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Document 52021DC0316
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Council Regulation (EC) No 1224/2009 establishing a Union control system for ensuring compliance with the rules of the common fisheries policy as required under Article 118 for the period 2015-2019
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, por el que se establece un régimen de control de la Unión para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común, en virtud de lo exigido en su artículo 118, para el período 2015-2019
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, por el que se establece un régimen de control de la Unión para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común, en virtud de lo exigido en su artículo 118, para el período 2015-2019
COM/2021/316 final
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 22.6.2021
COM(2021) 316 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, por el que se establece un régimen de control de la Unión para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común, en virtud de lo exigido en su artículo 118, para el período 2015-2019
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, por el que se establece un régimen de control de la Unión para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común, en virtud de lo exigido en su artículo 118, para el período 2015-2019
1.Introducción y contexto
El Reglamento (CE) n.º 1224/2009 del Consejo 1 («el Reglamento de control») prevé un régimen de control de la pesca a escala de la UE para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común (PPC) 2 . Junto con el Reglamento sobre la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) 3 y el Reglamento sobre la gestión sostenible de la flota pesquera exterior 4 , el Reglamento de control establece normas y medidas de control, inspección y observancia basadas en un enfoque global e integrado.
Las partes interesadas que intervienen en la gobernanza y la aplicación del régimen de control de la pesca son los Estados miembros, la Comisión Europea, la Agencia Europea de Control de la Pesca (AECP) 5 y los operadores comerciales. El Reglamento de control se aplica a toda la cadena de la actividad pesquera, desde la captura hasta el consumo.
El presente documento se elabora para responder a la obligación jurídica de la Comisión de presentar cada cinco años un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del Reglamento de control en los Estados miembros (artículo 118, apartado 2).
En 2017, la Comisión adoptó el primer informe sobre la aplicación y la evaluación del Reglamento de control correspondiente a los cinco primeros años (2010-2014) desde su entrada en vigor 6 . La evaluación indicó que el Reglamento de control resulta fundamental para lograr los objetivos de la PPC y aplicar las medidas de conservación y gestión. Los principios y disposiciones del Reglamento de control abordan cuestiones que en el pasado dieron lugar a una sobreexplotación pesquera generalizada y un cumplimiento deficiente de las normas en materia de pesca. Asimismo, el análisis del primer informe reveló que los Estados miembros habían aplicado las principales disposiciones del Reglamento de control pero que, debido a la complejidad de las normas y al tiempo necesario para la adaptación, la aplicación de algunas de las disposiciones se había retrasado en algunos casos. El informe también concluyó que, aunque el Reglamento de control contribuía a mejorar el régimen de control de la pesca y el cumplimiento de las normas de la PPC, no se adecuaba completamente a sus objetivos (véase la sección 3.1). Con el fin de remediar las deficiencias detectadas, la Comisión adoptó una propuesta en 2018 para revisar el régimen de control de la pesca de la UE 7 . Esta propuesta se está negociando actualmente con el Consejo y el Parlamento Europeo.
Este segundo informe ofrece una visión general de la aplicación de las disposiciones fundamentales del Reglamento de control durante el período 2015-2019.
La información presentada en este documento se basa en: i) los datos comunicados por los Estados miembros en virtud del artículo 118 del Reglamento de control 8 , ii) las observaciones de la Comisión derivadas de las auditorías, verificaciones e inspecciones llevadas a cabo con arreglo al título X del Reglamento de control, iii) la información obtenida del seguimiento de estas auditorías, verificaciones e inspecciones, iv) las conversaciones mantenidas en el seno de los grupos de expertos sobre control de la pesca y cumplimiento, y v) otras actividades específicas (p. ej., talleres, reuniones).
2.Aplicación del Reglamento de control por parte de los Estados miembros
Los Estados miembros son responsables de garantizar la correcta aplicación del régimen de control de la pesca. Durante el período 2015-2019, los Estados miembros siguieron mejorando su aplicación del Reglamento de control. Se realizaron mejoras en los ámbitos en los que se habían detectado deficiencias en el anterior período de informe, concretamente: i) los sistemas de sanciones y puntos, ii) el seguimiento de los buques pequeños, iii) la declaración de datos sobre capturas de buques pequeños, y iv) el intercambio de datos. Si bien estas mejoras son acogidas con satisfacción, la digitalización de los datos pesqueros sigue siendo incompleta, y hacen falta mayores esfuerzos en este ámbito. Del mismo modo, aunque ha habido mejoras en los sistemas de sanciones de los Estados miembros (entre otras cosas, a través del establecimiento de sistemas de puntos), se necesitan más esfuerzos para garantizar una aplicación eficaz y equitativa, así como la observancia de estas medidas. En las siguientes secciones, se facilitan más detalles sobre estos puntos.
2.1.Condiciones de acceso a las aguas y los recursos y control de la gestión de la flota
Con el fin de asegurar que las actividades pesqueras se lleven a cabo conforme a las normas de la PPC, estas actividades están sujetas a una licencia de pesca y, cuando se apliquen condiciones específicas, a una autorización de pesca. El número total de licencias de pesca válidas notificadas por los Estados miembros disminuyó ligeramente durante el período 2015-2019, desde casi 96 000 licencias de pesca válidas en 2015 hasta alrededor de 91 000 en 2019. Durante este período, los Estados miembros notificaron la suspensión temporal de más de 1 500 licencias de pesca y la retirada permanente de más de 1 100. El número de autorizaciones de pesca aumentó de 30 500 en 2015 a más de 38 500 en 2019, mientras que 154 se suspendieron temporalmente y 187 se retiraron de forma permanente.
Para asegurar un control eficaz, los Estados miembros deben valerse de un sistema de localización de buques (SLB), y los buques pesqueros cuya eslora total sea igual o superior a doce metros deben estar provistos de un dispositivo que permita a las autoridades competentes localizar e identificar automáticamente a dichos buques. No obstante, algunos buques podrán quedar exentos de este requisito si: i) tienen una eslora total de entre doce y quince metros y faenan exclusivamente en las aguas territoriales del Estado miembro del pabellón, o ii) nunca pasan más de 24 horas en el mar, desde la hora de salida del puerto hasta la de regreso a él. El análisis realizado de los datos notificados por los Estados miembros indica que, aunque esta excepción se sigue aplicando ampliamente, los buques de entre doce y quince metros de eslora total cubiertos por el SLB aumentaron de alrededor del 35 % en 2015 al 40 % en 2019.
El control de la potencia motriz constituye un elemento clave del régimen de control de la pesca de la UE. La potencia motriz y el arqueo bruto de los buques pesqueros son los dos indicadores de capacidad que se regulan mediante el régimen de entradas/salidas 9 . También son los dos indicadores de capacidad con respecto a los cuales la PPC establece límites. Por estos motivos, la gestión de la capacidad de la flota, incluido el régimen de entrada y salida del registro de la flota pesquera de la UE 10 , depende de la consignación precisa y fiable de estos dos parámetros. Es fundamental que los Estados miembros declaren de forma exacta las potencias motrices con el fin de garantizar que no se superen los límites de capacidad de sus flotas y, por ende, que la capacidad de la flota de la UE se corresponda con un esfuerzo pesquero que evite una sobrepesca de las poblaciones. En 2019, la Comisión publicó un estudio sobre la verificación de la potencia motriz en quince Estados miembros 11 que reveló un incumplimiento generalizado en todos los Estados miembros, zonas y tipos de buque que se examinaron. Sus conclusiones plantean dudas sobre el cumplimiento general de los límites de capacidad pesquera y del régimen de entradas/salidas por parte de los Estados miembros. El estudio también confirmó que las actuales disposiciones sobre el control de la potencia motriz no se adecuan completamente a los objetivos perseguidos. Asimismo, las pruebas físicas de la potencia motriz son caras y engorrosas, tanto para las autoridades como para los operadores. Además, estas pruebas físicas suelen ser ineficaces, puesto que la potencia del motor puede alterarse discretamente durante o después de la prueba. Por tanto, parece conveniente pasar a un sistema de «control continuo de la potencia del motor», al menos para determinados segmentos de la flota. La Comisión ya propuso pasar a este sistema en su propuesta de revisión del régimen de control de la pesca.
Para realizar un mejor seguimiento de los datos relativos a la flota y de su capacidad a escala de la UE, la Comisión actualizó el registro de la flota de la UE 12 13 . Este registro incluye una base de datos que está parcialmente a disposición del público.
2.2.Instrumentos de declaración de capturas, pesaje y trazabilidad
A fin de facilitar una supervisión eficaz, los buques pesqueros de la UE cuya eslora total sea igual o superior a diez metros están obligados a llevar un cuaderno diario de pesca. En el caso de los buques con una eslora total igual o superior a doce metros, este cuaderno diario debe estar en formato electrónico, aunque determinados buques con una eslora total de entre doce y quince metros pueden quedar exentos de este requisito y utilizar un diario de pesca en papel 14 . Los datos revelan una tendencia general a la baja del uso de los diarios de pesca en papel, aunque este uso sigue siendo generalizado. El número de buques con una eslora total superior a doce metros que contaban con un cuaderno diario electrónico aumentó de 4 800 en 2014 hasta casi 8 700 en 2019. Este aumento se debe a la mayor presencia de cuadernos diarios electrónicos en los buques con una eslora total de entre doce y quince metros, en los que la utilización del cuaderno diario electrónico aumentó del 30 al 40 %. Asimismo, el porcentaje de buques con una eslora total de entre diez y doce metros que utilizaban cuadernos diarios electrónicos aumentó de aproximadamente el 2 % en 2014 al 11 % en 2019.
El control de las capturas de los buques con una eslora total inferior a diez metros debe realizarse mediante planes de muestreo, cuadernos diarios de pesca en papel o notas de venta. La proporción de buques sujetos a cada uno de estos métodos de seguimiento se mantuvo bastante estable a lo largo del período del informe, con tan solo unos pocos puntos porcentuales de diferencia de unos años a otros. Los planes de muestreo fueron el método de seguimiento utilizado con más frecuencia. Además de estas formas de control, algunos Estados miembros introdujeron cuadernos diarios electrónicos, y aunque las cifras notificadas de buques que los utilizan son sin duda bastante reducidas, estos aumentaron de alrededor de 100 en 2015 a 450 en 2019.
Puesto que se considera que la presentación de información en papel es ineficaz y genera una considerable carga administrativa 15 , la propuesta de la Comisión de un régimen de control de la pesca revisado aspira a digitalizar por completo los procesos de notificación en todos los segmentos de la flota, de conformidad con la estrategia digital de la UE 16 . Las medidas propuestas en este ámbito a escala de la UE se ajustan a las tecnologías disponibles. Además, estas medidas se proponen evitar que se produzcan distorsiones en la igualdad de condiciones si los Estados miembros adoptan estas nuevas tecnologías de forma unilateral. En este contexto, en diciembre de 2018, la Comisión organizó un taller sobre herramientas digitales para la pesca a pequeña escala 17 . El taller trató sobre: i) las herramientas digitales para el seguimiento de buques, ii) las herramientas digitales para la declaración de capturas, e iii) incluyó una sesión dedicada al Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) como mecanismo de financiación. Asimismo, el taller brindó la oportunidad de compartir: i) conocimientos, ii) mejores prácticas, y iii) tendencias y novedades sobre soluciones digitales para el seguimiento y el control de la pesca a pequeña escala. En términos generales, los participantes en el taller se mostraron a favor de la innovación tecnológica, aunque expresaron reservas sobre lo que supondría en materia de costes y economías de escala equipar a una mayor proporción de la flota de la UE con herramientas digitales. A este respecto, la propuesta de la Comisión relativa al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura (FEMPA) 2021-2027 18 , 19 promueve la adquisición e instalación de equipos para los sistemas obligatorios de seguimiento de buques y de notificación electrónica en buques de pesca costera artesanal 20 con un porcentaje de intensidad de la ayuda del 100 %.
Sigue preocupando la trazabilidad, a pesar de que se han producido avances en este ámbito y los Estados miembros han buscado distintas soluciones para garantizar la trazabilidad de los productos de la pesca. Existen lagunas en la cadena de información como consecuencia del uso continuado de información tanto electrónica como en papel y de la falta de normas sobre datos armonizadas. Estas lagunas todavía no se han resuelto. La aplicación de las actuales normas de trazabilidad en virtud del Reglamento de control ha planteado dificultades para muchos Estados miembros. Esto se ha debido a: i) la falta de coordinación entre las distintas autoridades encargadas de los controles en la cadena de suministro, ii) las interpretaciones divergentes sobre la aplicabilidad de las disposiciones sobre trazabilidad, y iii) la confusión que existe con respecto a las disposiciones sobre trazabilidad del Reglamento sobre los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria 21 . Estas conclusiones confirman los resultados de la anterior evaluación del Reglamento de control, que atribuyeron las deficiencias en su aplicación a la falta de claridad del marco legislativo actual. Asimismo, estas conclusiones suponen una confirmación adicional de la pertinencia de la propuesta de la Comisión de revisión del régimen de control de la pesca. Para ayudar a abordar estos problemas, en octubre de 2019, la Comisión organizó un taller sobre la trazabilidad de los productos de la pesca y la acuicultura 22 . El taller trató sobre: i) las modificaciones de los requisitos de trazabilidad propuestas en la revisión en curso del Reglamento de control, e ii) incluyó presentaciones de los distintos sistemas y tecnologías que están aplicando actualmente los Estados miembros y el sector en el ámbito de la trazabilidad de los productos de la pesca. Entre los principales aspectos planteados en el taller se encontraba la importancia de la interoperabilidad entre los sistemas y cómo garantizar una aplicación eficaz en beneficio de todos los interesados, esto es, las autoridades, los operadores y los consumidores finales.
La gestión de las cuotas constituye uno de los principales pilares de la gestión de la pesca con arreglo a la PPC. La precisión en el pesaje, el registro y la trazabilidad de los productos de la pesca es fundamental: i) a efectos de control, ii) para el seguimiento del consumo de cuotas, y iii) para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las actividades pesqueras. Las auditorías y verificaciones de la Comisión, realizadas en determinados Estados miembros 23 , han puesto de relieve importantes deficiencias en el pesaje, el registro y la trazabilidad de las capturas. Estas deficiencias: i) han socavado la igualdad de condiciones en la aplicación de las normas entre los Estados miembros, ii) han facilitado la sobreexplotación pesquera, y iii) han conllevado una infranotificación de las capturas. Estos tres problemas comprometen los objetivos de la PPC. La Comisión ha tomado medidas para abordar las deficiencias observadas (véase la sección 3.3) y seguirá evaluando la aplicación por parte de los Estados miembros de las normas sobre pesaje, registro de capturas y trazabilidad.
2.3.Programas de control e inspección específicos
Los Estados miembros han aplicado a escala nacional y regional los programas de control e inspección específicos adoptados por la Comisión en relación con cinco cuencas marítimas de la UE 24 . La AECP ha velado por la coordinación operativa de las actividades de inspección a escala regional a través de los planes de despliegue conjunto. El número total de inspecciones realizadas como parte de los planes de despliegue conjunto casi se duplicó entre 2015 y 2019, año en el que se llevaron a cabo más de 32 000 inspecciones. El porcentaje de presuntas infracciones 25 detectadas a partir de las inspecciones tanto en mar como en tierra también se duplicó durante el mismo período, con medias que han variado entre los distintos años y cuencas marítimas del 2 % a más del 24 % 26 . La gran mayoría de las presuntas infracciones detectadas durante las inspecciones en mar y en tierra de los planes de despliegue conjunto consistieron en notificaciones inexactas de capturas o en un incumplimiento de las normas sobre medidas técnicas 27 . En 2019, las presuntas infracciones relacionadas con inexactitudes en el registro representaron más del 40 % del total de presuntas infracciones detectadas en el mar Negro y el mar del Norte. Las infracciones por inexactitudes en el registro ascendieron a casi el 60 % de las presuntas infracciones en el mar Báltico, y al 75 % en los planes de despliegue conjunto en las «aguas occidentales» del Atlántico nororiental. En los planes de despliegue conjunto del Mediterráneo, las presuntas infracciones relativas al incumplimiento de las normas sobre medidas técnicas representaron el 30 % de todas las infracciones, mientras que las inexactitudes en el registro supusieron un 25 %, y el 45 % restante de las presuntas infracciones detectadas se debieron a un incumplimiento de las normas de gestión o de la trazabilidad.
En los últimos años, la inteligencia en el control de la pesca se ha beneficiado del uso de nuevas tecnologías, como las tecnologías de observación de la Tierra. En 2019, la AECP utilizó la teledetección por satélite para la detección de buques, la identificación de objetivos y otras actividades específicas de seguimiento.
2.4.Control de la obligación de desembarque
La obligación de desembarque, que entró plenamente en vigor en enero de 2019, es uno de los elementos principales de la PPC reformada. Desde el inicio de su introducción gradual en enero de 2015, los Estados miembros no han avanzado mucho en lo que respecta al control y a la observancia de su aplicación. La Comisión ha llevado a cabo una serie de auditorías para evaluar las medidas adoptadas por los Estados miembros de cara a: i) velar por el control y la observancia de la obligación de desembarque, y ii) garantizar una documentación precisa de todas las capturas. Las conclusiones de estas auditorías, junto con otros informes como: i) los informes de evaluación del cumplimiento elaborados por la AECP en colaboración con grupos de expertos en materia de control regionales 28 , ii) los informes de los Estados miembros, y iii) los informes de organizaciones no gubernamentales medioambientales, indican, todos ellos, un escaso grado de cumplimiento de la obligación de desembarque. Estas conclusiones también indican que hay una importante cantidad de descartes ilegales y no documentados de capturas en varias cuencas marítimas. El éxito de la obligación de desembarque depende, entre otras cosas, de que los Estados miembros introduzcan medidas adecuadas para garantizar el control y la observancia de las actividades pesqueras en el mar. Estas medidas fomentarían el cumplimiento e incentivarían que la industria pesquera evitara ante todo las capturas no deseadas: uno de los objetivos de la PPC. El seguimiento electrónico remoto, que integra circuitos cerrados de televisión y sensores, ha demostrado ser el medio más rentable que tienen los Estados miembros para velar por el control y la observancia de las actividades pesqueras en el mar. Por este motivo, la propuesta de la Comisión de revisión del régimen de control de la pesca de la UE ofrece una base jurídica para el uso obligatorio basado en el riesgo del seguimiento electrónico remoto, como medio más eficaz y rentable para controlar la obligación de desembarque en el mar. En 2019, la AECP elaboró, en cooperación con los Estados miembros, directrices técnicas y especificaciones mínimas para el seguimiento electrónico remoto 29 .
2.5.Inspecciones y observancia
El número de personas autorizadas por los Estados miembros para realizar inspecciones pesqueras aumentó de alrededor de 12 750 en 2015 a casi 14 400 en 2019, y los inspectores oscilaron entre 4 y 5 000 en equivalentes a jornada completa por Estado miembro. Si comparamos la proporción de inspectores a tiempo completo y a tiempo parcial, aproximadamente uno de cada tres inspectores se dedica al control de la pesca como actividad principal. Es difícil valorar los incrementos reales en el número de personal dedicado al control de la pesca puesto que las competencias de los inspectores varían entre los distintos Estados miembros 30 . No obstante, algunos Estados miembros señalaron que no disponían de personal suficiente en sus cuerpos de inspectores, lo cual puede comprometer la eficacia de sus sistemas de control.
Los Estados miembros notificaron un total de en torno a 450 000 inspecciones durante el período 2015-2019. Si comparamos la proporción de inspecciones en las cuatro ubicaciones principales, el 48 % se llevaron a cabo en el puerto / en el desembarque, el 26 % en el mercado, el 22 % en el mar, y el 4 % durante el transporte.
En 2015, los Estados miembros notificaron 1 147 buques patrulleros destinados a la inspección pesquera, una cifra que subió a 1 256 en 2019, con un total de casi 100 000 días de patrulla en el mar durante el período de informe 2015-2019, en comparación con los 56 000 días de patrulla en el mar notificados durante el período 2010-2014. Asimismo, los Estados miembros también informaron de un incremento de los aviones de vigilancia dedicados al control y a la vigilancia de la pesca, que aumentaron de 72 en 2015 a 76 en 2019, con un total de casi 30 000 horas de vigilancia realizadas durante el período 2015-2019. También ha habido un aumento en el uso de las nuevas tecnologías para la vigilancia de la pesca. En 2015, dos Estados miembros informaron del uso de drones (ocho drones utilizados en total), mientras que, en 2019, siete Estados miembros utilizaron drones, con un total de treinta y nueve dispositivos en funcionamiento.
Durante el período 2015-2019, los Estados miembros detectaron más de 65 000 presuntas infracciones en total, y la cifra anual osciló entre las 12 000 y las 14 000. El número de infracciones graves registró una tendencia general al alza, pasando de alrededor de 3 000 en 2015 a 3 500 en 2019. Por término medio, se identificaron infracciones en alrededor de una de cada diez inspecciones.
Las presuntas infracciones más comunes son infracciones de la trazabilidad (28 %), seguidas de infracciones relativas al cuaderno diario de pesca y a la declaración de desembarque (22 %), y de infracciones de las normas de control recogidas en los planes plurianuales 31 (20 %). En cuanto a las presuntas infracciones menos frecuentes, los Estados miembros no notificaron ninguna —o casi ninguna— infracción de: i) el control de los regímenes de precios e intervención, ii) la organización común de los mercados, o iii) el pesaje tras el transporte.
En 2019, la Comisión puso en marcha un estudio sobre los sistemas de sanciones de los Estados miembros 32 . Su objetivo era proporcionar un análisis y una evaluación en profundidad del funcionamiento de los sistemas nacionales de sanciones y, en particular, de las sanciones aplicadas por los Estados miembros por infracciones cometidas entre 2015 y 2019. Los resultados del estudio indican que el marco jurídico necesario en los Estados miembros está prácticamente establecido y que muchos Estados miembros han mejorado su marco jurídico a lo largo de los últimos cinco años. A finales de 2019, todos los Estados miembros salvo uno contaban con un sistema de puntos para los titulares de licencias y los capitanes de buques pesqueros. No obstante, en algunos Estados miembros se ha retrasado la implantación del sistema de puntos o este aún no ha entrado en funcionamiento. Asimismo, existen grandes diferencias entre países en lo que respecta a la duración de las actuaciones del proceso de sanción y al nivel de las sanciones impuestas. Estas conclusiones muestran que, aunque la situación mejoró durante el período 2015-2019 en comparación con el período 2010-2014, deben realizarse mayores esfuerzos para garantizar una igualdad de condiciones. También revelan que deben tomarse más medidas para asegurar la eficacia, el efecto disuasorio y la proporcionalidad de las sanciones aplicadas en cada Estado miembro. Uno de los principales objetivos de la revisión del régimen de control de la pesca propuesta por la Comisión en 2018 es eliminar los actuales obstáculos normativos que impiden la igualdad de trato de los operadores y la competencia leal en toda la UE.
2.6.Datos e información
Los Estados miembros notifican periódicamente a la Comisión datos sobre las capturas y el esfuerzo pesquero. Esto permite hacer un seguimiento de los totales admisibles de capturas y del consumo de cuotas. Garantizar la calidad de los datos constituye un elemento clave de la labor de los Estados miembros y la Comisión de cara a mejorar el seguimiento de las cuotas, y dicha calidad de los datos puede conseguirse mediante una validación y verificación cruzada adecuadas de los datos. En lo que respecta a la obligación de implantar un sistema automatizado de verificación cruzada y validación de datos, veintidós de veintitrés Estados miembros informan de que han establecido este sistema, pero solo doce de estos veintidós han automatizado ya sus sistemas. Otros seis Estados miembros tienen previsto llevar a cabo la automatización en 2021. Se observan también retrasos en la automatización de cuatro Estados miembros más. Según han informado, algunos Estados miembros consideran la aplicación de verificaciones cruzadas automatizadas uno de sus mayores logros durante el período 2015-2019.
Para mejorar la eficacia y la eficiencia del intercambio de datos, la Comisión estableció en 2016 un calendario vinculante para que los Estados miembros introdujeran la norma FLUX (siglas en inglés de «lenguaje de pesca para el intercambio universal») para la gestión de datos pesqueros 33 . Gracias a la norma FLUX, las organizaciones regionales de ordenación pesquera y los países de todo el mundo pueden utilizar por primera vez un código único y universal para automatizar la recopilación y la difusión de sus datos sobre capturas pesqueras. Esta norma también se armoniza con normas utilizadas en materia de impuestos y trazabilidad de los alimentos. A lo largo de los últimos cinco años, el nivel de progreso alcanzado en la aplicación de la norma FLUX ha variado entre los distintos ámbitos y Estados miembros. El sistema de intercambio «FLUX Transportation Layer» (FLUX TL) ya está en funcionamiento en la Comisión y en veintidós de los veintitrés Estados miembros en cuestión. Todos los intercambios de datos pesqueros se producen a través de una plataforma central de intercambio de datos alojada por la DG MARE, que puede utilizarse para enviar datos y contenidos validados en formatos estándar a la Comisión. Los intercambios de datos en estos formatos o bien ya se han implantado o bien van por buen camino en la mayoría de los Estados miembros en lo que se refiere a las siguientes categorías de datos: actividad pesquera, notas de venta, posición de los buques, datos sobre la flota y datos agregados de capturas.
3.Aplicación por parte de la Comisión
La Comisión desempeñó un papel fundamental a la hora de ayudar a los Estados miembros a aplicar el Reglamento de control y supervisar su cumplimiento. En particular, la Comisión: i) permitió el intercambio de datos pesqueros mediante el desarrollo de la infraestructura informática necesaria, ii) realizó numerosas auditorías y verificaciones y llevó a cabo un seguimiento de dichas auditorías y verificaciones, iii) ayudó a los Estados miembros a interpretar la legislación, y iv) organizó varios grupos de expertos sobre control de la pesca. Todas estas actividades, junto con la coordinación operativa proporcionada por la AECP, han contribuido notablemente a mejorar la aplicación del Reglamento de control durante el período de informe.
3.1.Legislación y formulación de políticas
En 2017, la Comisión aprobó el informe sobre la aplicación y evaluación del Reglamento de control 34 . De conformidad con el artículo 118, apartado 3, el informe evaluó la aplicación del Reglamento y su repercusión en la PPC cinco años después de su entrada en vigor. Como parte del programa de adecuación y eficacia de la reglamentación (REFIT) de 2015 35 , el informe también evaluó si el Reglamento de control seguía adecuándose a sus fines, y por tanto se centró en la simplificación y la reducción de la carga normativa. Los resultados mostraron que, aunque el Reglamento de control había ayudado a mejorar el régimen de control de la pesca y a reforzar el cumplimiento de las normas de la PPC, no se adecuaba completamente a los objetivos. El informe destacó una serie de retos importantes que la UE y sus Estados miembros debían abordar para garantizar: i) una pesca sostenible, ii) la igualdad de condiciones entre los operadores, y iii) mejores sinergias con otras políticas, especialmente en materia de medio ambiente y mercados. Un Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo 36 , una Resolución del Parlamento Europeo 37 y un Dictamen de la plataforma REFIT 38 también han puesto de manifiesto que el régimen de control de la pesca de la UE tiene defectos y, en términos generales, no se adecua a sus objetivos.
En concreto, el Tribunal de Cuentas Europeo expresó su preocupación con respecto a las siguientes cuestiones: i) la exactitud de los registros de la flota de los Estados miembros (sobre potencia motriz y arqueo bruto), ii) la fuerte dependencia de sistemas de declaración de capturas en papel poco fiables, iii) la falta de un control eficaz de la flota artesanal, iv) la necesidad de crear una plataforma de intercambio de datos para facilitar el intercambio de datos pesqueros entre los Estados miembros, v) la ausencia de unos protocolos de inspección pesquera normalizados, y vi) la necesidad de implantar un sistema para el intercambio de datos sobre infracciones y sanciones entre los Estados miembros.
En junio de 2017, la Comisión puso en marcha una iniciativa política para revisar el régimen de control de la pesca de la UE. Como parte de esta iniciativa, en octubre de 2017, la Comisión publicó una evaluación inicial de impacto, seguida de consultas específicas a las partes interesadas en noviembre y diciembre de 2017. Esto dio lugar, en mayo de 2018, a la adopción por parte de la Comisión de una propuesta de revisión del régimen de control de la pesca de la UE 39 . La propuesta tiene por objeto: i) reforzar las disposiciones de observancia de las normas, ii) garantizar una mejor calidad y un mejor intercambio de los datos y la información sobre la pesca, en particular en lo relativo a la pesca artesanal y la pesca recreativa, iii) reducir las disparidades con la PPC en materia de control de la obligación de desembarque, iv) reducir la carga administrativa, y v) mejorar las sinergias con otras políticas. El presente análisis de la aplicación del Reglamento de control durante el período 2015-2019 muestra que todas estas siguen siendo cuestiones pertinentes. Actualmente, la propuesta se está sometiendo al procedimiento legislativo ordinario y está siendo examinada por el Parlamento Europeo y el Consejo. Los objetivos de la revisión están en total consonancia con el Pacto Verde Europeo 40 , al aprovechar los beneficios de la transformación digital para respaldar la transformación ecológica. Asimismo, la revisión se enmarca en la Estrategia «De la Granja a la Mesa» de la Comisión 41 , en la medida en que el régimen de control de la pesca revisado luchará contra el fraude alimentario y contribuirá a la sostenibilidad alimentaria mediante un sistema de trazabilidad mejorado.
La evaluación del REFIT destacó la importancia de los programas de control e inspección específicos. Todas las partes interesadas consideran que los programas de control e inspección específicos son indispensables para realizar unas inspecciones eficaces y reforzar la cooperación entre los Estados miembros en las aguas de la UE e internacionales. En 2017, en colaboración con la AECP y los Estados miembros, la Comisión empezó a trabajar en un nuevo enfoque que: i) simplificara los programas de control e inspección específicos actuales 42 , ii) ampliara su cobertura y alcance geográficos, de acuerdo con la PPC reformada, y iii) redujera la carga administrativa. A raíz de ello, en 2018, la Comisión adoptó nuevos programas de control e inspección específicos 43 que abarcaban todas las cuencas marítimas de la UE y todas las pesquerías cubiertas por las medidas de conservación y gestión de recursos pesqueros de la UE en esas cuencas marítimas. Esto también reforzó los planes de despliegue conjunto como plataforma de coordinación. Asimismo, se elaboró una metodología armonizada de evaluación de riesgos para aportar: i) un enfoque coherente con respecto a los programas de control e inspección dentro de cada cuenca marítima, y ii) la igualdad de condiciones para la actividad pesquera de los distintos Estados miembros. Esta metodología armonizada 44 fue elaborada por la AECP en cooperación con los Estados miembros, y se basa en las posibles amenazas de incumplimiento de las normas de la PPC.
3.2.Datos e información
Desde 2015, la Comisión ha dedicado importantes recursos y esfuerzos a desarrollar la infraestructura informática necesaria para permitir que los Estados miembros intercambien datos pesqueros en el formato FLUX de la ONU. De acuerdo con la recomendación del Tribunal de Cuentas Europeo 45 de mejorar la integridad y la fiabilidad de los datos pesqueros, durante el período 2015-2019, la Comisión se centró en el desarrollo y la aplicación de «FLUX Transportation Layer» (FLUX TL) 46 . Este proyecto planteó dificultades, puesto que las primeras versiones de FLUX TL no podían gestionar el cada vez mayor volumen de datos intercambiados. Con cada nueva versión, el software FLUX TL fue mejorando su capacidad. Las actualizaciones más recientes satisfacen las necesidades y ofrecen mayores ventajas técnicas, como una página de seguimiento. La Comisión también desempeñó un papel determinante al proponer documentos de aplicación con normas detalladas para los intercambios de datos. Estos documentos se acuerdan con los Estados miembros a través del Grupo de Expertos sobre Sistemas Electrónicos de Notificación y Gestión de Datos.
Asimismo, la Comisión también desarrolló formatos normalizados para el intercambio de datos sobre autorizaciones de pesca e informes de inspección. El sistema LICENSE para el intercambio de autorizaciones de pesca entre Estados miembros, terceros y la Comisión entró en funcionamiento en diciembre de 2020. Se espera que el sistema LICENSE se amplíe para permitir también el intercambio de informes de inspección para mediados de 2021.
A petición del Parlamento Europeo, la Comisión puso en marcha un proyecto piloto en noviembre de 2019 para crear y someter a prueba un «sistema de control de las capturas recreativas de lubina» 47 . Un contratista externo ha desarrollado una herramienta informática integrada para que los pescadores recreativos puedan informar rápidamente a las autoridades nacionales de sus capturas diarias mediante el registro de dichas capturas. Se creó una plataforma en línea para recibir dichos datos de capturas (RecFishing.eu), que se seguirá ampliando en vista de los positivos resultados del proyecto piloto. Los resultados se presentaron en el seminario web «Seguimiento y control de la pesca recreativa» celebrado en diciembre de 2020 48 .
3.3.Actividades de verificación y observancia de la Comisión
Los Estados miembros deben asegurarse de contar con sistemas de control de la pesca eficaces. La Comisión es responsable de la supervisión y la observancia de la correcta aplicación del Reglamento de control y de las normas de la PPC por parte de los Estados miembros. Con el fin de comprobar la eficacia de sus sistemas de control y el cumplimiento de las normas de la PPC por parte de los Estados miembros, los agentes de la Comisión llevan a cabo verificaciones, inspecciones autónomas y auditorías. Durante el período 2015-2019, la DG Asuntos Marítimos y Pesca realizó alrededor de 150 visitas de campo en los Estados miembros, la mayoría de las cuales fueron auditorías. Se dedicó una especial atención a: i) el correcto funcionamiento de los procedimientos de registro de capturas, ii) los procedimientos de pesaje, iii) las medidas establecidas para controlar la obligación de desembarque, iv) el seguimiento y el control de la flota exterior, y v) la verificación de la potencia motriz.
Asimismo, se han llevado a cabo misiones de verificación y auditorías para comprobar la aplicación de medidas de control en pesquerías concretas, donde habían salido a la luz algunos problemas y se requería una acción urgente, como es el caso del atún rojo en el mar Mediterráneo, el bacalao y el salmón en el Báltico, y la pesca eléctrica en el mar del Norte. También se realizaron controles para investigar presuntas infracciones de la legislación pesquera de la UE que se habían notificado mediante denuncias. Además, se realizaron esfuerzos para subsanar las deficiencias detectadas en la correcta aplicación de las disposiciones sobre sanciones y los sistemas de puntos.
Entre 2019 y 2020, la Comisión ordenó a dos Estados miembros que iniciaran investigaciones administrativas. La primera investigación iba dirigida a estudiar los puntos débiles detectados en las medidas de pesaje y control de las pesquerías de especies pelágicas y de las pesquerías recreativas de atún rojo 49 . La segunda tenía por objetivo investigar las deficiencias en el sistema de control de la cría de atún rojo 50 .
En muchos casos, los Estados miembros abordaron satisfactoriamente las conclusiones de las auditorías y las misiones de verificación en el marco de diálogos bilaterales informales (también conocidos como expedientes EU Pilot). Entre 2015 y 2018, la Comisión abrió siete expedientes EU Pilot en seis Estados miembros, uno de los cuales todavía está en curso. Estos expedientes versaban sobre: i) la aplicación de un plan de acción, ii) la implantación del sistema de puntos en dos Estados miembros, iii) el control de la flota que faena en aguas de la Comisión de Pesquerías del Atlántico del Nordeste (CPANE), iv) la declaración de capturas, y v) el control de la potencia motriz en dos Estados miembros. En 2019, la Comisión puso en marcha veinticuatro expedientes EU Pilot que abarcaban un total de diecisiete Estados miembros. De estos, ocho se referían al control de la flota exterior de los Estados miembros, quince al control de la potencia motriz, y uno al sistema de sanciones y puntos. Asimismo, en 2020, la Comisión abrió otros tres expedientes EU Pilot que abarcaban tres Estados miembros, dos de ellos relativos a la introducción en jaula del atún rojo y el otro sobre el control de la flota exterior.
Cuando la Comisión detecta deficiencias en los sistemas de control de los Estados miembros cuya corrección exige una mayor dedicación de tiempo y esfuerzos por parte de los Estados miembros, la Comisión elabora planes de acción para los Estados miembros en cuestión. Durante el período 2015-2019, la Comisión elaboró nueve planes de acción nuevos 51 , y durante ese mismo período se cerraron seis de los ocho planes de acción que se habían iniciado antes de 2015 52 . A finales de 2019, once Estados miembros disponían de un plan de acción 53 , y en 2020 se iniciaron cuatro nuevos planes de acción 54 . Los quince planes de acción en curso abordan: i) las deficiencias detectadas en los sistemas de registro de capturas, ii) los sistemas de sanciones, iii) el proceso de gestión de riesgos, iv) los sistemas informatizados de validación/verificación cruzada automatizada de datos, y v) los requisitos de trazabilidad.
Por último, durante el período 2015-2019, la Comisión incoó tres procedimientos de infracción contra Estados miembros. Estos procedimientos estaban relacionados con: i) el control de la flota en aguas de la NAFO 55 , ii) la aplicación del sistema de puntos 56 , y iii) el cumplimiento de la cláusula de exclusividad y el control de la flota que pesca en África Occidental 57 . Dos de estos procedimientos se cerraron en 2019 y 2020 58 , mientras que uno 59 está todavía en curso. Un procedimiento de infracción iniciado en 2014 relativo al cumplimiento del sistema de registro y pesaje de capturas todavía sigue abierto 60 . En 2020, la Comisión incoó tres nuevos procedimientos de infracción: uno sobre el control de las instalaciones de engorde en las pesquerías de atún rojo 61 , y dos relativos al sistema de registro y pesaje de capturas 62 .
Uno de los procedimientos de infracción desembocó en una suspensión ex ante de los fondos de control del FEMP, mientras que las misiones de verificación en la pesquería del salmón en el Báltico resultaron en una decisión de ejecución de deducción 63 para un Estado miembro.
4.Control de la pesca y aplicación de la PPC y el FEMP
El Reglamento de control es uno de los principales pilares de la aplicación de la PPC puesto que establece normas para la declaración de capturas. Estas normas son fundamentales para verificar el cumplimiento de los límites de capturas aprobados anualmente. Durante el período 2015-2019, la Comisión simplificó el proceso jurídico para realizar transferencias de cuotas. Además de las mejoras en los recursos destinados a la presentación de información por parte de los Estados miembros, gracias a este proceso jurídico simplificado el sistema de transferencia de cuotas se hizo más transparente y eficaz. No obstante, hay que seguir trabajando para mejorar la notificación sobre transferencias y deducciones en el marco de los acuerdos internacionales, ya que a veces existen incoherencias en dicha notificación.
La aplicación de un régimen de control de la pesca de la UE recibe el apoyo del FEMP 64 . En el marco del FEMP, los Estados miembros asignaron colectivamente 567,9 millones EUR a operaciones de control y observancia durante el período 2014-2019. A finales de 2019, los Estados miembros se habían comprometido a un gasto de 375,8 millones EUR 65 , que representa el 66,2 % del presupuesto previsto total del FEMP para estas medidas. Entre los muchos tipos de inversión destacaron los tres siguientes: i) la compra, la instalación y el desarrollo de tecnología, ii) la modernización y la compra de buques, aeronaves y helicópteros de patrulla, y iii) los costes de explotación. Estos tres tipos de inversión en su conjunto captaron el 70 % de los compromisos totales. Cabe señalar que, aunque la prioridad de la UE en la que se enmarca el control (Prioridad de la Unión 3: «Fomentar la aplicación de la PPC») tiene la mayor tasa de absorción de todos los fondos de pesca, una tasa de absorción del 46,8 % sigue siendo baja en términos absolutos, y la Comisión espera que haya una mejor aplicación tanto del FEMP actual como del nuevo FEMPA durante el período 2021-2027. En este contexto, se han proporcionado directrices para la programación del FEMPA 66 , y se han asignado posibles gastos presupuestarios a la mejora de la aplicación de la normativa y el control de la pesca, y a la facilitación de datos, en particular al desarrollo y a la aplicación de una tecnología eficaz e innovadora de seguimiento de la pesca 67 .
5.Coordinación con los Estados miembros, la AECP y socios terceros en foros internacionales
La aplicación eficaz y eficiente del régimen de control de la pesca exige una interacción y colaboración constantes entre los Estados miembros, la Comisión y la AECP. Asimismo, requiere una cooperación a escala internacional con países no pertenecientes a la UE y organizaciones regionales de ordenación pesquera.
La Comisión analiza periódicamente la aplicación del Reglamento de control con los Estados miembros y la AECP en el Grupo de Expertos sobre el Control de la Pesca. Las cuestiones relativas a la aplicación de la normativa se tratan en el Grupo de Expertos sobre Cumplimiento, mientras que los avances informáticos y su aplicación se debaten en el Grupo de Expertos sobre Sistemas Electrónicos de Notificación y Gestión de Datos.
A escala de la UE, la Comisión y la AECP colaboran estrechamente para garantizar la correcta aplicación del régimen de control de la pesca, mediante el intercambio de información y datos y la participación en diversas reuniones sobre control de la pesca. En particular, la Comisión participa en: i) las actividades organizadas por los grupos de expertos de control regionales y la AECP para ejecutar los planes de despliegue conjunto, y ii) el grupo de trabajo sobre informes de inspección y vigilancia electrónicos.
Como líder mundial en el ámbito de la gobernanza de los océanos y combatiente de primera línea de la pesca INDNR, la UE promueve activamente una mejor gobernanza de los océanos, incluidas medidas de control. De acuerdo con la agenda de gobernanza internacional de los océanos 68 , la Comisión trabaja estrechamente con socios de todo el mundo, como organizaciones regionales de ordenación pesquera 69 y organizaciones internacionales 70 . Además, la Comisión trabaja de forma bilateral con países no pertenecientes a la UE que han celebrado acuerdos de pesca 71 con la UE, así como con países no pertenecientes a la UE en el marco de diálogos sobre pesca ilegal, no declarada y no reglamentada 72 con el fin de: i) garantizar el cumplimiento de la normativa pesquera, ii) aplicar las normas más recientes en materia de control de la pesca e intercambio de datos 73 , y iii) garantizar un seguimiento adecuado de los casos de incumplimiento.
6.Conclusión
El control de la pesca es fundamental para alcanzar los objetivos de la PPC, así como para garantizar la igualdad de condiciones para los distintos operadores. Durante el período 2015-2019, los Estados miembros lograron avances en su aplicación del Reglamento de control. Algunas de las mejoras fueron: i) unos métodos de control modernizados, en particular, un mayor uso del SLB y los sistemas electrónicos de notificación para el seguimiento, el control y la notificación de información de los buques pesqueros, y ii) las verificaciones cruzadas automatizadas de datos pesqueros. Asimismo, los Estados miembros también realizaron esfuerzos para mejorar sus sistemas de sanciones, aunque el grado de implantación de estos sistemas de sanciones no es igual en todos los Estados miembros, lo que crea desigualdad de condiciones. La Comisión y la AECP ayudaron a los Estados miembros a: i) desarrollar nuevas herramientas informáticas, ii) armonizar sus metodologías de gestión de riesgos, y iii) coordinarse a nivel operativo. Además, la aplicación del FEMP prestó apoyo financiero al control y contribuyó a la compra, la instalación y el desarrollo de tecnologías y a la modernización de los métodos de control en los Estados miembros.
A pesar de las considerables mejoras, siguen existiendo deficiencias en la aplicación del Reglamento de control. Estas deficiencias se encuentran en: i) las disposiciones en materia de control y verificación de la potencia motriz, ii) el pesaje, iii) las obligaciones de desembarque, iv) el control de la flota exterior, y v) las sanciones. En los próximos años, la Comisión se centrará en una mejor aplicación de estas medidas. La Comisión también seguirá trabajando en el cumplimiento y la plena aplicación de la PPC, así como en el control y la observancia eficaces de conformidad con la carta de mandato de la presidenta Von der Leyen al comisario Virginijus Sinkevičius 74 . Además, la Comisión: i) verificará la aplicación de las disposiciones sobre trazabilidad, de acuerdo con la Estrategia «De la Granja a la Mesa», ii) comprobará el control de los regímenes de esfuerzo pesquero, y iii) promoverá la prueba y el desarrollo de tecnologías inteligentes aplicadas al control, de conformidad con el Pacto Verde Europeo. Finalmente, junto con la AECP, la Comisión seguirá trabajando para: i) desarrollar metodologías para evaluar el cumplimiento de la obligación de desembarque, y ii) armonizar las metodologías utilizadas en la ejecución de planes de muestreo para el pesaje. En lo que respecta a la revisión del régimen de control de la pesca, la Comisión seguirá trabajando junto con el Consejo y el Parlamento para reforzar, modernizar y aclarar la normativa actual.