11.4.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 88/15

1.1

Esta Comunicación por la que se establece un Programa general de solidaridad y gestión de los flujos migratorios presenta, dentro de un conjunto con varias propuestas (1), un programa de aplicación que pone en práctica las «Perspectivas financieras 2007-2013» (2) y los «Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada (2007-2013)» (3). En este último documento (véase el Dictamen del CESE al respecto, ponente: Sr. Dassis (4)) se proponía conceder al espacio europeo de libertad, de seguridad y de justicia créditos de compromiso (rúbrica 3: Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia) por un importe global de 1 381 millones de euros en 2006, que se incrementarían de manera progresiva hasta alcanzar los 3 620 millones de euros en 2013.

1.2

El conjunto de propuestas tiene por objeto promover con la misma intensidad los tres objetivos de libertad, seguridad y justicia, a partir de un enfoque equilibrado que se basa teóricamente en los principios de la democracia, el respeto de los derechos y libertades fundamentales.

1.3

Del montante total (9 500 millones de euros) inicialmente previsto, la cantidad global prevista para el Programa general de solidaridad y gestión de los flujos migratorios ascendía a 5 866 millones de euros durante el período 2007-2013, de los que 1 184 millones estaban destinados al asilo; 759 millones al Fondo para el retorno; 1 771 millones a la integración de nacionales de terceros países y, por último, 2 152 millones de euros a la gestión de las fronteras exteriores. Las cantidades asignadas a los Estados miembros y a las acciones comunitarias directas (ONG y proyectos) no son transferibles de un Fondo a otro.

1.4

El Programa general de solidaridad no incluye a las agencias y otros instrumentos comunitarios del espacio de libertad, seguridad y justicia, como la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores (activa en el marco del Programa general propuesto y las nuevas perspectivas financieras), el sistema EURODAC (comparación de las huellas dactilares), el Sistema de Información de Visados (VIS) y el Sistema de Información de Schengen (SIS II), que suponen compromisos a largo plazo, mientras que los actos legislativos que los establecen no contienen disposiciones que limiten su duración.

1.5

La finalidad del Programa general sometido a examen es, entre otras cosas, garantizar la necesaria coherencia entre las intervenciones en cada ámbito de actuación y vincular los objetivos políticos a los recursos de que se dispone para realizarlos. La Comisión intenta simplificar y racionalizar el apoyo financiero existente. Este Programa general también tiene por objeto reforzar la transparencia y lograr más flexibilidad en la asignación de prioridades.

1.6

Con arreglo a esta propuesta, la solidaridad financiera de la Unión Europea debería contribuir a aplicar los cuatro pilares que constituyen un enfoque global y equilibrado de los flujos migratorios:

1.7

La propuesta de la Comisión fue objeto de una evaluación de impacto (6) que se adjunta al documento.

2.1

Aunque el Programa apela a la coherencia alcanzada por la cumbre de Tampere y el Programa de La Haya, así como a los artículos 62 y 63 del Tratado CE, el marco programático se basa en muy poca legislación armonizada a pesar de los esfuerzos del Consejo por adoptar algunas medidas comunes dentro del programa de Tampere (7). De este modo, el Consejo Europeo celebrado los días 4 y 5 de noviembre de 2004 aprobó el segundo programa plurianual para la creación de un espacio común de libertad, seguridad y justicia, conocido como Programa de La Haya.

2.2

El Comité señala que, a pesar del Programa de La Haya, hoy por hoy no existe una orientación política común realmente satisfactoria. En su Dictamen sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Programa de La Haya: Diez prioridades para los próximos cinco años — Una asociación para la renovación europea en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia»  (8), el Comité se pronunció de manera detallada acerca del plan de acción de la Comisión relativo al Programa de La Haya. Los Estados miembros siguen prácticas muy diferentes de acuerdo con su situación geográfica. En concreto, llegan a orientaciones y responsabilidades diferentes respecto de los ciudadanos comunitarios o los nacionales de terceros países y entre Estados, y a yuxtaposiciones de políticas, a veces contrarias o antagónicas dentro de la Comunidad según sean parte contratante o no, o sólo parcialmente, de los acuerdos de Schengen (I y II), de Dublín I y II (9), así como de los programas comunitarios para soluciones duraderas de reinstalación de los refugiados (10), por ejemplo. La experiencia muestra que, para llevar a cabo políticas encaminadas a, por una parte, mejorar las prácticas actuales y, por otra, equilibrar e integrar las responsabilidades hacia un objetivo común, no basta con establecer fondos e instrumentos financieros.

2.3

Dado que, en el ámbito del asilo político o humanitario, la elaboración de una lista de terceros países considerados seguros sigue siendo objeto de controversia, especialmente por parte de ONG reconocidas en el ámbito de los derechos humanos y que se ocupan de la ayuda humanitaria, el Comité no considera adecuado abordar el asilo y la inmigración en el mismo marco, dado que las obligaciones y los márgenes de actuación son muy diferentes.

2.4

Aunque el Comité es consciente del objetivo global y holístico del Programa, expresa sus dudas sobre la forma de abordar en una misma iniciativa la protección de las fronteras y la integración de los emigrantes. No obstante, considera que es necesario gestionar estos Fondos de manera coordinada y coherente por los siguientes motivos:

Por lo demás, habida cuenta del objetivo global, el Comité insiste en que ambos programas deben ser suficientemente claros para evitar la confusión que podría generarse.

3.1

El Comité señala que la propuesta de Comunicación no puede ser la misma con o sin ratificación del Tratado Constitucional y sin la Carta de los Derechos Fundamentales integrada en el Tratado.

3.2

El Comité se pronuncia a favor de la creación de fondos de solidaridad, pero anima a la Comisión a adaptarla en función del Programa de La Haya, teniendo en cuenta el dictamen del CESE (11).

4.1.1

Asilo, inmigración, integración, cuestión pluridimensional, respuesta creíble y sostenible forman parte de los objetivos perseguidos. Ahora bien, para completar el enfoque económico de la Comisión en el Libro Verde sobre el planteamiento de la UE para gestionar la inmigración (12), sería conveniente que la Comunicación profundizara en los aspectos de los derechos individuales y universales en materia de migraciones, estableciendo vínculos con el programa general «Derechos fundamentales y justicia»; asimismo, debería basarse en la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (13).

El Comité también pide a la Comisión que se apoye más en el informe de evaluación establecido cada cuatro años por el Comité independiente de expertos juristas y presentado al Comité intergubernamental que representa el control institucional de la Carta Social revisada del Consejo de Europa y lo tenga en cuenta en sus propuestas complementarias.

El Comité señala que la mayor parte de estos Fondos Estructurales se orienta a una gestión delegada a los Estados miembros en el marco de sus prerrogativas y en virtud de los principios de subsidiariedad. En cuanto al principio de proporcionalidad, como ya manifestó el CESE en su dictamen de evaluación del Programa de La Haya y del plan de acción, el Comité estima que «El Programa de La Haya da una prioridad clara al establecimiento de mecanismos de evaluación sobre políticas ya existentes. Antes de adoptar estas iniciativas es necesario hacer un estudio pormenorizado e independiente sobre la eficacia, valor añadido, proporcionalidad y legitimidad (respeto de los derechos humanos y libertades públicas) de las mismas» (14).

El Comité también expone su inquietud por el curso que se dará a la audiencia de ONG, asociaciones de la sociedad civil organizada e interlocutores sociales, del 14 de junio de 2005, sobre el Libro Verde citado, en la que muchas organizaciones se pronunciaron en contra del planteamiento económico que prima sobre los derechos humanos y sobre la necesidad de comprender las consecuencias humanas, culturales, sociales y jurídicas en todas sus dimensiones para el conjunto de las poblaciones inmigrantes y de acogida.

4.1.2

Por último, el Comité habría deseado encontrar en la iniciativa de la Comisión las sugerencias que formuló en dictámenes anteriores.

4.1.3

El Comité destaca que los asuntos relacionados con la migración de las personas no deberían tratarse como un problema a priori. La inmigración actual genera una nueva situación política, económica y social, añadida a la inmigración más antigua, que la sociedad en su conjunto debe asumir teniendo en cuenta el derecho de las personas a elegir su destino en un marco jurídico internacional, europeo y nacional adoptado por los Estados miembros y que deben respetar (15).

4.1.4

El retorno que la Comisión presenta como «solución» no debería contraponer los derechos de los supuestos «residentes legales» y los supuestos «ilegales». La ilegalidad no es una situación permanente elegida de forma deliberada para beneficiarse supuestamente de un estatuto hipotético. Existen varias y muy diversas causas de ilegalidad. El Comité ha emitido varios dictámenes en los que intenta ilustrar a las instituciones europeas sobre la realidad de los retos económicos y sobre la situación de las víctimas (16). Toda política de retorno debe respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales.

4.1.5

La «gestión» de las fronteras y visados no debería primar sobre los aspectos humanitario, social, político y jurídico.

Causas profundamente enraizadas en el tiempo como, por ejemplo, la sequía que asola el África subsahariana, exigen, en materia de desarrollo, cooperación y lucha contra el calentamiento climático, medios distintos de los 750 millones de euros previstos para retornos forzosos y 2 150 millones de euros para la gestión de las fronteras exteriores en el ámbito consular. Se precisa una apreciación política y un compromiso firme en favor de la acción a largo plazo. Aunque, desafortunadamente, la lucha contra el hambre y la sequía ni siquiera figura en los objetivos del milenio, el Comité exhorta a la Comisión y al Consejo a preocuparse de manera activa por esta cuestión y a:

El Comité considera que transferir las responsabilidades de la represión a los países de tránsito no es una solución apropiada ni aceptable. Por lo tanto, es necesario mejorar la coordinación entre las instituciones de la Unión Europea, por una parte, y las autoridades de los terceros países de los que proceden los inmigrantes. Asimismo, la inmigración debería formar parte de las relaciones exteriores de la Unión.

4.1.6

La libre circulación de personas no puede «gestionarse», parafraseando el título de la Comunicación, de la misma manera que la de capitales o servicios.

4.1.7

Los cuatro instrumentos financieros que propone la Comisión para apoyar la actuación de los Estados miembros en materia de inmigración deberían permitir la aplicación de una política coordinada en este ámbito que incluya, además de una gestión adecuada de los flujos migratorios, la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales.

El Comité aprovecha la ocasión para denunciar el dumping social que puede derivarse de la prestación de servicios transfronterizos, dado que constituye la principal vía de inmigración legal, al tiempo que también afecta a los trabajadores de los nuevos Estados miembros de la Unión Europea como consecuencia de las normas transitorias a las que están sometidos.

A este respecto, la labor de los interlocutores sociales y de las organizaciones de la sociedad civil es esencial, por lo que debe apoyarse y reconocerse.

«Movimientos secundarios» ilegales: Debido a una reglamentación muy restrictiva (como recuerda el Comité) de la Directiva «sobre condiciones de entrada» que el Consejo no adoptó en 2002, a pesar del apoyo del Comité y del Parlamento, los movimientos secundarios «legales» son, de acuerdo con la legislación y la práctica, los de residentes con más de cinco años de residencia que presentan una segunda solicitud de residencia en otro Estado miembro o los de residentes con menos de cinco años que presentan una solicitud de estancia de corta duración en otro Estado miembro. Por lo tanto, el Comité supone que por «movimientos secundarios»ilegales en la Comunicación se quiere hacer referencia a los desplazamientos de personas que residen ilegalmente y a los solicitantes de asilo a quienes se haya denegado la solicitud en un primer país de acogida. Ahora bien, éstos no sólo tienen derecho a presentar una solicitud de asilo, aunque no siempre se les permite en todos los Estados miembros, sino también a un examen individual y a presentar un recurso judicial suspensivo. En determinados Estados miembros estos recursos no existen, se impiden o no tienen carácter suspensivo. El Comité comprende que la aplicación de los acuerdos de Dublín y Dublín II, sobre los que ya se pronunció, debe verse facilitada por medio de un instrumento financiero. En esta óptica, incluso si la Comisión debe garantizar una distribución equitativa de los fondos y facilitar un reparto justo de las responsabilidades, también debería conceder especial atención a los Estados miembros más afectados por la presión migratoria teniendo en cuenta no sólo su posición fronteriza sino también su tamaño (por ejemplo, Chipre, Malta, etc.), su capacidad general de acogida (asilo, reinstalación e inmigración) y las mejores prácticas en el cumplimiento de sus obligaciones. La Comunicación no establece orientaciones suficientemente precisas para establecer un reparto equitativo de responsabilidades. No debería concederse apoyo financiero a los Estados miembros que cierran centros de acogida o reducen su capacidad.

4.1.8

«Gestión integrada» del retorno: El Comité, dentro de su enfoque estrictamente consultivo de asamblea que representa a la sociedad civil, plantea que se trata de seres humanos y de personas concretas. Sería más aconsejable establecer cooperaciones duraderas que alcancen objetivos pacíficos y fijar los criterios para determinar el grado de voluntariedad.

4.1.9

El Comité manifiesta su sorpresa al leer en el texto propuesto que, dentro de los objetivos específicos establecidos para el Fondo europeo para el retorno, las acciones podrían destinarse a aportar una ayuda concreta a las categorías vulnerables, como la infancia, personas que han sufrido tortura, violación u otras formas graves de violencia psicológica, física o sexual. No obstante, debe recordarse que la Convención de Ginebra estipula los procedimientos, exámenes individuales y recursos a que tienen derecho estas personas. Dado que la legislación europea ha incorporado la Directiva sobre «requisitos del estatuto de refugiado» (17) y que los Estados miembros son parte contratante del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, el Comité no concibe que personas en esta situación puedan entrar en el ámbito de los «retornos voluntarios».

4.1.10

La Comisión debería reflexionar sobre los criterios necesarios para el éxito del proyecto de retorno voluntario. El Comité entiende que no se trata de cooperación ni de desarrollo de proyectos personales de individuos, sino de la repatriación tras una decisión judicial o administrativa y de la decisión de retorno y de expulsión. El Comité defiende la necesidad de respetar y apoyar el Convenio europeo sobre derechos humanos y la Carta de los Derechos Fundamentales y de respetar los principios aplicables: nadie debería verse obligado al retorno cuando ello pone su vida en peligro. A este respecto, deberían potenciarse los medios de acceso a la justicia. Los recursos deberían ser siempre suspensivos. Por último, los retornos deberían producirse únicamente de manera excepcional, de conformidad con el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales del Consejo de Europa. Ello no es lo que se deduce de determinados párrafos de la propuesta (por ejemplo, punto 5.1.3 de las disposiciones financieras).

La Comisión debería presentar disposiciones de aplicación más detalladas que garanticen asesoramiento, asistencia material y demás formas adecuadas de apoyo al retorno. Asimismo, debería presentar disposiciones con normas de seguimiento y de control independientes y creíbles sobre seguridad, protección y bienestar de las personas repatriadas.

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El Comité apoya la propuesta de establecer un Fondo europeo para la integración de los nacionales de terceros países para el período 2007-2013, un Fondo europeo para los refugiados en la línea del Fondo actual y un Fondo para las fronteras exteriores;

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Insta al Consejo a examinar y adoptar conjuntamente la propuesta de Comunicación por la que se define el Programa general de solidaridad y gestión de los flujos migratorios y las Decisiones por las que se establecen Fondos específicos para la aplicación del Programa general;

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Invita a la Comisión a tener en cuenta las recomendaciones del CESE en su plan de acción relativo al Programa de La Haya;

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Recomienda al Consejo y a la Comisión que velen por la transparencia del funcionamiento de estos nuevos Fondos Estructurales proporcionando una coherencia explícita entre el Programa de La Haya y la Comunicación sometida a examen;

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Solicita que se adopten disposiciones específicas en las Decisiones por las que se establecen los diferentes Fondos a fin de que los operadores no estatales participen, en la fase más temprana posible, en el marco plurianual de orientaciones definidas por los Estados miembros y por la propia Comisión.