmat laadittaisiin samassa yhteydessä ja samoin väliajoin kuin alueelliset ja maakohtaiset strategia-asiakirjat, jotka muodostavat yhteisön ja kehitysmaiden keskinäisten suhteiden yleiset puitteet.

1.9

EU:n alueelliset suojeluohjelmat muodostaisivat monenlaisia toimia sisältävän toimenpidepaketin. Osaa näistä toimista toteutetaan jo, osa on vielä kehitteillä ja osa on edelleen ehdotusasteella. Toimet koskevat muun muassa suojeluvalmiuksien tehostamista, rekisteröintijärjestelmää, EU:n laajuista uudelleensijoittamisohjelmaa, paikallisen infrastruktuurin parantamiseen suunnattua apua, unionin ulkopuolisessa maassa kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden paikalliseen kotouttamiseen suunnattua apua, laillista maahanmuuttoa koskevaa yhteistyötä, muuttovirtojen hallintaa sekä kotiinpaluuta.

1.10

Neljännessä luvussa esitetään tiedonannon päätelmät ja parhaiksi katsotut jatkotoimet. Neuvostoa, Eurooppa-neuvostoa ja Euroopan parlamenttia pyydetään tukemaan kyseisiä pyrkimyksiä.

2.1

Komitea kannattaa UNHCR:n suosituksiin perustuvaa komission suunnitelmaa, mutta sen mielestä komission tiedonannossa ei taata riittävästi vuodesta 1951 alkaen määritellyn kansainvälisen suojelun tasoa. Valitettavasti on edelleen tarpeen taata tämä suojelun taso tai parantaa sitä, sillä kansainvälisessä toimintaympäristössä esiintyy yhä vihaan perustuvaa syrjintää, joka voi ilmetä jopa aseellisena selkkauksena, siviiliväestön joihinkin yhteiskuntaryhmiin tai yhteiskuntaryhmään kuuluviin yksilöihin vaikuttavana syrjintänä tai valtioiden tai muiden kuin valtiollisten toimijoiden (ryhmien tai yksilöiden) harjoittamana yksilöiden tai ryhmien vainona. Tämän vuoksi komitea antaa tukensa YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun aloitteelle (”Convention+”), jonka tarkoituksena on parantaa ja mukauttaa pakolaisasemaa ja Geneven yleissopimusta.

2.2

Uudelleensijoittamisohjelmia koskevassa ehdotuksessa tulisi korostaa nykyistä enemmän, että uudelleensijoittamisen päätavoite kestävänä ratkaisuna on pakolaisaseman saaneiden henkilöiden ja pakolaisaseman tunnustamisen edellytyksiä koskevassa direktiivissä (1) tarkoitettujen, kansainvälistä suojelua nauttivien henkilöiden mahdollisimman pikainen paluu normaaleihin ja ihmisarvoisiin elinoloihin Geneven yleissopimuksen ja pakolaisasiain päävaltuutetun (UNHCR) käsikirjan mukaisesti.

2.3

Komitea korostaa, että jäsenvaltioiden on sovittava eräissä EU:n jäsenvaltioissa jo käytössä olevien uudelleensijoittamisohjelmien tunnustamisen ja tukemisen oikeusasemasta sekä hyväksyttävä yhteisiä sääntöjä näiden ohjelmien laajentamiseksi kaikkiin jäsenvaltioihin ja Geneven yleissopimuksen kuuluviin valtioihin.

2.4

Näillä ohjelmilla vastattaisiin sellaisten henkilöiden tarpeisiin, jotka ovat aidosti vuoden 1951 Geneven yleissopimuksen tarkoittaman kansainvälisen suojelun tarpeessa. Niillä voitaisiin myös estää se, että turvapaikkaoikeuden ”väärinkäytöllä” heikennetään pakolaisasemaa ja sen tarjoamaa suojaa. Myös komitea on huolissaan väärinkäyttömahdollisuudesta, mutta muistuttaa seuraavaa:

2.5

Kansainvälisen suojelun ja laittoman maahanmuuton torjunnan sekoittaminen vihjaamalla, että turvapaikan hakeminen on aina oikeuden väärinkäyttämistä ja näin ollen perusteetonta ja että pakolaisasemaa suojataan vain laajoilla pakkotoimenpiteillä ei paranna eikä selvennä kansalaisten käsitystä heidän velvollisuuksistaan.

2.6

Kuten Euroopan parlamentin mietinnöissä (2), ETSK:n lausunnoissa (3) ja kansainvälisten organisaatioiden suosituksissa (4) todetaan, jäsenvaltiot eivät saisi käyttää suojeluohjelmia yksittäisten hakemusten käsittelyn korvikkeena.

2.7

Komitea muistuttaa, että ne jotka onnistuvat ylittämään EU:n rajan hakeakseen täällä turvapaikkaa ovat vain pieni osa (varmaankin noin yksi prosentti) henkilöistä, joilla on oikeus hakea turvapaikkaa. EU:n sitoumusten ja velvoitteiden määrän tarkaksi selvittämiseksi tulee tarkastella UNHCR:n kertomusta vuodelta 2003, josta selviää pakolaisasiain päävaltuutetun vastuualueeseen kuuluvien henkilöiden ja väestönosien määrä.

3.1

Komitea pelkää, että eurooppalaisten valtioista riippumattomien organisaatioiden ja toimielinten, myös Euroopan parlamentin, tekemässä loppuarvioinnissa jäsenvaltioille jätetty liikkumavara uudelleensijoittamisohjelmien piiriin pääsyn kriteereistä päättämisessä heikentää vähitellen vuoden 1951 Geneven yleissopimuksen ja vuoden 1957 New Yorkin pöytäkirjan määräyksillä taattua suojelun tasoa.

3.2

Kun YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun viraston yksiköt tunnustavat alustavasti kansainvälistä suojelua hakevien pakolaisten aseman ensimmäisessä vastaanottavassa valtiossa heidän lähtöalueellaan, tämä ei ole Geneven yleissopimuksen mukainen pakolaisaseman tunnustaminen, mutta antaa pakolaisasiain päävaltuutetulle mahdollisuuden ehdottaa uudelleensijoittamiskelpoisten henkilöiden luetteloa. Ensimmäisen vastaanottavan, kauttakulku- tai uudelleensijoittajavaltion viranomaisten tehtävänä on tunnustaa pakolaisyleissopimukseen perustuva pakolaisasema tai toissijaisen suojelun tarve. Uudelleensijoitusohjelman piiriin kuuluvien henkilöiden täytyy nauttia kansainvälistä suojelua jossakin muodossa.

3.3

Komitea korostaa, että hakemukset on käsiteltävä yksittäin ja riippumatta hakijan uudelleensijoittamiskelpoisuudesta. (Päätöksestä on voitava valittaa siten, että valitus lykkää palauttamistoimia.) Komitea pelkää, että selkeän vastuunoton ja vastuualueiden selkeän jakamisen puute luo alueen, jolla vastuuta siirretään taholta toiselle, koska Dublinin yleissopimuksen (Dublin II) määräykset eivät sido lähtöalueen vastaanotto- tai kauttakulkuvaltiota. Lisäksi uudelleensijoitusohjelmaan osallistumisen sitominen kansainvälisen suojelun myöntämiseen voisi johtaa siihen, että jäsenvaltiot, joissa on käytössä uudelleensijoittamisohjelmia, saattaisivat rajoittaa perinteisen pakolaisaseman saavien tai toissijaista suojelua nauttivien henkilöiden määrää.

3.4

Komitea kannattaa komission ehdotusta EU:n panoksena pakolaisaseman saaneiden pakolaisten tehokkaaseen suojeluun, sikäli kuin pidetään voimassa menettelyjen oikeudelliset takuut ja kansainvälisten yleissopimusten, erityisesti Geneven ja New Yorkin yleissopimusten, tarkoittama turvapaikanhakijoiden yksilön oikeuksien suoja ja sikäli kuin ei vähennetä niiden pakolaisten oikeutta hakemuksensa käsittelyyn ja asemansa tunnustamiseen, jotka eivät täytä uudelleensijoittamisohjelmiin osallistumisen kriteerejä. Sen sijaan komitea kritisoi ajatusta, että lähtöalueen ensimmäisen vastaanotto- tai kauttakulkuvaltion kapasiteetin vahvistaminen johtaisi siihen, että Euroopan unionin jäsenvaltiot perääntyisivät pakolaisten tai toissijaista suojelua nauttivien henkilöiden sääntömääräistä ja oikeudellista suojaa koskevista sitoumuksistaan.

3.5

Komitea suosittaa, että neuvoston 29.4.2004 hyväksymät yhtenäiset menettelyt otetaan käyttöön ja tarkistetaan ja että käsillä olevan tiedonannon tavoite ei olisi siirtää hakemusten käsittelyä lähtöalueille. Komitea suosittaa päinvastoin, että hyväksytyt vähimmäisvaatimukset kannustaisivat jäsenvaltioita antamaan takuita, joilla voitaisiin tarjota suositettuja normeja parempi suoja.

3.6

Edelleen on olemassa paljon alueita, joista saattaa tulla lähtöalueita, koska niillä esiintyy syrjintää, ihmisoikeusrikkomuksia, ihmisoikeusaktivistien vainoa, luonnonkatastrofeja tai niihin liittyviä ongelmia, nälänhätää, keinottelua, ilmastonmuutoksia tai useita näistä syistä yhdessä. Sen vuoksi komitea pohtii, onko turvapaikanhakijoiden lähtömaiden naapurimailla aina parhaat mahdollisuudet vastaanottaa pakolaisia, tunnustaa heidän asemansa ja valita kaikki uudelleensijoittamiskelpoiset pakolaiset. Komitea pohtii yhtä vakavasti unionin ulkopuolisissa maissa sijaitsevien EU:n lähetystöjen mahdollisuuksia huolehtia näistä tehtävistä ilman apua ja kansalaisyhteiskunnan osallistumista. Komitea suosittaa, että neuvoston 29.4.2004 hyväksymät yhtenäiset menettelyt otetaan käyttöön ja tarkistetaan ennen kuin siirrytään seuraavaan vaiheeseen, joka on hakemusten käsittelyn hajauttaminen lähtöalueille.

3.7

Komitea pelkää, että eurooppalaisten, kansainvälisten tai paikallisten järjestöjen ja valtioista riippumattomien organisaatioiden antama apu, jota on jo nyt vaikea järjestää, tulee mahdottomaksi maantieteellisten etäisyyksien, korkeiden kustannusten, julkisvaltaa edustavien keskustelukumppanien määrän lisääntymisen tai suhteiden kiristymisen tai eräissä maissa vallitsevan paikallisjärjestöjen resurssien puutteen vuoksi.

3.8

Huolimatta siitä, että on tarpeen keventää ensimmäisten vastaanottajavaltioiden ja kauttakulkuvaltioiden taakkaa lähtöalueilla ja suurentaa panostusta, joka tulee tehdä pakolaisten normaalien ja ihmisarvoisten elinolojen palauttamiseksi, mahdollinen uudelleensijoittamisohjelmia koskeva yhteistyö ensimmäisten vastaanotto- ja kauttakulkuvaltioiden kanssa ei saisi missään tapauksessa korvata yksilön oikeutta hakea turvapaikkaa EU:n alueelta eikä Geneven yleissopimukseen kuuluvien valtioiden velvoitteita yksilön tekemän turvapaikkahakemuksen suhteen.

3.9

Komitea muistuttaa, että ”poliittisen” käsittelyn on tapahduttava yhdessä lähtömaiden kanssa erityisesti ihmisoikeuksia kunnioittaen. Maat voivat olla joko lähtö-, vastaanotto- tai kauttakulkumaita hakijoiden henkilökohtaisesta tilanteesta riippuen. Kaikkien alueiden valtioiden tulee jakaa velvollisuudet.

3.10

Joukoittainen maahantulo on edelleen mahdollista. Siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamista joukoittaisen maahantulon tilanteissa koskevaa direktiiviä (5) sovelletaan vain joukoittaiseen maahantuloon EU:n alueella. Komitea on pahoillaan, että tiedonannossa ei mainita ollenkaan, millaista apua siinä aiotaan suositella, eikä käsitellä mahdollisuutta hyödyntää tässä tilanteessa uudelleensijoittamisohjelmia.

4.1

Maahanmuuton laillisten kanavien avaamisen avulla on vastattava maastamuuton ja maahanmuuton tarpeisiin. Turvapaikkamenettelyt on puolestaan varattava yksinomaan turvapaikan hakua varten, ja niissä on otettava ehdottomasti huomioon pakolaisten suojelun tarve ja tarve palata normaaliin ja ihmisarvoiseen elämään riippumatta unionin ulkopuolisissa maissa toteutettavista, kestävän talouden, yhteiskunnan tai ympäristönsuojelun alaan kuuluvista Euroopan unionin yhteistyö- ja avunantotoimista. Näillä toimilla täydennetään mutta ei korvata yksilöllistä kansainvälistä suojelua. Niitä ei saa sekoittaa keskenään, sillä vaikka vaikutuksilla saattaa olla samantapaiset syyt, heikosti tai huonosti maailmantalouteen integroituneiden alueiden ja ihmisoikeusloukkausten välillä ei aina ole syy-yhteyttä.

4.2

Pyrkimyksiä kehittää yhteistä turvapaikkapolitiikkaa kritisoidaan ankarasti kaikilta tahoilta: valtioista riippumattomat organisaatiot ja kansalliset ja kansainväliset ammattijärjestöt ovat yhä enemmän huolissaan EU:n pitämättömistä lupauksista. Sen vuoksi komissio on laatinut tiedonannon ”pysyvien ratkaisujen” löytämisestä ja toteuttamista.

4.3

Komitean mielestä komissio ja neuvosto eivät saa jättää huomiotta varoitusmerkkejä, jotka johtuvat siitä, että Tampereen sitoumukset ovat johtaneet tiettyä lähestymistapaa suosiviin direktiiveihin tai sääntelytoimenpiteisiin. Komitea korostaa, että yleinen eurooppalainen mielipide koostuu useista virtauksista eikä se ole yhtenäinen, mikä on tyypillistä demokraattiselle ja avoimelle oikeusvaltiolle. Näin ollen komission tulisi lähestymistavassaan ja neuvoston päätöksenteossaan tulkita Tampereella tehtyjä sitoumuksia ja luoda sellainen vapauden ja oikeuden alue, jossa painotettaisiin nykyistä enemmän kansalaisten ja perusoikeuskirjassa tarkoitettujen henkilöiden oikeuksia ja niistä valtioille aiheutuvia velvollisuuksia.

4.4

Turvallisuuskysymysten ylikorostamisen seuraukset vuoden 2001 syyskuun 11. päivän iskujen jälkeen näkyvät kansallisten ja Euroopan tasoisten vaalien tuloksissa, myös yhä kasvavana äänestämättä jättävien joukkona, pysyviksi sisällissodiksi muuttuneina aseellisina selkkauksina tai yleismaailmallisten ihmisoikeuksien loukkauksina.

4.5

EU:n jäsenvaltioiden vastaanottamien ja tunnustamien pakolaisten määrä on kymmenen viime vuoden ajan jakaantunut epätasaisesti. Todelliset tarpeet osoittavat kuitenkin, että mikä tahansa EU:n osuus kansainvälisessä vastaanottamisessa on, lähtöalueiden tukiohjelmat (esimerkiksi Afrikassa ja Caswanamen alueella, joka käsittää Keski-Aasian, Kaakkois-Aasian, Pohjois-Afrikan ja Lähi-Idän) ja EU:n uudelleensijoittamisohjelmat voisivat auttaa parantamaan pakolaisten ja kansainvälistä suojelua nauttivien turvapaikanhakijoiden tilannetta.

4.6

Komitea kannattaa tiedonantoon sisältyvää ehdotusta seuraavin varauksin: