1

Sökanden, Emilio De Capitani, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring dels av Europeiska unionens råds beslut SGS 23/002579 av den 14 juli 2023, i den del sökanden, med stöd av undantaget beträffande skydd för beslutsförfarandet, nekades tillgång till två arbetsdokument som upprättats av rådets generalsekretariat inom ramen för två pågående lagstiftningsförfaranden efter en ansökan om tillgång till handlingar ((2016/0132 (COD) och 2020/0279 (COD)), vilka ingick i migrations- och asylpakten (nedan kallat det angripna beslutet), dels av rådets ”kontinuerliga underförstådda eller uttryckliga beslut” att inte direkt i rådets register (nedan kallat registret) offentliggöra lagstiftningshandlingar till vilka tillgång har beviljats med anledning av en ansökan enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).

2

Den 6 mars 2023 ingav sökanden, med stöd av förordning nr 1049/2001, en ansökan om tillgång till bland annat 33 arbetsdokument från rådet som utväxlats inom ramen för flera lagstiftningsförfaranden (nedan kallad den ursprungliga ansökan). Enligt interna klassificeringsregler har rådets arbetsdokument koden ”WK” (nedan kallade WK-handlingarna).

3

Genom tre skrivelser av den 27 mars, den 20 april och den 24 april 2023 besvarade rådets generalsekretariat den ursprungliga ansökan och beviljade sökanden fullständig tillgång till 27 WK-handlingar och delvis tillgång till 3 WK-handlingar. Rådet nekade däremot helt tillgång till handlingarna WK 1505/2023 och WK 1513/2023 (nedan tillsammans kallade de omtvistade handlingarna) samt till handlingen WK 768/2023, med motiveringen att ett utlämnande av dessa handlingar allvarligt skulle undergräva rådets beslutsförfarande.

4

Såsom framgår av skrivelsen från rådets generalsekretariat av den 24 april 2023 upprättades de omtvistade handlingarna av rådets generalsekretariat inom ramen för rådets prövning av två lagstiftningsförslag som pågick vid tidpunkten för den ursprungliga ansökan. Båda handlingarna innehåller en sammanställning av synpunkter från medlemsstaternas delegationer avseende dessa förslag.

5

I synnerhet handling WK 1505/2023, som tillställdes rådets arbetsgrupp för asyl och upprättades inom ramen för lagstiftningsförfarandet 2020/0279 (COD), avser förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om asyl- och migrationshantering och om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och förslaget till förordning om inrättande av asyl- och migrationsfonden (nedan kallat förslaget till förordning om asyl- och migrationshantering).

6

Handling WK 1513/2023, som var riktat till rådets rådgivare för rättsliga och inrikes frågor (asyl) och som upprättades inom ramen för lagstiftningsförfarandet 2016/0132 (COD), avser det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Eurodac för jämförelse av biometriska uppgifter för en effektiv tillämpning av förordningen om asyl- och migrationshantering och vidarebosättningsförordningen, för identifiering av tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som vistas olagligt, och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och Europol begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål och om ändring av förordningarna (EU) 2018/1240 och (EU) 2019/818 (nedan kallat det ändrade förslaget till Eurodacförordning).

7

Dessa två lagstiftningsförslag ingick i migrations- och asylpakten, vilken består av en rad rättsakter som Europeiska kommissionen hade lagt fram den 23 september 2020.

8

Den 14 maj 2023 ingav sökanden en bekräftande ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 (nedan kallad den bekräftande ansökan).

9

Den 14 juli 2023 antog rådet det angripna beslutet, i vilket rådet bekräftade sitt beslut att neka sökanden tillgång till de omtvistade handlingarna med stöd av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.

10

Den 14 maj 2024 antog rådet och Europaparlamentet de lagstiftningsakter som ingår i migrations- och asylpakten och avslutade därmed de lagstiftningsförfaranden inom ramen för vilka de omtvistade handlingarna hade upprättats.

11

Den 11 och den 12 september 2024 klassificerade rådet de omtvistade handlingarna som offentliga med stöd av artikel 11.6 i bilaga II till rådets beslut 2009/937/EU av den 1 december 2009 om antagande av rådets arbetsordning (EUT L 325, 2009, s. 35) (nedan kallad arbetsordningen), vilket innebär att de hädanefter automatiskt kan lämnas ut till var och en som begär det.

12

Sökanden yrkar att tribunalen ska

13

Rådet har yrkat att tribunalen ska

14

Konungariket Belgien och Republiken Finland har yrkat att tribunalen ska

15

Republiken Frankrike har yrkat att tribunalen ska

16

Konungariket Sverige har i huvudsak förklarat sig stödja sökandens första yrkande.

17

Till stöd för sin talan åberopar sökanden fyra grunder.

18

I den första grunden görs gällande felaktig rättstillämpning vid tolkningen och tillämpningen av undantaget beträffande skydd för beslutsförfarandet i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, särskilt eftersom tolkningen och tillämpningen av detta undantag i det angripna beslutet strider mot den skyldighet till insyn i lagstiftningen som föreskrivs i artikel 15.2 FEUF. Denna grund består av tre delar. Den första delgrunden avser tolkningen av nämnda undantag mot bakgrund av artikel 15.2 FEUF och artikel 16.8 FEU. Den andra delgrunden avser avslaget på begäran om tillgång till de omtvistade handlingarna med tillämpning av detta undantag. Den tredje delgrunden avser rådets påstådda praxis, som det görs gällande återspeglas i det angripna beslutet att inte offentliggöra WK-handlingarna, vare sig det sker på eget initiativ i registret eller på begäran, vilken strider artikel 15.2 FEUF.

19

I den andra grunden, som anförts i andra hand, görs gällande att det under alla omständigheter föreligger ett övervägande allmänintresse som motiverar att de omtvistade handlingarna lämnas ut.

20

I den tredje grunden, som har anförts i tredje hand, görs gällande dels att det är nödvändigt att åtminstone ge tillgång till delar av de omtvistade handlingarna i enlighet med artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, dels att motiveringen är bristfällig.

21

I den fjärde grunden görs gällande en felaktig rättstillämpning och åsidosättande av artiklarna 2 och 12 i förordning nr 1049/2001 samt åsidosättande av principen om insyn i lagstiftningsarbetet som stadgas i artikel 15.2 FEUF, med hänsyn till att rådet beslutade, underförstått i det angripna beslutet och/eller uttryckligen och kontinuerligt, att inte direkt i registret offentliggöra sådana lagstiftningshandlingar som lämnats ut på begäran av en medborgare.

22

Tribunalen konstaterar att det i ansökan inte uttryckligen anges vilka grunder som hänför sig till respektive yrkande.

23

Efter en genomgång av parternas inlagor finner tribunalen att den fjärde grunden och de argument som anförts inom ramen för den första grundens tredje del, vilka avser rådets underlåtenhet att offentliggöra WK-handlingarna i registret, i huvudsak anknyter till sökandens andra yrkande, vilket sökanden bekräftade vid förhandlingen.

24

Sökandens första yrkande stöds av de övriga grunder och argument som åberopats i ansökan.

25

Rådet anser, med stöd av Republiken Frankrike, att sökandens andra yrkande och de argument som anförts till stöd för detta inte kan tas upp till sakprövning.

26

För att pröva denna invändning om rättegångshinder ska tribunalen först fastställa föremålet för sökandens andra yrkande innan det prövas huruvida det kan tas upp till sakprövning.

27

Såsom har angetts ovan i punkt 12 har sökanden i det andra yrkandet begärt att tribunalen ska ogiltigförklara rådets ”kontinuerliga underförstådda eller uttryckliga beslut” att inte direkt i registret offentliggöra lagstiftningshandlingar till vilka tillgång har beviljats med anledning av en ansökan om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001.

28

Rådet har gjort gällande att detta yrkande inte utgör ett yrkande om ogiltigförklaring av en rättsakt enligt artikel 263 FEUF, utan snarare en fastställelsetalan eller på sin höjd en passivitetstalan som i huvudsak grundas på artikel 265 FEUF.

29

Sökanden har preciserat att det andra yrkandet inte alls ska anses avse en fastställelsetalan eller ett påstående om passivitet i den mening som avses i artikel 265 FEUF.

30

Enligt sökanden utgör rådets ”kontinuerliga underförstådda och/eller uttryckliga beslut” att inte i registret offentliggöra de WK-handlingar som sökanden fått tillgång till, vilket avses i det andra yrkandet, en del av det angripna beslutet och kan således angripas med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF.

31

Som svar på en skriftlig fråga från tribunalen om räckvidden av yrkandet om ogiltigförklaring av rådets påstådda ”kontinuerliga uttryckliga beslut” att inte direkt i registret offentliggöra lagstiftningshandlingar, uppgav sökanden vid förhandlingen att han inte hade för avsikt att framställa en invändning om rättsstridighet mot vissa bestämmelser i arbetsordningen vilka nämns i hans inlagor. Rådet har bekräftat att det har förstått ansökan på samma sätt.

32

Efter en genomgång av sökandens argument finner tribunalen att sökanden genom sitt andra yrkande i huvudsak har begärt att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF, eftersom detta beslut enligt sökanden underförstått innebär att ett offentliggörande i registret nekas vad avser de handlingar som nämns i den ursprungliga ansökan och till vilka sökanden har beviljats tillgång, vilket således återspeglar rådets påstådda praxis att inte offentliggöra WK-handlingarna.

33

För det fall det andra yrkandet ska anses ha framställts med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF, har rådet och Republiken Frankrike gjort gällande att frågan om offentliggörande i registret av de WK-handlingar som sökanden fick tillgång till med anledning av den ursprungliga ansökan inte behandlas i det angripna beslutet, vare sig uttryckligen eller underförstått. Detta beslut avser endast avslaget på begäran om tillgång till de omtvistade handlingarna. Sökanden har emellertid inte identifierat någon annan rättsakt som avser rådets påstådda beslut att inte direkt i registret offentliggöra de handlingar som sökanden har beviljats tillgång till eller någon annan handling. Härav följer, vad gäller sökandens andra yrkande, att det inte finns någon rättsakt mot vilken talan kan väckas.

34

Rådet och Republiken Frankrike har under alla omständigheter erinrat om att sökanden, för att kunna väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF, måste visa att han är direkt berörd av att de berörda handlingarna inte har offentliggjorts i registret och visa ett personligt intresse av att beslutet ogiltigförklaras.

35

Enligt rådet kan sökanden emellertid inte åberopa ett intresse av att samtliga WK-handlingar offentliggörs i registret, eftersom ett sådant offentliggörande regleras av bestämmelser i förordning nr 1049/2001 som inte har något samband med specifika ansökningar om tillgång till handlingar. Eftersom sökanden erhöll tillgång till vissa WK-handlingar med anledning av den ursprungliga ansökan, har han inte längre något intresse av att få dem upptagna i registret och är således inte direkt berörd.

36

Republiken Frankrike har tillagt att sökanden, för att styrka sitt berättigade intresse av att få saken prövad, inte med framgång kan göra gällande att de WK-handlingar som han har fått tillgång till borde ha offentliggjorts i registret för att inte diskriminera övriga unionsmedborgare och institutioner såsom parlamentet.

37

Sökanden har genmält att det av det angripna beslutet framgår att rådet hade beviljat tillgång till vissa WK-handlingar som nämndes i den ursprungliga ansökan. Enligt sökanden rör det sig emellertid inte om att tillgängliggöra dessa handlingar för allmänheten, såsom krävs enligt artiklarna 11 och 12 i förordning nr 1049/2001 och artikel 15.2 FEUF. Sökanden har således inte vunnit full framgång, eftersom det angripna beslutet ur rättslig synvinkel är partiellt eller ofullständigt och innebär en kränkning av hans rätt till insyn i lagstiftningsarbetet och av demokratin.

38

Sökanden har gjort gällande att den som ansöker om tillgång till handlingar har rätt att få handlingarna offentliggjorda i registret och tillgängliga med stöd av artiklarna 11 och 12 i förordning nr 1049/2001, och följaktligen med stöd av ett beslut om att bevilja tillgång till dessa handlingar med anledning av en ansökan som ingetts med stöd av artikel 2.1 i nämnda förordning. Enligt sökanden innebär ett krav på att den som ansöker om tillgång till handlingar ska bestrida en påstådd ”rättsakt med beslut att inte offentliggöra viss handling” att den sökande måste visa att vederbörande är direkt och personligen berörd av denna rättsakt. Ett sådant krav skulle vara uppenbart oproportionerligt och utgöra ett hinder för allmänhetens rätt att få tillgång till de handlingar som är införda i registret och för sökandens rätt till en effektiv domstolsprövning av detta beslut att inte offentliggöra viss handling.

39

Sökanden har tillagt att den omständigheten att han faktiskt erhöll tillgång till vissa WK-handlingar efter den ursprungliga ansökan inte borde frånta honom rätten att bestrida rådets ”partiella beslut” att inte offentliggöra dessa handlingar i registret.

40

Mot denna bakgrund anser sökanden att det andra yrkandet och de argument som han har anfört till stöd för detta kan tas upp till sakprövning.

41

Tribunalen ska i detta avseende först fastställa huruvida det angripna beslutet, förutom beslutet att inte ge tillgång till de omtvistade handlingarna, även innehåller ett underförstått beslut från rådets sida att neka offentliggörande i registret av de handlingar som lämnats ut till sökanden med anledning av den ursprungliga ansökan, vilket kan utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF.

42

Det är utrett att det angripna beslutet inte nämner offentliggörandet i registret av de handlingar som lämnats ut till sökanden och att dessa handlingar inte hade offentliggjorts när förevarande talan väcktes.

43

Av rättspraxis från såväl domstolen som tribunalen framgår att enbart den omständigheten att en institution inte låter höra av sig – i avsaknad av uttryckliga bestämmelser som fastställer en tidsfrist inom vilken ett beslut ska anses ha fattats av den institution som anmodats att ta ställning och som anger vad beslutet ska anses innehålla – i princip inte kan jämställas med ett underförstått beslut, vilket annars skulle leda till att det rättsmedelssystem som inrättats genom EUF-fördraget ifrågasätts (se beslut av den 13 november 2012, ClientEarth m.fl./kommissionen, T‑278/11, EU:T:2012:593, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

44

Domstolen har för övrigt inte uteslutit att den princip som det erinrats om i punkt 43 ovan under vissa särskilda omständigheter eventuellt inte är tillämplig, vilket innebär att tystnad eller passivitet från en institutions sida undantagsvis kan anses utgöra ett underförstått avslagsbeslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 december 2004, kommissionen/Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783 punkt 45).

45

I förevarande fall ska det således fastställas huruvida rådets tystnad i det angripna beslutet vad gäller offentliggörande i registret av de WK-handlingar som sökanden har beviljats tillgång till kan utgöra ett underförstått beslut av rådet att inte genomföra ett sådant offentliggörande i enlighet med ett av de två fall som nämns i punkterna 43 och 44 ovan.

46

Sökanden har inte åberopat några särskilda omständigheter som gör det möjligt att undantagsvis likställa rådets tystnad med ett underförstått avslagsbeslut.

47

I fråga om tillgång till handlingar gäller att tystnad från en institutions sida endast uttryckligen beaktas i artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001, som rör behandling av bekräftande ansökningar. I artikeln anges att ”[o]m inget besked ges av institutionen inom den föreskrivna tidsfristen, skall ansökan anses ha avslagits och sökanden skall ha rätt att väcka talan mot institutionen och/eller framföra klagomål till ombudsmannen i enlighet med relevanta bestämmelser i [EUF]‑fördraget”.

48

Artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001 avser således endast bekräftande ansökningar från personer som har rätt till tillgång till handlingar enligt artikel 2.1 i nämnda förordning.

49

Det ska således fastställas huruvida den rätt till tillgång till handlingar som fastställs i artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001 omfattar offentliggörande av handlingar i den berörda institutionens register med stöd av artikel 12.2 i nämnda förordning, såsom sökanden har gjort gällande.

50

Domstolen har redan slagit fast att förordning nr 1049/2001 inte direkt kopplar rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 2.1 i förordningen till institutionernas skyldighet enligt artikel 11 i förordningen att hålla ett offentligt register. Det är således inte möjligt att genom en ansökan om tillgång till handlingar kräva att registreringsskyldigheten iakttas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250 punkt 44).

51

Såsom rådet har gjort gällande kan övervägandena i punkt 50 ovan överföras på de skyldigheter som föreskrivs i artikel 12 i förordning nr 1049/2001, enligt vilken ”[i]nstitutionerna … i största möjliga utsträckning [ska] ge allmänheten direkt tillgång till handlingar i elektronisk form eller via ett register, i enlighet med den berörda institutionens bestämmelser” (artikel 12.1), särskilt ”lagstiftningshandlingar … [som] bör göras direkt tillgängliga, om inte annat följer av artiklarna 4 och 9 [i nämnda förordning]” (artikel 12.2).

52

I artikel 12 i förordning nr 1049/2001 beskrivs således den administrativa praxis som de berörda institutionerna ska tillämpa när det gäller att göra handlingar tillgängliga för allmänheten och artikeln har inte något samband med den rättighet som föreskrivs i artikel 2.1 i nämnda förordning. Såsom rådet har påpekat medför nämnda artikel 12 inte heller någon ovillkorlig skyldighet för de berörda institutionerna, eftersom det där föreskrivs dels att institutionerna ”i största möjliga utsträckning” ska ge allmänheten direkt tillgång till handlingarna, dels att lagstiftningshandlingar bör göras direkt tillgängliga, om inte annat följer av artiklarna 4 och 9 i förordning nr 1049/2001.

53

Härav följer att det inte är möjligt att ålägga en institution att offentliggöra en handling i sitt register genom en ansökan om tillgång till handlingar.

54

Tvärtemot vad sökanden har hävdat omfattar således inte den rätt till tillgång till handlingar som föreskrivs i artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001 ett offentliggörande av handlingar i den berörda institutionens register.

55

Rådets tystnad i det angripna beslutet om offentliggörande i registret av de WK-handlingar till vilka sökanden har beviljats tillgång kan således inte likställas med ett underförstått beslut att inte genomföra ett sådant offentliggörande som uppkommit på grundval av artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001.

56

Under alla omständigheter framhåller tribunalen att sökanden i den ursprungliga ansökan inte hade begärt att rådet i registret skulle offentliggöra de WK-handlingar som han begärde tillgång till. I den bekräftande ansökan noterade sökanden endast att rådet helt eller delvis hade beviljat tillgång till vissa begärda WK-handlingar, utan att för den skull göra gällande att dessa handlingar borde finnas angivna i registret eller begära ett sådant offentliggörande i registret.

57

Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att rådet i det angripna beslutet inte underförstått nekade ett offentliggörande i registret av de handlingar som sökanden hade fått tillgång till med anledning av den ursprungliga ansökan.

58

Sökandens andra yrkande ska således avvisas, eftersom det inte finns någon rättsakt mot vilken talan kan väckas.

59

Till stöd för det första yrkandet, som avser ogiltigförklaring av det angripna beslutet i den del begäran om tillgång till de omtvistade handlingarna avslogs, har sökanden i huvudsak åberopat de tre första grunderna för sin talan, vilka beskrivs i punkterna 18–20 ovan.

60

Det ska inledningsvis preciseras att det inte har bestritts att de omtvistade handlingarna är av lagstiftningskaraktär.

61

Såsom angetts i punkt 18 ovan består den första grunden i huvudsak av tre delar.

62

Sökanden har erinrat om att artikel 15.2 FEUF och artikel 16.8 FEU har stärkt unionsmedborgarnas rätt till information och deltagande i unionens demokratiska liv, eftersom det i dessa bestämmelser föreskrivs att medlagstiftarnas sammanträden ska vara offentliga när de överlägger och röstar om ett utkast till lagstiftningsakt.

63

Sökanden har gjort gällande att det genom artikel 15.2 FEUF har införts ett nytt system för insyn i lagstiftningsarbetet som har företräde framför undantaget avseende skyddet för beslutsförfarandet i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, vilket gällde innan Lissabonfördraget trädde i kraft. Det föreligger numera ett rättsligt spänningsförhållande mellan dessa båda bestämmelser. Sökanden anser emellertid att primärrätten, som har företräde framför sekundärrätten i form av en bestämmelse i en förordning eller en arbetsordning, innebär att tillgång ska ges till lagstiftningshandlingar på grund av det lagstiftningsval som gjordes i Lissabonfördraget för öppenhet i lagstiftningen (artikel 15.2 FEUF) och en demokratisk rätt att delta i unionens beslutsprocess (artikel 10 FEU).

64

Även om unionsdomstolarna har slagit fast att öppenhetsprincipen inte är absolut, ger det emellertid inte rådet rätt att åberopa undantaget avseende skydd för beslutsförfarandet i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 i förhållande till lagstiftningshandlingar.

65

Sökanden har tillagt att artikel 15.3 FEUF om tillgång till handlingar inte avser insyn i rådets lagstiftningsarbete, utan, i enlighet med det huvudsakligen administrativa syftet med rätten till tillgång till handlingar, endast insyn i förfarandet. Enligt sökanden är insyn i förfarandet inte detsamma som insyn i lagstiftningsarbetet och hänvisningen i artikel 15.3 tredje stycket FEUF till ”sina handlingar” avser inte lagstiftningshandlingar som omfattas av parlamentets och rådets gemensamma lagstiftande funktion, utan snarare rådets interna handlingar som inte har samband med lagstiftningsförfarandet.

66

Rådet har, med stöd av Republiken Frankrike, bestritt sökandens argument.

67

Tribunalen erinrar om att enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 ska tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

68

Sökanden anser i huvudsak att artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 har blivit obsolet när det gäller lagstiftningshandlingar, eftersom den antogs på grundval av EG‑fördraget och således inte tar hänsyn till de ändringar som infördes genom artikel 15.2 FEUF och artikel 16.8 FEU, vilka uppställer krav på insyn i lagstiftningsarbetet genom att det i dessa föreskrivs att rådets ”möten ska vara offentliga” när det överlägger och röstar om ett utkast till lagstiftningsakt.

69

Såsom rådet och Republiken Frankrike har påpekat har detta argument redan prövats och underkänts av tribunalen i domen av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet (T‑163/21, EU:T:2023:15, punkterna 33–62).

70

I synnerhet följer det av domen av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet (T‑163/21, EU:T:2023:15), att även om artikel 15.2 FEUF stadfäster principen om att lagstiftningsdebatter ska vara offentliga vid parlamentets och rådets sessioner, rör denna bestämmelse inte rätten till tillgång till handlingar och inte heller de begränsningar och villkor som gäller för utövandet av denna rätt, vilka regleras i artikel 15.3 FEUF och artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 53).

71

De bestämmelser i EUF-fördraget och i stadgan som reglerar rätten till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar föreskriver således att utövandet av denna rätt kan bli föremål för begränsningar och villkor som fastställs i förordningar, inbegripet rätten till tillgång till lagstiftningshandlingar (dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 47).

72

Tvärtemot vad sökanden har gjort gällande utesluter artikel 15.3 FEUF nämligen inte handlingar som omfattas av parlamentets och rådets gemensamma lagstiftande funktion från sitt tillämpningsområde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 46).

73

I artikel 15.3 femte stycket FEUF anges att Europaparlamentet och rådet ska säkerställa att handlingar som gäller lagstiftningsförfaranden offentliggörs ”på de villkor som fastställs i de förordningar som avses i andra stycket” i samma punkt. Även om denna bestämmelse betonar principen att lagstiftningshandlingar ska offentliggöras, föreskriver den inte för den skull att dessa handlingar ska offentliggöras i samtliga fall och utan undantag, vilket framgår av hänvisningen till de ”villkor” som kan fastställas i förordningar för detta ändamål (dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 45).

74

Följaktligen får institutionerna i vederbörligen motiverade fall med stöd av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 vägra tillgång till vissa handlingar av lagstiftningskaraktär (dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

75

Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första delgrunden, vilken i huvudsak har anförts till stöd för den första grunden.

76

Sökanden anser, med stöd av Konungariket Belgien, Republiken Finland och Konungariket Sverige, att tillgång till de omtvistade handlingarna inte kunde vägras med hänvisning till skyddet för rådets beslutsförfarande. För det första har unionsdomstolarna redan underkänt de typer av argument som åberopats i det angripna beslutet för att inte bevilja tillgång till de omtvistade handlingarna. För det andra har rådet inte visat, såsom krävs enligt rättspraxis, att ett utlämnande av de omtvistade handlingarna skulle medföra en konkret, faktisk och rimligen förutsebar risk för att dess beslutsförfarande allvarligt skulle undergrävas.

77

Sökanden har påpekat att ett utlämnande av de omtvistade handlingarna skulle ha gjort det möjligt för de europeiska medborgarna att förstå rådets avsikt gällande en mycket brådskande fråga, nämligen migrationsfrågan, som identifierats som en av kommissionens huvudprioriteringar med en betydande inverkan på valet till Europaparlamentet år 2024. Sökanden anser dessutom att den återvändsgränd som parlamentet befann sig i på grund av rådets oförmåga att ta ställning till det ändrade förslaget till Eurodacförordningen och till andra lagstiftningsförslag om migration tydligt visar hur bristen på insyn i lagstiftningsarbetet utgör ett hinder för den demokratiska processen.

78

Sökanden har understrukit att de omtvistade handlingarna visst inte saknar ett direkt politiskt åtagande, såsom rådet har hävdat vid tribunalen.

79

Vidare har sökanden påpekat att de argument som Republiken Frankrike framförde inför tribunalen avseende innehållet i och känsligheten hos de omtvistade handlingarna och de berörda lagstiftningsförfarandena (se punkterna 88–91 nedan) är betydligt mer detaljerade än den angripna beslutet, i vilket det inte gjordes en noggrann bedömning av den bekräftande begäran. Sökanden anser under alla omständigheter att de argument som Republiken Frankrike har anfört inte kan motivera avslaget på ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna.

80

Konungariket Belgien har tillagt att öppenheten på lagstiftningsområdet har stärkts i rådet tack vare en ny metod som fastställts i en not med referensnummer ST 9493/20 som ordförandeskapet och rådets generalsekretariat den 9 juli 2020 tillställde ledamöterna i Ständiga representanternas kommitté (Coreper), med rubriken ”Ökad insyn i lagstiftningsarbetet” (nedan kallad not ST 9493/20). Konungariket Belgien har preciserat att rådet, till följd av detta nya tillvägagångssätt, fattade beslutet, vilket kommer till konkret uttryck i artikel 11.5 och 11.6 i arbetsordningen, att redan från början offentliggöra nya kategorier av handlingar som rör lagstiftningsförfaranden. Konungariket Belgien anser därför att tillämpningen av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar ska motiveras ännu noggrannare när det är fråga om en handling som har utfärdats inom ramen för ett lagstiftningsförfarande.

81

Republiken Finland har erinrat om att principen om öppenhet är fast förankrad i fördragen och har hänvisat till de bestämmelser som sökanden redan har åberopat samt till artikel 298.1 FEUF och artikel 42 i stadgan. Enligt Republiken Finland är motiveringarna i det angripna beslutet alltför generella och abstrakta och kan lätt överföras till ett stort antal andra lagstiftningsförslag. När det gäller not ST 9493/20 har Republiken Finland anfört att den särskilt avser rådets utlämnande av lagstiftningshandlingar på eget initiativ. Syftet med denna not är inte att på något sätt begränsa eller påverka utlämnandet av handlingar som grundar sig på ansökningar om tillgång till handlingar, vilket regleras av en uttömmande och väletablerad rättspraxis.

82

Konungariket Sverige har hänvisat till artikel 42 i stadgan och understrukit att den omständigheten att beslutsförfarandet i samband med antagandet av en lagstiftningsakt är känsligt, såsom i förevarande fall, inte är tillräckligt för att tillämpa undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Den avgörande faktorn är nämligen innehållet i den handling som begärs utlämnad.

83

Rådet har, med stöd av Republiken Frankrike, genmält att ett utlämnande av de omtvistade handlingarna, såsom framgår av det angripna beslutet, riskerade på ett rimligen förutsebart och inte rent hypotetiskt sätt att allvarligt undergräva dess beslutsförfarande, vilket skiljer förevarande mål från det som prövades i domen av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet (T‑163/21, EU:T:2023:15).

84

Enligt rådet finns det en grundläggande skillnad mellan, å ena sidan, diskussioner som inte innebär något direkt politiskt åtagande i arbetsgrupperna mellan tjänstemän och experter från medlemsstaternas delegationer som agerar på teknisk nivå och, å andra sidan, den politiska ståndpunkt som godkänts antingen på Coreper- eller rådsnivå och som gör det möjligt att inleda trepartsmöten, vilket alltid återspeglas i ett offentligt dokument. Rådet har i detta avseende angett att en allmän riktlinje alltid offentliggörs från början, i enlighet med artikel 11.5 i bilaga II till arbetsordningen, och att dess ursprungliga förhandlingsmandat, när det godkänts på Coreper-nivå, också offentliggörs, såsom föreskrivs i punkt 1 e i bilagan till not ST 9493/20. Det är emellertid just ”rådets” avsikt när det gäller en mycket brådskande fråga som, enligt sökanden, ett utlämnande av de omtvistade handlingarna skulle göra det möjligt för de europeiska medborgarna att förstå.

85

Enligt rådet kan en konkret bedömning av en handling leda till slutsatsen att ett utlämnande av de preliminära diskussioner som nämns i punkt 84 ovan, med hänsyn till deras specifika innehåll och det särskilda sammanhanget i beslutsförfarandet som diskussionerna hänför sig till, skulle kunna äventyra effektiviteten i dess beslutsförfarande.

86

I förevarande fall har rådet gjort gällande att beslutet att inte lämna ut de omtvistade handlingarna inte grundade sig på allmänna överväganden, utan på en noggrann och detaljerad prövning av innehållet i dessa handlingar, vilken gjordes i samråd med de medlemsstater som hade lämnat de synpunkter som förekom i handlingarna. Detta framgår även av den omständigheten att rådet hade gett tillgång till flera andra handlingar avseende de diskussioner som förts på arbetsgruppsnivå, det vill säga handlingar som även nämndes i den ursprungliga ansökan.

87

I dupliken har rådet gjort gällande att den kortfattade förklaringen i det angripna beslutet bland annat motiveras av behovet av att inte avslöja de uppgifter som undantaget avseende skydd för beslutsförfarandet just syftade till att skydda.

88

Republiken Frankrike har tillagt att ett utlämnande av de omtvistade handlingarna skulle kunna försvaga rådets ståndpunkt i samband med förhandlingarna om de övriga lagstiftningsakter som föreslagits inom ramen för migrations- och asylpakten.

89

Republiken Frankrike har förklarat att de omtvistade handlingarna hade utarbetats i ett särskilt känsligt skede av förhandlingarna om de aktuella lagstiftningsakterna, att möjligheten att nå en överenskommelse inom rådet och, i ännu högre grad, mellan parlamentet och rådet förutsatte särskilt känsliga kompromisser och att ett utlämnande av de omtvistade handlingarna, som avslöjade splittringen mellan medlemsstaternas ståndpunkter, säkerligen skulle ha hotat möjligheten att nå en kompromiss inom ramen för trepartsmötena.

90

Republiken Frankrike har dessutom påpekat att de omtvistade handlingarna innehöll uppgifter som till sin natur var särskilt känsliga. Enligt Republiken Frankrike innehöll handling WK 1513/2023 således känsliga säkerhetsdetaljer avseende Eurodacsystemets begränsningar och problemen rörande dess funktion, i den lydelse som då var tillämplig.

91

Republiken Frankrike har dessutom gjort gällande att uppgifterna i de omtvistade handlingarna, på ett icke hypotetiskt och rimligen förutsebart sätt, kunde användas av aktörer som var fientliga mot europeiska intressen för att försöka förhindra ett framgångsrikt resultat av förhandlingarna om hela migrations- och asylpakten eller för att försvaga en medlemsstat politiskt.

92

Tribunalen erinrar om att förordning nr 1049/2001, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordningen, syftar till att ge allmänheten största möjliga tillgång till handlingar.

93

Denna rättighet är emellertid underkastad vissa begränsningar med hänsyn till allmänna eller privata intressen. Närmare bestämt, och i enlighet med vad som anges i skäl 11 i förordning nr 1049/2001, föreskrivs i artikel 4 i förordningen ett antal undantagsbestämmelser som ger institutionerna rätt att vägra tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva något av de intressen som skyddas genom denna artikel (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

94

Eftersom dessa undantag utgör en avvikelse från principen om att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar, ska de tolkas och tillämpas restriktivt (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

95

Om en av unionens institutioner, organ eller byråer beslutar att avslå en ansökan om tillgång till en handling med stöd av ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 är den således i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av undantaget. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

96

För att kunna tillämpa det undantag som föreskrivs i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 krävs således att det är styrkt att tillgången till de begärda handlingarna konkret och faktiskt kunde undergräva skyddet för den berörda institutionens beslutsförfarande och att denna risk rimligen kunde förutses och inte var rent hypotetisk (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

97

Enligt rättspraxis rör det sig om ett ”allvarligt” undergrävande av beslutsförfarandet, i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, om, bland annat, utlämnandet av de avsedda handlingarna har en väsentlig inverkan på beslutsförfarandet. Bedömningen av skadans allvar beror på samtliga ifrågavarande omständigheter, bland annat de negativa effekterna på beslutsförfarandet som institutionen åberopat avseende utlämnandet av de begärda handlingarna (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

98

Nämnda rättspraxis kan emellertid inte tolkas så, att det krävs att institutionerna lägger fram bevis för att det föreligger en sådan risk. Det är i detta avseende tillräckligt att det angripna beslutet innehåller konkreta uppgifter som gör det möjligt att slå fast att risken för att beslutsförfarandet skulle undergrävas, när det angripna beslutet antogs, rimligen kunde förutses och inte var rent hypotetisk. Dessa uppgifter ska även påvisa att det vid denna tidpunkt förelåg objektiva skäl som gjorde att man rimligen kunde förutse att beslutsförfarandet skulle undergrävas om de begärda handlingarna lämnades ut (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

99

I förevarande fall har de omtvistade handlingarna, såsom angetts i punkterna 4–7 ovan, utarbetats av rådets generalsekretariat inom ramen för diskussionerna rörande två lagstiftningsförslag som ingår i migrations- och asylpakten och som vart och ett innehåller en sammanställning av synpunkter från medlemsstaternas delegationer rörande dessa två lagstiftningsförslag.

100

Rådet ansåg i det angripna beslutet att de omtvistade handlingarna omfattades av tillämpningsområdet för artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 och motiverade sin bedömning enligt följande:

”De [omtvistade] handlingarna gäller en pågående reform av det gemensamma europeiska asylsystemet. Det pågår för närvarande förhandlingar i denna känsliga fråga med [parlamentet] såvitt avser Eurodac-förordningen, medan förhandlingarna om [förslaget till] förordningen om asyl- och migrationshantering precis har startat. Båda handlingarna innehåller delar med medlemsstaternas ståndpunkter, som utväxlats i form av preliminära eller intermediära synpunkter för internt bruk, avseende lagstiftningsärendena, varav det ena befinner sig i ett inledande skede av trepartsförfarandet. Ett utlämnande av dessa synpunkter skulle avslöja de kompromisser som delegationerna sökt eller godtagit och de alternativ som föreslagits eller övervägts samt de strategiska ställningstaganden som gjorts för rådets förhandlingar, vilket skulle försvaga och försvåra rådets förhandlingsposition och ha en negativ inverkan på dess framtida diskussioner med [parlamentet]. I detta sammanhang, och med beaktande av innehållet i de två [omtvistade] handlingarna, anser rådet att ett utlämnande av dessa handlingar konkret och faktiskt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande.”

101

Såsom Republiken Finland har påpekat kan de skäl som anges i det angripna beslutet tillämpas på alla WK-handlingar som utarbetats inom ramen för en arbetsgrupp vid rådet och som innehåller en sammanställning av medlemsstaternas ståndpunkter i lagstiftningsförfaranden som anses vara känsliga.

102

I det angripna beslutet beskrivs nämligen inte det specifika innehållet i de omtvistade handlingarna, och det innehåller inte heller den motivering som Republiken Frankrike har redogjort för i punkterna 88–91 ovan. Detta får till följd att sistnämnda motivering inte kan beaktas vid bedömningen av det angripna beslutets lagenlighet.

103

Såsom framgår av punkt 100 ovan angav rådet i det angripna beslutet i huvudsak de skäl som anges nedan för att neka tillgång till de omtvistade handlingarna.

104

Rådet preciserade för det första att de omtvistade handlingarna avsåg den pågående reformen av det gemensamma europeiska asylsystemet och att förhandlingar på detta ”känsliga” område pågick med parlamentet inom ramen för denna institution.

105

Vad gäller detta påstående har Republiken Frankrike förklarat att den migrations- och asylpakt som kommissionen föreslog var av stor politisk betydelse för unionen.

106

Enbart den omständigheten att det i det angripna beslutet anges att förhandlingarna är känsliga eller att det aktuella området är politiskt betydelsefullt kan inte motivera att tillgång till de omtvistade handlingarna nekas. Även om det angripna beslutet rör frågor av en viss dignitet, som möjligen kännetecknas av att de är både politiskt och juridiskt komplicerade, finns det nämligen inget i detta beslut som tyder på att innehållet i de omtvistade handlingarna är särskilt känsligt i den meningen att ett av unionens eller medlemsstaternas grundläggande intressen skulle undergrävas om de lämnades ut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 76 och där angiven rättspraxis).

107

För det andra angav rådet i det angripna beslutet att de omtvistade handlingarna innehöll preliminära eller intermediära synpunkter för internt bruk avseende lagstiftningsärenden, varav ett av ärendena befann sig i ett inledande skede av trepartsförfarandet.

108

När det gäller detta andra skäl har rådet vid tribunalen förklarat att medlemsstaternas synpunkter hade framförts i ett mycket tidigt skede på ett tekniskt plan och att de inte innehöll något politiskt åtagande. Rådet har vidare gjort gällande att offentliggörandet av vissa preliminära synpunkter som lämnats i ett mycket tidigt skede på teknisk nivå medförde en rimligt förutsebar risk för att det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaternas tekniska experter skulle påverkas och kunde försätta dessa medlemsstater i en mycket svår ställning i de berörda lagstiftningsförfarandena, eftersom dessa preliminära synpunkter skulle kunna innehålla olika farhågor, förslag eller ståndpunkter som senare har ändrats av dessa medlemsstater på grund av tekniska eller politiska diskussioner eller som inte överensstämde med rådets slutliga ståndpunkt.

109

Tribunalen erinrar härvidlag om att den omständigheten att diskussionerna om det aktuella lagstiftningsförslaget var preliminära inte i sig räcker som grund för att tillämpa undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, vilket rådet även medgav vid tribunalen. I denna bestämmelse görs nämligen ingen skillnad beroende på hur långt diskussionerna har framskridit. Bestämmelsen avser rent allmänt handlingar som gäller en fråga där institutionen”inte fattat något beslut”, i motsats till artikel 4.3 andra stycket som behandlar det fall då den berörda institutionen fattat ett beslut (se dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 78 och där angiven rättspraxis).

110

Enligt rättspraxis saknar det betydelse huruvida de aktuella handlingarna har upprättats eller erhållits i ett tidigt, framskridet eller avslutande skede av beslutsprocessen. Huruvida detta skedde i ett formellt eller informellt sammanhang saknar också betydelse för tolkningen av det undantag som föreskrivs i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet, T‑540/15, EU:T:2018:167, punkt 101 och där angiven rättspraxis).

111

Det har även slagits fast att frågan huruvida en handling är av ”teknisk” karaktär inte utgör ett relevant kriterium vid tillämpningen av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 (dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 95).

112

Ledamöterna i rådets arbetsgrupper har slutligen fått sitt mandat av de medlemsstater som de företräder och de ger vid överläggningar om ett visst lagstiftningsförslag uttryck för den ståndpunkt som deras medlemsstat företräder i rådet, när rådet agerar i egenskap av medlagstiftare. Den omständigheten att dessa arbetsgrupper inte har befogenhet att fastställa rådets slutliga ståndpunkt innebär emellertid varken att deras arbete inte ingår i det normala lagstiftningsförfarandet eller att de handlingar som de upprättar är av ”teknisk” och icke politisk karaktär, tvärtemot vad sökanden har hävdat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 95).

113

Dessutom är ett förslag till sin natur sådant att det läggs fram för att diskuteras och syftet är inte att det ska förbli oförändrat efter diskussionen. Allmänheten är således fullt införstådd med att den som lägger fram ett förslag senare kan komma att ändra dess innehåll. Av exakt samma skäl är den som ansöker om tillgång till lagstiftningshandlingar från ett pågående förfarande fullt medveten om att den information som finns i dessa handlingar är preliminär och kan komma att ändras så länge diskussionerna pågår inom ramen för förberedelsearbetet i rådets arbetsgrupp, fram till dess att en överenskommelse om hela texten har nåtts (se dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 79 och där angiven rättspraxis).

114

Utlämnandet av ställningstaganden från varje medlemsstats delegation kan således inte i sig påverka det ömsesidiga förtroendet mellan dessa delegationers tekniska experter och inte heller medlemsstaternas förhandlingsposition i lagstiftningsförfarandena.

115

Härav följer att den preliminära eller intermediära karaktären på de pågående diskussionerna mellan medlemsstaternas delegationer som återspeglas i de omtvistade handlingarna samt den omständigheten att det beträffande de aktuella lagstiftningsförslagen ännu inte föreligger konsensus eller någon kompromiss i rådet, utgör inte omständigheter som i sig kan visa att det föreligger en risk för att beslutsförfarandet allvarligt undergrävs om nämnda handlingar lämnas ut.

116

För det tredje angav rådet i det angripna beslutet att ett utlämnande av medlemsstaternas synpunkter skulle avslöja de kompromisser som delegationerna begärt eller godtagit och de alternativ som föreslagits eller övervägts samt de strategiska ställningstaganden som gjorts för rådets förhandlingar, vilket skulle försvaga och försvåra rådets förhandlingsposition och ha en negativ inverkan på dess framtida diskussioner med parlamentet.

117

Vad gäller det tredje skälet har rådet vid tribunalen förklarat att de diskussioner som återspeglades i de omtvistade handlingarna hade avslöjat svårigheter som behövde lösas innan rådet kunde lägga fast sin ursprungliga ståndpunkt som gjorde det möjligt att inleda trepartsmöten och att lagstiftningsförslagen var svåra att förhandla om. Rådet har också påpekat att offentliggörandet av en medlemsstats synpunkter som innehåller kritik mot rådets förhandlingsmandat eller allmänna riktlinjer kan försätta medlemsstaterna i svårigheter om de därefter måste inneha ordförandeskapet i rådet och försvara de allmänna riktlinjerna. Enligt rådet motiveras den kortfattade förklaringen i det angripna beslutet bland annat av behovet av att inte undergräva dessa känsliga intressen som undantaget avseende skydd för beslutsförfarandet syftade till att skydda. Republiken Frankrike har tillagt att de omtvistade handlingarna innehöll uppgifter om såväl vissa medlemsstaters ”röda linjer” som andra medlemsstaters möjlighet till flexibilitet och att ett utlämnande av dessa uppgifter riskerade att minska vissa medlemsstaters förmåga att uttrycka sin ståndpunkt.

118

Tribunalen erinrar i detta hänseende om att det följer av rättspraxis att med hänsyn till att medlemsstaterna inom ramen för rådets arbetsgrupper ger uttryck för sina respektive ståndpunkter avseende ett visst lagförslag och godtar att denna kan komma att ändras över tid, så kan den omständigheten att dessa uppgifter senare, på begäran, lämnas ut, inte heller i sig anses utgöra ett hinder för det lojala samarbete som medlemsstaterna och institutionerna enligt artikel 4.3 FEU är skyldiga att medverka till (se dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet, T‑163/21, EU:T:2023:15, punkt 83 och där angiven rättspraxis).

119

I förevarande fall är de motiveringar som beskrivs i punkterna 116 och 117 ovan av allmän och abstrakt karaktär. Den noggranna och detaljerade prövning av innehållet i de omtvistade handlingarna som rådet påstår sig ha gjort återspeglas inte i det angripna beslutet. Rådet har nämligen inte förklarat innehållet i dessa handlingar och inte heller det särskilda sammanhanget för det beslutsförfarande som de hänför sig till. Vid en genomgång av de omtvistade handlingarna, vilka ingetts på begäran av tribunalen och vilka numera är tillgängliga för allmänheten på begäran (se ovan punkt 11), finner tribunalen att rådet kunde ha lämnat en mer ingående beskrivning av deras innehåll och den särskilda bakgrunden till vart och ett av de aktuella lagförslagen, utan att för den skull avslöja medlemsstaternas faktiska ståndpunkter. Rådet har inte heller lagt fram någon konkret uppgift som kan visa att tillgången till dessa handlingar skulle ha skadat det lojala samarbetet mellan medlemsstaterna. Den åberopade risken förefaller således vara hypotetisk.

120

Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att inget av de skäl som rådet angav i det angripna beslutet ger stöd för bedömningen att ett utlämnande av de omtvistade handlingarna allvarligt, på ett konkret, faktiskt och icke hypotetiskt sätt, skulle undergräva beslutsförfarandet, i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.

121

Talan ska således bifallas såvitt avser den andra delgrunden som i huvudsak anförts till stöd för den första grunden.

122

Eftersom talan ska bifallas såvitt avser den första grundens andra del, ska sökandens första yrkande bifallas och det angripna beslutet således ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva argumenten i den första grundens tredje del som hänför sig till detta yrkande eller den andra och den tredje grunden som även de har anförts till stöd för sökandens första yrkande.

123

Enligt artikel 134.3 i tribunalens rättegångsregler ska vardera rättegångsdeltagaren bära sina rättegångskostnader, om deltagarna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Tribunalen får emellertid besluta att en rättegångsdeltagare – förutom att bära sina rättegångskostnader – delvis ska ersätta en annan deltagares rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.

124

I förevarande fall har såväl sökanden som rådet delvis tappat målet. Eftersom det angripna beslutet har ogiltigförklarats i sin helhet, framstår det emellertid som skäligt att rådet, förutom att bära sina egna rättegångskostnader, även ska ersätta hälften av sökandens rättegångskostnader, varvid sökanden ska bära den andra hälften av sina rättegångskostnader.

125

I enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska Konungariket Belgien, Republiken Frankrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (nionde avdelningen)

följande: