1

Svojom tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj Emilio De Capitani zahtijeva poništenje, s jedne strane, Odluke Vijeća Europske unije SGS 23/002579 od 14. srpnja 2023. u dijelu u kojem mu je na temelju izuzeća koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja odbilo pristup dvama radnim dokumentima koje je Glavno tajništvo Vijeća sastavilo u okviru dvaju zakonodavnih postupaka koji su bili u tijeku prilikom podnošenja zahtjeva za pristup [2016/0132 (COD) i 2020/0279 (COD)], a koji su bili dio Pakta o migracijama i azilu (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) i, s druge strane, „prešutne ili izričite kontinuirane odluke” Vijeća da u registru koji vodi (u daljnjem tekstu: registar) ne objavi izravno zakonodavne dokumente za koje je pristup odobren nakon podnošenja zahtjeva na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.).

2

Tužitelj je 6. ožujka 2023. na temelju Uredbe br. 1049/2001 podnio zahtjev za pristup, među ostalim, 33 radna dokumenta Vijeća koji su razmijenjeni u okviru više zakonodavnih postupaka (u daljnjem tekstu: prvotni zahtjev). U skladu s unutarnjim pravilima o razvrstavanju, radni dokumenti Vijeća imaju oznaku „WK” (u daljnjem tekstu: dokumenti WK).

3

Trima dopisima od 27. ožujka, 20. i 24. travnja 2023. Glavno tajništvo Vijeća odgovorilo je na prvotni zahtjev odobrivši tužitelju potpuni pristup u pogledu 27 dokumenata WK i djelomičan pristup trima dokumentima WK. Suprotno tomu, Vijeće je u potpunosti uskratilo pristup dokumentima WK 1505/2023 i WK 1513/2023 (u daljnjem tekstu zajedno: sporni dokumenti), kao i dokumentu WK 768/2023 zato što bi, u biti, njihovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo njegov proces odlučivanja.

4

Kao što to proizlazi iz dopisa Glavnog tajništva Vijeća od 24. travnja 2023., sporne dokumente sastavilo je Vijeće u okviru razmatranja dvaju zakonodavnih prijedloga koji su bili u tijeku prilikom podnošenja prvotnog zahtjeva. Svaki od njih sadržava niz primjedaba koje su na te prijedloge iznijela izaslanstva država članica.

5

Konkretno, dokument WK 1505/2023, upućen radnoj skupini Vijeća pod nazivom „Azil” i sastavljen u okviru zakonodavnog postupka 2020/0279 (COD), odnosi se na Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o upravljanju azilom i migracijama i izmjeni Direktive Vijeća 2003/109/EZ te na Prijedlog uredbe o uspostavi Fonda za azil i migracije (u daljnjem tekstu: Prijedlog uredbe o upravljanju azilom i migracijama).

6

Dokument WK 1513/2023, upućen savjetnicima Vijeća za „Pravosuđe i unutarnje poslove” (Azil) i sastavljen u okviru zakonodavnog postupka 2016/0132 (COD), odnosi se na izmijenjeni prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi sustava „Eurodac” za usporedbu biometrijskih podataka za učinkovitu primjenu Uredbe o upravljanju azilom i migracijama i Uredbe o preseljenju, radi identificiranja državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva s nezakonitim boravkom, te na zahtjeve tijela kaznenog progona država članica i Europola za usporedbu s podacima iz sustava Eurodac u svrhu kaznenog progona i o izmjeni uredaba (EU) 2018/1240 i (EU) 2019/818 (u daljnjem tekstu: Izmijenjeni prijedlog uredbe o Eurodacu).

7

Ta su dva zakonodavna prijedloga bila dio Pakta o migracijama i azilu koji se sastoji od niza zakonodavnih akata koje je Europska komisija predložila 23. rujna 2020.

8

Tužitelj je 14. svibnja 2023. podnio ponovni zahtjev za pristup spornim dokumentima na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 (u daljnjem tekstu: ponovni zahtjev).

9

Vijeće je 14. srpnja 2023. donijelo pobijanu odluku kojom je potvrdilo odbijanje pristupa spornim dokumentima na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.

10

Dana 14. svibnja 2024. Vijeće i Europski parlament donijeli su zakonodavne akte koji su dio Pakta o migracijama i azilu i time su zaključili zakonodavne postupke u okviru kojih su podneseni sporni dokumenti.

11

Vijeće je 11. i 12. rujna 2024. sporne dokumente klasificiralo kao javne na temelju članka 11. stavka 6. Priloga II. svojoj odluci od 1. prosinca 2009. o donošenju Poslovnika Vijeća (SL 2009., L 325, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 181.) (u daljnjem tekstu: Poslovnik), tako da su od tog trenutka dostupni svakoj osobi koja podnese zahtjev.

12

Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:

13

Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:

14

Kraljevina Belgija i Republika Finska od Općeg suda zahtijevaju da:

15

Francuska Republika od Općeg suda zahtijeva da:

16

Kraljevina Švedska u biti navodi da podupire prvi dio tužbenog zahtjeva.

17

U prilog osnovanosti tužbe tužitelj ističe četiri tužbena razloga.

18

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava u tumačenju i primjeni izuzeća koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, osobito zbog toga što tumačenje i primjena tog izuzeća u pobijanoj odluci povrjeđuje obvezu zakonodavne transparentnosti iz članka 15. stavka 2. UFEU‑a. Taj tužbeni razlog sadržava, u biti, tri dijela, od kojih se prvi odnosi na tumačenje navedenog izuzeća s obzirom na članak 15. stavak 2. UFEU‑a i članak 16. stavak 8. UEU‑a, drugi se odnosi na odbijanje pristupa spornim dokumentima primjenom tog istog izuzeća, a treći se odnosi na navedenu praksu Vijeća, koja se navodno odražava u pobijanoj odluci, o neobjavljivanju dokumenata WK u registru bilo na vlastitu inicijativu ili na zahtjev, protivno članku 15. stavku 2. UFEU‑a.

19

Drugi tužbeni razlog, istaknut podredno, temelji se na postojanju, u svakom slučaju, prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje spornih dokumenata.

20

Treći tužbeni razlog, istaknut još podrednije, temelji se na potrebi da se odobri barem djelomičan pristup spornim dokumentima u skladu s člankom 4. stavkom 6. Uredbe br. 1049/2001 i na nedostatku u obrazloženju.

21

Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava i povredi članaka 2. i 12. Uredbe 1049/2001 te načela zakonodavne transparentnosti iz članka 15. stavka 2. UFEU‑a jer je Vijeće u pobijanoj odluci prešutno i/ili izričito i kontinuirano odlučivalo da u registru koji vodi neće izravno objaviti zakonodavne dokumente koji se otkrivaju na zahtjev građana.

22

Treba utvrditi da se u tužbi izričito ne navode tužbeni razlozi koji se odnose na svaki od dijelova tužbenog zahtjeva.

23

Nakon čitanja podnesaka stranaka treba smatrati da su, u biti, četvrti tužbeni razlog i argumenti izneseni u okviru trećeg dijela prvog tužbenog razloga, koji se odnose na to da Vijeće nije objavilo dokumente WK u registru, povezani s drugim dijelom tužbenog zahtjeva, kao što je to tužitelj potvrdio na raspravi.

24

Što se tiče prvog dijela tužbenog zahtjeva, isti se temelji na ostalim tužbenim razlozima i argumentima istaknutima u tužbi.

25

Vijeće, koje podupire Francuska Republika, smatra da su drugi dio tužbenog zahtjeva i argumenti istaknuti u njegovu potporu nedopušteni.

26

Kako bi se razmotrio taj argument o postojanju zapreke vođenju postupka, prije razmatranja njegove dopuštenosti najprije treba utvrditi koji je predmet drugog dijela tužbenog zahtjeva.

27

Kao što je to navedeno u točki 12. ove presude, drugim dijelom svojeg tužbenog zahtjeva tužitelj od Općeg suda zahtijeva da poništi „prešutnu ili izričitu kontinuiranu odluku” Vijeća o neobjavljivanju zakonodavnih dokumenata u registru za koje je pristup odobren nakon podnošenja zahtjeva za pristup na temelju Uredbe br. 1049/2001.

28

Vijeće ističe da taj dio tužbenog zahtjeva ne predstavlja zahtjev za poništenje akta na temelju članka 263. UFEU‑a, nego zahtjev za donošenje deklaratorne presude ili, u najboljem slučaju, tužbu zbog propusta podnesenu, u biti, na temelju članka 265. UFEU‑a.

29

Tužitelj pojašnjava da se drugim dijelom tužbenog zahtjeva uopće ne zahtijeva donošenje deklaratorne presude niti se poziva na propust u smislu članka 265. UFEU‑a.

30

Prema tužiteljevu mišljenju, „prešutna i/ili izričita kontinuirana odluka” Vijeća o neobjavljivanju dokumenata WK u registru, u pogledu kojih je imao pristup, a na koju se odnosi drugi dio tužbenog zahtjeva, suštinski je obuhvaćena pobijanom odlukom i stoga se može osporavati na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

31

U odgovoru na pisano pitanje Općeg suda o dosegu zahtjeva za poništenje navodne „izričite kontinuirane odluke” Vijeća da se u registru izravno ne objave zakonodavni dokumenti, tužitelj je na raspravi naveo da ne namjerava istaknuti prigovor nezakonitosti protiv određenih odredaba Poslovnika navedenih u njegovim podnescima. Vijeće je potvrdilo da na isti način tumači tužbeni zahtjev.

32

Iz tumačenja tužiteljevih argumenata proizlazi da tužitelj drugim dijelom svojeg tužbenog zahtjeva, u biti, zahtijeva poništenje pobijane odluke na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a jer se, prema njegovu mišljenju, tom odlukom prešutno odbija objava u registru dokumenata navedenih u prvotnom zahtjevu, a za koje mu je pristup odobren, čime se odražava navodna praksa Vijeća o neobjavljivanju dokumenata WK.

33

U slučaju da treba smatrati da je drugi dio tužbenog zahtjeva podnesen na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, Vijeće i Francuska Republika u odgovoru na prvotni zahtjev ističu da se u pobijanoj odluci ni izričito ni prešutno ne razmatra pitanje objave u registru dokumenata WK kojima je tužitelj imao pristup. Ta se odluka odnosi samo na odbijanje pristupa spornim dokumentima. Međutim, tužitelj nije naveo nijedan drugi akt koji bi se odnosio na navodnu odluku Vijeća da u registru ne objavi izravno dokumente za koje mu je pristup odobren ili bilo koji drugi dokument. Iz toga slijedi da, kad je riječ o drugom dijelu tužbenog zahtjeva, ne postoji akt koji se može pobijati.

34

U svakom slučaju, Vijeće i Francuska Republika podsjećaju na to da, kako bi zahtijevao poništenje odluke na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, tužitelj mora dokazati da se neobjavljivanje predmetnih dokumenata u registru izravno odnosi na njega i dokazati osobni interes za ishođenje poništenja te odluke.

35

Međutim, prema mišljenju Vijeća, tužitelj se ne može pozivati na interes da se svi dokumenti WK objave u registru jer je takva objava uređena odredbama Uredbe br. 1049/2001 koje nisu povezane s posebnim zahtjevima za pristup. Osim toga, s obzirom na to da je u odgovoru na prvotni zahtjev dobio određene dokumente WK, tužitelj je izgubio svaki interes da se oni upišu u registar te stoga nije izravno zainteresiran.

36

Kako bi dokazala svoj pravni interes, Francuska Republika dodaje da tužitelj ne može s uspjehom isticati da su dokumenti WK, kojima je imao pristup, trebali biti objavljeni u registru kako se ne bi diskriminirali drugi građani Europske unije i institucije poput Parlamenta.

37

Tužitelj odgovara da iz pobijane odluke proizlazi da je Vijeće odobrilo pristup određenim dokumentima WK navedenima u prvotnom zahtjevu. Međutim, prema tužiteljevu mišljenju, nije riječ o tome da se te dokumente stavi javnosti na raspolaganje, kao što se to zahtijeva člancima 11. i 12. Uredbe br. 1049/2001 te člankom 15. stavkom 2. UFEU‑a. Stoga, tužitelj nije uspio u potpunosti jer je s pravnog stajališta pobijana odluka djelomična ili nepotpuna te ugrožava njegova prava na zakonodavnu transparentnost i demokraciju.

38

Na temelju odluke kojom se odobrava pristup tim dokumentima nakon podnošenja zahtjeva podnesenog na temelju članka 2. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, tužitelj tvrdi da podnositelj zahtjeva za pristup dokumentima ima pravo na objavu navedenih dokumenata u registru i na pristup istima na temelju članaka 11. i 12. navedene uredbe. Prema tužiteljevu mišljenju, nametanje obveze podnositelju zahtjeva za pristup dokumentima da osporava navodni „akt o neobjavljivanju” značilo bi da on mora dokazati da se taj akt izravno i osobno odnosi na njega. Takav bi zahtjev bio očito neproporcionalan i onemogućio bi pravo javnosti na pristup dokumentima upisanima u registar kao i tužiteljevo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu u pogledu tog neobjavljivanja.

39

Tužitelj dodaje da mu se pravo osporavanja „djelomične odluke” Vijeća o neobjavljivanju tih dokumenata u registru ne bi trebalo oduzeti zbog činjenice da su mu u odgovoru na prvotni zahtjev doista dostavljeni određeni dokumenti WK.

40

Na osnovi toga tužitelj zaključuje da su dopušteni drugi dio tužbenog zahtjeva kao i argumenti izneseni u njegovu potporu.

41

U tom pogledu najprije treba utvrditi sadržava li pobijana odluka, osim odbijanja pristupa spornim dokumentima, i prešutno odbijanje Vijeća da u registru objavi dokumente otkrivene tužitelju u odgovoru na prvotni zahtjev, što može predstavljati akt koji se može pobijati na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

42

Nije sporno da se u pobijanoj odluci ne spominje objava u registru dokumenata koji su tužitelju otkriveni i da ti dokumenti nisu bili objavljeni na dan podnošenja ove tužbe.

43

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, i Sud i Opći sud načelno odbijaju priznati, a da se time ne dovede u pitanje sustav pravnih sredstava uspostavljen UFEU‑om, da se sama šutnja institucije izjednačava s prešutnom odlukom, osim u slučaju postojanja izričitih odredaba kojima se utvrđuje rok nakon isteka kojeg se smatra da je institucija od koje se tražilo zauzimanje stajališta donijela takvu odluku i kojima se određuje sadržaj te odluke (vidjeti rješenje od 13. studenoga 2012., ClientEarth i dr./Komisija, T‑278/11, EU:T:2012:593, t. 32. i navedenu sudsku praksu).

44

Osim toga, Sud nije isključio mogućnost da se u određenim posebnim okolnostima načelo navedeno u točki 43. ove presude može ne primijeniti na način da se za šutnju ili propust institucije iznimno može smatrati da ima značaj prešutne odluke o odbijanju (vidjeti u tom smislu presudu od 9. prosinca 2004., Komisija/Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, t. 45.).

45

Dakle, u ovom slučaju treba utvrditi može li šutnja Vijeća u pobijanoj odluci u pogledu objave u registru dokumenata WK, kojima je tužitelju odobren pristup, predstavljati prešutnu odluku Vijeća o odbijanju takve objave na temelju jednog od dvaju slučajeva navedenih u točkama 43. i 44. ove presude.

46

S jedne strane, u tom pogledu treba istaknuti da se tužitelj nije pozvao na postojanje posebnih okolnosti zbog kojih bi se šutnja Vijeća iznimno mogla izjednačiti s prešutnom odlukom o odbijanju.

47

S druge strane, u području pristupa dokumentima, šutnja institucije izričito se uzima u obzir samo u članku 8. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001 u vezi s obradom ponovnih zahtjeva, u kojem se utvrđuje da „[a]ko institucija u propisanom roku ne odgovori, smatrat će se da je odgovor negativan i podnositelju dati pravo pokretanja sudskog postupka protiv institucije i/ili podnošenja pritužbe Europskom ombudsmanu u skladu s odgovarajućim odredbama [UFEU‑a]”.

48

Dakle, članak 8. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001 odnosi se samo na ponovne zahtjeve koje su podnijele osobe koje imaju pravo na pristup dokumentima, koje je zajamčeno člankom 2. stavkom 1. navedene uredbe.

49

Stoga treba utvrditi uključuje li pravo na pristup dokumentima, zajamčeno člankom 2. stavkom 1. Uredbe br. 1049/2001, objavu dokumenata u registru dotične institucije na temelju članka 12. stavka 2. navedene uredbe, kao što to tvrdi tužitelj.

50

U tom pogledu treba istaknuti da je Sud već utvrdio da se Uredbom br. 1049/2001 ne stavlja izravno u vezu obveza institucija da uspostave javni registar, predviđeno člankom 11. navedene uredbe, i pravo na pristup dokumentima iz njezina članka 2. stavka 1. Stoga se ne može nametnuti poštovanje obveze upisa u registar dokumenata putem zahtjeva za pristup (vidjeti u tom smislu presudu od 2. listopada 2014., Strack/Komisija, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, t. 44.).

51

Kao što to tvrdi Vijeće, razmatranja iz točke 50. ove presude mogu se primijeniti na obveze utvrđene člankom 12. Uredbe br. 1049/2001, prema kojem „institucije moraju što je više moguće učiniti dokumente izravno dostupnim javnosti u elektroničkom obliku ili putem registra u skladu s propisima nadležne institucije” (članak 12. stavak 1.), posebno „moraju izravno biti dostupni zakonodavni dokumenti, u skladu s člancima 4. i 9. [navedene uredbe]” (članak 12. stavak 2.).

52

Članak 12. Uredbe br. 1049/2001 tako opisuje upravnu praksu koju institucije o kojima je riječ moraju usvojiti u vezi s tim da dokumente učine dostupnim javnosti i nije povezan s pravom zajamčenim člankom 2. stavkom 1. navedene uredbe. Osim toga, kao što to ističe Vijeće, članak 12. iste uredbe ne nameće bezuvjetnu obvezu predmetnim institucijama s obzirom na to da taj članak utvrđuje, s jedne strane, da te institucije moraju „što je više moguće” učiniti dokumente dostupnima javnosti i, s druge strane, da bi zakonodavni dokumenti „morali” biti izravno dostupni, u skladu s člancima 4. i 9. Uredbe br. 1049/2001.

53

Iz toga proizlazi da se zahtjevom za pristup dokumentima ne može instituciji nametnuti obveza objave dokumenta u njezinu registru.

54

Stoga, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, pravo na pristup dokumentima zajamčeno člankom 2. stavkom 1. Uredbe br. 1049/2001 ne uključuje objavu dokumenata u registru institucije o kojoj je riječ.

55

Stoga se šutnja Vijeća u pobijanoj odluci u pogledu objave u registru dokumenata WK, kojima je odobren pristup tužitelju, ne može izjednačiti s prešutnom odlukom o odbijanju takve objave na temelju članka 8. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001.

56

U svakom slučaju treba istaknuti da u prvotnom zahtjevu tužitelj nije tražio od Vijeća objavu u registru dokumenata WK za koje je zatražio pristup. U ponovnom zahtjevu tužitelj je samo primio na znanje potpun ili djelomičan pristup koji je Vijeće odobrilo za određene zatražene dokumente WK a da pritom nije istaknuo da bi se ti dokumenti morali izravno objaviti u registru niti je zahtijevao njihovu objavu u tom smislu.

57

S obzirom na prethodno navedeno, treba zaključiti da Vijeće u pobijanoj odluci nije prešutno odbilo objavljivanje u registru dokumenata kojima je tužitelj imao pristup u odgovoru na prvotni zahtjev.

58

Stoga drugi dio tužbenog zahtjeva treba odbaciti kao nedopušten radi nepostojanja akta koji se može pobijati.

59

U prilog prvom tužbenom zahtjevu, koji se odnosi na poništenje pobijane odluke u dijelu u kojem se njome odbija pristup spornim dokumentima, tužitelj u biti ističe prva tri tužbena razloga iz svoje tužbe opisana u točkama 18. do 20. ove presude.

60

Uvodno treba pojasniti da nije osporena zakonodavna priroda spornih dokumenata.

61

Kao što je to navedeno u točki 18. ove presude, prvi tužbeni razlog sadržava, u biti, tri dijela.

62

Tužitelj podsjeća na to da se člankom 15. stavkom 2. UFEU‑a i člankom 16. stavkom 8. UEU‑a učvršćuje pravo građana Unije da budu informirani i da sudjeluju u demokratskom životu Unije jer se tim odredbama utvrđuje da suzakonodavci javno zasjedaju kada raspravljaju o nacrtu zakonodavnog akta i glasuju o njemu.

63

Tužitelj ističe da je, prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora, člankom 15. stavkom 2. UFEU‑a stvoren novi sustav zakonodavne transparentnosti koji ima prednost u odnosu na izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Od tada postoji pravna neusklađenost između tih dviju odredaba. Međutim, prema tužiteljevu mišljenju, primarno pravo, koje ima prednost nad sekundarnim pravom koje čini odredba uredbe, odnosno Poslovnika, podrazumijevalo bi obvezu omogućavanja pristupa zakonodavnim dokumentima zbog normativnog izbora, sadržanog u Lisabonskom ugovoru, u pogledu zakonodavne transparentnosti (članak 15. stavak 2. UFEU‑a) i demokratskog prava na sudjelovanje u procesu odlučivanja Unije (članak 10. UEU‑a).

64

Stoga, kad je riječ o zakonodavnim dokumentima, iako je sud Unije priznao da načelo otvorenosti djelovanja nije apsolutno, to ipak ne omogućuje Vijeću da se pozove na izuzeće koje se odnosi na proces odlučivanja iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.

65

Tužitelj dodaje da se članak 15. stavak 3. UFEU‑a o pristupu dokumentima, u skladu s pretežno upravnom svrhom prava na pristup dokumentima, ne odnosi na zakonodavnu transparentnost Vijeća, nego samo na transparentnost postupka. Međutim, tužitelj smatra da transparentnost postupka nije jednaka zakonodavnoj transparentnosti, a upućivanje u članku 15. stavku 3. trećem podstavku UFEU‑a na „svoje dokumente” ne odnosi se na zakonodavne dokumente koji spadaju u zajedničku zakonodavnu funkciju Parlamenta i Vijeća, nego na interne dokumente Vijeća koji nisu povezani sa zakonodavnim postupkom.

66

Vijeće, koje podupire Republika Francuska, osporava tužiteljeve argumente.

67

Treba podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001, pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.

68

Tužitelj u biti smatra zastarjelim članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 u dijelu koji se odnosi na zakonodavne dokumente zbog činjenice da je donesen na temelju UEZ‑a i stoga ne uzima u obzir izmjene iz članka 15. stavka 2. UFEU‑a i članka 16. stavka 8. UEU‑a, koje nameću obvezu zakonodavne transparentnosti, s obzirom na to da utvrđuju da Vijeće „zasjeda javno” kada razmatra i glasuje o nacrtu zakonodavnog akta.

69

Kao što su to naveli Vijeće i Francuska Republika, tu je argumentaciju Opći sud već razmotrio i odbio u presudi od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće (T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 33. do 62.).

70

Konkretno, iz presude od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće (T‑163/21, EU:T:2023:15), proizlazi da se, iako se člankom 15. stavkom 2. UFEU‑a utvrđuje načelo javnosti zakonodavnih rasprava na sjednicama Parlamenta i Vijeća, ta odredba ne odnosi na pravo na pristup dokumentima ni na ograničenja i uvjete ostvarivanja tog prava, koji su uređeni člankom 15. stavkom 3. UFEU‑a i člankom 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (vidjeti u tom smislu presudu od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 53.).

71

Međutim, odredbe UFEU‑a i Povelje koje uređuju pravo na pristup dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije predviđaju da ostvarivanje tog prava može podlijegati ograničenjima i uvjetima predviđenima uredbama, uključujući kad je riječ o pristupu zakonodavnim dokumentima (presuda od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 47.).

72

Naime, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, članak 15. stavak 3. UFEU‑a ne isključuje iz svojeg područja primjene dokumente koji su obuhvaćeni zajedničkom zakonodavnom funkcijom Parlamenta i Vijeća (vidjeti u tom smislu presudu od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 46.).

73

U članku 15. stavku 3. petom podstavku UFEU‑a navodi se da Parlament i Vijeće osiguravaju objavljivanje dokumenata koji se odnose na zakonodavne postupke „pod uvjetima utvrđenima uredbama iz drugog podstavka” navedenog stavka. Iako je tako istaknuto načelo javnosti zakonodavnih dokumenata, ta odredba ipak ne predviđa da se ti dokumenti moraju objaviti u svakom slučaju i bez ikakve iznimke, čemu svjedoči upućivanje na „uvjete” koje uredbe mogu predvidjeti u tu svrhu (presuda od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 45.).

74

Slijedom toga, institucijama Unije i dalje je dopušteno da na temelju odredbe članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 odbiju pristup određenim dokumentima zakonodavne prirode u propisno opravdanim slučajevima (vidjeti presudu od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 57. i navedenu sudsku praksu).

75

Prema tome, prvi dio iznesen u potporu prvog tužbenog razloga u biti je neosnovan i treba ga odbiti.

76

Tužitelj, kojeg podupiru Kraljevina Belgija, Republika Finska i Kraljevina Švedska, smatra da se pristup spornim dokumentima nije mogao odbiti pozivanjem na zaštitu procesa odlučivanja Vijeća. S jedne strane, sud Unije već je odbio tu vrstu argumenata istaknutih u pobijanoj odluci radi odbijanja pristupa spornim dokumentima. S druge strane, Vijeće nije dokazalo da bi otkrivanje spornih dokumenata dovelo do konkretne, stvarne i razumno predvidljive opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja njegova procesa odlučivanja, kao što to zahtijeva sudska praksa.

77

Tužitelj napominje da bi otkrivanje spornih dokumenata omogućilo europskim građanima da razumiju namjeru Vijeća u pogledu vrlo hitnog pitanja, odnosno pitanja migracija, koje je utvrđeno kao jedan od glavnih prioriteta Komisije i koje stoga ima znatan utjecaj na europske izbore 2024. Usto, prema tužiteljevu mišljenju, zastoj u kojem se našao Parlament zbog nemogućnosti Vijeća da zauzme stajalište o izmijenjenom prijedlogu Uredbe o sustavu Eurodac, kao i o drugim zakonodavnim prijedlozima u vezi s migracijama, savršeno ilustrira način na koji nedostatak zakonodavne transparentnosti ometa demokratski proces.

78

Tužitelj naglašava da sporni dokumenti nemaju neposredne političke implikacije, kao što to tvrdi Vijeće pred Općim sudom.

79

Osim toga, tužitelj ističe da su argumenti koje je Francuska Republika iznijela pred Općim sudom u pogledu sadržaja i osjetljivosti spornih dokumenata i predmetnih zakonodavnih postupaka (vidjeti točke 88. do 91. ove presude) mnogo detaljniji od pobijane odluke, u kojoj ponovni zahtjev nije pažljivo ocijenjen. U svakom slučaju, tužitelj smatra da se na temelju argumenata koje je iznijela Francuska Republika ne može opravdati odbijanje pristupa spornim dokumentima.

80

Kraljevina Belgija dodaje da je transparentnost u zakonodavnom području učvršćena u Vijeću zahvaljujući novom pristupu definiranom u bilješci s oznakom ST 9493/20, koju su 9. srpnja 2020. predsjedništvo i Glavno tajništvo Vijeća uputili članovima Odbora stalnih predstavnika (Coreper), naslovljenoj „Jačanje zakonodavne transparentnosti” (u daljnjem tekstu: bilješka ST 9493/20). Kraljevina Belgija pojašnjava da je nakon usvajanja tog novog pristupa Vijeće donijelo odluku, konkretiziranu u članku 11. stavcima 5. i 6. Poslovnika, da se odmah objave nove kategorije dokumenata koji se odnose na zakonodavne postupke. Kraljevina Belgija stoga smatra da primjena izuzeća od prava na pristup dokumentima mora biti u potpunosti obrazložena kada je riječ o dokumentu izdanom u okviru zakonodavnog postupka.

81

Republika Finska podsjeća na to da je transparentnost čvrsto ugrađena u Ugovore i upućuje na odredbe na koje se tužitelj već pozvao, kao i na članak 298. stavak 1. UFEU‑a i članak 42. Povelje. Prema mišljenju Republike Finske, obrazloženje pobijane odluke previše je općenito i apstraktno te se lako može primijeniti u okviru brojnih drugih zakonodavnih nacrta. Republika Finska pojašnjava da se bilješka ST 9493/20 konkretno odnosi na objavljivanje zakonodavnih dokumenata Vijeća na njegovu inicijativu. Svrha te bilješke nije ograničiti ili na bilo koji način utjecati na otkrivanje dokumenata koji se temelje na zahtjevima za pristup, što je uređeno iscrpnom i ustaljenom sudskom praksom.

82

Kraljevina Švedska upućuje na članak 42. Povelje i naglašava da činjenica da je proces odlučivanja donošenja zakonodavnog akta osjetljiv, kao u ovom slučaju, nije dovoljna za primjenu izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001, s obzirom na to da je odlučujući element sadržaj dokumenta čije se otkrivanje zahtijeva.

83

Vijeće, koje podupire Francuska Republika, odgovara da bi otkrivanje spornih dokumenata moglo, kao što je to utvrđeno u pobijanoj odluci, ozbiljno ugroziti njegov proces odlučivanja na razumno predvidljiv način, a ne samo hipotetski, zbog čega se ovaj predmet razlikuje od slučaja iz presude od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće (T‑163/21, EU:T:2023:15).

84

Vijeće smatra da postoji temeljna razlika između, s jedne strane, razmjena unutar radnih skupina koje nemaju neposredne političke implikacije, a u kojima sudjeluju dužnosnici i stručnjaci izaslanstava država članica koji djeluju na tehničkoj razini i, s druge strane, političkog stajališta dogovorenog na razini Corepera ili Vijeća, čime se omogućuje pokretanje trijaloga, koje se uvijek odražava u javnom dokumentu. U tom pogledu Vijeće navodi da se opći pristup i dalje objavljuje ab initio, u skladu s člankom 11. stavkom 5. Priloga II. Poslovniku, i da je njegov početni pregovarački mandat, kada je dogovoren na razini Corepera, također objavljen, kako je predviđeno u točki 1. podtočki (e) priloga bilješci ST 9493/20. Međutim, prema mišljenju tužitelja, upravo bi se otkrivanjem spornih dokumenata građanima Europske unije omogućilo da razumiju namjeru „Vijeća” u vezi s vrlo hitnim pitanjem.

85

Prema mišljenju Vijeća, konkretna ocjena dokumenta može dovesti do zaključka da bi otkrivanje prethodnih razmjena navedenih u točki 84. ove presude, uzimajući u obzir njihov specifičan sadržaj i poseban kontekst procesa odlučivanja na koji se odnose, moglo ugroziti učinkovitost njegova procesa odlučivanja.

86

U ovom slučaju Vijeće ističe da se odbijanje otkrivanja spornih dokumenata nije temeljilo na općim razmatranjima, nego na preciznom i detaljnom razmatranju sadržaja tih dokumenata, provedenom uz savjetovanje s državama članicama koje su u njima iznijele primjedbe. To dokazuje i činjenica da je Vijeće odobrilo pristup za nekoliko drugih dokumenata koji se odnose na rasprave unutar radnih skupina, a koji su također bili navedeni u prvotnom zahtjevu.

87

U odgovoru na repliku Vijeće ističe da je sažetost obrazloženja iznesenog u pobijanoj odluci opravdana, naročito imajući u vidu potrebu da se ne otkriju informacije, a što se htjelo zaštititi izuzećem koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja.

88

Francuska Republika dodaje da bi otkrivanje spornih dokumenata moglo oslabiti položaj Vijeća u pregovorima o drugim zakonodavnim aktima predloženima u okviru Pakta o migracijama i azilu.

89

Francuska Republika objašnjava da su sporni dokumenti sastavljeni u osobito osjetljivoj fazi pregovora o predmetnim zakonodavnim aktima, da bi postizanje sporazuma u Vijeću, i a fortiori, između Parlamenta i Vijeća podrazumijevalo osobito krhke kompromise te da bi otkrivanje spornih dokumenata, koji bi ukazivali na različita stajališta država članica, zasigurno ugrozilo postizanje kompromisa u okviru trijalogâ.

90

Osim toga, Francuska Republika primjećuje da su sporni dokumenti sadržavali elemente koji su po svojoj prirodi osobito osjetljivi. Tako je prema mišljenju Francuske Republike dokument WK 1513/2023 sadržavao osjetljive sigurnosne elemente koji su se odnosili na ograničenja i probleme povezane s funkcioniranjem sustava Eurodac, u tada primjenjivoj verziji.

91

Usto, Francuska Republika tvrdi da su subjekti koji djeluju na štetu europskih interesa mogli upotrijebiti informacije sadržane u spornim dokumentima, na razumno predvidljiv način, a ne hipotetski, kako bi pokušali osujetiti dovršetak pregovora o cjelokupnom Paktu o migracijama i azilu ili kako bi politički oslabili neku državu članicu.

92

U tom pogledu, treba podsjetiti na to da je svrha Uredbe br. 1049/2001, kao što je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i njezinu članku 1., javnosti dati pravo na najširi mogući pristup dokumentima.

93

To pravo ipak podliježe određenim ograničenjima utemeljenima na razlozima javnog ili privatnog interesa. Konkretno, Uredba br. 1049/2001, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 11., u članku 4. predviđa niz izuzeća kojima se institucijama dopušta da odbiju pristup dokumentu u slučaju u kojem bi otkrivanje tog dokumenta ugrozilo jedan od interesa zaštićenih tim člankom (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 59. i navedenu sudsku praksu).

94

Budući da takva izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je restriktivno tumačiti i primjenjivati (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 61. i navedenu sudsku praksu).

95

Kad institucija, tijelo, ured ili agencija Unije kojima je podnesen zahtjev za pristup dokumentu odluče odbiti taj zahtjev na temelju jednog od izuzeća predviđenih člankom 4. Uredbe br. 1049/2001, na njima je, načelno, da objasne na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen tim izuzećem te opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/ParlamentT‑540/15, EU:T:2018:167, t. 62. i navedenu sudsku praksu).

96

Stoga, da bi se primijenilo izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, mora se dokazati da bi pristup zatraženim dokumentima mogao konkretno i stvarno ugroziti zaštitu procesa odlučivanja institucije o kojoj je riječ i da je ta opasnost od ugrožavanja razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 63. i navedenu sudsku praksu).

97

Prema sudskoj praksi, ugrožavanje procesa odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 „ozbiljno” je osobito kada otkrivanje zatraženih dokumenata ima znatan utjecaj na proces odlučivanja. Ocjena ozbiljnosti ovisi o svim okolnostima o kojima je riječ, osobito o negativnim učincima na proces odlučivanja na koje se poziva institucija kad je riječ o otkrivanju navedenih dokumenata (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 64. i navedenu sudsku praksu).

98

Ta se sudska praksa ne može tumačiti na način da se od institucija zahtijeva da podnesu dokaze kojima se utvrđuje postojanje takve opasnosti. Dovoljno je u tom pogledu da pobijana odluka sadržava konkretne elemente na temelju kojih se može zaključiti da je opasnost od ugrožavanja postupka odlučivanja bila, na dan njezina usvajanja, razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska, uz navođenje među ostalim postojanja, na taj dan, objektivnih razloga na temelju kojih se može razumno predvidjeti da će doći do takvog ugrožavanja ako se otkriju zatraženi dokumenti (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 65. i navedenu sudsku praksu).

99

U ovom slučaju, kao što je to navedeno u točkama 4. do 7. ove presude, sporne dokumente sastavilo je Glavno tajništvo Vijeća u okviru rasprave o dvama zakonodavnim prijedlozima koji su dio Pakta o migracijama i azilu, te je svaki od njih sadržavao primjedbe izaslanstava država članica o tim dvama zakonodavnim prijedlozima.

100

Vijeće je u pobijanoj odluci smatralo da sporni dokumenti ulaze u područje primjene članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, obrazlažući svoju analizu kako slijedi:

„Sporni dokumenti odnose se na aktualnu reformu zajedničkog europskog sustava azila. U tijeku su pregovori s Parlamentom u tom osjetljivom području o [izmijenjenom prijedlogu] Uredbe o Eurodacu, dok su pregovori o [prijedlogu uredbe o] upravljanju azilom i migracijama upravo započeli. Oba dokumenta sadržavaju elemente koji predstavljaju stajalište država članica o zakonodavnim predmetima, razmijenjene u obliku preliminarnih ili privremenih primjedbi za internu uporabu, od kojih je jedan u početnoj fazi postupka trijaloga. Otkrivanje tih primjedaba otkrilo bi kompromise koje su izaslanstva zatražila ili prihvatila i predložene ili razmatrane alternative, kao i strateške pristupe pregovorima Vijeća, što bi oslabilo i otežalo njegovu pregovaračku poziciju te bi imalo negativan učinak na njegove buduće pregovore s Parlamentom […]. U tom kontekstu i uzimajući u obzir sadržaj dvaju [spornih] dokumenata, Vijeće smatra da bi njihovo otkrivanje konkretno i stvarno ugrozilo proces odlučivanja institucije.”

101

Kao što to navodi Republika Finska, obrazloženje iz pobijane odluke može se primijeniti na sve dokumente WK koji su sastavljeni u okviru radne skupine Vijeća, a koje sažima stajališta država članica u zakonodavnim postupcima koji se smatraju osjetljivima.

102

Naime, u pobijanoj se odluci ne opisuje konkretan sadržaj spornih dokumenata niti sadržava obrazloženje Francuske Republike navedeno u točkama 88. do 91. ove presude, tako da se takvo obrazloženje ne može uzeti u obzir u okviru analize zakonitosti pobijane odluke.

103

Kao što to proizlazi iz točke 100. ove presude, kako bi odbilo pristup spornim dokumentima, Vijeće se u biti u pobijanoj odluci pozvalo na razloge navedene u nastavku.

104

Kao prvo, Vijeće je pojasnilo da se sporni dokumenti odnose na aktualnu reformu zajedničkog europskog sustava azila i da su u tom „osjetljivom” području u tijeku pregovori s Parlamentom te unutar njega.

105

Kad je riječ o toj tvrdnji, Francuska Republika objašnjava da je Pakt o migracijama i azilu, koji je predložila Komisija, od velike političke važnosti za Uniju.

106

Odbijanje pristupa spornim dokumentima ne može se opravdati samo time da se u pobijanoj odluci navede da su pregovori osjetljive prirode ili da je predmetno područje politički važno. Naime, iako se odnosi na pitanja koja imaju određenu važnost i koja su doista obilježena političkim i pravnim poteškoćama, na temelju ničega u navedenoj odluci ne može se zaključiti da je sadržaj spornih dokumenata posebno osjetljiv u smislu da bi neki temeljni interes Unije ili država članica bio doveden u pitanje u slučaju otkrivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 76.).

107

Kao drugo, Vijeće je u pobijanoj odluci navelo da sporni dokumenti uključuju preliminarne ili privremene primjedbe o zakonodavnim predmetima za internu uporabu, od kojih je jedan bio u početnoj fazi postupka trijaloga.

108

Što se tiče tog drugog razloga, Vijeće pred Općim sudom objašnjava da su primjedbe država članica iznesene u ranoj tehničkoj fazi i da nisu imale političke implikacije. Osim toga, Vijeće ističe da je objava određenih preliminarnih primjedaba iznesenih u vrlo ranoj fazi na tehničkoj razini predstavljala razumno predvidljivu opasnost od utjecaja na uzajamno povjerenje uspostavljeno među tehničkim stručnjacima država članica i da je mogla znatno otežati stajalište navedenih država članica u predmetnim zakonodavnim postupcima, s obzirom na to da su se u tim preliminarnim primjedbama mogle iznijeti zabrinutosti, prijedlozi ili stajališta koje su te iste države članice naknadno izmijenile zbog tehničkih ili političkih rasprava ili koji nisu bili u skladu s konačnim stajalištem Vijeća.

109

U tom pogledu, valja podsjetiti na to da se, kao što je to Vijeće priznalo pred Općim sudom, primjena izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001 ne može opravdati preliminarnom prirodom rasprava o predmetnom zakonodavnom prijedlogu kao takvom. Naime, ta odredba ne provodi razliku s obzirom na stadij odvijanja rasprava. Ona općenito upućuje na dokumente koji se odnose na pitanje o kojem dotična institucija „još nije odlučivala”, za razliku od članka 4. stavka 3. drugog podstavka, kojim se predviđa slučaj u kojem je predmetna institucija donijela odluku (vidjeti presudu od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 78. i navedenu sudsku praksu).

110

Prema sudskoj praksi, nije relevantno jesu li predmetni dokumenti bili sastavljeni ili zaprimljeni u početnoj, kasnijoj ili konačnoj fazi procesa odlučivanja. Isto tako, na tumačenje izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 ne utječe činjenica da su dokumenti sastavljeni ili zaprimljeni u formalnom odnosno neformalnom kontekstu (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, t. 101. i navedenu sudsku praksu).

111

Također je presuđeno da „tehnička” priroda dokumenta nije relevantan kriterij za primjenu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 (presuda od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 95.).

112

Osim toga, članovi radnih skupina Vijeća imaju mandat država članica koje zastupaju i tijekom vijećanja o određenom zakonodavnom prijedlogu izražavaju stajalište svoje države članice u Vijeću kada ono djeluje u svojstvu suzakonodavca. Suprotno onomu što tvrdi tužitelj, činjenica da navedene radne skupine nisu ovlaštene usvojiti konačno stajalište te institucije ipak ne znači da njihov rad nije dio uobičajenog odvijanja zakonodavnog postupka kao ni to da dokumenti koje one sastavljaju „imaju tehničku”, a ne političku prirodu (vidjeti u tom smislu presudu od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 95.).

113

Štoviše, prijedlog se po svojoj naravi podnosi da bi se o njemu raspravljalo i ne ostaje isti nakon te rasprave. Javnost je sasvim sposobna razumjeti da bi autor prijedloga kasnije mogao izmijeniti njegov sadržaj. Upravo zbog tih razloga podnositelj zahtjeva za pristup zakonodavnim dokumentima u okviru postupka u tijeku bit će u potpunosti svjestan privremene prirode informacija koje se u njima nalaze i činjenice da se one mogu mijenjati tijekom svih rasprava u okviru pripremnih akata radne skupine Vijeća sve dok se ne postigne dogovor o cijelom tekstu (vidjeti presudu od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 79. i navedenu sudsku praksu).

114

Stoga otkrivanje stajališta svakog izaslanstva država članica ne može samo po sebi utjecati na uzajamno povjerenje među tehničkim stručnjacima navedenih izaslanstava ni na pregovaračko stajalište država članica u zakonodavnim postupcima.

115

Iz toga proizlazi da se ne može na temelju preliminarne ili privremene prirode rasprava koje su u tijeku između izaslanstava država članica, a koje se odražavaju u spornim dokumentima, kao i činjenice da predmetni zakonodavni prijedlozi još nisu bili predmet dogovora ili konsenzusa u okviru Vijeća, samih po sebi, dokazati postojanje opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja u slučaju otkrivanja navedenih dokumenata.

116

Kao treće, Vijeće je u pobijanoj odluci navelo da bi otkrivanje primjedaba država članica otkrilo kompromise koje su izaslanstva zatražila ili prihvatila i predložene ili predviđene alternative kao i strateške pristupe pregovorima Vijeća, što bi oslabilo i otežalo njegov pregovarački položaj te bi imalo negativan utjecaj na njegove buduće pregovore s Parlamentom.

117

Što se tiče tog trećeg razloga, Vijeće pred Općim sudom objašnjava da su razmjene koje se odražavaju u spornim dokumentima otkrile poteškoće koje je trebalo riješiti prije nego što je Vijeće moglo zauzeti svoje početno stajalište koje bi omogućilo pokretanje trijaloga i da je o zakonodavnim prijedlozima bilo teško pregovarati. Vijeće također navodi da objava primjedaba države članice koje sadržavaju kritike u pogledu pregovaračkog mandata ili općeg pristupa Vijeća može dovesti države članice u tešku situaciju ako potom moraju predsjedati Vijećem i braniti taj opći pristup. Vijeće smatra da je sažetost obrazloženja iz pobijane odluke osobito opravdana potrebom da se ne ugroze ti osjetljivi interesi koji se nastoje zaštititi izuzećem koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja. Francuska Republika dodaje da su sporni dokumenti obuhvaćali i „zacrtane granice” određenih država članica, kao i fleksibilnost drugih država članica, te da bi otkrivanje tih elemenata moglo ograničiti mogućnost iznošenja stavova određenih država članica.

118

U tom pogledu treba podsjetiti na to da, prema sudskoj praksi, s obzirom na to da države članice u radnim skupinama Vijeća izražavaju svoja stajališta o određenom zakonodavnom prijedlogu i njegovim izmjenama koje su spremne prihvatiti, činjenica da se ti elementi potom otkrivaju na zahtjev ne može sama po sebi činiti prepreku lojalnoj suradnji koju su države članice i institucije obvezne međusobno održavati na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a (vidjeti presudu od 25. siječnja 2023., De Capitani/Vijeće, T‑163/21, EU:T:2023:15, t. 83. i navedenu sudsku praksu).

119

U ovom slučaju razlozi opisani u točkama 116. i 117. ove presude općeniti su i apstraktni. Precizno i detaljno razmatranje sadržaja spornih dokumenata, za koje Vijeće tvrdi da ga je provelo, ne odražava se u pobijanoj odluci. Naime, tom pobijanom odlukom ne objašnjava se sadržaj navedenih dokumenata niti poseban kontekst procesa odlučivanja na koji se odnose. Iz spornih dokumenata, dostavljenih na zahtjev Općeg suda i koji su sada dostupni javnosti na zahtjev (vidjeti točku 11. ove presude), proizlazi da je Vijeće moglo detaljnije opisati njihov sadržaj kao i poseban kontekst svakog od predmetnih zakonodavnih prijedloga a da pritom ne otkrije konkretna stajališta država članica. Usto, Vijeće nije podnijelo nijedan opipljiv dokaz kojim bi se moglo dokazati da bi pristup tim dokumentima naštetio lojalnoj suradnji među državama članicama. Navedena opasnost stoga se čini hipotetskom.

120

Iz prethodno navedenog proizlazi da se na temelju nijednog razloga koje je Vijeće iznijelo u pobijanoj odluci ne može zaključiti da bi otkrivanje spornih dokumenata na konkretan, stvaran i nehipotetski način ozbiljno ugrozilo zakonodavni postupak u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.

121

Stoga je drugi dio koji je u biti istaknut u potporu prvom tužbenom razlogu osnovan i treba ga prihvatiti.

122

Budući da je drugi dio prvog tužbenog razloga prihvaćen, treba prihvatiti prvi dio tužbenog zahtjeva i stoga poništiti pobijanu odluku, a da pritom nije potrebno razmotriti argumente trećeg dijela prvog tužbenog razloga povezane s tim dijelom tužbenog zahtjeva, kao ni drugi ni treći tužbeni razlog koji su također istaknuti u njegovu potporu.

123

U skladu s člankom 134. stavkom 3. Poslovnika Općeg suda, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Međutim, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Opći sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke.

124

U ovom slučaju tužitelj i Vijeće djelomično nisu uspjeli sa svojim zahtjevima. Međutim, s obzirom na to da je pobijana odluka u cijelosti poništena, čini se opravdanim da Vijeće, osim vlastitih troškova, snosi i polovicu troškova tužitelja, te da tužitelj snosi drugu polovicu troškova.

125

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, Kraljevina Belgija, Republika Francuska, Republika Finska i Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenog,

OPĆI SUD (deveto vijeće)

proglašava i presuđuje: