OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU o hodnotení právnych predpisov jednotlivých štátov týkajúcich sa prístupu k povolaniam /* COM/2013/0676 final */
1. Úvod Európske
hospodárstva trpia dôsledkami finančnej krízy a jej vplyvom na verejné
financie. Na celom jednotnom trhu vlády členských štátov zvažujú, ako
stimulovať vytváranie pracovných miest a obnoviť hospodársky rast.
Komisia vo svojom oznámení z júna 2012[1]
o implementácii smernice o službách zdôraznila, že je v tejto súvislosti
dôležité zabezpečiť, aby regulačný rámec pre odborné služby aj
naďalej vyhovoval svojmu účelu. Revidovaná smernica o uznávaní
odborných kvalifikácií, v súvislosti s ktorou Rada, Európsky parlament a
Komisia dosiahli politickú dohodu v júni 2013, sa zaoberá týmito otázkami a
obsahuje výzvu na novú stratégiu, ktorá od každého členského štátu
vyžaduje, aby aktívne pristupoval k preskúmaniu a modernizácii svojich
predpisov o kvalifikáciách upravujúcich prístup k povolaniam alebo profesijným
titulom[2].
Toto oznámenie predstavuje pracovný plán na vykonanie tohto preskúmania.
Zlepšením prístupu k povolaniam, predovšetkým pružnejším a transparentnejším
regulačným prostredím v členských štátoch, by sa uľahčila
mobilita kvalifikovaných odborníkov v rámci vnútorného trhu a
cezhraničné poskytovanie odborných služieb. Malo by to pozitívne
vplývať aj na zamestnanosť a posilňovať hospodársky rast,
najmä vzhľadom na to, že iba samotné odborné služby vytvárajú približne
9 % HDP v Únii. S cieľom
zvýšiť rastový potenciál a konsolidovať cestu k hospodárskemu
oživeniu by sa toto preskúmanie regulovaných povolaní malo stať prioritou.
Komisia preto nalieha na členské štáty, aby nečakali na oficiálne nadobudnutie
účinnosti revidovanej smernice o uznávaní odborných kvalifikácií
(koniec roku 2013) a na vnútroštátnej úrovni začali s preskúmaním
kvalifikačných požiadaviek stanovených pre regulované povolania, ako aj
rozsahu vyhradených činností. Pakt pre rast a zamestnanosť schválený
na zasadnutí Európskej rady v júni 2012 vyzýval na uplatňovanie oznámenia
Komisie: „a to aj prostredníctvom dôkladného partnerského preskúmania obmedzení
platných v jednotlivých krajinách a rýchlych krokov zameraných na
odstránenie neopodstatnených prekážok.“ Podobne aj Európsky parlament vyzval
Komisiu, aby „identifikovala oblasti, v ktorých členské štáty neprimerane
blokujú“ tento prístup[3].
V rámci komplexného prístupu k boju proti nezamestnanosti mladých ľudí,
ktorý Európska rada schválila 28. júna 2013, sa znovu zdôraznila potreba
prijať opatrenia, ktoré poskytnú pracovné vyhliadky mladým
ľuďom. Toto oznámenie
stanovuje rámec umožňujúci členským štátom predložiť prvý súbor
národných akčných plánov do apríla 2015 s cieľom zabezpečiť,
aby všetky členské štáty pokročili pri dosahovaní spoločného
cieľa. Výsledok by nemal mať podobu „univerzálneho riešenia pre
všetkých“. Tieto akčné plány by mali vychádzať z hĺbkovej
analýzy jednotlivých prekážok v prístupe k povolaniam a možných alternatívnych
regulačných mechanizmov. To bol jeden zo záverov spoločného seminára
s ministerstvami jednotlivých členských štátov a profesijnými
organizáciami, ktorý sa konal 17. júna 2013. Rozsiahle vzájomné hodnotenie,
ktoré sa uskutoční v nasledujúcich dvoch rokoch, by malo priniesť
hmatateľnú zmenu v každom členskom štáte. V priebehu tohto obdobia
Komisia začne zisťovať dosiahnuté výsledky a nedostatky a uvedie
ich vo výročných správach o integrácii jednotného trhu v novembri 2014 a
2015. Komisia adresovala
odporúčania pre jednotlivé krajiny v tejto otázke niekoľkým
členským štátom.Vzájomné hodnotenie opísané v tomto oznámení predstavuje
samostatné opatrenie a nemá vplyv na existujúce záväzky prijaté v kontexte
európskeho semestra. S cieľom
poskytnúť úplný obraz o prekážkach, ktoré bránia prístupu a k regulovaným
povolaniam a ich vykonávaniu, sa súčasne uverejňuje aj správa o
výsledkoch partnerského preskúmania právnej formy, vlastníctva podielov a
tarifných požiadaviek, uskutočneného podľa smernice o službách – ide
o ďalšie opatrenie, ktoré bolo uvedené v oznámení z júna 2012. 2.
Prečo
je dôležité preskúmanie všetkých povolaní? Rozsiahle reformy
regulovaných povolaní prebiehajú v mnohých členských štátoch (napr. v
Španielsku, Poľsku, Portugalsku a Slovinsku) a Komisia, ako aj iné
medzinárodné organizácie vyzývajú na takéto preskúmanie vnútroštátnych právnych
predpisov. OECD, ktorá vypracovala ukazovatele merajúce regulačnú
prísnosť určitých členských štátov pri vybranom počte
povolaní a odvetví, zdôraznila narúšajúci charakter týchto právnych predpisov[4]. V tejto kapitole
sa rozoberajú hlavné argumenty, ktoré by mohli odôvodniť existenciu
regulačných prekážok prístupu a očakávaný prínos od otvorenia
prístupu k súčasne regulovaným povolaniam, ako aj dôvody, prečo je
dôležité preskúmať všetky prekážky obmedzujúce prístup k povolaniam. 2.1 Regulácia prístupu k povolaniam môže byť prospešná 2.1.1
Pomáha spotrebiteľovi posúdiť
kvalitu služieb Spotrebitelia sa
môžu stretávať s ťažkosťami pri hodnotení úrovne kvalifikácie
poskytovateľov služieb, ktorá je podstatná pre poskytovanie služieb
vysokej kvality. Táto asymetria informácií bráni spotrebiteľom prijať
informované rozhodnutia vo vzťahu k poskytovateľom služieb. Na
odstránenie rizika možných zlyhaní trhu by právne predpisy spresňujúce
technické vedomosti a spôsobilosť, ktoré by odborníci dostupní na trhu
mali mať[5],
mohli poskytnúť spotrebiteľom potrebné záruky. 2.1.2
Podporuje riadne fungovanie hospodárstva v
členskom štáte Chráni spotrebiteľov a verejný záujem Povolania môžu
byť regulované zo zdravotných a bezpečnostných dôvodov, aby sa
zabránilo nehodám spôsobeným nesprávnymi postupmi alebo chybnými výrobkami.
Napríklad pre väčšinu zdravotníckych povolaní sa vyžaduje zodpovedajúca
kvalifikácia vrátane stáží. Existujú aj služby, ktoré sa považujú za veci
verejného záujmu, pretože prinášajú hodnotu pre spoločnosť vo
všeobecnosti; je možné, že budú musieť byť regulované s cieľom
zabezpečiť ich primeranú ponuku a kvalitu. Externé vplyvy na tretie strany Odborné služby
môžu mať vplyv na tretie strany. Reguláciou sa môže zabezpečiť,
že poskytovatelia služieb riadne zohľadnia vplyv svojich činností aj
mimo klientov, ktorí za túto službu platia. Napríklad účtovná závierka
určitej spoločnosti si môže vyžadovať štatutárny audit, pretože
je to v záujme investorov – ktorí by mali mať možnosť
spoľahnúť sa na túto závierku – a nielen spoločnosti, ktorá
audítora platí. 2.2 Výhody vyplývajúce z otvorenia prístupu k povolaniam 2.2.1
Spotrebiteľovi sa ponúkne väčší
výber za lepšiu cenu Lepšie ceny Obmedzenia prístupu
k povolaniam limitujú počet odborníkov oprávnených poskytovať služby.
V dôsledku toho sa ponuka odborníkov neriadi podľa trhu. To môže
predstavovať problém v prípade zmien v dopyte po službe. Mohlo by to
viesť k ekonomickým výhodám pre tradičných poskytovateľov a k
vyšším cenám na úkor zvyšku hospodárstva a spotrebiteľov, najmä ak je
dopyt po službe nepružný[6]. Rozšírený spotrebiteľský výber Nadmerné
regulačné prekážky v prístupe k povolaniam by mohli viesť k narušeniu
trhu a vytvárať vyššie ceny, čo by mohlo odradiť
spotrebiteľov, ktorí na to nie sú pripravení alebo ktorí si nemôžu
dovoliť zaplatiť za týchto podmienok. Často však môžu
existovať menej zaťažujúce spôsoby regulácie, ktoré však stále
zabezpečujú vysokú kvalitu služieb a mohli by viesť k lepším cenám. V
dôsledku toho by sa možnosti výberu pre spotrebiteľov zvýšili a znížili by
sa sociálne nerovnosti medzi spotrebiteľmi[7]. 2.2.2
Podporuje konkurencieschopnosť a
zamestnanosť v celoštátnom meradle Zvýšenie
konkurencieschopnosti Odborníci
neposkytujú služby iba konečným spotrebiteľom. Odborné služby sú
priebežnými vstupmi v mnohých odvetviach; preto multiplikačné účinky
môžu mať významný hospodársky vplyv na zvyšok hospodárstva. Zníženie
vstupných regulačných prekážok by mohlo viesť k väčšiemu
súťaženiu medzi zvýšeným počtom odborníkov a môže vytvárať
aj silnejší stimul na poskytovanie inovatívnych služieb vysokej kvality a na
neustále prehodnocovanie prevádzkových nákladov. Väčší počet
poskytovateľov služieb môže takisto zvýšiť mieru inovácií
prostredníctvom silnejšej hospodárskej súťaže. Modernizácia regulácie by
mohla stimulovať odborníkov, aby poskytovali svoje služby aj v iných
členských štátoch, čím sa zvýšia trhové príležitosti pre podniky EÚ,
posilní hospodárska súťaž a rozšíria sa možnosti výberu pre
spotrebiteľov. Zlepšenie situácie v zamestnanosti Regulácia môže
mať negatívny vplyv na vytváranie pracovných miest segmentovaním trhov
práce a sťažením podmienok na to, aby sa ponuka práce prispôsobila zmenám
v preferenciách spotrebiteľov[8].
V dôsledku toho sa nedostatok pracovných síl v určitých povolaniach možno
nebude dostatočne riešiť, pretože mobilitu v rámci profesií a medzi
nimi brzdí regulácia. Zníženie alebo odstránenie prekážok v prístupe by mohlo
uľahčiť prístup mladých ľudí na domáci trh práce,
pričom by zároveň umožnilo mobilitu odborníkov z iných členských
štátov. 2.3 Zohľadňuje hospodársky dosah právnych predpisov Preskúmanie
regulovaných povolaní predstavuje veľkú príležitosť, aby jednotlivé
členské štáty posúdili prínosy a porovnali ich s ekonomickými nákladmi
súvisiacimi s vnútroštátnymi predpismi. Tento druh
analýzy už existuje v akademickom výskume, v ktorom sa dôraz nekladie ani tak
na množstvo prekážok, ako predovšetkým na vplyv regulácie povolaní na
kľúčové ukazovatele: kvalitu služieb, mzdy príslušných odborníkov,
ceny pre spotrebiteľov a celkový vplyv na zamestnanosť. Z viacerých
týchto štúdií[9]
vyplýva, že nie je možné preukázať žiadnu súvislosť medzi reguláciou
a kvalitou služieb. Možným vysvetlením, ktoré naznačujú výskumní
pracovníci, je v prípade nízkopríjmových skupín nedostatočná cenová
dostupnosť služieb poskytovaných v rámci regulovaných povolaní, ktorá ich
núti do svojpomocných spôsobov riešenia. Okrem toho pri mnohých povolaniach nie
je jasné, ako merať kvalitu. Iné štúdie[10]
konštatujú, že priemerná mzda je výrazne vyššia v prípade odborníkov v regulovaných
povolaniach v porovnaní s neregulovanými povolaniami a že zavedenie regulácie
zvyšuje príjmy odborníkov. Potom existuje riziko, že toto zvyšovanie sa
premietne do cien na úkor ľudí využívajúcich dané služby. Výskum vykonaný v
USA, kde sa právne predpisy líšia od jedného členského štátu k druhému,
umožňuje porovnanie vplyvu regulácie medzi neregulujúcimi a regulujúcimi
štátmi. Napríklad v USA sú dôkazy, že v niektorých povolaniach bol rast
zamestnanosti o 20 % vyšší v štátoch bez regulácie[11]. Výskum v Nemecku[12]
takisto viedol k záveru, že regulácia povolaní mohla mať negatívny vplyv
na mobilitu odborníkov medzi pracovnými miestami, pretože bránila odborníkom
rýchlo reagovať na príležitosti na trhu práce. 2.4 Odborníkom umožňuje využívať výhody jednotného trhu Účastníci
trhu, ktorí chcú ponúkať odborné služby cez hranice alebo nájsť si
zamestnanie v inom členskom štáte, čelia značnému počtu
regulačných prekážok týkajúcich sa povolaní. Pojem „regulované povolanie“,
ako sa vymedzuje v smernici o uznávaní odborných kvalifikácií[13], zahŕňa
nielen odborné činnosti, ale aj tituly, ku ktorým je prístup podmienený
držbou konkrétnych kvalifikácií podľa vnútroštátnych právnych predpisov. V Únii sa
počet regulovaných povolaní[14]
v jednotlivých členských štátoch líši, od menej než 50 až po vyše 400 v
jednom štáte[15].
Priemerný počet za členský štát sa v súčasnosti odhaduje na 157.
Najväčší počet regulovaných povolaní je v sektore zdravotníctva (vyše
40 % všetkých regulovaných povolaní v EÚ), po ňom nasleduje
vzdelávanie, podnikateľské služby, stavebníctvo, obchod a doprava.
Veľké rozdiely, ktoré existujú medzi členskými štátmi, sú prekážkou
pre odborníkov, ktorí chcú pracovať v zahraničí alebo chcú
ponúkať svoje služby cez hranice. Moderná a pružná
regulácia prístupu k povolaniam by mala uľahčiť voľný pohyb
odborníkov a pomáhať riešiť otázky nezamestnanosti a nedostatku
pracovných síl, s ktorými zápasia v rôznych častiach Únie. Mala by
takisto uľahčiť podnikom riadeným odborníkmi ponúkať svoje
služby v celej Únii, využiť potenciálne úspory z rozsahu a sortimentu
vďaka väčšiemu trhu bez toho, aby museli prekonávať početné
vnútroštátne regulačné prekážky, a mala by podporiť účinnejšie
prideľovanie zdrojov. 2.5 Potreba úplnej transparentnosti a spoľahlivej analýzy Na základe
uvedenej analýzy majú členské štáty veľa dôvodov dôkladne zvážiť
dôsledky možných prekážok obchodu v odborných službách na jednotnom trhu, ale
aj lepšie pochopiť úlohu regulovaných povolaní v ich domácej ekonomike. V rámci partnerského preskúmania vykonaného v
kontexte smernice o službách, pokiaľ ide o právnu formu, vlastníctvo
podielov a tarifné požiadavky, boli zistené prekážky pri výkone niektorých
odborných činností a zaznamenané ťažkosti, s ktorými sa stretávajú
odborníci, ktorí sa chcú usadiť v inom členskom štáte. Niektoré z
týchto požiadaviek môžu v praxi znemožniť zakladanie dcérskych
spoločností. Hoci niektoré členské štáty v rámci implementácie
smernice o službách zmenili svoje právne predpisy upravujúce tieto záležitosti,
z partnerského hodnotenia vyplynulo, že mnohé členské štáty nevykonali
dôkladné posúdenie primeranosti platných právnych predpisov. Nadchádzajúce
vzájomné hodnotenie ponúka jednotlivým členským štátom príležitosť
dôsledne posúdiť prekážky obmedzujúce prístup k odborným činnostiam.
Úplná transparentnosť povolaní regulovaných v jednotlivých členských
štátoch je nevyhnutným prvým krokom v tomto smere. Členské štáty by potom
mali začať skríning všetkých obmedzení vstupu, ktoré zistili, a
analyzovať nutnosť a primeranosť týchto obmedzení pri náležitom
zohľadnení ich prínosu pre spoločnosť a hospodárskeho vplyvu,
ktorý vytvárajú. Do úvahy by sa mal brať najmä vplyv týchto právnych
predpisov na kvalitu, ceny a zamestnanosť. S cieľom
podporiť činnosť členských štátov Komisia zároveň
plánuje začať ekonomickú štúdiu v prvej polovici roka 2014, ktorá
prostredníctvom porovnávacích prípadových štúdií umožní presnejšie zmeranie
prínosov regulácie povolaní, ich neregulácie alebo voľby rôznych metód pri
regulácii. 3.
Ako bude
komisia vykonávať vzájomné hodnotenie? Komisia vyzýva
členské štáty, aby začali so vzájomným hodnotením radšej skôr ako
neskôr. Členské štáty, ktoré už začali skríning svojich regulovaných
povolaní v kontexte európskeho semestra a memoranda o porozumení, by nemali
byť vyňaté z tejto činnosti, ale mali by postupovať na
základe toho, čo sa už dosiahlo v odstraňovaní obmedzení týkajúcich
sa povolaní. Na posúdenie
právnych predpisov brániacich v prístupe k povolaniam je potrebná analýza
podľa jednotlivých povolaní. Pri reformách, ktoré prebiehajú v
Poľsku, Portugalsku a Slovinsku, sa využíva tento prístup. Seminár, ktorý
sa konal dňa 17. júna 2013, takisto potvrdil, že je potrebné zvážiť
osobitosti každého povolania na základe ich vlastných charakteristík. Jednotlivé
členské štáty by však pri predkladaní informácií o konečnom výsledku
ich domáceho posúdenia nemali postupovať izolovane. Skôr naopak,
prednostne by sa malo členským štátom umožniť porovnať si
systémy čo najskôr predtým, než jednotlivé členské štáty zaujmú
konečné stanovisko. . 3.1 Rozsah pôsobnosti V článku 59
revidovanej smernice o uznávaní odborných kvalifikácií sa určujú tri
kritériá na preskúmanie požiadaviek týkajúcich sa prístupu k povolaniam, ktoré
sa dajú zhrnúť takto: Súlad so zásadou nediskriminácie na základe štátnej príslušnosti alebo
miesta bydliska: členské štáty by mali zabezpečiť, aby odborníci
mohli mať prístup k regulovaným povolaniam bez toho, aby boli ich
štátnymi príslušníkmi alebo museli mať bydlisko na území ich štátu. Odôvodnenie: regulácia musí byť opodstatnená závažným dôvodom
všeobecného záujmu. Proporcionalita: primeranosť vnútroštátnych opatrení by sa mala
analyzovať s odkazom na ich vhodnosť na dosiahnutie cieľov,
ktoré sledujú. Nemali by takisto ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné
na dosiahnutie týchto cieľov. 3.2 Posúdenie opodstatnenosti regulácie Pre každé
regulované povolanie by mali členské štáty vymedziť konkrétny dôvod
všeobecného záujmu odôvodňujúci daný regulačný rámec a overiť,
či toto odôvodnenie je v súčasnosti stále platné. 3.2.1
Viacero úrovní regulácie Pri diskusii o
potrebe regulácie budú členské štáty vyzvané, aby preskúmali existujúce
záruky poskytované v rámci iných druhov ex ante alebo ex post regulácie,
ktoré sa vzťahujú na služby poskytované v rámci jednotlivých povolaní,
napr. schvaľovacie postupy, súlad s technickými a bezpečnostnými
normami a kontrolné mechanizmy. Regulácia prístupu k určitému povolaniu
vyžadovaním konkrétnej kvalifikácie by sa mala zachovať len v prípade, že
tieto záruky nie sú dostatočné. Inak by pre príjemcov služieb mohlo
existovať riziko duplicity alebo byrokracie. Z toho istého
dôvodu sa musia taktiež brať do úvahy predpisy spojené s výkonom odbornej
činnosti, najmä tie, ktoré boli posudzované v rámci partnerského
preskúmania vykonaného podľa smernice o službách, konkrétne právna forma a
požiadavky na vlastníctvo podielov. Členské štáty by mali bližšie
preskúmať kumulatívny účinok všetkých obmedzení týkajúcich sa
rovnakého povolania, v prípade potreby vrátane povinného členstva v
profesijných združeniach. Zachovať požiadavku kvalifikácie by v niektorých
prípadoch malo zmysel, ak ďalšie druhy obmedzení boli odstránené alebo
značne zmenené. 3.2.2
Záruky, ktoré poskytujú vzdelávacie systémy
alebo zamestnávatelia V mnohých
členských štátoch boli vypracované programy odbornej prípravy vrátane
učňovského vzdelávania pod kontrolou štátu, s cieľom
pripraviť jednotlivcov na vykonávanie činností v rámci osobitných
povolaní[16],
ktoré by mohli byť neregulované. Udelené kvalifikácie pôsobia ako záruka
kvality pre zamestnávateľov, keď samotný prístup k povolaniu nie je
regulovaný a keď neexistujú žiadne vyhradené činnosti. Ďalším
dôležitým aspektom, ktorý treba zohľadniť, je spôsob výkonu
povolania: reguláciu povolania, ktoré vykonávajú hlavne samostatne zárobkovo
činné osoby, by azda bolo možné považovať za potrebnú záruku.
Situácia je rozdielna, ak toto povolanie vykonávajú najmä odborníci zamestnaní
v súkromných spoločnostiach alebo verejných subjektoch, ak zamestnávatelia
majú zohrávať úlohu pri kontrole spôsobilosti novoprijatých pracovníkov a
nesú zodpovednosť v prípade nehôd alebo sťažností. Tieto dva prvky –
odborné vzdelávanie a vykonávanie povolania ako zamestnanec – by sa mali
zohľadniť pri posudzovaní potreby regulácie. Napríklad
vysvetľujú, prečo inžinierska profesia nie je regulovaná vo
Francúzsku, kde 95 % inžinierov je zamestnaných v podnikoch alebo vo
verejnej správe a nábor nových pracovníkov sa vo veľkej miere zakladá na
dobrej povesti technických škôl. 3.2.3
Regionálne predpisy Regionálne
predpisy o kvalifikáciách by mali podliehať tým istým testom potreby ako
predpisy ustanovené na celoštátnej úrovni danej krajiny. Tu sa však vynára
ďalší problém. Vzájomné uznávanie kvalifikácií medzi regiónmi v rámci toho
istého členského štátu musí byť účinné na zabezpečenie
toho, aby odborníci z krajiny alebo zo zahraničia mohli vykonávať
svoju prax na celom území štátu. Podľa článku 10 ods. 4 smernice o službách
by sa každé povolenie malo v zásade vzťahovať na celé územie
členského štátu. V Španielsku napríklad prebieha z tohto dôvodu zásadná
reforma na riešenie týchto problémov. 3.3 Posúdenie primeranosti regulácie Ak aj existuje
presvedčivý dôvod všeobecného záujmu, ktorý odôvodňuje reguláciu
prístupu k povolaniu, členské štáty sa takisto vyzývajú, aby preskúmali
formu a úroveň regulácie s cieľom odstrániť neopodstatnené
obmedzenia alebo prekážky. 3.3.1
Rozsah a počet vyhradených
činností Preskúmanie by
malo zohľadňovať úroveň požadovanej kvalifikácie v
porovnaní so zložitosťou úloh, ktoré sú vyhradené pre dané povolanie. V
niektorých prípadoch by malo byť možné preskúmanie regulačného rámca
bez toho, aby to ohrozilo želané ciele, napríklad zúžením rozsahu vyhradených
činností, udeľovaním prístupu k niektorým vyhradeným činnostiam
pre iné regulované povolania alebo voľbou menej obmedzujúcich postupov. Ak
napríklad odborníci zo zahraničia žiadajú čiastočný prístup k
niektorým, ale nie ku všetkým vyhradeným činnostiam, mohlo by to
naznačovať, že existujúca regulácia je stále primeraná. 3.3.2
Vplyv na príjemcov služieb a na trh Analýza
primeranosti by mala bližšie preskúmať dosah regulácie povolaní na
používateľov ich služieb. Napríklad ochrana spotrebiteľov by sa v
zásade mohla použiť ako dôvod pre akékoľvek regulované povolanie v záujme
zníženia rizík spojených s odbornými činnosťami. Ekonomické
faktory, akými sú ceny, mzdy, konkurencieschopnosť a zamestnanosť
(pozri oddiel 2.2 a 2.3) by sa však mali takisto posúdiť v jednotlivých
členských štátoch a prediskutovať medzi nimi. 3.3.3
Porovnanie alternatívnych modelov Členské
štáty používajú rôzne formy regulácie odborných činností. Najbežnejší
prístup znamená výhradné právo kvalifikovaných odborníkov poskytovať
určité činnosti na základe vnútroštátnych zákonov alebo iných
právnych predpisov. Iné spôsoby zahŕňajú ochranu profesijných titulov
alebo povinné či dobrovoľné systémy osvedčovania (pozri prílohu
I). Členské
štáty, ktoré využívajú takéto systémy sú vyzvané, aby predložili písomné
správy, ako v praxi fungujú povinné a dokonca aj dobrovoľné systémy
osvedčovania. Mali by predovšetkým uviesť, ako uplatňujú
akreditáciu v zmysle nariadenia (ES) č. 765/2008 ako spôsob kontroly zo
strany verejného orgánu, a to tak v dobrovoľnom, ako aj v povinnom
sektore, výsledkom čoho má byť uznanie akreditovaných osvedčení. Vzájomné
hodnotenie by malo byť príležitosťou pre členské štáty, ktoré
neregulujú povolania v príslušných sektoroch, aby poskytli informácie o
všetkých alternatívnych mechanizmoch, ktoré zaručujú dodržiavanie princípu
presvedčivého dôvodu všeobecného záujmu. To by malo umožniť dialóg
medzi členskými štátmi používajúcimi rozdielne prístupy, pričom by sa
mal preskúmať vplyv všetkých druhov formálnych a neformálnych
obmedzení prístupu k odborným činnostiam. 4.
Pracovný
plán Proces znázornený
v diagrame v prílohe II by sa mal začať v novembri 2013. Všetky
členské štáty sa preto vyzývajú, aby najprv presne zmapovali všetky svoje
regulované povolania, a potom pokračovali so skríningom odôvodnení pre
jednotlivé regulované povolania na vnútroštátnej úrovni. Ďalším
kľúčovým krokom by malo byť čo najskoršie porovnanie
výsledkov v rámci rozsiahleho vzájomného hodnotenia medzi jednotlivými
členskými štátmi. Komisia bude pravidelne podávať správy o pokroku
dosiahnutom členskými štátmi pri vzájomnom hodnotení. Prvé opatrenia
zamerané na preskúmanie obmedzení prístupu k niektorým odborným činnostiam
by mali členské štáty navrhnúť už do apríla 2015. Vzájomné
hodnotenie by malo byť zoskupené do sektorov s cieľom
zohľadniť hospodárske súvislosti (hospodárska súťaž, ceny,
zamestnanosť, nedostatok pracovných síl a kvalita služieb). Na
uľahčenie práce by sa skríning a vzájomné hodnotenie mali
rozdeliť na dve fázy s odlišným harmonogramom, pričom každá z nich by
sa zaoberala inou skupinou sektorov. Prvá skupina by mala
zahŕňať všetky regulované povolania v tých sektoroch
hospodárstva, v ktorých by modernizácia regulačného rámca mohla významne
prispieť k zamestnanosti a rastu: obchodné služby, stavebníctvo, priemyselná
výroba, nehnuteľnosti, doprava, veľkoobchod a maloobchod. Druhá
skupina by pokrývala zostávajúce sektory (vzdelávanie, zábava, zdravotnícke a
sociálne služby, sieťové služby iné než doprava, verejná správa, cestovný
ruch, iné služby/činnosti). Komisia
súčasne v prvej polovici roka 2014 začne vypracúvať štúdiu
(pozri oddiel 2.5.). Komisia bude aj naďalej zapájať zúčastnené
strany a konzultovať so zástupcami povolaní formou každoročných
seminárov, ako to urobila v júni 2013. Po skríningu vzájomného hodnotenia vykonaného pre každú skupinu budú
členské štáty vyzvané, aby predložili národné akčné plány,
ktoré môžu zahŕňať aj opatrenia, ktoré už prebiehajú. Pre každé
regulované povolanie by mali určiť najvhodnejšie opatrenia, vrátane
týchto možností:
zachovanie súčasnej regulácie prístupu k
povolaniu, pričom by sa malo uviesť, či iné druhy regulácie,
ktoré sa vzťahujú na výkon povolania, boli odstránené alebo preskúmané,
úprava existujúcej regulácie, napríklad preskúmaním
kvalifikačných požiadaviek, napr. skrátením trvania programu odbornej
prípravy alebo stáže, alebo zúžením rozsahu vyhradených činností, napr.
vyhradením iba činností spojených so špecifickou odbornosťou a/alebo
vyšším rizikom,
nahradenie existujúcej formy regulácie iným
systémom schopným zabezpečiť kvalitu služieb, napríklad ochranou
titulov alebo dobrovoľným systémom osvedčovania pod dohľadom
štátnych orgánov, alebo
zrušenie existujúcej regulácie. Ak členské
štáty dostanú žiadosti o novú reguláciu priamo od profesijných združení,
akčné plány by mali obsahovať aj jasné a transparentné kritériá, na
základe ktorých sa tieto žiadosti o novú reguláciu preskúmajú. S cieľom
uľahčiť tento proces Komisia navrhuje postupovať v troch
fázach s presnými harmonogramami a včas poskytnúť členským
štátom spätnú väzbu v každej fáze. 4.1 Prvá fáza: mapovanie povolaní v jednotlivých členských štátoch Od novembra 2013
by členské štáty mali kontrolovať informácie, ktoré sú už dostupné v databáze
Komisie týkajúcej sa regulovaných povolaní a poskytnúť všetky potrebné
ďalšie údaje vrátane tých, ktoré sa týkajú ochrany titulov a odborných
činností, ktoré podliehajú povinnému osvedčovaniu. V prípadoch,
keď povinné osvedčovanie vyplýva z niektorej smernice EÚ (napr.
v cestnej doprave), členské štáty by mali Komisii oznámiť, ktorý
nástroj EÚ sa na to vzťahuje. Ku každému regulovanému povolaniu by
členské štáty mali poskytnúť aj opis vyhradených činností.
Databáza regulovaných povolaní by sa mala dokončiť do februára 2014. V marci 2014
Komisia zamýšľa uverejniť európsku mapu regulovaných povolaní. 4.2 Druhá fáza (november 2013 – apríl 2015): skríning, hodnotenie a národné
akčné plány pre prvú skupinu sektorov Medzi novembrom
2013 a májom 2014 by členské štáty mali vykonať podrobný skríning
povolaní patriacich do prvej skupiny. Od júna 2014 bude Komisia
organizovať stretnutia, ktoré umožnia, aby si členské štáty
vymieňali výsledky svojich vnútroštátnych skríningov. Všetky členské
štáty budú mať možnosť pripomienkovať vývoj a prvotné závery
iných členských štátov. Členské
štáty budú vyzvané, aby zohľadnili zistenia Komisie, ktoré predloží vo
svojej výročnej správe o integrácii jednotného trhu (spolu s podrobnejšou
hodnotiacou správou) v novembri 2014. Skríning a proces
vzájomného hodnotenia by mal jednotlivým členským štátom umožniť
pripraviť úvodné správy o povolaniach zahrnutých do prvej skupiny do
apríla 2015 a uviesť pritom opatrenia, ktoré prijali, alebo sa
chystajú prijať. Závery týchto správ by mali byť prepojené s
národnými programami reforiem (NPR), ktoré sa majú predložiť v tom
istom čase aj ako súčasť európskeho semestra. Tieto zistenia by
sa takisto mohli zohľadniť v rámci prípravy odporúčaní pre
jednotlivé krajiny na rok 2015. 4.3 Tretia fáza (jún 2014 – január 2016): skríning, hodnotenie a národné
akčné plány pre druhú skupinu sektorov Postup by mal
byť rovnaký ako pri prvej skupine. Komisia predloží podrobné závery vo
svojej výročnej správe o integrácii jednotného trhu, ako aj podrobnejšiu
hodnotiacu správu v novembri 2015. Členské štáty by mali predložiť druhú
správu do januára 2016, pričom uvedú opatrenia, ktoré prijali, alebo
sa chystajú prijať. Zistenia z týchto sektorov by sa mali opäť
zohľadniť v rámci európskeho semestra roku 2016. V júni 2015 a
marci 2016 Komisia navrhne prípadné následné nápravné opatrenia na základe
akčných plánov prijatých od členských štátov v júni 2015 a januári
2016. Tieto opatrenia môžu zahŕňať okrem iného začatie
konania vo veci porušenia predpisov v prípade, že naďalej zostanú v
platnosti diskriminačné alebo neprimerané vnútroštátne požiadavky. 5.
Záver Transparentnosť
a vzájomné hodnotenie regulovaných povolaní by mali viesť k modernizácii
vnútroštátnych rámcov, ktoré obmedzujú prístup k povolaniam. Výsledky by mali
stimulovať mobilitu odborníkov na jednotnom trhu, pomáhať
vytvárať nové pracovné miesta v dotknutých odborných sektoroch,
zlepšiť konkurencieschopnosť týchto a súvisiacich sektorov a
otvoriť možnosti rastu. Komisia
očakáva, že členské štáty sa plne zapoja do tohto procesu a venujú
dostatočné zdroje na účasť v skríningu a vzájomnom hodnotení
vnútroštátnych právnych predpisov. Komisia si je vedomá značného objemu
práce, ktorú je potrebné vykonať na úrovni jednotlivých štátov, a je
ochotná pomôcť všade, kde je to možné. PRÍLOHA I Rozdielne prístupy k regulácii odborných
činností 1. Regulované povolania spojené s vyhradenými činnosťami Najbežnejším prístupom
je vyhradiť kvalifikovaným odborníkom právo vykonávať určité
činnosti na základe vnútroštátnych právnych predpisov. Podľa tohto
prístupu členské štáty sami určujú súbor odborných činností, pri
ktorých usúdia, že si vyžadujú osobitnú kvalifikáciu. Napríklad činnosti
súvisiace s projektovaním budov sú v mnohých členských štátoch vyhradené
výlučne pre architektov. Kvalifikačné
požiadavky a rozsah vyhradených činností zvyčajne kontroluje verejný
orgán na národnej alebo regionálnej úrovni. V niektorých prípadoch sa táto
právomoc deleguje profesijným organizáciám (rady, komory, kolégiá), ktoré majú
organizačné a disciplinárne funkcie a nesú zodpovednosť za vytvorenie
a uplatňovanie deontologického kódexu. Na prekonanie
možných prekážok spôsobených vnútroštátnymi právnymi predpismi bol zavedený
systém vzájomného uznávania kvalifikácií v rámci EÚ. Smernica 2005/36/ES sa
uplatňuje na odborníkov s kvalifikáciou v niektorom členskom štáte
(bez ohľadu na to, či je v ňom dané povolanie regulované), ktorí
sa chcú usadiť alebo poskytovať služby v inom členskom
štáte, v ktorom je dané povolanie regulované. 2.
Odborné činnosti regulované
povinným osvedčovaním Prístup k
odborným činnostiam, ktoré si vyžadujú osobitné znalosti technických
predpisov alebo postupov, môže podliehať povinnému osvedčovaniu na
vnútroštátnej úrovni. V niektorých prípadoch táto povinnosť vyplýva z
právnych predpisov EÚ. Hlavný rozdiel medzi týmto prístupom a uvedenými
vyhradenými činnosťami je, že kvalifikačná požiadavka sa nespája
výlučne s povolaním ako takým. Určitý rozsah špecifických technických
činností závisí od držby osvedčenia, ktoré by mohli získať
príslušníci rôznych povolaní. Jedným z
príkladov sú právne predpisy EÚ v oblasti fluórovaných plynov[17]. Ustanovuje povinné
osvedčovanie pre spoločnosti a personál pracujúce so stacionárnymi
chladiacimi a klimatizačnými zariadeniami a tepelnými čerpadlami.
Podobné právne predpisy boli vypracované na úrovni EÚ pre niektoré kategórie
rušňovodičov[18]
a niektoré kategórie profesionálnych vodičov pracujúcich v cestnej doprave[19]. Vo všetkých
týchto prípadoch právne predpisy EÚ stanovujú minimálne požiadavky na odbornú
prípravu. Niekedy určujú aj podmienky a postupy na uznávanie
osvedčení udelených v iných členských štátoch. Okrem toho, ak tieto
systémy osvedčovania sú založené na akreditácii v súlade s nariadením (ES)
č. 765/2008, ostatné členské štáty sú povinné uznať takéto
osvedčenia. Ak však nejde o takýto prípad, alebo ak nie sú určené
presné podmienky na uznanie, rámec potrebný na uznanie je vymedzený v smernici
2005/36/ES. 3.
Chránené profesijné tituly Ďalšou
metódou je regulovanie prístupu k profesijným titulom. V tomto prípade sa k používaniu
profesijného titulu vyžaduje osobitná kvalifikácia, ale činnosti, ktoré sú
spojené s povolaním, nie sú vyhradené pre držiteľa tohto titulu: každý
môže vykonávať tieto činnosti, pokiaľ nepoužíva daný titul.
Napríklad profesijný titul „inžinier“ je chránený zákonom v Nemecku a možno ho
získať len na základe akademickej kvalifikácie v oblasti strojárstva alebo
prírodných vied. Niektoré
profesijné organizácie majú výlučnú právomoc udelenú verejnými orgánmi na
udeľovanie profesijných titulov (napr. profesijné organizácie zapísané na
základe zakladajúcej listiny v Spojenom kráľovstve). Chránený
profesijný titul je pre spotrebiteľov a zamestnávateľov signálom, že
jeho držiteľ spĺňa špecifické kvalifikačné požiadavky,
pričom je im ponechaná vôľa najať si odborníkov, ktorí nie sú
držiteľmi daného titulu. 4.
Dobrovoľné schémy
osvedčovania Dobrovoľné
systémy osvedčovania sa často využívajú pre povolania, ktoré nie sú
upravené zákonom. Ich hlavným cieľom je preukázať odbornú
spôsobilosť, zaručovať kvalitu služieb a informovať
spotrebiteľov pri absencii regulácie. Článok 26 smernice o službách[20]
podporuje rozvoj systémov osvedčovania a značky kvality s cieľom
umožniť posúdenie spôsobilosti poskytovateľov služieb a
zabezpečiť vysokú kvalitu služieb. Niektoré systémy
osvedčovania vypracúvajú regulačné orgány určené štátnymi
orgánmi (napr. Rada kaderníckych služieb v Spojenom kráľovstve). Správa
systémov osvedčovania tohto typu však môže so sebou prinášať vysoké
náklady pre zainteresované strany. Medzi
profesijnými združeniami narastá trend smerujúci k vytváraniu vlastných
systémov osvedčovania a v niektorých prípadoch aj k podmieňovaniu
členstva predchádzajúcim osvedčením budúceho člena. V Taliansku bol v
roku 2012 prijatý nový zákon o organizácii neregulovaných povolaní, ktorým sa
zaviedla možnosť vytvorenia profesijných združení a podpora
dobrovoľného vlastného osvedčovania odborníkov vykonávajúcich
neregulované činnosti. Vlastné osvedčovanie má vychádzať z
vnútroštátnych technických noriem, ktoré vymedzujú spôsobilosť potrebnú na
výkon povolania. Tieto postupy
majú za cieľ zlepšiť transparentnosť odborných činností pre
spotrebiteľov a pomôcť im vybrať si medzi rôznymi
poskytovateľmi služieb. Ak však tieto systémy certifikácie nie sú založené
na akreditácii podľa nariadenia (ES) č. 765/2008, neexistuje kontrola
ich kvality alebo fungovania. Okrem toho by mohli vytvoriť praktické
prekážky v prístupe odborným činnostiam. Mohli by napríklad
zvýhodňovať vznik dominantných profesijných združení a viesť k
izolácii nových účastníkov z iných krajín: hoci prístup k odborným
činnostiam by nebol obmedzený zákonom, osvedčovanie by sa stalo na
trhu nevyhnutnosťou; zároveň by sa v prípade neexistencie štátnej
regulácie neuplatňoval systém uznávania stanovený v smernici 2005/36/ES. PRÍLOHA II [1] Oznámenie o implementácii
smernice o službách „Partnerstvo pre nový rast v oblasti služieb
2012 – 2015“ (pozri http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_sk.pdf). [2] Článok 59 revidovanej smernice o uznávaní
odborných kvalifikácií (pozri: http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201309/20130902ATT70679/20130902ATT70679EN.pdf). [3] Odporúčanie Rady zo 14. júna 2012. [4] Pozri za roky 2003, 2008
(a 2013) na adrese: http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm. [5] Law a Kim (2005) Specialization and Regulation: The Rise of
Professionals and the Emergence of Occupational Licensing Regulation
(Špecializácia a regulácia: nárast odborníkov a akútna potreba regulácie
profesijných licencií). [6] Friedman (1962) Capitalism
and Freedom (Kapitalizmus a sloboda); Shapiro (1986) Investment, Moral
Hazard and Occupational Licensing (Investície, morálne riziko a
licencovanie povolaní; Stigler (1971) The Theory of Economic Regulation
(Teória ekonomickej regulácie). [7] Friedman (1962), pozri
poznámku pod čiarou č. 6; Kleiner (2006) Licensing occupations:
Ensuring Quality or Restricting Competition? (Licencovanie profesií:
zabezpečuje kvalitu alebo obmedzuje hospodársku súťaž)? [8] Mortensenová a Pissarides
(1994) Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment
(Vytváranie a rušenie pracovných miest v teórii nezamestnanosti). [9] Carroll a Gaston (1981) A
Note on the Quality of Legal Services Peer Review and Disciplinary Service (Poznámka ku kvalite právnych služieb: partnerské preskúmanie a
disciplinárne služby); Maurizi (1980)
The impact of regulation on quality: The case of California
contractors (Vplyv regulácie na kvalitu); Kugler a Sauer (2005) Lekári bez
hraníc? Požiadavky na obnovenie licencie a negatívny výber na trhu pre lekárov. [10] Kleiner a Krueger (2013) Analyzing the
Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market (Analýza
rozsahu a vplyvu licencovania povolaní na trhu práce). [11] Kleiner (2006), pozri poznámku pod čiarou
č. 7. [12] Plantl a Spitz-Oener (2009), How does Entry
Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational mobility
(Ako regulácia vstupu ovplyvňuje začatie samostatnej zárobkovej
činnosti a mobilitu medzi povolaniami? [13] Pozri článok 3 ods. 1 písm. a) smernice
2005/36/ES. [14] Databáza regulovaných profesií, ktorú spravuje Komisia
na základe informácií poskytnutých členskými štátmi. Databáza obsahuje
zoznam regulovaných povolaní, na ktoré sa vzťahuje smernica 2005/36/ES.
(webová stránka: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home). [15] S počtom
regulovaných povolaní v členských štátoch treba zaobchádzať
obozretne. Spôsob, akým členské štáty v súčasnosti uvádzajú
zoznam svojich regulovaných povolaní v databáze regulovaných povolaní, sa môže
líšiť (niektoré členské štáty môžu oznámiť jedno povolanie
pokrývajúce širokú škálu rôznych činností/odborností, zatiaľ čo
iné členské štáty môžu oznámiť viaceré povolania). [16] Toto sa v zmysle smernice
o uznávaní odborných kvalifikácií nazýva „regulované vzdelávanie a odborná
príprava“. [17] Nariadenie
842/2006; nariadenie Komisie (ES) č. 303/2008. [18] Smernica 2007/59/ES. [19] Smernica 2003/59/ES. [20] Smernica 2006/123/ES.