This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0676
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE on Evaluating national regulations on access to professions
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Kutsealadel tegutsema asumise võimalusi käsitlevate riiklike õigusnormide hindamine
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Kutsealadel tegutsema asumise võimalusi käsitlevate riiklike õigusnormide hindamine
/* COM/2013/0676 final */
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Kutsealadel tegutsema asumise võimalusi käsitlevate riiklike õigusnormide hindamine /* COM/2013/0676 final */
1. Sissejuhatus Euroopa majandus
kannatab finantskriisi tagajärgede ja mõju all, mida need riikide rahandusele
avaldavad. Kogu ühtsel turul uurivad liikmesriikide valitsused, kuidas
stimuleerida töökohtade loomist ja taastada majanduskasv. 2012. aasta juuni
teatises[1]
teenuste direktiivi rakendamise kohta rõhutas komisjon, kui oluline on sellises
kontekstis tagada, et kutsetegevust reguleeriv raamistik oleks jätkuvalt
kooskõlas taotletava eesmärgiga. 2013. aasta juunis jõudsid nõukogu, Euroopa
Parlament ja komisjon poliitilise kokkuleppeni läbivaadatud
kutsekvalifikatsiooni direktiivi üle. Selles käsitletaksegi nimetatud küsimusi
ja kutsutakse koostama uut strateegiat, mille kohaselt peavad liikmesriigid
aktiivselt läbi vaatama ja ajakohastama kvalifikatsiooni käsitlevad riigi
õigusnormid, millega on reguleeritud kutsealadel tegutsema asumine või
kutsenimetused[2].
Käesolevas teatises esitatakse selle jaoks tegevuskava. Kui parandada
kutsealadel tegutsema asumise võimalusi, eelkõige liikmesriikide proportsionaalsema
ja läbipaistvama õiguskeskkonna kaudu, hõlbustaks see kvalifitseeritud
spetsialistide liikuvust ühtsel turul ning kutseteenuste piiriülest osutamist.
See peaks positiivselt mõjuma ka tööhõivele ja parandama majanduskasvu, eriti
kui arvestada, et kutseteenused üksi moodustavad ligikaudu 9% Euroopa Liidu
SKPst. Selleks et
suurendada kasvupotentsiaali ja tugevdada majanduse elavdamist, tuleb
reguleeritud kutsealade läbivaatamine seada prioriteediks. Seepärast palub
komisjon, et liikmesriigid ei jääks ootama läbivaadatud kutsekvalifikatsiooni
direktiivi ametlikku jõustumist (2013. aasta lõpus), vaid hakkaksid juba praegu
oma riigis läbi vaatama reguleeritud kutsealadel kehtestatud
kvalifikatsiooninõudeid ja reserveeritud tegevusalade ulatust. 2012. aasta juunis
Euroopa Ülemkogus heaks kiidetud majanduskasvu ja töökohtade loomise
kokkuleppes kutsutakse komisjoni teatist ellu viima, „sealhulgas siseriiklike
piirangute range vastastikuse hindamise ja põhjendamatute takistuste
kõrvaldamiseks võetavate kiirete meetmete abil”. Ka Euroopa Parlament kutsus
komisjoni „määrama kindlaks valdkonnad, kus liikmesriigid blokeerivad
ebaproportsionaalselt juurdepääsu reguleeritud kutsealadele”[3]. 28. juunil 2013
kiitis Euroopa Ülemkogu heaks tervikliku lähenemisviisi, mille eesmärk on
võidelda noorte töötusega. Ka selle puhul rõhutati vajadust tegutseda selles
suunas, et pakkuda noortele töövõimalusi. Selleks et kõik
liikmesriigid liiguksid ühise eesmärgi suunas, kehtestatakse käesolevas
teatises raamistik, mille alusel liikmesriigid saavad esitada esimesed
riiklikud kavad 2015. aasta aprilliks. Selle tulemuseks ei peaks olema
ühesugune kava kõikide riikide jaoks. Valmivad tegevuskavad peaksid põhinema
juhtumipõhistel süvaanalüüsidel tõketest, mis takistavad teataval kutsealal tegutsema
asumist, ja võimalikest alternatiivsetest regulatiivsetest mehhanismidest.
Sellise järelduseni jõuti ka 17. juunil 2013 liikmesriikide
ministrite ja kutsealasid esindavate sidusrühmadega korraldatud õpikojas.
Järgneva kahe aasta jooksul toimuva laiaulatusliku vastastikuse hindamise
tulemusena peaks jõudma käegakatsutavate muutusteni igas liikmesriigis. Selle
perioodi vältel kogub komisjon kokku teabe saavutuste ja puuduste kohta ning
esitab selle 2014. ja 2015. aasta novembris koostatavas ühtse turu lõimimise
aasta-aruandes. Komisjon on tõstatanud
selle küsimuse ka mitmele liikmesriigile esitatud riigipõhises soovituses.
Käesolevas teatises kirjeldatud vastastikuse hindamise näol on tegemist
eraldiseisva ettevõtmisega, mis ei mõjuta juba Euroopa poolaasta raames võetud
kohustusi. Selleks et saada
terviklikumat pilti tõketest, mis takistavad reguleeritud elukutsetel tegutsema
asumist ja tegutsemist, avaldati täna ka aruanne õigusliku vormi, osaluse ja
hindadega seonduvaid nõudeid käsitleva vastastikuse hindamise tulemuste kohta.
Hindamine korraldati teenuste direktiivi raames ja selle läbiviimisest teatati 2012.
aasta juuni teatises. 2.
Milleks on
vaja kõik kutsealad läbi vaadata? Mitmes
liikmesriigis (näiteks Hispaanias, Poolas, Portugalis ja Sloveenias) on
reguleeritud kutsealadel käimas laiaulatuslikud reformid. Nii komisjon kui ka
muud rahvusvahelised organisatsioonid kutsuvad riike oma õigusnorme läbi
vaatama. OECD on välja töötanud näitajad, millega mõõdetakse regulatiivseid
piiranguid, mida teatavad liikmesriigid on kehtestanud teatavatele kutsealadele
ja sektoritele. OECD rõhutab selliste piirangute moonutavat iseloomu[4].
Käesolevas
peatükis käsitletakse peamisi argumente, mis võiksid õigustada regulatiivseid
sisenemistõkkeid, ja eeldatavat kasu, mida praegu reguleeritud kutsealadel
tegutsema asumise võimaluste kättesaadavaks tegemine võiks endaga kaasa tuua,
ning seda, miks on oluline uurida kõiki tõkkeid, mis piiravad kutsealadel
tegutsema asumise võimalusi. 2.1 Kutsealadel tegutsema asumise reguleerimine võib olla kasulik 2.1.1
Aidata tarbijal hinnata teenuse kvaliteeti Tarbijal võib
olla raske hinnata teenuseosutaja kvalifikatsiooni, mis on kesksel kohal kõrge
kvaliteediga teenuse osutamiseks. Nii ei ole tarbijal võimalik teenuseosutaja
valikul teha teadlikku otsust. Selleks et hoida ära võimalikud turutõrked,
võiksid õigusnormid, milles on täpsustatud turul tegutsevatelt spetsialistidelt
nõutavad tehnilised teadmised ja pädevus,[5]
pakkuda tarbijaile kindlustunnet, mida nad vajavad. 2.1.2
Toetada majanduse tegusat toimimist
liikmesriigis Kaitsta tarbijaid ja avalikke hüvesid Kutseala võidakse
reguleerida tervishoiu- või ohutuse kaalutlustel, et hoida ära õnnetusi, mis
võivad tekkida kuritarvituste või defektse toote tõttu. Näiteks nõutakse
enamikult tervishoiutöötajatelt piisavat kvalifikatsiooni, sealhulgas
praktikakogemust. Teatavaid teenuseid käsitatakse avalike hüvedena väärtuse
tõttu, mida nad kujutavad ühiskonnale tervikuna. Neid võib olla vaja
reguleerida, et tagada piisav pakkumine ja kvaliteet. Välismõju kolmandatele isikutele Kutseteenused
võivad mõjutada kolmandaid isikuid. Reguleerimise teel saab tagada, et
teenuseosutajad arvestavad nõuetekohaselt mõjuga, mis tuleneb nende tegevusest
ja mis ei piirdu isikutega, kes nende teenuseid kasutavad. Näiteks on
investorite ja mitte üksnes audiitori palganud äriühingu huvides, et seadusega
oleks ette nähtud äriühingu raamatupidamise audit, sest investorid peaksid
saama äriühingu raamatupidamist usaldada. 2.2 Kutsealadel tegutsema asumise võimaluse andmisest tulenev kasu 2.2.1
Pakkuda tarbijale suuremat valikut parema
hinnaga Parem hind Kutsealadel
tegutsema asumise piirangutega piiratakse teenuseosutajate arvu, kellel on
lubatud mingit teenust osutada. Sellest lähtuvalt ei ole enam turg see, mis
määrab spetsialistide pakkumise, mis võib osutuda problemaatiliseks, kui
nõudlus teenuse järele muutub. See võib turgu valitsevale ettevõtjale tuua
majanduslikku tulu ja viia kallimate hindadeni ülejäänud majanduse ning
tarbijate arvel, eriti juhul, kui nõudlus teenuste järele ei ole elastne[6]. Suurem valik tarbijale Kutsealadel
tegutsema asumisele ülemääraste regulatiivsete tõkete kehtestamine võib
tekitada turumoonutusi ja tuua kaasa kallimad hinnad, mis võib eemale peletada
tarbijad, kes ei ole valmis või suutelised sellist hinda maksma. Sageli on seda
võimalik reguleerida muul viisil, mis ei ole nii koormav, kuid millega on
siiski tagatud teenuste hea kvaliteet ja millega võidakse saavutada parem hind.
Selle tulemusena suureneb tarbijate jaoks valik ja tarbijate vaheline sotsiaalne
ebavõrdsus võib väheneda[7]. 2.2.2
Suurendada riigi konkurentsivõimet ja
tööhõivet Suurendada
konkurentsivõimet Spetsialistid ei
osuta pelgalt teenuseid lõpptarbijale. Kutseteenused on mitmes sektoris
vahesisendiks ning seepärast võib mitmekordistaval mõjul olla ülejäänud
majandusele oluline majanduslik mõju. Kui vähendada regulatiivseid sisenemistõkkeid, võib see tuua kaasa konkurentsi suurenemise suuremal arvul
spetsialistide vahel, mis võib ka olla suuremaks stiimuliks, et osutada kõrge
kvaliteediga innovatiivset teenust ja vaadata tegevuskulud pidevalt üle. Kui on
rohkem tarnijaid, võib tugeva konkurentsi kaudu paraneda ka innovatiivsus.
Reguleerimise ajakohastamine võib spetsialiste stimuleerida oma teenuseid
pakkuma muus liikmesriigis, suurendades seeläbi turuvõimalusi ELi ettevõtete
jaoks, samuti konkurentsi ja tarbijate valikuvõimalusi. Parandada tööhõivet Reguleerimine
võib mõjuda halvasti töökohtade loomisele, sest see segmenteerib tööturgu ja
muudab tööjõupakkumise kohanemise tarbija eelistuste muutustega raskemaks[8].
Seetõttu ei pruugita teatavate kutsealade puhul leida tööjõupuudusele
rahuldavat lahendust, sest reguleerimine takistab liikuvust nii kutsealade sees
kui ka nende vahel. Tõkete vähendamise või kõrvaldamisega saaks hõlbustada
noorte sisenemist kodumaisele tööturule, võimaldades samal ajal spetsialistide
liikuvust ühest liikmesriigist teise. 2.3 Uurida reguleerimise majanduslikku mõju Reguleeritud
kutsealade läbivaatamine annab igale liikmesriigile hea võimaluse hinnata
riigis kehtivast reguleerimisest tulenevat kasu ja võrrelda seda sellega
kaasneva majandusliku kuluga. Sellist tüüpi
analüüsi kasutatakse juba akadeemilistes uurimistöödes, kus ei keskenduta
niivõrd tõkete arvule kui sellele, millist mõju kutsealade reguleerimine
avaldab põhinäitajatele: teenuse kvaliteedile, asjaomaste spetsialistide
palkadele, tarbijate makstavale hinnale ja tööhõivele üldisemalt. Mitmes nimetatud
uuringus[9]
leiti, et reguleerimine ja teenuse kvaliteet ei ole omavahel seotud. Uurijate
sõnul võib seda selgitada sellega, et väikese sissetulekuga isikutel on kallite
hindade tõttu keeruline kasutada reguleeritud kutsealadel pakutavaid teenuseid
ning nad on sunnitud omal käel hakkama saama. Mitme kutseala puhul ei ole ka
selge, kuidas mõõta nende kvaliteeti. Teistes uuringutes[10]
leitakse jällegi, et reguleeritud kutsealal töötavate spetsialistide keskmine
palk on võrreldes reguleerimata kutsealade spetsialistide omaga oluliselt
suurem ning et reguleerimine suurendab spetsialistide palkasid. Seega on olemas
oht, et palgatõus kantakse üle hindadele, mille maksavad kinni nende teenuste
kasutajad. Ameerika
Ühendriikides on reguleerimisel osariigiti suured erinevused ning seal tehtud
uurimistööde põhjal on võimalik võrrelda reguleerimise mõju osariikide vahel,
kes seda kasutavad ja kes mitte. Näiteks on USAs leidnud kinnitust, et
teatavate kutsealade puhul on tööhõivemäär 20 % kõrgem nendes osariikides,
kus reguleerimist ei kasutata[11]. Ka Saksamaal
tehtud uurimistöödes[12]
on jõutud järeldusele, et kutsealade reguleerimine võib mõjuda negatiivselt
spetsialistide liikumisele ühelt töökohalt teisele, sest see takistab
spetsialistidel tööturuvõimalustele kiiresti reageerida. 2.4 Anda spetsialistidele võimalus kasutada ära ühtse turu võimalused Turuosalised, kes
soovivad pakkuda piiriüleselt kutseteenuseid või leida tööd muus liikmesriigis,
leiavad end vastakuti rohkete konkreetse kutsealaga seotud regulatiivsete
tõketega. Reguleeritud kutseala mõiste kutsekvalifikatsiooni direktiivi[13]
tähenduses ei hõlma üksnes kutsetegevust, vaid ka kutsenimetusi, mida võivad
kasutada üksnes isikud, kellel on riigi õigusnormidega nõutud
kutsekvalifikatsioon. Reguleeritud
kutsealade arv[14]
varieerub liidus liikmesriigiti: see võib olla alla 50 kuni üle 400[15]
riigi kohta. Keskmine arv liikmesriigi kohta on praegu hinnanguliselt 157.
Kõige rohkem on reguleeritud kutsealasid tervishoiusektoris (üle 40 %
kõikidest reguleeritud kutsealadest ELis), sellele järgnevad haridus,
äriteenused, ehitus, kaubandus ja transport. Suured erinevused liikmesriigiti
takistavad spetsialistidel välismaal töötamist või oma teenuste piiriülest
pakkumist. Modernne ja
paindlik kutsealadel tegutsema asumise reguleerimine peaks hõlbustama
spetsialistide vaba liikumist ja aitama lahendada tööpuuduse ja tööjõupuuduse
küsimusi, millega liidu eri paigus vastakuti seistakse. Samuti peaks see
lihtsustama seda, kuidas spetsialistide juhitud ettevõtted pakuvad teenuseid
kõikjal liidus, kasutavad ära suurema turu pakutavat mastaabi- ja
mitmekülgsussäästu, ilma et nad peaksid täitma arvukaid riiklikke
regulatiivseid nõudeid, ning toetavad ressursside tõhusamat jaotamist. 2.5 Vajadus täieliku läbipaistvuse ja süvaanalüüsi järele Eelnevat analüüsi
silmas pidades on liikmesriikidel mitu head põhjust, miks põhjalikult uurida
võimalike tõkete mõju kaubandusele kutseteenuste ühtsel turul, aga ka paremini
mõista reguleeritud kutsealade osa nende riigi majanduses. Teenuste direktiivi alusel hinnati vastastikku
õigusliku vormi, osaluse ja hindadega seonduvaid nõudeid ning selle tulemusena
tehti kindlaks teatavatel kutsealadel tegutsemise tõkked ja raskused, millega
seisavad silmitsi spetsialistid, kes soovivad alustada tegutsemist muus
liikmesriigis. Teatavad nõuded võivad muuta tütarettevõtja asutamise praktikas
võimatuks. On liikmesriike, kes on muutnud oma õigusnorme nendes küsimustes
teenuste direktiivi rakendamise käigus, kuid vastastikune hindamine tõi välja,
et mitu liikmesriiki ei ole põhjalikult hinnanud kehtivate õigusnormide
proportsionaalsust. Eesseisev
vastastikune hindamine annab igale liikmesriigile võimaluse hinnata rangelt
tõkkeid, mis piiravad kutsealadel tegutsema asumist. Esimese sammuna on vajalik
saavutada igas liikmesriigis reguleeritud kutsealade osas täielik läbipaistvus.
Seejärel tuleks liikmesriikidel uurida tuvastatud sisenemistõkkeid ning
analüüsida nende vajalikkust ja proportsionaalsust, võttes nõuetekohaselt
arvesse nendega ühiskonna jaoks kaasnevat kasu ja majanduslikku mõju. Eelkõige
tuleks võtta arvesse seda, kuidas selline reguleerimine mõjutab kvaliteeti,
hindu ja tööhõivet. Liikmesriikide
toetamiseks selles ettevõtmises kavatseb komisjon algatada 2014. aasta esimesel
poolel juhtumite võrdleval uuringul põhineva majandusuuringu, et mõõta
üksikasjalikumalt kutsealade reguleerimisest, nende reguleerimata jätmisest või
mõne muu alternatiivi kasuks otsustamisest tulenevat kasu. 3.
Kuidas
komisjon vastastikust hindamist korraldab? Komisjon kutsub
liikmesriike vastastikuse hindamisega alustama pigem varem kui hiljem.
Liikmesriike, kes on juba reguleeritud kutsealadega seotud õigusnormide uurimist
alustanud Euroopa poolaasta või vastastikuse mõistmise memorandumi raames, ei
tohiks sellest ülesandest vabastada, vaid nad peaksid võtma lähtealuseks
tulemused, mis on juba kutsealadel tegutsemise piirangute vähendamisel
saavutatud. Selleks et hinnata
õigusnorme, mis piiravad kutsealadel tegutsema asumist, tuleb analüüs teha
kutseala kaupa. Sellist lähenemisviisi kasutakse reformide käigus, mis on
pooleli Poolas, Portugalis ja Sloveenias. Ka 17. juunil 2013 toimunud õpikojas
leidis kinnitust vajadus uurida iga kutseala lähtuvalt selle eripärast. Kuid
liikmesriigid ei peaks oma riigi kohta lõpptulemuse esitamiseks töötama igaüks
omaette. Pigem on oluline, et igal liikmesriigil oleks võimalik enne lõpliku
seisukoha võtmist võimalikult varajases etapis võrrelda oma süsteeme teistega. 3.1 Reguleerimisala Läbivaadatud
kutsekvalifikatsiooni direktiivi artiklis 59 on sätestatud kolm kriteeriumi,
millest lähtuda kutsealadel tegutsema asumiseks esitatud nõuete uurimisel ning
mis on kokkuvõtvalt järgmised. Kokkusobivus kodakondsuse või elukoha alusel mittediskrimineerimise
põhimõttega: liikmesriigid peaksid tagama, et spetsialistid saavad asuda
tegutsema reguleeritud kutsealal, ilma et nad peaksid olema selle riigi
kodanikud või olema elanud selle riigi territooriumil. Põhjendatus: reguleerimine peab olema põhjendatud olulise avaliku
huviga seotud põhjusega. Proportsionaalsus: riikliku meetme proportsionaalsuse analüüsimisel
tuleb lähtuda sellest, kas see on sobiv taotletavate eesmärkide saavutamiseks.
Samuti ei tohi see minna kaugemale, kui on vajalik eesmärgi saavutamiseks. 3.2 Reguleerimise põhjendatuse hindamine Liikmesriik peaks
iga reguleeritud kutseala kohta tooma välja konkreetse avaliku huviga seotud
põhjuse, mis õigustab regulatiivset raamistikku, ja kontrollima, kas see
põhjendus peab jätkuvalt paika. 3.2.1
Reguleerimise mitu tasandit Reguleerimise
vajalikkuse üle arutledes kutsutakse liikmesriike vaatama üle tagatisi, mida
pakub muu eel- ja järelreguleerimine, mida kohaldatakse teenuseosutajate suhtes
konkreetsel kutsealal, nt heakskiitmismenetlused, tehniliste ja
ohutusstandardite täitmine ja kontrollimehhanismid. Kutsealal tegutsema
asumiseks konkreetse kvalifikatsiooni nõude esitamine tuleks alles jätta üksnes
juhul, kui muudest tagatistest ei piisa. Vastasel korral tekib dubleerimise oht
või bürokraatiarägastik teenuse kasutajate jaoks. Samadel
kaalutlustel tuleb võtta arvesse kutsealal tegutsemise reguleerimist, eelkõige
teenuste direktiivi alusel vastastikuse hindamise käigus uuritavaid nõudeid, nt
õigusliku vormi ja osalusega seonduvaid nõudeid. Liikmesriigid peaksid hindama
kõikide ühele ja samale kutsealale kehtestatud piirangute (sealhulgas võimalik
seadusega ette nähtud kohustus kuuluda kutseühingusse) kumulatiivset mõju.
Teatud juhtudel võib kvalifikatsiooni nõue olla omal kohal, tingimusel et muud
piirangud on kas kõrvaldatud või neid on olulises ulatuses muudetud. 3.2.2
Haridussüsteemi või tööandja pakutavad
tagatised Mitmes
liikmesriigis on riigi kontrolli all töötatud välja koolitusprogrammid, sealhulgas
kutsepraktika,[16]
et valmistada inimesi ette töötama konkreetsetel kutsealadel, mis ei pruugi
olla reguleeritud. Kui kutseala ise on reguleerimata ja ei ole reserveeritud,
on tööandja jaoks kvaliteedi tagaja väljaantud diplom, mis tõendab teatava kvalifikatsiooni
omandamist. Teine oluline
tegur, millega tuleb arvestada, on millist vormi kutsealal tegutsemiseks
kasutatakse: kui kutsealal tegutsetakse peamiselt füüsilisest isikust
ettevõtjana, võib reguleerimine pakkuda vajalikku tagatist. Olukord on teine,
kui kutsealal tegutsevad peamiselt eraettevõtetes või avalik-õiguslikes
üksustes töötavad spetsialistid ning kus tööandjatel lasub kohustus kontrollida
värvatud töötajate pädevust ning õnnetuste ja kaebuste korral on nad
vastutavad. Neid kahte
elementi – konkreetne koolitus ja kutsealal tegutsemine töövõtja rollis –
tuleks võtta arvesse reguleerimise vajalikkuse hindamisel. Nende kahe teguri
abil on näiteks võimalik seletada, miks inseneri eriala on Prantsusmaal
reguleerimata: 95 % inseneridest töötab äriühingus või riigiasutuses ning
värbamine põhineb suurel määral insenerikoolide mainel. 3.2.3
Piirkondlik reguleerimine Kvalifikatsioonide
piirkondlikku reguleerimist tuleks hinnata samade kriteeriumide alusel kui
reguleerimist riigi tasandil. Kuid siin lisandub veel üks täiendav tegur.
Kvalifikatsioonide vastastikune tunnustamine ühe ja sama liikmesriigi eri
piirkondade vahel peab olema tõhus, tagamaks, et selle riigi või muude riikide
spetsialistid saaksid tegutseda kogu riigi territooriumil. Mis tahes luba peaks
põhimõtteliselt hõlmama liikmesriigi kogu territooriumi, nagu on sätestatud ka
teenuste direktiivi artikli 10 lõikes 4. Näiteks Hispaanias on
sellesisuline oluline reform pooleli. 3.3 Reguleerimise proportsionaalsuse hindamine Olulise avaliku
huviga seotud põhjus võib õigustada kutsealal tegutsema asumise reguleerimist.
Sellisel juhul kutsutakse liikmesriike uurima reguleerimise vormi ja taset, et
kõrvaldada põhjendamatud piirangud või tõkked. 3.3.1
Reserveeritud tegevusalade ulatus ja arv Uurida tuleks
nõutud kvalifikatsiooni taset võrreldes reserveeritud kutseala ülesannete
keerukusega. Teatavatel juhtudel on regulatiivne raamistik võimalik läbi
vaadata, ilma soovitud eesmärgi osas kompromissile minemata, näiteks
kitsendades reserveeritud tegevusalade ulatust, andes muudele reguleeritud
kutsealadele õiguse asuda tegutsema teatavatel reserveeritud tegevusaladel või
valides vähem piiravad variandid. Näiteks selle alusel, kas välismaa
spetsialistid taotlevad osalist juurdepääsu mõnele, kuid mitte kõigile reserveeritud
tegevusaladele, võib olla võimalik hinnata, kas olemasolev reguleerimine on
proportsionaalne või mitte. 3.3.2
Mõju teenusekasutajale ja turule Proportsionaalsuse
analüüsis tuleks hinnata ka kutseala reguleerimise mõju teenuse kasutajatele.
Näiteks võib põhimõtteliselt mis tahes reguleeritud kutseala õigustada
tarbijate kaitsega, et vähendada kutseala tegevusega seotud riski. Kuid iga
liikmesriik võiks hinnata ja arutada teiste liikmesriikidega ka majanduslikke
aspekte, nagu hinnad, palgad, konkurentsivõime ja tööhõive (vt punktid 2.2. ja 2.3).
3.3.3
Alternatiivsete mudelite kaalumine Liikmesriigid
kasutavad kutsetegevuse reguleerimiseks eri viise. Kõige levinum viis on
reserveerida riigi õigusaktiga või reguleerimise teel õigus teatava
tegevusalaga tegelemiseks kvalifitseeritud spetsialistile. Teine viis on
kaitsta kutsenimetust või kasutada kohustuslikke või vabatahtlikke
sertifitseerimissüsteeme (vt I lisa). Selliseid
süsteeme kasutavatel liikmesriikidel palutakse esitada kirjalikud aruanded
selle kohta, kuidas need kohustuslikud või vabatahtlikud
sertifitseerimissüsteemid praktikas töötavad. Eelkõige tuleks neil viidata
sellele, et nad kasutavad määruse (EÜ) nr 765/2008 kohast akrediteerimist
kui selliste vabatahtlike või kohustuslike sertifitseerimissüsteemide avaliku
võimu poolset kontrolli, mille alusel akrediteeritud sertifikaate tunnustatakse.
Vastastikune
hindamine peaks pakkuma nendele liikmesriikidele, kes ei reguleeri asjaomastes
sektorites kutsealasid, võimaluse anda teavet alternatiivsete mehhanismide
kohta, millega tagatakse olulise üldise huviga põhjendatuse arvessevõtmine.
Selle abil peaks eri lähenemisviise kasutavatel liikmesriikidel olema võimalik
pidada dialoogi, mille raames tuleks uurida, kuidas ametlikud ja mitteametlikud
piirangud mõjutavad kutsealadel tegutsema asumise võimalusi. 4.
Tegevuskava II lisas esitatud
skeemil kujutatud protsess peaks käima lükatama 2013. aasta novembris. Iga
liikmesriik peaks kõigepealt täpselt kaardistama kõik oma reguleeritud
kutsealad ja seejärel uurima riigi tasandil iga kutseala puhul põhjusi, mis
õigustavad selle reguleerimist. Järgmise sammuna tuleks saadud tulemusi
võimalikult varajases etapis võrrelda liikmesriikide vahelise laiaulatusliku
vastastikuse hindamise käigus. Komisjon teeb korrapäraselt ülevaateid
edusammudest, mis liikmesriigid on vastastikusel hindamisel teinud. Ettepanekud
esimeste meetmete kohta, mis on suunatud teatavatel kutsealadel tegutsema
asumisele kehtestatud piirangute muutmisele, tuleks teha juba 2015. aasta
aprilliks. Selleks et võtta
arvesse majanduslikke tegureid (konkurents, hinnad, tööhõive, tööjõupuudus ja
teenuste kvaliteet), tuleks sektorid vastastikuse hindamise jaoks rühmitada.
Töö hõlbustamiseks tuleks uurimine ja vastastikune hindamine jagada kahte
eraldi ajakavaga etappi ning kumbki peaks hõlmama eri sektorite rühma. Esimesse
rühma peaksid kuuluma kõik selliste majandussektorite reguleeritud kutsealad,
kus regulatiivse raamistiku ajakohastamise kaudu võiks oluliselt parandada
tööhõivet ja majanduskasvu: äriteenused, ehitus, tootmine, kinnisvara,
transport, hulgi- ja jaemüük. Teine rühm peaks hõlmama ülejäänud sektoreid
(haridus, meelelahutus, tervishoiu- ja sotsiaalteenused, muud võrguteenused kui
transport, avalik haldus, turism, muud teenused/tegevusalad). Samal ajal alustab
komisjon 2014. aasta esimesel poolel uuringuga (vt punkt 2.5). Sarnaselt 2013.
aasta juunile kaasab komisjon jätkuvalt ka sidusrühmi ja konsulteerib kutseala
esindajatega iga-aastaste õpikodade raames. Pärast iga rühma kohta tehtud vastastikust hindamist esitavad
liikmesriigid riiklikud tegevuskavad, mis võivad sisaldada juba
käimasolevaid meetmeid. Iga reguleeritud kutseala kohta tuleks leida kõige
sobivam meede, sealhulgas järgmiste hulgast:
säilitada olemasolev kutsealal tegutsema asumise
reguleerimine, täpsustades, kas kutsealal tegutsemise suhtes kohaldatav muud
tüüpi reguleerimine on lõpetatud või seda on muudetud;
muuta olemasolevat reguleerimist (muu hulgas
kvalifikatsiooninõuete läbivaatamise kaudu), näiteks lühendada koolitusprogrammi
või praktika kestust või vähendada reserveeritud tegevusalade ulatust,
reserveerides näiteks üksnes eriteadmisi nõudvad ja/või suure ohuga seotud
kutsealad;
asendada olemasolev reguleerimise vorm muu
süsteemiga, mis suudab tagada teenuste kvaliteedi, nt kutsenimetuste kaitse või
vabatahtlik sertifitseerimise süsteem, mille üle teostab järelevalvet riigi
ametiasutus; või
tunnistada olemasolev reguleerimine kehtetuks. Selleks puhuks,
kui kutseala esindajad esitavad liikmesriigile otse taotluse uue reguleerimise
kehtestamiseks, peaks tegevuskavas olema kirjas selged ja läbipaistvad
kriteeriumid, mille alusel selliseid taotlusi uue regulatsiooni kehtestamiseks
läbi vaadatakse. Selleks et
protsessi hõlbustada, teeb komisjon ettepaneku tegutseda kolmes etapis täpse
ajakava alusel ja anda liikmesriikidele iga etapi kohta õigeaegselt
tagasisidet. 4.1 Esimene etapp: kaardistada igas liikmesriigis kutsealad Alates 2013.
aasta novembrist peaksid liikmesriigid kontrollima teavet, mis on juba
kättesaadav komisjoni peetavas reguleeritud kutsealade andmebaasis, ja edastama
kogu vajaliku täiendava teabe, sealhulgas kutsenimetuste kaitse ja kutsealade
kohta, mille puhul sertifitseerimine on kohustuslik. Juhul kui kohustuslik
sertifitseerimise nõue on kehtestatud ELi direktiiviga (nt maanteetransport),
peaksid liikmesriigid komisjonile teatama ka vastava ELi õigusakti. Iga
reguleeritud kutseala kohta peaksid liikmesriigid esitama ka reserveeritud
tegevusalade kirjelduse. Reguleeritud kutsealade andmebaasi peaksid andmed
olema esitatud 2014. aasta veebruariks. 2014. aasta
märtsis kavatseb komisjon avaldada reguleeritud kutsealade Euroopa kaardi. 4.2 Teine etapp (november 2013 kuni aprill 2015): esimesse rühma kuuluvate
sektorite uurimine, hindamine ja riiklikud tegevuskavad Vahemikus 2013.
aasta november kuni 2014. aasta mai peaksid liikmesriigid üksikasjalikult
uurima kutsealasid, mis kuuluvad esimesse rühma. Alates 2014. aasta juunist
korraldab komisjon kohtumisi, et liikmesriigid saaksid üksteisega vahetada
riigis tehtud uurimise tulemusi. Igal liikmesriigil on võimalus kommenteerida
arenguid ja teiste liikmesriikide esialgseid tulemusi. Liikmesriike
kutsutakse arvesse võtma komisjoni leide, mis ta esitab 2014. aasta novembris
ühtse turu lõimumise iga-aastases aruandes (koos üksikasjalikuma
hindamisaruandega). Uurimise ja
vastastikuse hindamise kaudu peaks igal liikmesriigil olema võimalus valmistada
ette esialgne aruanne kutsealade kohta, mis lisatakse esimesse rühma 2015.
aasta aprilliks. Aruandes esitatakse juba võetud või kavandatavad meetmed.
Nende aruannete järeldused peaksid kajastuma riiklikes reformikavades, mis
tuleb esitada samal ajal Euroopa poolaasta raames. Neid järeldusi võiks
arvestada ka 2015. aasta riigipõhiste soovituste ettevalmistamisel. 4.3 Kolmas etapp (juuni 2014 kuni jaanuar 2016): teise rühma kuuluvate
sektorite uurimine, hindamine ja riiklikud tegevuskavad Järgida tuleks
sama loogikat kui esimese rühmagi puhul. Komisjon esitab 2015. aasta novembris
ühtse turu lõimumise iga-aastases aruandes üksikasjalikud järeldused ning ka
üksikasjalikuma hindamisaruande. Liikmesriigid peaksid esitama teise aruande
2016. aasta jaanuariks, täpsustades juba võetud või kavandatavad
meetmed. Ka neid järeldusi tuleks arvesse võtta 2016. aasta Euroopa poolaasta
raames. 2015. aasta juunis
ja 2016. aasta mais teeb komisjon liikmesriikidelt
vastavalt 2015. aasta juunis ja 2016. aasta jaanuaris saadud tegevuskavade
alusel ettepaneku võimalike parandusmeetmete kohta. Nende meetmete hulka võivad
muu hulgas kuuluda rikkumismenetluse algatamine juhul, kui on säilitatud
diskrimineerivad võis ebaproportsionaalsed riiklikud nõuded. 5.
Kokkuvõte Reguleeritud
kutsealade läbipaistvus ja vastastikune hindamine peaks viima selliste riiklike
raamistike ajakohastamiseni, mis piiravad kutsealadel tegutsema asumist. See
peaks parandama spetsialistide liikuvust ühtsel turul, aitama luua uusi
töökohti asjaomastes kutsevaldkondades, parandama nende ja nendega seotud
sektorite konkurentsivõimet ja looma majanduskasvuvõimalusi. Komisjon ootab liikmesriikidelt
aktiivset osavõttu ning eeldab, et nad eraldavad riiklike õigusnormide
uurimiseks ja vastastikuseks hindamiseks piisavalt ressursse. Komisjon annab
endale aru, et sellega kaasneb riigi tasandil palju tööd, ja on valmis olema
abiks, kus iganes see on võimalik. I LISA Eri lähenemisviisid kutsetegevuse
reguleerimiseks 1. Reserveeritud tegevusaladega seotud reguleeritud kutsealad Kõige levinum
viis on reserveerida teatavatel tegevusaladel tegutsemine riigi õigusnormidega
või riigipoolse reguleerimisega kvalifitseeritud spetsialistidele.
Liikmesriigid määravad ise kindlaks kutsealad, mille puhul nad peavad
vajalikuks nõuda spetsiifilise kvalifikatsiooni omandamist. Näiteks mitmes
liikmesriigis on hoonete projekteerimisega seotud tegevusalad reserveeritud
arhitektidele. Reeglina
kontrollib kvalifikatsiooninõudeid ja reserveeritud tegevusalade ulatust riigi
või piirkonna tasandi ametiasutus. Teatavatel juhtudel on selline õigus
delegeeritud kutseühingule (liidud, kojad, kolleegiumid), kellel on
korralduslikud ja distsiplinaarsed ülesanded ning kes vastutavad
kutse-eetikakoodeksi väljatöötamise ja kohaldamise eest. Selleks et
ületada tõkked, mida riigid on loonud omapoolse reguleerimisega, on ELis
kehtestatud kvalifikatsioonide vastastikune tunnustamine. Direktiivi 2005/36/EÜ
kohaldatakse spetsialisti suhtes, kes on kvalifitseeritud ühes liikmesriigis
(sõltumata sellest, kas seal on see kutseala reguleeritud või mitte) ja kes
soovib asuda tegutsema või pakkuda teenust teises liikmesriigis, kus asjaomase
kutseala on reguleeritud. 2.
Kutsetegevuse reguleerimiseks
kasutatakse kohustuslikku sertifitseerimist Selleks et
tegutseda kutsealadel, mis eeldavad eriteadmisi tehniliste eeskirjade või
protsesside kohta, võidakse riigis nõuda kohustuslikku sertifitseerimist.
Teatavatel juhtudel võib selline nõue tuleneda ELi õigusaktidest. Peamine
erinevus selle lähenemisviisi ja ülalkirjeldatud reserveeritud tegevusalade
vahel on see, et kvalifikatsiooninõue ei ole seotud üksnes kutseala kui
sellisega. Sertifikaati nõutakse piiratud arvu tehniliste tegevusalade puhul ja
selle saavad endale muretseda eri kutsealade spetsialistid. Üheks näiteks on
ELi õigusaktid fluoritud gaasi valdkonnas[17].
Sellega on ette nähtud kohustuslik sertifitseerimine äriühingutele ja
töötajatele, kes töötavad paiksete külmutus- ja kliimaseadmete või
soojuspumpadega. Analoogsed õigusaktid on ELi tasandil välja töötatud teatavate
kategooriate rongijuhtide[18]
ja teatavate kategooriate elukutseliste autojuhtide jaoks[19]. Kõikidel
nimetatud juhtudel on ELi õigusaktides kindlaks määratud minimaalse koolituse
nõuded. Mõnel juhul on nendes kindlaks määratud teises liikmesriigis välja
antud sertifikaadi tunnustamise tingimused ja menetlused. Kui
sertifitseerimissüsteemid põhinevad akrediteerimisel vastavalt määrusele (EÜ)
nr 765/2008, on teine liikmesriik kohustatud neid sertifikaate tunnustama.
Kui see aga nii ei ole või tunnustamise täpsed tingimused ei ole kindlaks
määratud, leiab tunnustamiseks vajaliku raamistiku direktiivist 2005/36/EÜ. 3.
Kaitstud kutsenimetused Teine lähenemisviis
seisneb kutsenimetuste kasutamise reguleerimises. Sellisel juhul peab
kutsenimetuse kasutamiseks olema omandatud konkreetne kvalifikatsioon, kuid
kutsealaga seotud tegevusalal tegutsemine ei ole reserveeritud üksnes
kutsenimetuse kandjatele: igaüks võib sellel tegevusalal tegutseda, niikaua kui
ta kutsenimetust ei kasuta. Näiteks on Saksamaal inseneri kutsenimetus
seadusega kaitstud ning seda on võimalik omandada üksnes ülikoolis
diplomiõppega inseneri või loodusteaduste erialal. Mõnikord on
riigiasutused kutsenimetuste väljaandmise ainuõiguse andnud
kutseorganisatsioonidele (nt asutamislepinguga asutatud kutseorganisatsioonid
Ühendkuningriigis). Kaitstud
kutsenimetus on tarbijale ja tööandjale märk sellest, et selle kandja vastab
konkreetsetele kvalifikatsiooninõuetele, jättes samal ajal neile vabaduse võtta
tööle ka spetsialiste, kellel seda kutsenimetust ei ole. 4.
Vabatahtliku sertifitseerimise
süsteem Vabatahtliku
sertifitseerimise süsteeme kasutatakse sageli kutsealade puhul, mis ei ole
seadusega reguleeritud. Nende peamine eesmärk on reguleerimise puudumise korral
tõendada kutsepädevust, tagada teenuste kvaliteet ja teavitada tarbijat.
Teenuste direktiivi[20]
artikliga 26 hõlbustatakse sertifitseerimise süsteemide ja kvaliteedimärgiste
väljatöötamist, et hinnata teenuseosutaja pädevust ja tagada teenuse kõrge
kvaliteet. Teatavad
sertifitseerimise süsteemid on välja töötanud reguleeriv asutus, mille on
määranud riigiasutus (nt juuksuriteenuse nõukogu (Hairdressing Council)
Ühendkuningriigis). Kuid sellised sertifitseerimise süsteemid võivad
sidusrühmadele kalliks maksma minna. Kutseühingute
seas kogub järjest suuremat populaarsust isesertifitseerimise süsteemide
väljatöötamine ning teatavatel juhtudel seatakse sertifitseerimine liikmesuse
eeltingimuseks. Itaalias võeti 2012.
aastal vastu uus seadus reguleerimata kutsealade korralduse kohta. Selles on
sätestatud võimalus asutada kutseühinguid ja edendada vabatahtlikku
isesertifitseerimist spetsialistide hulgas, kes tegutsevad reguleerimata
tegevusaladel. Isesertifitseerimine põhineb riiklikel tehnilistel normidel,
milles on kindlaks määratud kutsealal tegutsemiseks vajalikud pädevused. Sellise
süsteemiga püütakse suurendada tarbijate jaoks kutsealade läbipaistvust ja
aidata neil valida eri teenuseosutajate vahel. Kui aga need sertifitseerimise
süsteemid ei põhine määruse (EÜ) nr 765/2008 kohasel akrediteerimisel,
siis puudub kontroll nende kvaliteedi või toimimise üle. Lisaks võivad need
tekitada praktilisi takistusi kutsealadel tegutsemiseks. Näiteks võivad need
soodustada valitsevate kutseühingute moodustumist, mis võib jätta muudest
riikidest uued turulesisenejad isolatsiooni: kuigi seadusega ei ole kutsealal
tegutsemiseks piiranguid kehtestatud, võib sertifitseerimine muutuda turul
tegutsemiseks möödapääsmatuks, samal ajal kui riigi tasandil reguleerimise
puudumise tõttu ei kehti ka direktiiviga 2005/36/EÜ ettenähtud tunnustamise
süsteem. II LISA [1] Teatis teenuste
direktiivi rakendamise kohta „Teenindussektori majanduskasvu edendamise
partnerlus 2012–2015”
(vt http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_en.pdf) [2] Läbivaadatud kutsekvalifikatsiooni direktiivi
artikkel 59 (vt http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201309/20130902ATT70679/20130902ATT70679EN.pdf) [3] 14. juuni 2012. aasta soovitus. [4] Vt 2003., 2008. (ja 2013.
aasta) kohta: http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm [5] Law ja Kim (2005), Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the
Emergence of Occupational Licensing Regulation. [6] Friedman (1962),
Kapitalism ja vabadus, Shapiro (1986), Investment, Moral Hazard and
Occupational Licensing, Stigler (1971), The Theory of Economic
Regulation. [7] Friedman (1962), vt
joonealune märkus 6, Kleiner (2006) Licensing Occupations: Ensuring Quality
or Restricting Competition? [8] Mortensen ja Pissarides (1994),
Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment. [9] Carroll ja Gaston (1981),
A Note on the Quality of Legal
Services: Peer Review and Disciplinary Service, Maurizi (1980), The impact of regulation on
quality: The case of California contractors, Kugler ja Sauer (2005), Doctors without Borders? Relicensing Requirements and
Negative Selection in the Market for Physicians. [10] Kleiner ja Krueger (2013), Analyzing the
Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market. [11] Kleiner (2006), vt joonealune märkus 7. [12] Plantl ja Spitz-Oener (2009), How does
Entry Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational Mobility? [13] Vt direktiivi 2005/36/EÜ artikli 3
lõike 1 punkt a. [14] Komisjoni peetav andmebaas reguleeritud kutsealade
kohta, mis põhineb liikmesriikide edastatud andmetel. Andmebaasis on loetletud
direktiiviga 2005/36/EÜ hõlmatud reguleeritud kutsealad. (veebisait: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home)
[15] Reguleeritud kutsealade
arvu tuleb suhtuda ettevaatlikkusega. See, kuidas liikmesriigid loendavad
reguleeritud kutsealasid kutsealade andmebaasis, võib erineda (mõned
liikmeriigid teatavad ühest ainsast kutsealast, mis hõlmab palju erinevaid
tegevusalasid/erialasid, samal ajal kui teised toovad need kõik eraldi välja). [16] Kutsekvalifikatsioonide
direktiivis nimetatakse seda reguleeritud hariduseks ja koolituseks. [17] Määrus
nr 842/2006; komisjoni määrus nr 303/2008. [18] Direktiiv 2007/59/EÜ. [19] Direktiiv 2003/59/EÜ. [20] Direktiiv 2006/123/EÜ.