A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK a szakmákhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti szabályozások értékeléséről /* COM/2013/0676 final */
1. Bevezetés Az európai
gazdaságokat megviselik a pénzügyi válság következményei és államháztartásra
gyakorolt hatásai. Az egységes piacban részt vevő nemzeti kormányok azt
mérlegelik, hogyan ösztönözhető a munkahelyteremtés és hogyan állítható
helyre a gazdasági növekedés. A szolgáltatási irányelv végrehajtásáról szóló,
2012 júniusában kiadott közleményében[1]
a Bizottság ebben az összefüggésben hangsúlyozta: fontos biztosítani, hogy a
szakmai szolgáltatások szabályozási kerete a célnak megfelelő maradjon. A
szakmai képesítések elismeréséről szóló felülvizsgált irányelv –
amelyről a Tanács, az Európai Parlament és a Bizottság 2013 júniusában
politikai megállapodásra jutott – foglalkozik ezekkel a kérdésekkel, és új
stratégiát irányoz elő, amely minden tagállamot arra kötelez, hogy
tevékenyen vizsgálják felül és korszerűsítsék a szakmákhoz vagy szakmai
címekhez való hozzáférést meghatározó képesítésekre vonatkozó szabályozásukat[2].
Ez a közlemény egy ilyen felülvizsgálat munkatervét körvonalazza. A szakmákhoz
való hozzáférés javítása – különösen rugalmasabb és átláthatóbb tagállami
szabályozási környezeten keresztül – előmozdítaná a képzett szakemberek
belső piaci mobilitását és a szolgáltatások határokon átívelő
nyújtását. Ez fellendítené a foglalkoztatást, és fokozná a gazdasági
növekedést is, kiváltképp azért, mert a szakmai szolgáltatások önmagukban az
Európai Unió GDP-jének mintegy 9 %-át teszik ki. A növekedési
potenciál serkentése és a gazdasági fellendülés felé vezető út
megszilárdítása érdekében a szabályozott szakmák felülvizsgálatát prioritásként
kell kezelni. A Bizottság ezért arra ösztönzi a tagállamokat, hogy ne várjanak
a szakmai képesítések elismeréséről szóló felülvizsgált irányelv hatályba
lépéséig (2013 vége), hanem nemzeti szinten kezdjék meg a szabályozott
szakmákra vonatkozó képesítési követelmények, valamint a fenntartott
tevékenységek körének felülvizsgálatát. Az Európai Tanács által 2012
júniusában jóváhagyott Növekedési és Munkahely-teremtési Paktum a bizottsági
közleményben foglaltak végrehajtását szorgalmazza „többek között a nemzeti
korlátozások szigorú kölcsönös áttekintésével és az indokolatlan akadályok
felszámolását célzó gyors fellépéssel”. Hasonlóan, az Európai Parlament
felszólította a Bizottságot „azon területek azonosítása érdekében, amelyeken a
tagállamok aránytalan mértékben akadályozzák” ezt a hozzáférést[3]. Az ifjúsági
munkanélküliség elleni küzdelemre vonatkozó átfogó megközelítés, amelyet az
Európai Tanács 2013. június 28-án hagyott jóvá, ismét nyomatékosította a
cselekvés szükségességét annak érdekében, hogy álláslehetőséget tudjanak
kínálni a fiataloknak. Annak biztosítása
érdekében, hogy valamennyi tagállam ugyanazon közös cél felé halad, ez a
közlemény olyan keretet vázol fel, amely lehetővé teszi a tagállamok
számára, hogy 2015 áprilisáig kidolgozzák nemzeti cselekvési terveik első
csomagját. Az eredmény nem lehet egyenmegoldás. A cselekvési terveket az adott
szakmához való hozzáférés akadályainak mélyreható, esetenkénti elemzésére,
valamint a lehetséges alternatív szabályozási mechanizmusokra kell alapozni. Ez
volt a nemzeti minisztériumok és szakmai szervezetek bevonásával
2013. június 17-én tartott műhelytalálkozó következtetéseinek
egyike. A következő kétéves időszakra ütemezett, széles körű
kölcsönös értékelés várhatóan minden egyes tagállamban kézzelfogható
változásokat hoz majd. Ezen időszak során a Bizottság elkezdi
feltérképezni az eredményeket és a hiányosságokat az egységes piaci integráció
helyzetéről szóló 2014., illetve 2015. évi jelentés keretében. A Bizottság több
tagállamnak címzett országspecifikus ajánlásokat a kérdéssel kapcsolatban. A
jelen közleményben bemutatott kölcsönös értékelés különálló folyamat, amely nem
befolyásolja az európai szemeszter keretében korábban vállalt
kötelezettségeket. Annak érdekében,
hogy a szabályozott szakmákhoz való hozzáférést és azok gyakorlását gátló
akadályokról alkotott kép teljes legyen, ezzel egyidejűleg – a 2012.
júniusi közleményben bejelentett további intézkedések egyikeként – jelentést
tesznek közzé a szolgáltatási irányelv értelmében végrehajtott, a jogi formára,
illetve a részesedési és díjszabási követelményekre irányuló szakértői felülvizsgálat
megállapításairól. 2.
Mi a
jelentősége a szakmák felülvizsgálatának? Számos
tagállamban (például Spanyolországban, Lengyelországban, Portugáliában és
Szlovéniában) jelenleg zajlik a szabályozott szakmák nagy horderejű
reformja, és a Bizottság és más nemzetközi szervezetek egyaránt a nemzeti
szabályozások ilyen módon történő felülvizsgálatát szorgalmazzák. Az OECD,
amely néhány konkrét szakma és ágazat tekintetében mutatókat fejlesztett ki a
szabályozás korlátozó jellegének mérésére bizonyos tagállamokban, hangsúlyozta
e szabályok torzító természetét[4].
A jelen fejezet
azokról a fő érvekről nyújt áttekintést, amelyek igazolhatják a
belépést gátló szabályozási korlátok meglétét, valamint a jelenleg szabályozott
szakmákhoz való hozzáférés megnyitásának várható előnyeit, továbbá azt,
hogy miért olyan fontos felülvizsgálni a szakmákhoz való hozzáférést korlátozó
összes akadályt. 2.1 A szakmákhoz való hozzáférés szabályozása kedvező lehet 2.1.1
Segítheti a fogyasztókat a szolgáltatás
minőségének megítélésében A fogyasztók
nehézségekkel szembesülhetnek a szolgáltatók képzettségi szintjének felmérése
során, amely képzettség viszont kulcsfontosságú a minőségi
szolgáltatásnyújtás szempontjából. Az információs aszimmetria megakadályozza,
hogy a fogyasztók megalapozottan válasszanak szolgáltatót. A lehetséges piaci
hiányosságok kockázatának mérséklése érdekében a piacon megjelenő
szakemberektől elvárható szakirányú ismereteket és kompetenciákat
világosan előíró szabályok[5]
szükség esetén támpontot jelenthetnek a fogyasztók számára. 2.1.2
Elősegítheti a tagállami gazdaságok
megfelelő működését A fogyasztók és a közjó védelme A szakmák
szabályozása történhet egészségügyi vagy biztonsági okokból a helytelen
gyakorlat vagy a hibás termékek okozta balesetek elkerülése végett. A legtöbb
egészségügyi szakmához például megfelelő képesítés – ezen belül gyakornoki
tapasztalat is – szükséges. Léteznek olyan szolgáltatások is, amelyeket
közjóként tartanak számon, mivel a társadalom egésze számára
értékteremtőek; ezek szabályozására ugyancsak szükség lehet a
megfelelő ellátás és minőség biztosítása céljából. Harmadik feleket érintő külső hatások A szakmai
szolgáltatások harmadik feleket szintén befolyásolhatnak. A szabályozás útján
biztosítható, hogy a szolgáltatást nyújtók alaposan felmérjék tevékenységeik
hatását az adott szolgáltatásért fizetőkön túlmenően is. Például
szükséges lehet a vállalati beszámolókat jogszabályban előírt
könyvvizsgálatnak alávetni, mivel ez nem csupán a könyvvizsgálót megbízó
vállalatoknak, hanem a beszámolókat hiteles forrásként elfogadó befektetői
közösségeknek is érdekében áll. 2.2 A szakmákhoz való hozzáférés megnyitásából származó előnyök 2.2.1
Szélesebb kínálat és kedvezőbb árak a
fogyasztó számára Kedvezőbb árak A szakmákhoz való
hozzáférés korlátozása behatárolja a szolgáltatás nyújtására jogosult
szakemberek számát. Ennek következtében a szakemberkínálat nem a piac által
vezérelt. A helyzet akkor válhat problémássá, mikor változások állnak be a
szolgáltatás iránti keresletben. Ez a piacon már jelenlevő szolgáltatók
számára gazdasági hasznot eredményezhet, viszont áremelkedéshez vezethet a
többi gazdasági szereplő és a fogyasztók rovására, főként akkor, ha a
szolgáltatás iránti kereslet rugalmatlan[6].
Bővülő fogyasztói kínálat A szakemberek
belépését gátló túlzott szabályozási korlátok torzíthatják a piacot és
felhajthatják az árakat, ami elrettentheti azokat a vásárlókat, akik nincsenek
felkészülve a magasabb árakra vagy azokat nem engedhetik meg maguknak. A
szabályozásnak gyakran kevesebb teherrel járó módja is van, amely szintén
biztosítja a minőségi szolgáltatásokat, és kedvezőbb árakat is
eredményezhet. Ilyen szabályozási mód alkalmazása nyomán bővülne a
fogyasztói kínálat, és mérséklődnének a fogyasztók közötti társadalmi
egyenlőtlenségek[7]. 2.2.2
A nemzeti versenyképesség és a
foglalkoztatás ösztönzése A
versenyképesség fokozása A szakemberek nem
csupán a végső fogyasztóknak kínálnak szolgáltatásokat. A szakmai
szolgáltatások számos ágazatban közbenső ráfordításként jelennek meg, a
gazdaság egészére gyakorolt multiplikátorhatásuk ezért igen jelentős
lehet. A
belépést gátló szabályozási korlátok visszaszorítása egyaránt növelheti a szakemberek létszámát és versenyét, vagyis
fokozottan ösztönözhet a jó minőségű, innovatív szolgáltatások
nyújtására, valamint a működési költségek folyamatos felülvizsgálatára. A
szolgáltatók magasabb száma az erősebb verseny révén az innovációs szintet
is növelheti. A szabályozás korszerűsítése arra serkentheti a
szakembereket, hogy más tagállamokban is nyújtsanak szolgáltatást, ezáltal
növelve az uniós vállalkozások piaci lehetőségeit, a versenyt és a
fogyasztói kínálatot. A foglalkoztatottsági helyzet javítása A szabályozás
károsan hathat a munkahelyteremtésre, mivel feldarabolja a
munkaerő-piacokat, és így a munkaerő-kínálat nehezebben tud alkalmazkodni
a fogyasztói preferenciák változásaihoz[8].
Ennek következményeként az egyes szakmákban jelentkező munkaerőhiányt
nem lehet megfelelően kezelni, hiszen a szabályozás gátolja a szakmákon
belüli és a szakmák közötti mobilitást. A belépési korlátok csökkentése vagy
felszámolása megkönnyítheti a fiatalok hozzáférését a hazai
munkaerőpiachoz, és ezzel párhuzamosan más tagállamok szakembereinek
mobilitását is lehetővé teheti. 2.3 A szabályozás gazdasági hatásainak mérlegelése A szabályozott
szakmák felülvizsgálata minden egyes tagállam számára nagyszerű
lehetőség a hazai szabályozás előnyeinek és gazdasági költségeinek
összevetésére. Ez a fajta
elemzés a tudományos kutatásban már létezik, ahol a hangsúlyt nem annyira az
akadályok mennyiségére, hanem sokkal inkább a szakmai szabályozás
kulcsmutatókra gyakorolt hatására helyezik – ezek a kulcsmutatók a szolgáltatás
minősége, az adott szakemberek bérezése, a fogyasztói árak, valamint a
foglalkoztatottságra gyakorolt átfogó hatás. Több ilyen
tanulmány[9]
arra a következtetésre jutott, hogy a szabályozás és a szolgáltatás
minősége között nem mutatható ki összefüggés. A kutatók szerint ennek egy
lehetséges magyarázata, hogy az alacsony jövedelmű csoportok nehezen
jutnak hozzá a szabályozott szakmák szolgáltatásaihoz azok magas díja miatt,
ezért kénytelenek a „csináld magad” megoldásokhoz folyamodni. Ezen
túlmenően számos szakma esetében nem egyértelmű, hogy a minőség
hogyan mérhető. Más tanulmányok[10]
arra mutatnak rá, hogy a szabályozott szakmákban lényegesen magasabbak a bérek,
mint a nem szabályozott szakmákban, és a szabályozás bevezetése nyomán
emelkedik a szakemberek keresete. Fennáll tehát annak a kockázata, hogy ezek az
emelkedések az árakban is megmutatkoznak – az adott szolgáltatásokat igénybe
vevők kárára. Az Egyesült
Államokban a szabályozás tagállamonként különböző, és az itt végzett
kutatások lehetővé teszik a nem szabályozó és a szabályozó tagállamok
közötti összehasonlítást. Az Egyesült Államokban például bizonyított, hogy
egyes szakmák tekintetében a nem szabályozó tagállamokban 20 %-kal nagyobb
mértékben nőtt a foglalkoztatottság[11]. A Németországban
végzett kutatások[12]
nyomán ugyancsak arra a következtetésre jutottak, hogy a szakmák szabályozása
kedvezőtlenül érintheti a szakemberek munkahelyek közötti mobilitását,
mivel megakadályozza, hogy kellően gyorsan reagáljanak a
munkaerő-piaci lehetőségekre. 2.4 A szakemberek előnyt kovácsolhatnak az egységes piacból Azon piaci
szereplők, akik határokon átnyúlóan szeretnének szakmai szolgáltatásokat
nyújtani, vagy sajátjuktól eltérő tagállamban akarnak munkát vállalni,
számos szabályozási akadályba ütköznek a szakmák kapcsán. A szakmai
képesítésekről szóló irányelvben szereplő fogalommeghatározás[13]
értelmében a „szabályozott szakma” kifejezés nem csupán a szakmai tevékenységeket,
hanem a címeket is magában foglalja, amelyek megszerzése a nemzeti
szabályozásban előírt speciális képesítések meglététől függ. Az Unióban a
szabályozott szakmák[14]
száma tagállamonként eltérő, és országonként 50 alattitól 400 feletti
értékig terjedhet[15].
A tagállami átlag jelenleg 157-re becsülhető. A legtöbb szabályozott
szakma az egészségügyi ágazatban van (az összes szabályozott szakma több mint
40 %-a az EU-ban), ezt követi az oktatás, a üzleti szolgáltatások, az
építőipar, a kereskedelem és a közlekedés. A tagállamok között
megfigyelhető jelentős egyenlőtlenségek akadályozhatják a
szakembereket abban, hogy külföldön vállaljanak munkát vagy határokon átnyúló
szolgáltatást kínáljanak. A szakmákhoz való
hozzáférésre vonatkozó korszerű és rugalmas szabályok megkönnyítenék a
szakemberek szabad mozgását, és elősegítenék az Unió különböző
részein tapasztalható munkanélküliség és munkaerőhiány kezelését.
Ugyancsak megkönnyítenék a szakemberek által működtetett vállalkozások
számára, hogy az Unió területének egészén nyújtsanak szolgáltatást, a nagyobb
piacon keresztül kihasználják a méret- és választékgazdaságosságból származó
esetleges előnyöket anélkül, hogy egyszerre több nemzeti szabályozási
korláttal kellene szembesülniük, valamint elősegítenék az erőforrások
hatékonyabb elosztását. 2.5 A teljes átláthatóság és az alapos elemzés iránti igény A fenti elemzést
figyelembe véve a tagállamoknak számos okuk van arra, hogy alaposan mérlegeljék
a szakmai szolgáltatások kereskedelme előtt álló lehetséges akadályoknak
az egységes piac egészére gyakorolt hatásait, ugyanakkor arra is, hogy jobban
megértsék a szabályozott szakmák szerepét saját nemzeti gazdaságukban. A szolgáltatási irányelv összefüggésében
végrehajtott, a jogi formára, illetve a részesedési és díjszabási
követelményekre irányuló szakértői felülvizsgálat megállapította, hogy
bizonyos szakmai tevékenységek gyakorlása akadályokba ütközik, továbbá a más
tagállamban letelepedni kívánó szakemberek nehézségekkel szembesülnek. Ezen
követelmények némelyike a gyakorlatban teljesen ellehetetlenítheti a
leányvállalatok létrehozását. Néhány tagállam a szolgáltatási irányelv
végrehajtása során ugyan módosított a vonatkozó nemzeti szabályozáson, ám a
szakértői felülvizsgálat rámutatott, hogy sok tagállam nem végzett alapos
arányossági értékelést a meglévő szabályozásról. Az
előirányzott kölcsönös értékelés valamennyi tagállam számára
lehetőséget biztosít a szakmai tevékenységek gyakorlásának megkezdését
korlátozó akadályok szigorú értékelésére. Az egyes tagállamok szabályozott
szakmáinak teljes átláthatósága jelenti az elengedhetetlen első lépést.
Ezt követően a tagállamoknak meg kellene kezdeniük a feltárt belépési
korlátozások átvilágítását, és elemezniük kellene ezen korlátozások
szükségességét és arányosságát azok társadalom számára nyújtott előnyeinek
és gazdasági hatásának megfelelő figyelembe vétele mellett. Kiemelt
figyelmet kell fordítani a szabályozás minőségre, árra és
foglalkoztatottságra gyakorolt hatásaira. Ezzel
párhuzamosan a tagállamok tevékenységének elősegítése érdekében a
Bizottság 2014 első felében gazdasági tanulmányt kíván készíteni, amely
lehetővé teszi, hogy összehasonlító esettanulmányok segítségével
mélyrehatóbban felmérjék, milyen előnyökkel jár a szakmák szabályozása, a
szabályozás mellőzése, illetve a különféle szabályozási megközelítések
alkalmazása. 3.
Hogyan végzi
el a Bizottság a kölcsönös értékelést? A Bizottság
felkéri a tagállamokat, hogy minél hamarabb kezdjék meg a kölcsönös értékelést.
A kölcsönös értékelésből azon tagállamok sem maradnak ki, amelyek az
európai szemeszter és az egyetértési megállapodás összefüggésében már
megkezdték szabályozott szakmáik átvilágítását, viszont ezek a tagállamok a
szakmákra vonatkozó korlátozások enyhítése terén eddig elért eredményekre
építve munkálkodnak majd. A szakmákhoz való
hozzáférést korlátozó szabályozások értékelése céljából szakmánkénti elemzésre
van szükség. A Lengyelországban, Portugáliában és Szlovéniában folyamatban
levő reformok ugyancsak ezt a megközelítést alkalmazzák. A 2013. június
17-i műhelytalálkozó szintén alátámasztotta, hogy minden szakma
sajátosságait külön-külön kell mérlegelni. Ugyanakkor nem
tanácsos, hogy az egyes tagállamok elszigetelten dolgozzanak nemzeti
értékeléseik elkészítésén. Sokkal célravezetőbbnek tűnik, hogy a
tagállamok a végleges tagállami álláspontok kialakítása előtt már
lehető legkorábbi szakaszban összehasonlíthassák rendszereiket. . 3.1 Alkalmazási kör A szakmai
képesítések elismeréséről szóló felülvizsgált irányelv 59. cikke szerint a
szakmákhoz való hozzáférés követelményeit három kritérium alapján kell
megvizsgálni. Ezek az alábbiak: A megkülönböztetés tilalmának elvével való összeegyeztethetőség az
állampolgárság és a tartózkodási hely vonatkozásában: a tagállamoknak
biztosítaniuk kell, hogy a szakemberek akkor is hozzáférhetnek a szabályozott
szakmákhoz, ha nem az adott tagállam állampolgárai vagy tartózkodási helyük nem
az adott tagállam területén van. Indokoltság: a szabályozást közérdeken alapuló nyomós oknak kell
indokolnia. Arányosság: a nemzeti intézkedések arányosságát annak tükrében kell
vizsgálni, hogy képesek-e fenntarthatóan biztosítani a kitűzött célok
elérését. Ugyanakkor az intézkedések nem terjedhetnek túl az ezen célok
eléréséhez szükséges mértéken. 3.2 A szabályozás indokoltságának értékelése A tagállamoknak
minden egyes szabályozott szakmára vonatkozóan meg kell állapítaniuk azt a
konkrét közérdekű okot, amely indokolja az adott szabályozási keretet, és
ellenőrizniük kell, hogy az indoklás továbbra is megállja-e a helyét. 3.2.1
Többrétű szabályozás A szabályozás
szükségességének megvitatása során arra fogják kérni a tagállamokat, hogy
tekintsék át az egyes szakmák által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó
előzetes és utólagos szabályozás egyéb típusai által kínált meglévő
biztosítékokat, például a jóváhagyási eljárásokat, a műszaki és biztonsági
szabványoknak való megfelelést, valamint az ellenőrzési mechanizmusokat. A
szakmához való hozzáférés feltételeként speciális képesítést előíró
szabályozást kizárólag akkor kell fenntartani, ha ezek a biztosítékok nem
kielégítőek. Egyébként fennállna a szükségtelen átfedések vagy a túlzott
adminisztratív terhek kockázata a szolgáltatást igénybe vevőkre nézve. Ugyanezen okból
kifolyólag szintén számba kell venni a szakmai tevékenység gyakorlására
vonatkozó szabályokat, mindenekelőtt azokat, amelyeket a szolgáltatási
irányelv értelmében végzett szakértői felülvizsgálat során már
megvizsgáltak, nevezetesen a jogi formát és a részesedési követelményeket. A
tagállamoknak az adott szakmát érintő valamennyi korlátozás összesített
hatását kell figyelembe venniük, adott esetben a kötelező szakmai
egyesületi tagságot is beleértve. A képesítésre vonatkozó követelmény
fenntartása bizonyos esetekben indokolt lehet, feltéve, hogy az egyéb
jellegű korlátozásokat megszüntették vagy érdemileg felülvizsgálták. 3.2.2
Az oktatási rendszer vagy a munkaadó által
kínált biztosítékok Több tagállamban
tanulószerződéses gyakorlati képzést magukban foglaló képzési programokat
dolgoztak ki állami ellenőrzés alatt, hogy felkészítsék az egyéneket az
esetlegesen nem szabályozott, speciális szakmák tevékenységeinek[16]
elvégzésére. A szerzett képesítések a munkáltató számára
minőségbiztosításként szolgálnak abban az esetben, mikor az e szakmákhoz
való hozzáférés nem szabályozott, illetve a tevékenységre nem vonatkozik
fenntartás. Egy másik fontos
tényező, amelyet figyelembe kell venni, a szakma gyakorlásának módja: egy
olyan szakma szabályozása, amelyet elsősorban önálló vállalkozóként
dolgozó szakemberek gyakorolnak, akár szükséges garanciának is tekinthető.
Más azonban a helyzet, ha az adott szakmát főként magánvállalatoknál vagy
állami intézményeknél foglalkoztatott szakemberek gyakorolják, ahol a munkaadók
részt vesznek az újonnan felvett személyzet kompetenciáinak
ellenőrzésében, és baleset vagy panasz esetén ők vállalnak
felelősséget. Erre a két
tényezőre – a speciális képzésre és a szakma munkavállalóként való
gyakorlására – tekintettel kell lenni a szabályozás szükségességének
értékelésekor. Ez magyarázza például, hogy a mérnöki szakma miért nincs
szabályozva Franciaországban, ahol a mérnökök 95 %-át vállalatoknál vagy a
közigazgatásban alkalmazzák, és a felvétel a mérnöki iskolák hírnevén alapul. 3.2.3
Regionális szabályozások A szakmák
regionális szabályozását a szükségesség szempontjából ugyanúgy meg kell
vizsgálni, mint az országos szinten előírt szabályozást. Regionális
szinten azonban további kihívás is kapcsolódik ehhez. Egy tagállam régiói
között a képesítések kölcsönös elismerésének kell érvényesülnie annak
érdekében, hogy a hazai vagy külföldi szakemberek a tagállam egész területén
gyakorolhassák szakmájukat. A szolgáltatási irányelv 10. cikkének
(4) bekezdésében előirányzottak értelmében elvileg bármely
tanúsítványnak a tagállam egész területén érvényesnek kell lennie.
Spanyolországban például nagyszabású reformmal kívánják kezelni ezt a
problémát. 3.3 A szabályozás arányosságának értékelése Amennyiben a
szakmához való hozzáférés szabályozását közérdeken alapuló nyomós ok indokolja,
javasolt, hogy a tagállamok a szabályozás formáját és szintjét is vizsgálják
meg az indokolatlan korlátozások vagy akadályok kiküszöbölése érdekében. 3.3.1
A fenntartott tevékenységek köre és száma A vizsgálat során
az előírt képesítés szintjét az adott szakma számára fenntartott feladatok
összetettségének tükrében kell megvizsgálni. Bizonyos esetekben lehetőség
van a szabályozási keret felülvizsgálatára anélkül, hogy ez veszélyeztetné a kívánt
célt, például a fenntartott tevékenységek körének szűkítése, más
szabályozott szakmák számára a fenntartott tevékenységekhez való hozzáférés
biztosítása, vagy kevésbé korlátozó megközelítések alkalmazása által. Például
ha a külföldi szakemberek bizonyos fenntartott tevékenységekhez – ám nem az
összeshez – részleges hozzáférést igényelnek, ezt tekinthetjük annak
mutatójaként, hogy a meglévő szabályozás továbbra is arányos-e. 3.3.2
A szolgáltatást igénybe vevőkre és a
piacra gyakorolt hatás Az arányossági
elemzés keretében számba kell venni, milyen hatással jár a szakmák szabályozása
a szakmai szolgáltatásokat igénybe vevőkre nézve. Például elvileg
bármelyik szabályozott szakma kapcsán lehet hivatkozni a fogyasztóvédelemre, a
szakmai tevékenységgel összefüggő kockázatok csökkentése érdekében.
Mindazonáltal a gazdasági szempontokat, mint például az árakat, béreket,
versenyképességet és foglalkoztatottságot (lásd a 2.2. és a 2.3. szakaszt)
szintén fel kell mérni az egyes tagállamokban, és a tagállamoknak meg kell
tárgyalniuk ezeket. 3.3.3
Az alternatív modellek összehasonlítása A tagállamok a
szakmai tevékenységek szabályozásának különböző formáit alkalmazzák. A
legelterjedtebb megközelítés szerint bizonyos tevékenységek gyakorlásának jogát
nemzeti szintű törvények vagy szabályok által a képzett szakemberek
számára tartják fenn. Az egyéb típusok között szerepel a szakmai címek védelme,
továbbá a kötelező vagy akár önkéntes tanúsítási rendszerek (lásd az I.
mellékletet). Az ilyen
rendszereket használó tagállamokat felkérik, hogy írásban számoljanak be a
kötelező és az önkéntes tanúsítási rendszerek gyakorlati
működéséről. Konkrétan utalniuk kell arra, hogy az ilyen – akár
önkéntes, akár kötelező – tanúsítási rendszerek közhatósági kontrolljánál
a 765/2008/EK rendelet szerinti akkreditáció alkalmazása az akkreditált
tanúsítványok elismeréséhez vezet. A kölcsönös
értékelés lehetőséget jelent az érintett ágazatokba tartozó szakmákat nem
szabályozó tagállamok számára, hogy tájékoztatást nyújtsanak bármilyen
alternatív mechanizmusról, amely garantálja a közérdeken alapuló nyomós ok
tiszteletben tartását. Ennek nyomán párbeszéd jöhet létre az eltérő
megközelítéseket érvényesítő tagállamok között, amely keretében
megvizsgálhatnák a szakmai tevékenységek megkezdésére vonatkozó, valamennyi
típusú formális és informális korlátozást. 4.
A
munkaterv A II.
mellékletben látható folyamatábrán szemléltetett eljárás a tervek szerint 2013
novemberében veszi kezdetét. Valamennyi tagállamot felkérik, hogy első
lépésként pontosan térképezzék fel az összes szabályozott foglalkozást, majd
végezzék el a hazai szinten szabályozott foglalkozások indokoltságának
átvilágítását. A következő lényeges lépés az eredmények összehasonlítása
egy minden tagállamra kiterjedő, átfogó kölcsönös értékelés keretében, a
lehető legrövidebb időn belül. A Bizottság rendszeresen jelentést
készít majd a tagállamok által a kölcsönös értékelés terén elért
eredményekről. Az egyes szakmai tevékenységek megkezdésére vonatkozó
korlátozások felülvizsgálatát célzó első intézkedésekre a tagállamoknak
már 2015 áprilisáig javaslatot kellene tenniük. A kölcsönös
értékelést ágazatok szerint kell tagolni annak érdekében, hogy illeszkedjen a
gazdasági helyzethez (verseny, árak, foglalkoztatottság, munkaerőhiány és
a szolgáltatások minősége). A munka megkönnyítése érdekében az
átvilágítást és a kölcsönös értékelést két, különálló ütemtervvel
rendelkező fázisra bontanák, amelyek az ágazatok egy-egy csoportjával
foglalkoznának. Az első csoportba sorolnák az azon gazdasági ágazatokba
tartozó valamennyi szabályozott szakmát, amelyekben a szabályozási keret
korszerűsítése jelentősen fellendítheti a foglalkoztatottságot és a
növekedést: üzleti szolgáltatások, építőipar, gyártás, ingatlan,
közlekedés, kis- és nagykereskedelem. A második csoport az egyéb ágazatokat
ölelné fel (oktatás, szórakoztatóipar, egészségügyi és szociális
szolgáltatások, a közlekedéstől eltérő hálózati szolgáltatások,
közigazgatás, idegenforgalom, egyéb szolgáltatások/tevékenységek). Ezzel
párhuzamosan a Bizottság 2014 első felében tanulmányt készít (lásd a 2.5.
szakaszt). A Bizottság továbbra is bevonja az érdekelt feleket és konzultációt
folytat a szakmák képviselőivel az éves műhelytalálkozók alkalmával –
amint az 2013 júniusában is történt. Miután elvégezték a csoportok átvilágítását és a kölcsönös értékelést,
a tagállamokat nemzeti cselekvési tervek kidolgozására kérik fel,
amelyek folyamatban levő intézkedéseket is tartalmazhatnak. Valamennyi
szabályozott szakma vonatkozásában meg kell határozniuk a legmegfelelőbb
intézkedést, beleértve az alábbi lehetőségeket:
a szakma gyakorlásának megkezdésére vonatkozó
meglévő szabályozás fenntartása, jelezve, hogy megtörtént-e a szakma
gyakorlására vonatkozó más típusú szabályozás megszüntetése vagy
felülvizsgálata;
a meglévő szabályozás módosítása, például a
képesítésre vonatkozó követelmények felülvizsgálata által (pl. a képzési
program vagy a gyakornokság időtartamának lerövidítése) vagy a fenntartott
tevékenységek körének csökkentése által (pl. csupán a speciális tapasztalatot igénylő
és/vagy magasabb kockázattal járó tevékenységek fenntartása);
a meglévő szabályozási forma helyett egy
másik, a szolgáltatások minőségét biztosítani képes rendszer bevezetése,
például a cím védelme vagy az állami hatóságok által felügyelt önkéntes tanúsítási
rendszer; vagy
a meglévő szabályozás hatályon kívül
helyezése. Amennyiben a
tagállamokat közvetlenül a szakmák kérik fel új szabályozás bevezetésére, a
cselekvési terveknek egyértelmű és átlátható követelményeket kell
tartalmazniuk az új szabályozás iránti kérelem elbírálására vonatkozóan. A folyamat
megkönnyítése érdekében a Bizottság azt javasolja, hogy három szakaszra bontva
haladjanak előre, pontos ütemtervek szerint, és az egyes szakaszokban
idejében adjanak visszajelzést a tagállamoknak. 4.1 Első szakasz: A szakmák feltérképezése valamennyi tagállamban 2013 novemberében
a tagállamok ellenőrzik a szabályozott szakmák Bizottság által kezelt
adatbázisában meglévő információkat, és benyújtanak valamennyi szükséges
további adatot, köztük az azon címekkel és szakmai tevékenységekkel kapcsolatos
adatokat, amelyekre vonatkozóan kötelező a tanúsítás. Abban az esetben, ha
a kötelező tanúsítást uniós irányelv írja elő (pl. közúti
közlekedés), a tagállam értesíti a Bizottságot, hogy melyik uniós jogszabályról
van szó. Valamennyi szabályozott szakma esetében a tagállamoknak a fenntartott
tevékenységek jegyzékét is be kell nyújtaniuk. A szabályozott szakmák
adatbázisába 2014 februárjáig kell feltölteni a szükséges információkat. 2014 márciusában
a Bizottság közzé kívánja tenni a szabályozott szakmák európai térképét. 4.2 Második szakasz (2013. november – 2015. április): átvilágítás,
értékelés és nemzeti cselekvési tervek az ágazatok első csoportjára
vonatkozóan 2013 novembere és
2014 májusa között a tagállamok elvégzik az első csoportba tartozó szakmák
részletes átvilágítását. 2014 júniusától a Bizottság találkozókat szervez,
amelyeken a tagállamoknak lehetőségük lesz megismerni a hazai
átvilágítások eredményeit. Valamennyi tagállam elmondhatja észrevételeit a
többi tagállamban tapasztalt fejleményekkel és az első levont
következtetésekkel kapcsolatban. A tagállamokat
fel fogják kérni, hogy vegyék figyelembe a Bizottság megállapításait, amelyeket
az egységes piaci integráció helyzetéről szóló éves jelentésben tesznek közzé
(egy részletesebb értékelési jelentéssel együtt) 2014 novemberében. Az átvilágítási
és kölcsönös értékelési folyamat minden tagállam számára lehetővé teszi,
hogy 2015 júniusáig elkészítsék az első csoportba tartozó szakmákra
vonatkozó kezdeti jelentéseket, amelyekben feltüntetik a végrehajtott vagy
tervezett intézkedéseket. E jelentések következtetéseit a nemzeti
reformprogramokkal együtt kell megfogalmazni, amelyeket az európai szemeszter
részeként ugyanekkor kell elkészíteni. A megállapítások a 2015. évi
országspecifikus ajánlások előkészítésének összefüggésében is figyelembe
vehetőek. 4.3 Harmadik szakasz (2014. június – 2016. január): átvilágítás, értékelés
és nemzeti cselekvési tervek az ágazatok második csoportjára vonatkozóan Ugyanaz az
eljárás követendő, mint az első csoportnál. A Bizottság részletes
következtetéseket fog közzétenni az egységes piaci integráció helyzetéről
szóló éves jelentésében, továbbá 2015 novemberében egy részletesebb értékelési
jelentést mutat be. A tagállamoknak 2016 januárjáig kell elkészíteniük a
második jelentést, amelyben feltüntetik a végrehajtott vagy tervezett
intézkedéseket. Az érintett ágazatokkal kapcsolatos megállapításokat ismét
figyelembe lehet venni a 2016. évi európai szemeszter összefüggésében. 2015 júniusában
és 2016 márciusában a Bizottság szükség esetén
nyomonkövetési korrekciós intézkedésekre tesz javaslatot a tagállamoktól 2015
júniusában és 2016 januárjában kapott cselekvési tervek fényében. Ezen
intézkedések közé tartozhat többek között a kötelezettségszegési eljárás
indítása abban az esetben, ha fenntartják a megkülönböztető vagy
aránytalan nemzeti követelményeket. 5.
Következtetés A szabályozott
szakmák átláthatóvá tétele és kölcsönös értékelése nyomán várhatóan
korszerűbbé válnak a szakmákhoz való hozzáférést szabályozó nemzeti
keretek. Az eredmények ösztönzik majd a szakemberek mobilitását az egységes
piacon belül, segítik a munkahelyteremtést az érintett szakmai ágazatokban,
javítják ezek és a kapcsolódó ágazatok versenyképességét és növekedési lehetőségeket
tárnak fel. A Bizottság
elvárja a tagállamoktól, hogy teljes mértékű elkötelezettséget mutassanak
e folyamat iránt, és fordítsanak elegendő erőforrást a nemzeti
szabályozások átvilágításában és kölcsönös értékelésében való részvételre. A
Bizottság tudatában van a nemzeti szinten elvégzendő jelentős
mennyiségű munkának, és ahol csak lehet, készen áll segítséget nyújtani. I. MELLÉKLET Különböző megközelítések a szakmai
tevékenységek szabályozása terén 1. Fenntartott tevékenységekhez kapcsolódó szabályozott szakmák A legáltalánosabb
megközelítés szerint bizonyos tevékenységek gyakorlását nemzeti törvények vagy
szabályozás útján a képzett szakemberek számára tartják fenn. E megközelítés
keretében maguk a tagállamok határozzák meg azokat a szakmai tevékenységeket,
amelyek vonatkozásában speciális képesítést tesznek kötelezővé. Például az
épületek tervezéséhez kapcsolódó tevékenységet számos tagállamban kizárólag az
építészek számára tartják fenn. A képesítésre
vonatkozó követelmények és a fenntartott tevékenységek köre rendszerint egy
nemzeti vagy regionális szinten működő állami hatóság
ellenőrzése alá tartozik. Ezt a hatáskört bizonyos esetekben szakmai
testületekre (egyesületekre, kamarákra, kollégiumokra) ruházzák, amelyek
szervezési feladatokat látnak el, fegyelmi jogkört gyakorolnak, és
felelősek a szakmai etikai kódex kidolgozásáért és alkalmazásáért. A nemzeti
szabályozásból fakadó esetleges akadályok áthidalása érdekében az EU-ban
bevezették a képesítések kölcsönös elismerési rendszerét. A 2005/36/EK irányelv
azokra a szakemberekre vonatkozik, akik egy adott tagállamban szereztek
képesítést (attól függetlenül, hogy az érintett szakma itt szabályozott-e vagy
sem), és egy másik, olyan tagállamban szeretnének letelepedni vagy
szolgáltatást nyújtani, ahol a szakma szabályozott. 2.
Kötelező tanúsítás útján
szabályozott szakmai tevékenységek A szakirányú
szabályok vagy eljárások speciális ismeretét megkövetelő szakmai
tevékenységekhez való hozzáférés feltételeként nemzeti szintű,
kötelező tanúsítást írhatnak elő. Egyes esetekben ez a kötelezettség
uniós jogszabályokból ered. A fő különbség e megközelítés és az
előbbiekben leírt fenntartott tevékenységek között, hogy a képesítésre
vonatkozó követelmény jelen esetben nem kizárólag egy adott szakmához
kötődik. A speciális szakirányú tevékenységek korlátozott köre egy
tanúsítvány meglététől függ, amelyet akár különböző szakmák
képviselői is megszerezhetnek. Ennek egyik
példája a fluortartalmú gázokra vonatkozó uniós szabályozás[17]. Ez kötelező
tanúsítást ír elő a helyhez kötött hűtő-, légkondicionáló és
hőszivattyú-berendezésekkel dolgozó vállalkozások és személyzet számára.
Uniós szinten hasonló jogi szabályozást dolgoztak ki a mozdonyvezetők
bizonyos kategóriái[18],
valamint a közúti közlekedésben érintett hivatásos járművezetők egyes
kategóriái[19]
vonatkozásában. Valamennyi
említett esetben az uniós jog meghatározza a képesítésre vonatkozó
minimumkövetelményeket. Bizonyos esetekben előírja a más tagállamban
kibocsátott tanúsítvány elismerésének feltételeit és eljárását. Ezen
túlmenően, amennyiben a tanúsítási rendszerek a 765/2008/EK rendelet
szerinti akkreditáción alapulnak, a többi tagállam köteles elismerni ezeket a
tanúsítványokat. Mikor azonban nem ez az eset áll fenn, vagy nincsenek
meghatározva az elismerés pontos feltételei, úgy a 2005/36/EK irányelv
biztosítja az elismerés szükséges keretét. 3.
Védett szakmai címek Egy másik
megközelítés szerint a szakmai címekhez való hozzáférést szabályozzák. Ebben az
esetben a szakmai cím használatát speciális képesítéshez kötik, azonban a
szakmával összefüggő tevékenység nincs fenntartva az adott szakmai cím
tulajdonosának: a tevékenységet bárki gyakorolhatja, amennyiben nem használja
az adott címet. Például a „mérnök” szakmai cím Németországban törvény által
védett, és kizárólag mérnöki vagy természettudományi egyetemi képesítés
birtokában szerezhető meg. Bizonyos szakmai
szervezetek az állami hatóságok által rájuk ruházott kizárólagos hatáskörrel
rendelkeznek a szakmai címek odaítélésére (pl. az Egyesült Királyságban az államilag
elismert szakmai testületek). A védett szakmai
cím a fogyasztók és a munkaadók számára jelzi, hogy a cím birtokosa megfelel a
képzettségre vonatkozó követelményeknek, viszont szabadon alkalmazhatnak az
adott címmel nem rendelkező szakembereket is. 4.
Önkéntes tanúsítási rendszerek Az önkéntes
tanúsítási rendszereket azok a szakmák használják, amelyekre nem vonatkozik
jogi szabályozás. Fő céljuk a szakmai jártasság bizonyítása, a
szolgáltatás minőségének garantálása és az ügyfelek tájékoztatása, mivel
nem létezik vonatkozó szabályozás. A szolgáltatási irányelv[20] 26. cikke támogatja
a tanúsítási rendszerek és minőségi védjegyek kialakítását, hogy
lehetővé váljon a szolgáltatást nyújtók kompetenciájának értékelése, és
biztosított legyen a szolgáltatások magas színvonala. Bizonyos
tanúsítási rendszereket az állami hatóságok által kijelölt szabályozó
testületek (pl. a Haridressing Council az Egyesült Királyságban) dolgoznak ki.
Az ilyen típusú tanúsítási rendszerek működtetése azonban jelentős
költségeket ró az érdekelt felekre. A szakmai
egyesületek körében egyre elterjedtebb a saját tanúsítási rendszerek
kidolgozása, és egyes esetekben az is, hogy a jövőbeli tag tagságát
előzetes tanúsításhoz kötik. Olaszországban
2012-ben új törvényt fogadtak el a nem szabályozott szakmákról, amely
lehetőséget ad a nem szabályozott tevékenységet gyakorló szakembereknek,
hogy szakmai egyesületekbe tömörüljenek, és önkéntes öntanúsítási rendszert
alkalmazzanak. Az öntanúsítás a szakma gyakorlásához szükséges kompetenciákat
meghatározó nemzeti szakmai normákon alapul. Az ilyen
rendszerek célja, hogy átláthatóbbá tegyék a szakmai tevékenységeket a
fogyasztó számára, és segítséget nyújtsanak a különböző szolgáltatók
közötti választásban. Mindazonáltal, amennyiben ezek a tanúsítási rendszerek
nem a 765/2008/EK rendeletnek megfelelő akkreditáción alapulnak,
minőségük és működésük nem ellenőrzött. Ezentúl gyakorlati
akadályokat gördíthetnek a szakmai tevékenység gyakorlásának megkezdése elé.
Kedvezhetnek például domináns szakmai egyesületek kialakulásának, ami a más
országokból érkező új piaci szereplők elszigeteléséhez vezet: bár a
szakmai tevékenység gyakorlásának megkezdését nem korlátozná jogszabály, a
tanúsítvány megléte elengedhetetlenné válna a piacon; ugyanakkor állami szabályozás
hiányában nem érvényesülne a 2005/36/EK rendeletben előírt elismerési
rendszer. II. MELLÉKLET [1] Közlemény a szolgáltatási
irányelv végrehajtásáról – Partnerség a szolgáltatások új növekedéséért
2012–2015
(lásd http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_hu.pdf). [2] A szakmai képesítések elismeréséről szóló
felülvizsgált irányelv 59. cikke (lásd: http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201309/20130902ATT70679/20130902ATT70679EN.pdf). [3] 2012. június 14-i ajánlás. [4] Lásd 2003-ra, 2008-ra (és
2013-ra) vonatkozóan a következő weboldalon: http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm [5] Law és Kim (2005) Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the
Emergence of Occupational Licensing Regulation. [6] Friedman (1962)
Capitalism and Freedom, Shapiro (1986) Investment, Moral Hazard and Occupational
Licensing, Stigler (1971) The Theory of Economic
Regulation. [7] Friedman (1962) lásd a 6.
lábjegyzetet, Kleiner (2006) Licensing Occupations: Ensuring Quality or
Restricting Competition? [8] Mortensen és Pissarides
(1994) Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment. [9] Carroll és Gaston (1981) A Note on the Quality of Legal Services: Peer
Review and Disciplinary Service, Maurizi (1980) The impact of regulation on
quality: The case of California contractors, Kugler és Sauer (2005) Doctors without Borders? Újraengedélyezési
követelmények és negatív kiválasztás az orvosok piacán. [10] Kleiner és Krueger (2013) Analyzing the
Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market [11] Kleiner (2006) lásd a 7. lábjegyzetet. [12] Plantl és Spitz-Oener (2009), How does Entry
Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational Mobility? [13] Lásd a 2005/36/EK irányelv 3. cikke
(1) bekezdésének a) pontját. [14] Szabályozott szakmák adatbázisa, amelyet a Bizottság
tart fenn a tagállamoktól kapott információk alapján. Az adatbázis a 2005/36/EK
irányelvben szereplő szabályozott szakmákat tartalmazza. (weboldal: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home)
[15] A szabályozott szakmák
tagállamonkénti számát óvatosan kell kezelni. Jelenleg lehetséges, hogy a
tagállamok a szabályozott szakmákat eltérő módon tüntetik fel a
szabályozott szakmák adatbázisában (egyes tagállamok egyetlen szakmát tüntetnek
fel, amely különféle tevékenységek/szakterületek széles körét öleli fel, míg
más tagállamok több szakmát tartanak nyilván). [16] A szakmai
képesítésekről szóló irányelv szerint ezeket „szabályozott képzésnek”
nevezik. [17] 842/2006/EK
rendeletet; a Bizottság 303/2008/EK rendelete. [18] 2007/59/EK irányelv. [19] 2003/59/EK irányelv. [20] 2006/123/EK irányelv.