1

Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, el demandante, el Sr. Emilio De Capitani, solicita la anulación, por una parte, de la Decisión SGS 23/002579 del Consejo de la Unión Europea, de 14 de julio de 2023, en la medida en que le denegó el acceso, sobre la base de la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones, a dos documentos de trabajo elaborados por la Secretaría General del Consejo en el marco de dos procedimientos legislativos en curso cuando se solicitó el acceso [2016/0132 (COD) y 2020/0279 (COD)] que formaban parte del Pacto sobre Migración y Asilo (en lo sucesivo, «Decisión impugnada») y, por otra parte, de la «decisión presunta o expresa continua» del Consejo de no publicar directamente en el registro que lleva (en lo sucesivo, «registro») documentos legislativos a los que se ha concedido acceso a raíz de una solicitud en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).

2

El 6 de marzo de 2023, el demandante presentó, sobre la base del Reglamento n.o 1049/2001, una solicitud de acceso, en particular, a treinta y tres documentos de trabajo del Consejo intercambiados en el marco de varios procedimientos legislativos (en lo sucesivo, «solicitud inicial»). Según las normas internas de clasificación, los documentos de trabajo del Consejo llevan el código «WK» (en lo sucesivo, «documentos WK»).

3

Mediante tres escritos de 27 de marzo y de 20 y 24 de abril de 2023, la Secretaría General del Consejo respondió a la solicitud inicial concediendo al demandante un acceso íntegro a veintisiete documentos WK y un acceso parcial a tres documentos WK. En cambio, el Consejo denegó todo acceso a los documentos WK 1505/2023 y WK 1513/2023 (en lo sucesivo, conjuntamente, «documentos controvertidos») y al documento WK 768/2023, alegando, en esencia, que su divulgación perjudicaría gravemente a su proceso de toma de decisiones.

4

Como se desprende del escrito de la Secretaría General del Consejo de 24 de abril de 2023, esta elaboró los documentos controvertidos cuando en el Consejo se examinaban dos propuestas legislativas que estaban en curso en el momento de la solicitud inicial. Todos ellos contienen una recopilación de observaciones de las delegaciones de los Estados miembros relativas a tales propuestas.

5

En particular, el documento WK 1505/2023, dirigido al grupo de trabajo «Asilo» del Consejo y elaborado en el procedimiento legislativo 2020/0279 (COD), se refiere a la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la gestión del asilo y la migración y por el que se modifican la Directiva 2003/109/CE del Consejo y la propuesta de Reglamento Fondo de Asilo y Migración (en lo sucesivo, «propuesta de Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración»).

6

El documento WK 1513/2023, dirigido a los Consejeros de Justicia y Asuntos de Interior (Asilo) del Consejo y elaborado en el procedimiento legislativo 2016/0132 (COD), se refiere a la propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de datos biométricos para la aplicación efectiva del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración y del Reglamento sobre el Marco de Reasentamiento, para la identificación de un nacional de un tercer país o un apátrida en situación irregular, y a las solicitudes de comparación con los datos de Eurodac presentadas por los servicios de seguridad de los Estados miembros y Europol a efectos de aplicación de la ley, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2018/1240 y (UE) 2019/818 (en lo sucesivo, «propuesta modificada del Reglamento Eurodac»).

7

Ambas propuestas legislativas formaban parte del Pacto sobre Migración y Asilo, que estaba compuesto por un conjunto de actos legislativos propuestos por la Comisión Europea el 23 de septiembre de 2020.

8

El 14 de mayo de 2023, el demandante presentó una solicitud confirmatoria de acceso a los documentos controvertidos con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001 (en lo sucesivo, «solicitud confirmatoria»).

9

El 14 de julio de 2023, el Consejo adoptó la Decisión impugnada, mediante la que confirmó la denegación de acceso a los documentos controvertidos sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001.

10

El 14 de mayo de 2024, el Consejo y el Parlamento Europeo adoptaron los actos legislativos que forman parte del Pacto sobre Migración y Asilo, con lo que pusieron fin a los procedimientos legislativos en cuyo marco se elaboraron los documentos controvertidos.

11

Los días 11 y 12 de septiembre de 2024, el Consejo clasificó los documentos controvertidos como públicos sobre la base del artículo 11, apartado 6, del anexo II de su Decisión, de 1 de diciembre de 2009, por la que se aprueba su Reglamento interno (DO 2009, L 325, p. 35; en lo sucesivo, «Reglamento interno»), de modo que, a partir de ese momento, pueden divulgarse automáticamente a cualquier persona que lo solicite.

12

El demandante solicita al Tribunal General que:

13

El Consejo solicita al Tribunal General que:

14

El Reino de Bélgica y la República de Finlandia solicitan al Tribunal General que:

15

La República Francesa solicita al Tribunal General que:

16

El Reino de Suecia declara, en esencia, que apoya la primera pretensión del demandante.

17

En apoyo del recurso, el demandante invoca cuatro motivos.

18

El primer motivo se basa en la comisión de un error de Derecho en la interpretación y la aplicación de la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001, en la medida en que, en particular, la interpretación y la aplicación de esta excepción en la Decisión impugnada incumplen la obligación de transparencia legislativa establecida en el artículo 15 TFUE, apartado 2. Este motivo consta, en esencia, de tres partes, referidas, la primera, a la interpretación de dicha excepción a la luz del artículo 15 TFUE, apartado 2, y del artículo 16 TUE, apartado 8, la segunda, a la denegación de acceso a los documentos controvertidos con arreglo a esa misma excepción y, la tercera, a la práctica alegada del Consejo, supuestamente reflejada en la Decisión impugnada, de no hacer públicos los documentos WK, ya sea por su propia iniciativa en el registro o previa solicitud, infringiendo así el artículo 15 TFUE, apartado 2.

19

El segundo motivo, formulado con carácter subsidiario, se basa en la existencia, en cualquier caso, de un interés público superior que justifica la divulgación de los documentos controvertidos.

20

El tercer motivo, formulado con carácter subsidiario de segundo grado, se basa en la necesidad de conceder, al menos, un acceso parcial a los documentos controvertidos, de conformidad con el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001, y en la falta de motivación.

21

El cuarto motivo se basa en la comisión de un error de Derecho, en la infracción de los artículos 2 y 12 del Reglamento n.o 1049/2001 y en la violación del principio de transparencia legislativa establecido en el artículo 15 TFUE, apartado 2, al haber decidido el Consejo, implícitamente en la Decisión impugnada o de forma expresa y continua, no publicar directamente en el registro los documentos legislativos que han sido divulgados a petición de los ciudadanos.

22

Es preciso señalar que la demanda no menciona explícitamente los motivos relativos a cada una de las pretensiones.

23

Leyendo los escritos de las partes, hay que considerar que el cuarto motivo y las alegaciones formuladas en la tercera parte del primer motivo, que hacen referencia al hecho de que el Consejo no ha publicado los documentos WK en el registro, están relacionados, en lo esencial, con la segunda pretensión del demandante, como este confirmó en la vista.

24

En cuanto a la primera pretensión del demandante, tiene como fundamento los demás motivos y alegaciones formulados en la demanda.

25

El Consejo, apoyado por la República Francesa, considera que la segunda pretensión del demandante y las alegaciones formuladas para servirle de fundamento son inadmisibles.

26

Para examinar esta excepción de inadmisión, es preciso comenzar determinando cuál es el objeto de la segunda pretensión del demandante, antes de examinar su admisibilidad.

27

Como se ha indicado en el apartado 12 anterior, mediante su segunda pretensión, el demandante solicita al Tribunal General que anule la «decisión presunta o expresa continua» del Consejo de no publicar directamente en el registro los documentos legislativos a los que se ha concedido acceso a raíz de una solicitud de acceso en virtud del Reglamento n.o 1049/2001.

28

El Consejo alega que esta pretensión no constituye una pretensión de anulación de un acto con arreglo al artículo 263 TFUE, sino más bien una pretensión de sentencia declarativa o, a lo sumo, un recurso por omisión interpuesto sobre la base, en esencia, del artículo 265 TFUE.

29

El demandante precisa que, mediante la segunda pretensión, no solicita en modo alguno una sentencia declarativa ni alega una omisión en el sentido del artículo 265 TFUE.

30

Según el demandante, la «decisión presunta o expresa continua» del Consejo de no publicar en el registro los documentos WK a los que tuvo acceso, objeto de la segunda pretensión, está intrínsecamente cubierta por la Decisión impugnada, por lo que es recurrible sobre la base del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

31

En respuesta a una pregunta escrita del Tribunal General sobre el alcance de la pretensión de anulación de una supuesta «decisión expresa continua» del Consejo de no publicar directamente en el registro documentos legislativos, el demandante indicó en la vista que no tenía intención de plantear una excepción de ilegalidad contra determinadas disposiciones del Reglamento interno mencionadas en sus escritos. El Consejo confirmó haber entendido la demanda en el mismo sentido.

32

Leyendo sus alegaciones, hay que considerar que, mediante su segunda pretensión, el demandante solicita, en esencia, la anulación de la Decisión impugnada, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, en la medida en que, a su juicio, esta Decisión deniega implícitamente la publicación en el registro de los documentos mencionados en la solicitud inicial y a los que se le había concedido acceso, con lo que refleja una supuesta práctica del Consejo de no publicar los documentos WK.

33

En el supuesto de que hubiera que considerar que la segunda pretensión se ha formulado sobre la base del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, el Consejo y la República Francesa alegan que la cuestión de la publicación en el registro de los documentos WK a los que el demandante tuvo acceso en respuesta a la solicitud inicial no se aborda en la Decisión impugnada, de manera expresa ni presunta. Sostienen que el objeto de esta Decisión es únicamente la denegación de acceso a los documentos controvertidos. Pues bien, reprochan al demandante que no haya identificado ningún otro acto que haga referencia a la supuesta decisión del Consejo de no publicar directamente en el registro los documentos a los que se le había concedido acceso o cualquier otro documento. De ello deducen que, por lo que respecta a la segunda pretensión del demandante, no existe acto impugnable.

34

En cualquier caso, el Consejo y la República Francesa recuerdan que, para solicitar la anulación de una decisión con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, la parte demandante debe demostrar tanto que se ve directamente afectada por el hecho de que no se publiquen en el registro los documentos de que se trate como un interés personal en que se anule esa decisión.

35

Pues bien, según el Consejo, el demandante no puede invocar un interés en que se publique en el registro cualquier documento WK, ya que tal publicación se rige por unas disposiciones del Reglamento n.o 1049/2001 que no tienen vinculación con las solicitudes de acceso específicas. Por otro lado, al haber recibido determinados documentos WK en respuesta a la solicitud inicial, considera que el demandante ha perdido todo interés en que sean incluidos en el registro, por lo que no se ve directamente afectado.

36

La República Francesa añade que, para justificar su interés en ejercitar la acción, el demandante no puede alegar válidamente que los documentos WK a los que tuvo acceso deberían haber sido publicados en el registro para no discriminar a los demás ciudadanos de la Unión Europea y a instituciones como el Parlamento.

37

El demandante replica que la Decisión impugnada pone de manifiesto que el Consejo había concedido acceso a determinados documentos WK mencionados en la solicitud inicial. Sin embargo, según el demandante, no se trata de un acceso del público a tales documentos, como exigen los artículos 11 y 12 del Reglamento n.o 1049/2001 y el artículo 15 TFUE, apartado 2. Por tanto, estima que no ha obtenido una satisfacción plena, ya que la Decisión impugnada es, desde un punto de vista jurídico, parcial o incompleta y vulnera sus derechos a la transparencia legislativa y a la democracia.

38

El demandante sostiene que los solicitantes de documentos tienen derecho a la publicación en el registro de dichos documentos y a acceder a ellos con arreglo a los artículos 11 y 12 del Reglamento n.o 1049/2001 y, por tanto, en virtud de una decisión que conceda acceso a tales documentos a raíz de una solicitud presentada sobre la base del artículo 2, apartado 1, del citado Reglamento. Según el demandante, exigir a los solicitantes de documentos que impugnen un supuesto «acto de no publicación» significaría obligarlos a demostrar que ese acto los afecta directa e individualmente. Pues bien, una exigencia de este tipo sería manifiestamente desproporcionada y obstaculizaría el derecho del público a acceder a los documentos incluidos en el registro y el derecho del demandante a un control jurisdiccional efectivo por lo que respecta a esa falta de publicación.

39

El demandante añade que el hecho de que efectivamente hubiera recibido determinados documentos WK en respuesta a la solicitud inicial no debe privarlo del derecho a impugnar la «decisión parcial» del Consejo de no publicar esos documentos en el registro.

40

Sobre esta base, el demandante concluye que su segunda pretensión, así como las alegaciones formuladas en apoyo de esta, son admisibles.

41

A este respecto, procede comenzar determinando si la Decisión impugnada contiene, además de la denegación de acceso a los documentos controvertidos, una negativa presunta del Consejo a publicar en el registro los documentos comunicados al demandante en respuesta a la solicitud inicial que pueda constituir un acto impugnable con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

42

Consta que la Decisión impugnada no menciona la publicación en el registro de los documentos comunicados al demandante y que estos documentos no habían sido publicados en la fecha en que se interpuso el presente recurso.

43

Según reiterada jurisprudencia, en principio, tanto el Tribunal General como el Tribunal de Justicia niegan que pueda admitirse, sin comprometer el sistema de recursos establecido por el Tratado FUE, que el mero silencio de una institución se asimile a una decisión presunta, salvo que existan disposiciones expresas que fijen un plazo tras cuya expiración se considera que ha tenido lugar tal decisión presunta por parte de una institución requerida para definir su postura y que definan el contenido de dicha decisión (véase el auto de 13 de noviembre de 2012, ClientEarth y otros/Comisión, T‑278/11, EU:T:2012:593, apartado 32 y jurisprudencia citada).

44

Por otro lado, el Tribunal de Justicia no ha descartado la posibilidad de que, en circunstancias específicas, pueda no aplicarse el principio recordado en el apartado 43 anterior, de tal manera que pueda considerarse excepcionalmente que el silencio o la inacción de una institución se equiparan a una decisión denegatoria presunta (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de diciembre de 2004, Comisión/Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, apartado 45).

45

Por tanto, en el caso de autos, hay que determinar si el silencio del Consejo en la Decisión impugnada acerca de la publicación en el registro de los documentos WK a los que se había concedido acceso al demandante puede constituir una decisión denegatoria presunta del Consejo de llevar a cabo tal publicación en virtud de alguno de los dos supuestos mencionados en los anteriores apartados 43 y 44.

46

A este respecto, procede señalar, por una parte, que el demandante no ha invocado la existencia de circunstancias específicas que permitan asimilar, con carácter excepcional, el silencio del Consejo a una decisión denegatoria presunta.

47

Por otra parte, en el ámbito del acceso a los documentos, el silencio de una institución solo se toma en consideración de manera expresa en el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001, referido a la tramitación de las solicitudes confirmatorias, el cual dispone que «la ausencia de respuesta de la institución en el plazo establecido se considerará una respuesta denegatoria y dará derecho al solicitante a interponer recurso judicial contra la institución y/o reclamar ante el Defensor del Pueblo Europeo, con arreglo a las disposiciones pertinentes del Tratado [FUE]».

48

Así pues, el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001 hace únicamente referencia a las solicitudes confirmatorias presentadas por personas que disfrutan del derecho de acceso a los documentos, garantizado por el artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento.

49

Por tanto, hay que determinar si el derecho de acceso a los documentos, garantizado por el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 1049/2001, incluye la publicación de los documentos en el registro de la institución de que se trate sobre la base del artículo 12, apartado 2, del citado Reglamento, como alega el demandante.

50

A este respecto, procede señalar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el Reglamento n.o 1049/2001 no asocia directamente el derecho a acceder a los documentos que establece el artículo 2, apartado 1, con la obligación impuesta a las instituciones de establecer un registro público, previsto en el artículo 11 de dicho Reglamento. Por lo tanto, no es posible imponer el cumplimiento de la obligación de registro de los documentos a través de una solicitud de acceso a documentos (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de octubre de 2014, Strack/Comisión, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, apartado 44).

51

Como alega el Consejo, las consideraciones que figuran en el apartado 50 anterior son extrapolables a las obligaciones establecidas en el artículo 12 del Reglamento n.o 1049/2001, según el cual «las instituciones permitirán el acceso directo del público a los documentos, en la medida de lo posible, en forma electrónica o a través de un registro, de conformidad con las normas vigentes de la institución en cuestión» (artículo 12, apartado 1); en particular, «se debería facilitar el acceso directo a los documentos legislativos, […] sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9 [de dicho Reglamento]» (artículo 12, apartado 2).

52

Así pues, el artículo 12 del Reglamento n.o 1049/2001 describe la práctica administrativa que las instituciones interesadas deben adoptar en relación con el acceso del público a los documentos y no guarda relación alguna con el derecho garantizado por el artículo 2, apartado 1, del referido Reglamento. Por otro lado, como señala el Consejo, el artículo 12 de este mismo Reglamento no impone una obligación incondicional a las instituciones afectadas, ya que este artículo establece, por una parte, que estas últimas permitirán el acceso directo del público a los documentos, «en la medida de lo posible», y, por otra parte, que se debería facilitar el acceso directo a los documentos legislativos, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9 del Reglamento n.o 1049/2001.

53

De ello resulta que no es posible imponer a una institución la publicación de un documento en su registro a través de una solicitud de acceso a documentos.

54

Por consiguiente, en contra de lo que sostiene el demandante, el derecho de acceso a los documentos garantizado por el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 1049/2001 no incluye la publicación de documentos en el registro de la institución de que se trate.

55

Por tanto, no cabe asimilar el silencio del Consejo en la Decisión impugnada en cuanto a la publicación en el registro de los documentos WK a los que se había concedido acceso al demandante a una decisión denegatoria presunta de llevar a cabo tal publicación, adoptada con arreglo al artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001.

56

En cualquier caso, hay que indicar que, en la solicitud inicial, el demandante no había solicitado al Consejo que publicara en el registro los documentos WK a los que pedía acceder. En la solicitud confirmatoria, el demandante se limitó a dejar constancia del acceso total o parcial concedido por el Consejo a determinados documentos WK solicitados, sin alegar no obstante que estos deberían figurar directamente en el registro o solicitar una publicación en este sentido.

57

Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que, en la Decisión impugnada, el Consejo no denegó implícitamente la publicación en el registro de los documentos a los que el demandante había tenido acceso en respuesta a la solicitud inicial.

58

Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad de la segunda pretensión del demandante al no existir un acto impugnable.

59

En apoyo de la primera pretensión, que persigue la anulación de la Decisión impugnada por cuanto deniega el acceso a los documentos controvertidos, el demandante invoca sustancialmente los tres primeros motivos de su recurso descritos en los anteriores apartados 18 a 20.

60

Con carácter preliminar, hay que precisar que no se cuestiona el carácter legislativo de los documentos controvertidos.

61

Como se ha indicado en el apartado 18 anterior, el primer motivo consta, en esencia, de tres partes.

62

El demandante recuerda que el artículo 15 TFUE, apartado 2, y el artículo 16 TUE, apartado 8, han reforzado el derecho de los ciudadanos de la Unión a ser informados y a participar en la vida democrática de la Unión, por cuanto estas disposiciones establecen que las sesiones de los colegisladores en las que deliberen y voten sobre un proyecto de acto legislativo serán públicas.

63

El demandante alega que el artículo 15 TFUE, apartado 2, creó un nuevo régimen de transparencia legislativa que prevalece sobre la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001, anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Desde entonces, estima que existe cierta tensión jurídica entre estas dos disposiciones. Sin embargo, según el demandante, el Derecho primario —que prevalece sobre el Derecho derivado que constituye la disposición de un reglamento, o incluso de un reglamento interno— exige el acceso a los documentos legislativos como consecuencia de la decisión normativa, tomada en el Tratado de Lisboa, en favor de la transparencia legislativa (artículo 15 TFUE, apartado 2) y del derecho democrático a participar en el proceso de toma de decisiones de la Unión (artículo 10 TUE).

64

Por consiguiente, concluye que, aunque el juez de la Unión haya reconocido que el principio de apertura no es absoluto, esto no permite al Consejo invocar la excepción relativa al proceso de toma de decisiones que figura en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001, por lo que respecta a los documentos legislativos.

65

El demandante añade que el artículo 15 TFUE, apartado 3, relativo al acceso a los documentos, no contempla la transparencia legislativa del Consejo, sino únicamente la transparencia del procedimiento, de conformidad con el objeto esencialmente administrativo del derecho de acceso a los documentos. Pues bien, para el demandante, la transparencia del procedimiento no equivale a la transparencia legislativa y la referencia que figura en el artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo tercero, a «sus documentos» no afecta a los documentos legislativos comprendidos en la función legislativa conjunta del Parlamento y del Consejo, sino más bien a los documentos internos del Consejo que no guardan relación con el procedimiento legislativo.

66

El Consejo, apoyado por la República Francesa, rebate las alegaciones del demandante.

67

Procede recordar que, a tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001, se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si la divulgación de ese documento perjudicara gravemente al proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.

68

El demandante considera, en esencia, que el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001 ha quedado obsoleto en lo que respecta a los documentos legislativos, al haber sido adoptado sobre la base del Tratado CE y no tener, por tanto, en cuenta las modificaciones introducidas por el artículo 15 TFUE, apartado 2, y por el artículo 16 TUE, apartado 8, que imponen la transparencia legislativa, ya que establecen que «las sesiones» del Consejo en las que delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo «serán públicas».

69

Como han observado el Consejo y la República Francesa, esta alegación ya fue examinada y desestimada por el Tribunal General en la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo (T‑163/21, EU:T:2023:15), apartados 33 a 62.

70

En particular, de la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo (T‑163/21, EU:T:2023:15), se desprende que si bien el artículo 15 TFUE, apartado 2, consagra el principio de publicidad de los debates legislativos durante las sesiones del Parlamento y del Consejo, esta disposición no se refiere al derecho de acceso a los documentos ni a los límites y las condiciones para el ejercicio de ese derecho, que se rigen por el artículo 15 TFUE, apartado 3, y por el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 53).

71

Pues bien, las disposiciones del Tratado FUE y de la Carta que regulan el derecho de acceso a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión prevén que el ejercicio de ese derecho puede estar sujeto a límites y condiciones, establecidos mediante reglamentos, incluido en lo relativo al acceso a documentos legislativos (sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 47).

72

En efecto, a diferencia de lo que alega el demandante, el artículo 15 TFUE, apartado 3, no excluye los documentos comprendidos en la función legislativa conjunta del Parlamento y del Consejo de su ámbito de aplicación (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 46).

73

El artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo quinto, dispone que el Parlamento y el Consejo garantizarán la publicidad de los documentos relativos a los procedimientos legislativos «en las condiciones establecidas por los reglamentos contemplados en el párrafo segundo» de dicho apartado. Aunque, de este modo, pone de relieve el principio de publicidad de los documentos legislativos, esta disposición no prevé que estos deban hacerse públicos en todos los casos y sin excepción alguna, lo que demuestra la remisión a las «condiciones» que los reglamentos pueden establecer a tal efecto (sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 45).

74

Por consiguiente, se permite a las instituciones de la Unión denegar, sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001, el acceso a determinados documentos de carácter legislativo en casos debidamente justificados (véase la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 57 y jurisprudencia citada).

75

Por tanto, la primera parte formulada, en esencia, en apoyo del primer motivo carece de fundamento y debe ser desestimada.

76

El demandante, apoyado por el Reino de Bélgica, la República de Finlandia y el Reino de Suecia, considera que no podía denegarse el acceso a los documentos controvertidos sobre la base de la protección del proceso de toma de decisiones del Consejo. Aduce, por una parte, que el juez de la Unión ya ha desestimado los tipos de argumentos invocados en la Decisión impugnada para denegar el acceso a los documentos controvertidos. Por otra parte, sostiene que el Consejo no demuestra, como exige la jurisprudencia, que la divulgación de los documentos controvertidos suponga un riesgo concreto, efectivo y razonablemente previsible de perjudicar gravemente a su proceso de toma de decisiones.

77

El demandante observa que la divulgación de los documentos controvertidos habría permitido a los ciudadanos europeos entender la intención del Consejo sobre una cuestión muy urgente, a saber, la de la migración, identificada como una de las prioridades clave de la Comisión y que tuvo por ello un impacto importante en las elecciones europeas de 2024. Además, según el demandante, la difícil situación en la que se encontraba el Parlamento como consecuencia de la incapacidad del Consejo para pronunciarse sobre la propuesta modificada del Reglamento Eurodac y sobre otras propuestas legislativas relativas a la migración ilustra perfectamente de qué modo la falta de transparencia legislativa obstaculiza el proceso democrático.

78

El demandante subraya que los documentos controvertidos no carecen de compromiso político inmediato, como afirma el Consejo ante el Tribunal General.

79

Además, el demandante señala que las alegaciones formuladas por la República Francesa ante el Tribunal General sobre el contenido y el carácter sensible de los documentos controvertidos y de los procedimientos legislativos de que se trata (véanse los apartados 88 a 91 a continuación) son manifiestamente más detalladas que la Decisión impugnada, que no evaluó con esmero la solicitud confirmatoria. En cualquier caso, el demandante estima que las alegaciones expuestas por la República Francesa no permiten justificar la denegación de acceso a los documentos controvertidos.

80

El Reino de Bélgica añade que la transparencia en materia legislativa se ha visto reforzada en el Consejo gracias a un nuevo enfoque definido en una nota —con la referencia ST 9493/20— dirigida el 9 de julio de 2020 por la Presidencia y la Secretaría General del Consejo a los miembros del Comité de Representantes Permanentes (Coreper), titulada «Reforzando la transparencia legislativa» (en lo sucesivo, «nota ST 9493/20»). El Reino de Bélgica precisa que, a raíz de la adopción de este nuevo enfoque, el Consejo adoptó la decisión —materializada en el artículo 11, apartados 5 y 6, del Reglamento interno— de hacer públicas inmediatamente nuevas categorías de documentos relacionados con los procedimientos legislativos. El Reino de Bélgica considera, por tanto, que la aplicación de una excepción al derecho de acceso a los documentos debe motivarse aún con mayor rigor cuando se trata de un documento emitido en un procedimiento legislativo.

81

La República de Finlandia recuerda que la transparencia está firmemente arraigada en los Tratados y se remite a las disposiciones ya invocadas por el demandante, así como al artículo 298 TFUE, apartado 1, y al artículo 42 de la Carta. Según la República de Finlandia, las justificaciones que figuran en la Decisión impugnada son demasiado generales y abstractas y son fácilmente extrapolables a otros muchos proyectos legislativos. En cuanto a la nota ST 9493/20, la República de Finlandia precisa que versa específicamente sobre la divulgación de documentos legislativos por el Consejo por iniciativa propia. En su opinión, la finalidad de esta nota no es restringir o afectar en modo alguno la divulgación de documentos basada en solicitudes de acceso, que se rige por una jurisprudencia exhaustiva y consolidada.

82

El Reino de Suecia hace referencia al artículo 42 de la Carta y subraya que el hecho de que el proceso de toma de decisiones que rodea a la adopción de un acto legislativo sea sensible, como en el caso de autos, no basta para aplicar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001 y que el elemento determinante es el contenido del documento cuya divulgación se solicita.

83

El Consejo, apoyado por la República Francesa, replica que, como ha quedado demostrado en la Decisión impugnada, la divulgación de los documentos controvertidos podía perjudicar gravemente, de manera razonablemente previsible y no meramente hipotética, a su proceso de toma de decisiones, lo que distingue el presente asunto del examinado en la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo (T‑163/21, EU:T:2023:15).

84

Para el Consejo, existe una diferencia fundamental entre, por una parte, los intercambios carentes de compromiso político inmediato mantenidos, en los grupos de trabajo, por funcionarios y expertos de delegaciones de los Estados miembros que intervienen a nivel técnico y, por otra parte, la posición política aprobada en el Coreper o en el Consejo, que permite el inicio de los diálogos tripartitos, que siempre se refleja en un documento público. A este respecto, el Consejo indica que las orientaciones generales se publican siempre ab initio, de conformidad con el artículo 11, apartado 5, del anexo II del Reglamento interno, y que su mandato inicial de negociación, cuando se aprueba en el Coreper, también se publica, tal como establece el punto 1, letra e), del anexo que acompaña a la nota ST 9493/20. Pues bien, a su modo de ver, aquello que, según el demandante, la divulgación de los documentos controvertidos permitiría comprender a los ciudadanos europeos es precisamente la intención «del Consejo» en lo relativo a una cuestión muy urgente.

85

En opinión del Consejo, la apreciación concreta de un documento puede llevar a la conclusión de que la divulgación de los intercambios preliminares mencionados en el apartado 84 anterior, habida cuenta de su contenido específico y del contexto particular del proceso de toma de decisiones al que hacen referencia, podría poner en entredicho la eficacia de su proceso de toma de decisiones.

86

En el caso de autos, el Consejo alega que la negativa a divulgar los documentos controvertidos no se basaba en consideraciones generales, sino en el examen preciso y detallado del contenido de dichos documentos, efectuado en consulta con los Estados miembros que habían formulado las observaciones que figuran en ellos. Sostiene que así lo demuestra también el hecho de que el Consejo hubiera dado acceso a varios otros documentos relativos a los debates mantenidos en el grupo de trabajo, documentos que se mencionaban asimismo en la solicitud inicial.

87

En la dúplica, el Consejo alega que la brevedad de la explicación dada en la Decisión impugnada está justificada, en particular, por la necesidad de no desvelar la información que precisamente pretendía proteger la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones.

88

La República Francesa añade que la divulgación de los documentos controvertidos podía debilitar la posición del Consejo en las negociaciones relativas a los demás actos legislativos propuestos en el contexto del Pacto sobre Migración y Asilo.

89

La República Francesa explica que los documentos controvertidos fueron elaborados en una fase especialmente sensible de la negociación de los actos legislativos de que se trata, que alcanzar un acuerdo dentro del Consejo y, a fortiori, entre el Parlamento y el Consejo exigía compromisos especialmente delicados y que la divulgación de los documentos controvertidos, que revelaban la fragmentación de las posiciones de los Estados miembros, ciertamente habría supuesto una amenaza para lograr un compromiso en el marco de los diálogos tripartitos.

90

Por otro lado, la República Francesa observa que los documentos controvertidos contenían elementos particularmente sensibles por naturaleza. Así, según la República Francesa, el documento WK 1513/2023 incluía datos de seguridad sensibles relativos a los límites y a los problemas vinculados al funcionamiento del dispositivo Eurodac, en su versión entonces aplicable.

91

Además, la República Francesa sostiene que la información que figura en los documentos controvertidos podía ser utilizada, de manera no hipotética y razonablemente previsible, por actores hostiles a los intereses europeos para tratar de frustrar el resultado de las negociaciones de todo el Pacto sobre Migración y Asilo o para desestabilizar políticamente a un Estado miembro.

92

Procede recordar a este respecto que el Reglamento n.o 1049/2001 tiene por objeto, como indican su considerando 4 y su artículo 1, garantizar al público un derecho de acceso a los documentos lo más amplio posible.

93

Ese derecho está sometido a la vez a determinados límites basados en razones de interés público o privado. Más específicamente, y de conformidad con su considerando 11, el Reglamento n.o 1049/2001 prevé, en su artículo 4, un régimen de excepciones por el que se autoriza a las instituciones a denegar el acceso a un documento en el caso de que la divulgación de este cause un perjuicio a uno de los intereses protegidos por dicho artículo (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, apartado 59 y jurisprudencia citada).

94

Dado que invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, estas excepciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, apartado 61 y jurisprudencia citada).

95

Si una institución, órgano u organismo de la Unión ante el que se presenta una solicitud de acceso a un documento decide denegar esa solicitud sobre la base de una de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001, debe, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido por dicha excepción, y el riesgo de tal perjuicio debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, apartado 62 y jurisprudencia citada).

96

Así pues, la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001 supone que se demuestre que el acceso a los documentos solicitados puede perjudicar concreta y efectivamente la protección del proceso de toma de decisiones de la institución de que se trata y que tal riesgo de perjuicio sea razonablemente previsible y no meramente hipotético (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, apartado 63 y jurisprudencia citada).

97

Según la jurisprudencia, el perjuicio al proceso de toma de decisiones en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001 es «grave» sobre todo cuando la divulgación de los documentos pertinentes influya de una manera importante en el proceso de toma de decisiones. La apreciación de la gravedad depende de la totalidad de las circunstancias del caso, en particular de los efectos negativos para el proceso de toma de decisiones alegados por la institución en relación con la divulgación de los documentos solicitados (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, apartado 64 y jurisprudencia citada).

98

Esta jurisprudencia no puede interpretarse en el sentido de que exige que las instituciones aporten pruebas para acreditar la existencia de tal riesgo. Basta a este respecto con que la Decisión impugnada contenga elementos tangibles que permitan llegar a la conclusión de que el riesgo de perjuicio al proceso de toma de decisiones fuera, en la fecha de su adopción, razonablemente previsible y no meramente hipotético, en particular alegando la existencia, en tal fecha, de razones objetivas que permitieran prever razonablemente que se producirían tales perjuicios en caso de divulgación de los documentos solicitados (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, apartado 65 y jurisprudencia citada).

99

En el caso de autos, como se ha indicado en los anteriores apartados 4 a 7, los documentos controvertidos fueron elaborados por la Secretaría General del Consejo en el marco de la discusión de dos propuestas legislativas que formaban parte del Pacto sobre Migración y Asilo y contenían, todos ellos, una recopilación de observaciones de las delegaciones de los Estados miembros sobre esas dos propuestas legislativas.

100

El Consejo consideró, en la Decisión impugnada, que los documentos controvertidos estaban comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001, y motivó su análisis del siguiente modo:

«Los documentos [controvertidos] se refieren a la reforma en curso del Sistema Europeo Común de Asilo. Actualmente están en curso negociaciones en este ámbito sensible con el Parlamento […] en cuanto a [la propuesta modificada del] Reglamento Eurodac, mientras que las relativas a [la propuesta de Reglamento sobre] la gestión del asilo y la migración acaban de comenzar. Ambos documentos contienen elementos que constituyen la posición de los Estados miembros, intercambiados en forma de observaciones preliminares o intermedias para uso interno, sobre los expedientes legislativos, uno de los cuales se encuentra en la fase inicial del procedimiento de diálogo tripartito. La divulgación de estas observaciones revelaría los compromisos solicitados o aceptados por las delegaciones y las alternativas propuestas o previstas, así como los enfoques estratégicos para las negociaciones del Consejo, lo que debilitaría y dificultaría su posición negociadora y tendría un impacto negativo en sus futuras conversaciones con el Parlamento […]. En este contexto, y habida cuenta del contenido de los dos documentos [controvertidos], el Consejo estima que su divulgación perjudicaría concreta y efectivamente al proceso de toma de decisiones de la institución.»

101

Como indica la República de Finlandia, las justificaciones que figuran en la Decisión impugnada pueden aplicarse a cualquier documento WK elaborado en un grupo de trabajo del Consejo que recopile la posición de los Estados miembros en procedimientos legislativos calificados de sensibles.

102

En efecto, la Decisión impugnada no describe el contenido específico de los documentos controvertidos ni contiene la motivación expuesta por la República Francesa, recordada en los anteriores apartados 88 a 91, de modo que no cabe tomar en consideración esta motivación en el análisis de la legalidad de la Decisión impugnada.

103

Como se desprende del apartado 100 anterior, para denegar el acceso a los documentos controvertidos, el Consejo invocó, en esencia, en la Decisión impugnada, los motivos que se exponen a continuación.

104

En primer lugar, el Consejo precisó que los documentos controvertidos se referían a la reforma en curso del Sistema Europeo Común de Asilo y que estaban en curso negociaciones en este ámbito «sensible» en su seno y con el Parlamento.

105

Por lo que se refiere a esta afirmación, la República Francesa explica que el Pacto sobre Migración y Asilo, propuesto por la Comisión, tenía una gran importancia política para la Unión.

106

Pues bien, la mera mención, en la Decisión impugnada, del carácter sensible de las negociaciones o de la importancia política del ámbito de que se trata no puede justificar la denegación de acceso a los documentos controvertidos. En efecto, aunque afecte a cuestiones de cierta importancia, caracterizadas, posiblemente, por su dificultad tanto política como jurídica, nada en dicha Decisión permite considerar que el contenido de los documentos controvertidos revistiera un carácter particularmente sensible en el sentido de que, en caso de divulgación, se comprometería un interés fundamental de la Unión o de los Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 76 y jurisprudencia citada).

107

En segundo lugar, el Consejo indicó, en la Decisión impugnada, que los documentos controvertidos incluían observaciones preliminares o intermedias para uso interno sobre los expedientes legislativos, uno de los cuales se encontraba en la fase inicial del procedimiento de diálogo tripartito.

108

Por lo que se refiere a este segundo motivo, el Consejo explica ante el Tribunal General que las observaciones de los Estados miembros habían sido formuladas en una fase temprana desde el punto de vista técnico y que carecían de compromiso político. Por otro lado, el Consejo alega que la publicación de determinadas observaciones preliminares formuladas en una fase muy temprana a nivel técnico presentaba un riesgo razonablemente previsible de influir en la confianza mutua establecida entre los expertos técnicos de los Estados miembros y podía dificultar mucho la posición de dichos Estados miembros en los procedimientos legislativos de que se trata, habida cuenta de que tales observaciones preliminares habrían podido poner de manifiesto preocupaciones, sugerencias o posiciones modificadas posteriormente por esos mismos Estados miembros como consecuencia de discusiones técnicas o políticas o que no se ajustaban a la posición final del Consejo.

109

A este respecto, procede recordar, como ha reconocido el Consejo ante el Tribunal General, que el carácter preliminar de las discusiones relativas a la propuesta legislativa de que se trata no permite justificar, como tal, la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001. En efecto, esta disposición no distingue en función de lo avanzadas que estén las discusiones. La disposición se refiere de manera general a los documentos relativos a un asunto sobre el que la institución afectada «no haya tomado todavía una decisión», por oposición al artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, que prevé el supuesto en que la institución afectada haya adoptado una decisión (véase la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 78 y jurisprudencia citada)

110

Según la jurisprudencia, es indiferente que los documentos en cuestión se hayan elaborado o recibido en una fase inicial, avanzada o final del proceso de toma de decisiones. Igualmente, el hecho de que se hayan producido en un contexto formal o informal carece de incidencia para la interpretación de la excepción prevista por el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001 (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, apartado 101 y jurisprudencia citada).

111

También se ha declarado que el carácter «técnico» o no de un documento no es un criterio pertinente a efectos de la aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001 (sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 95).

112

Por otro lado, los miembros de los grupos de trabajo del Consejo están investidos de un mandato de los Estados miembros a los que representan y expresan, durante las deliberaciones sobre una propuesta legislativa determinada, la posición de su Estado miembro en el seno del Consejo cuando este actúa en su condición de colegislador. El hecho de que dichos grupos de trabajo no estén autorizados a adoptar la posición definitiva de esta institución no significa, sin embargo, que sus trabajos no se integren en el normal desarrollo del proceso legislativo ni que los documentos que elaboran sean de orden «técnico» y no político, contrariamente a lo que sostiene el demandante (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 95).

113

Además, por su propia naturaleza, una propuesta se hace para ser discutida y no está destinada a mantenerse inalterada tras esa discusión. La opinión pública es perfectamente capaz de comprender que el autor de una propuesta puede modificar su contenido posteriormente. Precisamente por las mismas razones, el autor de una solicitud de acceso a documentos legislativos en el marco de un procedimiento en curso será plenamente consciente del carácter provisional de la información que estos contienen y del hecho de que esa información está destinada a ser modificada a lo largo de las discusiones en el marco de los trabajos preparatorios del grupo de trabajo del Consejo, hasta que se alcance un acuerdo sobre el texto en su conjunto (véase la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 79 y jurisprudencia citada).

114

Por consiguiente, la divulgación de las posiciones de cada delegación de los Estados miembros no influye, como tal, en la confianza mutua entre los expertos técnicos de dichas delegaciones ni en la posición negociadora de los Estados miembros en los procedimientos legislativos.

115

De ello resulta que el carácter preliminar o intermedio de las discusiones en curso entre las delegaciones de los Estados miembros reflejadas en los documentos controvertidos, así como el hecho de que las propuestas legislativas de que se trata no hubiesen sido aún objeto de consenso o de compromiso en el Consejo, no permiten demostrar, por sí solos, el riesgo de un perjuicio grave para el proceso de toma de decisiones en caso de divulgación de dichos documentos.

116

En tercer lugar, el Consejo indicó, en la Decisión impugnada, que la divulgación de las observaciones de los Estados miembros revelaría los compromisos solicitados o aceptados por las delegaciones y las alternativas propuestas o previstas, así como los enfoques estratégicos para las negociaciones del Consejo, lo que debilitaría y dificultaría su posición negociadora y tendría un impacto negativo en sus futuras conversaciones con el Parlamento.

117

Por lo que respecta a este tercer motivo, el Consejo explica ante el Tribunal General que los intercambios reflejados en los documentos controvertidos habían revelado dificultades que debían resolverse antes de que el Consejo pudiera adoptar su posición inicial para poder iniciar diálogos tripartitos y que las propuestas legislativas eran difíciles de negociar. El Consejo indica asimismo que la publicación de observaciones de un Estado miembro que contienen críticas al mandato de negociación o a la orientación general del Consejo puede poner a los Estados miembros en una situación difícil si deben ejercer después la Presidencia del Consejo y defender esa orientación general. Según el Consejo, la brevedad de la explicación que figura en la Decisión impugnada está justificada, en particular, por la necesidad de no perjudicar a esos intereses sensibles que la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones pretendía proteger. La República Francesa añade que los documentos controvertidos enumeraban tanto las «líneas rojas» de determinados Estados miembros como las flexibilidades de otros Estados miembros y que la divulgación de esos elementos podía reducir la capacidad de expresión de ciertos Estados miembros.

118

A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, dado que los Estados miembros exteriorizan, en el marco de los grupos de trabajo del Consejo, su posición respectiva sobre una determinada propuesta legislativa y la evolución que aceptan que esta pueda tomar, el hecho de que tales elementos se comuniquen ulteriormente, cuando así se solicite, no es, en sí mismo, un obstáculo a la cooperación leal que los Estados miembros y las instituciones están obligados a mantener entre sí en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3 (véase la sentencia de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T‑163/21, EU:T:2023:15, apartado 83 y jurisprudencia citada).

119

En el caso de autos, las justificaciones descritas en los anteriores apartados 116 y 117 son de carácter general y abstracto. El examen preciso y detallado del contenido de los documentos controvertidos, que el Consejo afirma haber efectuado, no se refleja en la Decisión impugnada. En efecto, esta no explica el contenido de dichos documentos ni el contexto particular del proceso de toma de decisiones al que afectan. Pues bien, de la lectura de los documentos controvertidos, aportados a petición del Tribunal General y accesibles al público en la actualidad previa solicitud (véase el apartado 11 anterior), se deduce que el Consejo habría podido describir más su contenido y el contexto particular de cada una de las propuestas legislativas de que se trata, sin revelar no obstante las posiciones concretas de los Estados miembros. El Consejo tampoco ha aportado ningún elemento tangible que pueda demostrar que el acceso a tales documentos habría perjudicado la cooperación leal entre los Estados miembros. Así pues, el riesgo invocado parece hipotético.

120

De lo anterior resulta que ninguno de los motivos expuestos por el Consejo en la Decisión impugnada permite considerar que la divulgación de los documentos controvertidos habría perjudicado gravemente, de manera concreta, efectiva y no hipotética, al proceso decisorio en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001.

121

Por tanto, la segunda parte formulada, en esencia, en apoyo del primer motivo está fundada y, consecuentemente, debe ser estimada.

122

Al haberse estimado la segunda parte del primer motivo, procede estimar la primera pretensión del demandante y anular, en consecuencia, la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar las alegaciones de la tercera parte del primer motivo que guardan relación con esta pretensión ni los motivos segundo y tercero formulados también en apoyo de dicha pretensión.

123

A tenor del artículo 134, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal General podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte.

124

En el caso de autos, se han desestimado parcialmente las pretensiones del demandante y del Consejo. Sin embargo, dado que la Decisión impugnada ha sido anulada en su totalidad, resulta justificado que el Consejo cargue, además de con sus propias costas, con la mitad de las costas del demandante y condenar a este a cargar con la otra mitad de sus propias costas.

125

De conformidad con el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de Bélgica, la República Francesa, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)

decide: