8.8.2006   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 185/71

1.1

Igas õigusriigi põhimõttel rajanevas ühenduses peab kavandatav poliitika põhinema õiguslikul alusel, millega määratletakse selle ühenduse pädevusele seatud piirid ja selle ühenduse tegevusparameetrid. Euroopa Liit on õigusriigi põhimõttel rajanev ühendus, mis peab sellele nõudele vastama.

1.2

Et õiguslik alus oleks asjakohane, toimiv ning tõhus, peab see olema selge, täpne ja sõltumatu. See peab sisaldama poliitika eesmärke, aluspõhimõtteid ja teostamiskriteeriumeid, mida antud õigusriigi põhimõttel rajanev ühendus kavatseb ellu viia. Õiguslik alus peab hõlmama kõiki poliitikavaldkondi, milles tegutsemiseks ühendus on loodud.

1.3

Pärast Maastrichti lepingu vastuvõtmist muutus tarbijakaitsepoliitikaga seotud tegevuse uueks õiguslikuks aluseks Euroopa Liidus lepingu artikkel 129a, mis varsti osutus ebapiisavaks sellesse valdkonda puutuva tervikliku poliitika väljatöötamiseks.

1.4

Nimetatud õigusliku aluse mitterakendamine kinnitas selle võimetust toimida asjakohase ja tõhusa õigusliku alusena, millest lähtudes edendada ühenduse tasandil tegelikku poliitikat tarbijate huvide kaitseks.

1.5

Amsterdami lepingu uue artikliga 153 sisseviidud muudatused ei kõrvaldanud neid puudujääke. Neile küsimustele ei vastanud ka Euroopa põhiseaduse lepingu vastuvõtmiseks esitatud tekstid.

1.6

Tarbijapoliitika on selgelt üks Euroopa kodanikele kõige lähedasemaid poliitikavaldkondi. Tarbijapoliitika võib suurel määral mõjutada kodanike pühendumist Euroopa ideaalile, eeldusel, et see vastab nende vajadustele ja taotlustele, mis aga iga kord nii ei ole (1).

1.7

Komisjoni tarbijakaitsepoliitika suunised kahjuks nõrgestavad muret tekitaval moel tarbijate (2) huvide kaitset ja nende edendamist. See puudus rõhutab äärmist vajadust arutada asutamislepingus sisalduva ning seda valdkonda puudutava õigusliku aluse üle.

1.8

Käesolevas arvamuses käsitletakse just neid teemasid. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee nendib arvamuses, et lisaks vajalikule poliitilisele tahtele arendada tarbijate huvide kaitse poliitikat nende suurema kaasamise ja nende huvide kaitse kaudu kõigis ühenduse poliitikavaldkondades, on vaja viia läbi põhjalik uuring õigusliku raamistiku ümberkorraldamise kohta, et rajada kindel alus tarbijate huvide kaitse poliitikale.

1.9

Tänu paljude, asjaomases valdkonnas üldiselt tunnustatud Euroopa juristide arvukatele panustele esitab Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee (EMSK) ettepaneku tarbijapoliitika uue õigusliku aluse kohta. Kõnealune ettepanek aitaks kehtivaid eeskirju oluliselt parandada, lihtsustada ja isegi vähendada. Komitee soovitab komisjonil, nõukogul ja liikmesriikidel tagada antud ettepaneku arvessevõtmine ELi lepingu teksti peatsel ülevaatamisel.

2.1

EMSK eesmärk oli edendada käesoleva omaalgatusliku arvamuse vastuvõtmisega põhjalikku arutelu Euroopa tarbijapoliitika õigusliku aluse, s.t asutamislepingu artikli 153 üle ning viia see kooskõlla liikmesriikidele esitatud põhiseaduse lepingu tekstiga ning ühenduse teisese õigusega. Ühtlasi soovis komitee kaasata antud küsimusest huvitatud osalisi ja ühenduse tarbimisalase õigustiku asjatundjaid.

2.1.1

Artikli 153 praegused puudused on üldteada, samuti nõustub enamik sellega, et need puudused olid põhjuseks, miks seda artiklit ei saanud tegelikkuses kasutada tarbijate õiguste ja huvide kaitse edendamise ega Euroopa Liidu tarbijapoliitika arendamisega seotud teisese õiguse alusena. Tarbijapoliitikale oleks kasuks see, kui sellele loodaks asjakohane, toimiv ja tõhus õiguslik alus.

2.2

Euroopa institutsioonid üldiselt ning eriti kodanikuühiskonna organisatsioonid, tarbijate organisatsioonid ning tööturu osapooled oleksid kindlasti esimesed, kellele asutamislepingus sisalduva õigusliku aluse täiustamine kasu tooks.

2.2.1

Leiti, et EMSK kui organiseeritud kodanikuühiskonna institutsionaalne esindusfoorum on selle ülesande täitmiseks kõige kohasem organ, tegutsedes dialoogis tööturu osapooltega ning tuginedes ülikoolide antud valdkonna asjatundjate toetusele.

2.2.2

EMSK on seisukohal, et tarbijapoliitika on selgelt üks Euroopa kodanikele kõige lähedasemaid poliitikavaldkondi. Tarbijapoliitika võib ja peab suurel määral mõjutama kodanike pühendumist Euroopa ideaalile, eeldusel, et see vastab nende vajadustele ja taotlustele.

2.2.3

14. oktoobril 2005 kuulas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ära hulga asjaosalisi, kes vastasid selleks otstarbeks ettevalmistatud küsimustikule. Sel viisil kogutud arvamused ja ettepanekud võimaldasid käesoleva arvamuse alust tugevdada. EMSK tänab siinkohal südamlikult kõiki neid, kes aitasid kaasa käesoleva teksti (3) väljatöötamisel.

3.1

Tarbijakaitsepoliitika praeguse õigusliku aluse võib leida asutamislepingu XIV jaotise “Tarbijakaitse” artiklist 153. Artikkel on sõnastatud järgmiselt:

3.2

Et tarbijakaitse saaks lugeda Euroopa Liidu pädevusse kuuluvate tegevusvaldkondade hulka, tuleb seda käsitleda asutamislepingu sätetes, millega rakendatakse sama lepingu artiklit 5, mis on konsolideeritud redaktsioonis sõnastatud järgnevalt:

“Euroopa Parlament, nõukogu, komisjon, kohus ja kontrollikoda kasutavad oma volitusi kooskõlas nende tingimuste ja eesmärkidega, mis on ette nähtud ühelt poolt Euroopa ühenduste asutamislepingute ning neid muutvate ja täiendavate hilisemate lepingute ja aktide sätetega ning teiselt poolt käesoleva lepingu ülejäänud sätetega”.

3.3

See reegel, mille kohaselt liikmesriikidel on omaenda jurisdiktsiooni määratlemise pädevus, on äärmiselt suure tähtsusega, kuna tekstis sisalduvad vead, ebatäpsused või vastuolud võivad muuta kehtetuks Euroopa institutsioonide poolt antud teksti alusel vastuvõetud hilisemad reeglid.

3.4

Siinkohal on asjakohane meenutada Euroopa Kohtu 5. oktoobri 2000. aasta otsust, milles kohus meenutas, et artikli 100a (praegu 95) alusel vastuvõetud õigusaktide eesmärk peab olema siseturu loomise ja toimimise tingimuste parandamine. Kohus meenutas, et kui riiklike õigusnormide vaheliste erinevuste, nagu ka põhivabaduste takistamise või konkurentsi moonutamise ohu tunnistamine oleks piisav artikli 100a valimiseks õiguslikuks aluseks, osutuks kohtulik kontroll õigusliku aluse valiku üle ebatõhusaks (5).

3.5

Selge ja seega rahvusvaheliselt kontrollitava õigusliku aluse nõue peab sisalduma ka poliitilistes tegevussuundades kui vältimatu ja ümberlükkamatu tõend tarbijakaitsepoliitika vajalikkuse kohta. Sellega seoses on kohane meenutada, et 17. ja 28. veebruari 1986. aasta ühtne Euroopa akt täitis osaliselt Rooma lepingus sisalduva lünga, sisaldades täielikult keskkonnale pühendatud jaotist, mis koosnes artiklitest 130r–130t (praegu artiklid 174–176). Artiklis 175 püstitatud eesmärgid ning nimetatud tekstis määratletud kriteeriumid ühenduse keskkonnaalasele tegevusele aitasid oluliselt kaasa seda valdkonda puudutavate õigusnormide kogumiku tekkimisele.

3.5.1

Asutamislepingu praeguste artiklite 175 ja 153 võrdlemine näitab selgelt, et õigusliku aluse kvaliteet on iseendast määrav hilisemate algatuste suhtes. Keskkonna alal on eesmärgid määratletud selgelt ja täpselt.

Lisaks määratletakse artiklis 175 ühendusepoolse sekkumise põhimõtted antud valdkonnas.

Lõpuks aitavad artikli 175 lõigus 3 määratletud tehnilised parameetrid kaasa keskkonnapoliitika otstarbekale ja tõhusale elluviimisele..

3.5.2

Kui ühenduse seadusandjal on õigus hinnata planeeritavate meetmete adekvaatsust, eesmärgiga neid vastu võtta, on õigusliku aluse kvaliteet selgelt kriitilise tähtsusega, kuna see vähendab ilmse hindamise vea, võimu kuritarvitamise või hindamisõiguse piiride selge ületamise võimalust (6).

4.1

Eespool tehtud tähelepanekute valguses tuleb nentida, et asutamislepingu praegune artikkel 153 ei ole enam tarbijakaitse jaoks piisavaid tagatisi pakkuv õiguslik alus.

4.2

Tuleb märkida, et Euroopa tarbijaõigus on arenenud välja peamiselt asutamislepingu artikli 95 põhjal ja seda arengut on oluliselt mõjutanud siseturu väljakujundamine. Loomulikult peaks tarbijakaitsepoliitika olema sektoritevaheline poliitikavaldkond ning ELi lepingu muudes valdkondades esineb selgesõnalisi viiteid tarbijakaitse arvessevõtmise vajalikkusele. Sellest hoolimata leitakse üldiselt, et artikkel 153 on oma praegusel kujul ebapiisav.

4.3

Samuti on märgitud, et tarbijakaitsemeetmeid on vastu võetud ainult artikli 153 alusel (või varasemalt artikli 129a alusel).

4.4

Kriitikale, mille kohaselt on tarbijapoliitika üksnes siseturu arengu tegelike reeglite täiendus, tuleb lisada Euroopa Ühenduste Kohtu 5. oktoobri 2000. aasta otsusest (7) tulenevad järeldused, mida on kirjeldatud eespool. Selle kohtupretsedendiga seonduv ebakindlus võib viia — muuhulgas eelotsuste kaudu — isegi teatavate tarbijakaitse valdkonnas vastuvõetud direktiivide (garantii, koduuksemüük jne) õigusliku aluse vaidlustamiseni.

4.5

Lisaks määratleb praegune tekst kriteeriumina kõrgetasemelise tarbijakaitse. Kõrgetasemelisest tarbijakaitsest hoolimata, nii nagu see on määratletud artiklis 153, ei tähenda see tingimata, et liikmesriikide õigussüsteemid seda kõige paremini tagaksid. Artikli 153 lõik 5 võimaldab sellisel juhul tegelikult säilitada tarbija suhtes kaitsvamaid õigussüsteeme, eeldusel, et need on kooskõlas lepinguga.

4.5.1

Tarbijakaitse kõrge taseme määratlemine ei ole üldsegi lihtne. Artikkel 153 ei sisalda mingeid sellekohaseid parameetreid ning see võib põhjustada arvukalt tõlgendamisraskusi.

4.6

Jääb mulje, et alljärgnevate tähelepanekute valguses tuleb õiguslik alus üle vaadata.

4.6.1

Tarbijakaitsepoliitika peab kuuluma ühenduse otsesesse pädevusse ning see ei tohi seisneda liikmesriikide poliitika pelgas täiendamises. Tegelikult on paradoksaalne, kui tarbijakaitse, mida peetakse siseturu olukorra parandamise vahendiks, kuulub liikmesriikide pädevusse.

4.6.2

Tarbijate tervishoidu, turvalisust ja majandushuvisid esitletakse kui valdkondi, millele Euroopa Liit peab kaasa aitama. Neid tuleks pigem käsitleda eesmärkidena, mis kindlasti vääriksid laiendamist. Ning kas arvestada tuleks ainult tarbijate majandushuvisid? Siin valitseb selge vastuolu nimetatud huvide edendamise ja nende kaitsmise vahel.

4.6.3

Õigus teavitamisele, õigus haridusele ja organiseerumisele oma huvide kaitseks on põhimõtted, mida tuleks tunnustada ühenduse poliitikat määratlevate alusreeglitena.

4.6.4

Et kriteeriumeid, mida peab kõrgetasemelise kaitse määratlemisel arvesse võtma, pole kindlaks määratud, peab neid mainima asutamislepingus endas.

4.6.5

Igasugune arutelu tarbijakaitse iseseisva õigusliku aluse üle peab arvestama eelisõigust, mis tuleb anda nii sisuliselt kui ka vormiliselt ühenduse poliitikale. Kahekordse subsidiaarsuse põhimõte on ilmselgelt kitsendus, mis halvab nii Euroopa kui ka riigisisesel tasandil igasuguse poliitika tarbijate kaitse arendamiseks. On ilmne, et artiklist 153 tulenevast kahekordsest subsidiaarsusest tuleb nendel tingimustel loobuda.

4.6.6

Asutamislepingus sisalduv õiguslik alus peaks ühtlasi püüdlema selle poole, et tarbija ei oleks mitte ainult kaitstud, vaid ka aktiivne. Tarbija on kodanik, kes peab ühiskonna ees seisvate valikute puhul kindlasti sõna saama ning keda tuleb kuulata.

4.6.7

Samuti tuleks kontrollida, kas asutamislepingu asjassepuutuvad sätted ei peaks võimaldama tarbijate ühenduste kui Euroopa Liidu tegevusest otseselt mõjutatud esindusrühmade otsest juurdepääsu Euroopa Kohtule.

4.6.8

Tuleb lisada, et asutamislepingu teksti praeguses sõnastus põhineb piiratud nägemusel tarbijakaitsest, sest seal keskendutakse peamiselt teavitamisega seotud eelistele.

5.1

Milliste kriteeriumide põhjal peaks üldiselt asutamislepingus sisalduva õigusliku aluse kvaliteeti hindama?

Eelnevalt väljatoodud argumentidest tuleneb, et õiguslik alus peab:

Need erinevad omadused on ülalkirjeldatud raskuste kõrvaldamiseks hädavajalikud.

5.2

Õigusliku aluse täiendamiseks võib sellesse lõimida ka kaugemale jäävaid küsimusi. Seega tuleb kaaluda erinevaid valikuvõimalusi ühtlustamise kvaliteedi osas. Maksimaalse või täieliku ühtlustamise poliitikat toetab muuhulgas ka komisjon. Siiski on vaja, et valitud kaitstuse tase oleks piisavalt kõrge, milleta võib maksimaalne või täielik ühtlustamine kahjustada tarbijate huve.

5.3

Ettepaneku aluseks oleva teksti eesmärk on muuta asutamislepingu artikli 3 lõike 1 lõiku t, osutades selgelt, et tarbijate huvide edendamise ja kaitse poliitika kuulub institutsioonide poolt järgitavate poliitiliste eesmärkide hulka.

5.4

Ettepaneku kohaselt koosneks artikkel 153 kolmest osast:

5.4.1

Nimetatud artikkel sisaldab Euroopa Liidu tarbimisalaste poliitiliste eesmärkide loetelu. Need on traditsioonilised eesmärgid. Samas tuleb nende juures tuleb rõhutada teatud eripärasid.

5.4.2

Artikli 153 väljatöötamisel võib väljendada järgmisi põhimõtteid:

Need viis põhimõtet on vajalikud ülalkirjeldatud poliitika läbiviimiseks.

5.4.3

Ettepaneku aluseks olev tekst meenutab tavakohasel viisil, et selles sõnastatud ja sõltumatul õiguslikul alusel põhinevaid nõudeid ei tohi Euroopa Liidu muude poliitikasuundade arendamisel eirata.

5.4.4

Nende meetmete arendamisel tuleb arvesse võtta teatud parameetreid. Kõrgetasemelise kaitse mõiste võtab muuhulgas arvesse kättesaadavaid sotsiaal-majanduslikke andmeid, mis võimaldavad täpselt määratleda tarbijate käitumise turule pääsenud kaupade ja teenuste soetamisel ja kasutamisel. Samuti tuleb kinnitada ühiskaebuste ühest tunnustamist.

5.4.5

Ettepaneku kohaselt määratleb artikkel 153 a poliitika, mida nõukogu peab järgima.

Üks mõttevahetust põhjustanud küsimusi puudutab direktiivide otsest mõju. Soovitatav lahendus on anda eelisõigus ühtlustamisvahendina määrustele, mis muudaks tarbetuks arutelu direktiivide täpse mõju kohta. Tulemuseks on paindlik lähenemine, mis võimaldaks liikmesriikidel väljendada oma seisukohta siis, kui nad kavatsevad kaitsemeetmeid säilitada või sisse viia.

See lahendus soodustab maksimaalset ühtlustamist, kuid hindamine toimub siiski iga juhtumi puhul eraldi.

5.4.6

Viimaks sisaldab artikli 153 tekst uuendust, milles loetakse tarbijaühendused asutamislepingu artikli 230 mõistes adressaatideks. Teisisõnu võivad need ühendused asutamislepingu sätetega vastuollu minevate ühenduse õigusaktide korral pöörduda Euroopa Kohtusse.

a)

määratleda ja kohaldada tõhusaid, proportsionaalseid ja veenvaid sanktsioone tarbijakaitset puudutavaid kohustusi või keelde kehtestavate meetmete rikkumise korral;

b)

peatada sellised rikkumised;

c)

näha ette lihtsustatud kohtulik ja kohtuväline menetluskord tarbijate õiguste ja huvide kahjustamise tõkestamiseks ja hüvitamiseks ning kannatatud kahju õiglane kompenseerimine.