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Document 52017DC0492
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A Balanced and Progressive Trade Policy to Harness Globalisation
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Una política comercial equilibrada y progresista para encauzar la globalización
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Una política comercial equilibrada y progresista para encauzar la globalización
COM/2017/0492 final
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 13.9.2017
COM(2017) 492 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Una política comercial equilibrada y progresista para encauzar la globalización
1. Introducción
El comercio mundial es un factor clave para una Unión Europea competitiva y próspera, con más de 30 millones de empleos respaldados por las exportaciones europeas al resto del mundo. Una economía integrada a nivel mundial sigue beneficiando a las empresas europeas, tanto grandes como pequeñas o medianas, así como a los ciudadanos, trabajadores y consumidores europeos. Pero es preciso dar forma al comercio mundial de forma proactiva y gestionarlo para garantizar que sea justo, refleje nuestros valores y siga estando firmemente enraizado en un sistema basado en normas. La Unión Europea aspira a una política comercial transparente y responsable, que beneficie a todos los ciudadanos y ofrezca soluciones modernas para las realidades de la economía actual, en plena mutación tecnológica. Como parte del debate propiciado en marzo por el Libro Blanco sobre el futuro de Europa 1 , en un documento de reflexión 2 se esbozaba cómo la política comercial de la UE, junto con otras, puede contribuir a encauzar la globalización y garantizar que los beneficios del comercio se compartan equitativamente, en consonancia con los principios de solidaridad y sostenibilidad de la UE.
El entorno internacional en el que la Unión Europea desarrolla su política comercial está cambiando continuamente: aumentan las acciones en contra del sistema de comercio multilateral basado en normas, lo que hace presagiar un resurgimiento del proteccionismo. Al mismo tiempo, muchas naciones, que son socios comerciales grandes y pequeños, han demostrado de manera muy concreta su compromiso con un comercio internacional justo y abierto.
La Comisión Europea trabaja para garantizar que la política comercial de la UE evolucione en línea con los objetivos económicos y políticos globales de la Unión, también fomentando la coherencia entre la política comercial y otras políticas, exteriores e interiores, de la UE. Por ejemplo, la política comercial contribuye a la elaboración de políticas integradas de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, centrándose no solo en los aspectos económicos, sino también en promover objetivos sociales y medioambientales, y además contribuye a la Agenda Europea de Migración y a la Agenda Europea de Seguridad. Una agenda política sólida y progresista debe responder a las oportunidades y los retos actuales a que se enfrenta Europa, a la vez que debe reforzar nuestros intereses esenciales. La Comisión propone hoy un paquete de nuevas iniciativas que vienen a sumarse a las ya existentes y a completar la dilatada agenda comercial de la Unión, con el fin de alcanzar los siguientes objetivos:
- En primer lugar, una propuesta de Reglamento por el que se establece un marco para el control de las inversiones extranjeras directas en la Unión Europea, a fin de garantizar que la inversión extranjera siga siendo una fuente importante de crecimiento de la UE, al tiempo que se protegen los intereses esenciales de la UE. La propuesta legislativa va acompañada de una Comunicación de la Comisión que expone en detalle la necesidad estratégica de tal control;
- En segundo lugar, recomendaciones para abrir negociaciones de acuerdos comerciales con Australia y Nueva Zelanda. Estos acuerdos se sustentarían en el reciente éxito de las negociaciones con Canadá, Singapur, Vietnam y Japón, entre otros países, ampliando la alianza de socios comprometidos con unas normas progresistas de comercio mundial;
- En tercer lugar, una recomendación para abrir negociaciones multilaterales destinadas a establecer un tribunal multilateral para la solución de diferencias en materia de inversiones, una innovación importante en la gobernanza mundial;
- En cuarto lugar, la Comisión también ha decidido publicar a partir de ahora sus recomendaciones sobre las directrices de negociación de acuerdos comerciales, y empieza hoy con estas tres recomendaciones. Esto quiere decir que, al mismo tiempo que se presentan al Consejo para deliberación y se transmiten al Parlamento Europeo como ya se hacía, ahora también se transmiten automáticamente a los Parlamentos nacionales y se hacen públicas, lo que hace posible, desde el primer momento, abrir un debate amplio e inclusivo sobre el acuerdo previsto;
- Por último, la Comisión también ha decidido crear un grupo de asesoramiento sobre los acuerdos comerciales de la UE, insistiendo en una elaboración de políticas comerciales que sea transparente e inclusiva.
Junto con esta Comunicación, la Comisión publica hoy asimismo el primer informe bienal sobre la aplicación de su estrategia de política comercial «Comercio para todos» 3 . El informe documenta los logros concretos y los avances en los dos años transcurridos desde la adopción de la estrategia, y subraya las conclusiones extraídas que orientan la evolución de la política comercial de la UE. Se complementará más adelante, este otoño, con un informe sobre la aplicación de los acuerdos de libre comercio. La Comisión invita a todos los interesados a debatir acerca de la política comercial del futuro sobre la base de ambos informes y de la presente Comunicación. Además, tomando como base el nuevo consenso europeo sobre desarrollo, este año se revisará la estrategia «Ayuda al comercio».
2. Sellar nuevas asociaciones comerciales para establecer normas progresistas de comercio mundial
La UE está comprometida con un comercio abierto, enraizado en un sistema comercial multilateral basado en normas. La apertura a los flujos de mercancías, servicios, personas y capitales ha estimulado el crecimiento y la competitividad de la UE, y el bienestar de sus consumidores. Combinada con normas elevadas en materia de medio ambiente, trabajo, consumidores y protección social, constituye la base de nuestra prosperidad, y es el modo más adecuado de que la globalización resulte útil para todos los europeos. La globalización va más allá del comercio; sus efectos se combinan con los del cambio tecnológico. No cabe duda de que la política comercial es muy importante para encauzar la globalización de manera que sus efectos económicos, sociales y medioambientales sean positivos para los ciudadanos y las empresas de Europa y de fuera.
La UE busca socios que deseen sumarse al establecimiento de normas abiertas y progresistas para las realidades comerciales del siglo XXI, reforzando así la gobernanza mundial. Los últimos acuerdos de la UE con Canadá, Singapur y Vietnam, así como el acuerdo de principio con Japón, no solo crean nuevas oportunidades económicas para las empresas y los ciudadanos, sino que también reflejan y fomentan los valores universales que la Unión suscribe, y preservan el derecho de los gobiernos a legislar en aras del interés público.
Generar nuevas perspectivas económicas
Para abrir nuevos mercados, la Comisión Europea mantiene una agenda amplia de negociación multilateral y bilateral para garantizar el acceso recíproco a los mercados. Las obligaciones multilaterales de la UE en la Organización Mundial del Comercio (OMC) constituyen la base de nuestras relaciones comerciales en todo el mundo. En el período preparatorio de la Conferencia Ministerial de Buenos Aires en el mes de diciembre, la UE muestra el camino para reconfigurar la agenda de negociaciones de la OMC, y aspira a modernizar las normas del comercio mundial y a restablecer la primacía de la OMC para fijar normas, especialmente en un momento de creciente proteccionismo.
La Comisión está comprometida con la profundización de los vínculos de la UE con los motores de crecimiento futuro en Asia y América Latina. Las negociaciones con México y Mercosur avanzan con rapidez; la Comisión persigue su conclusión política antes de finales de año. Los acuerdos negociados con Singapur y Vietnam también serán presentados en breve.
El Acuerdo Económico y Comercial Global entre la UE y Canadá (AECG) se aplicará de forma provisional a partir del 21 de septiembre. La UE y Japón alcanzaron el 6 de julio un acuerdo de principio sobre los principales elementos de un Acuerdo de Asociación Económica, y están trabajando intensamente para llegar a un texto final del acuerdo antes de finales de año. Estos acuerdos de amplio alcance eliminarán, por ejemplo, la inmensa mayoría de los derechos que pagan las empresas de la UE al comerciar con Canadá y con Japón, y abrirán esos mercados a las exportaciones de la UE, con inclusión de la agricultura, la alimentación y las bebidas. Estos acuerdos eliminarán obstáculos en muchos sectores de servicios y seguirán promoviendo una economía innovadora y competitiva, facilitando así la vida a todas las empresas, en particular las pymes.
Promover los valores universales que la Unión hace suyos
La Unión Europea abre camino al salvaguardar incondicionalmente las más altas normas europeas de protección medioambiental, social, laboral y de los consumidores, así como los derechos fundamentales. Junto con nuestros socios, aspiramos a utilizar los instrumentos de política comercial para promover dichas normas en todo el mundo, en consonancia con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, para los cuales el comercio constituye uno de los medios fundamentales de ejecución. Por ejemplo, todos los modernos acuerdos comerciales de la UE incluyen la aplicación de los convenios internacionales de protección medioambiental y de la normativa laboral; el Acuerdo de Asociación Económica UE-Japón es el primer acuerdo comercial internacional que respalda explícitamente el Acuerdo de París sobre el cambio climático. El acuerdo con Canadá es muy ambicioso en cuanto a los compromisos en materia laboral. Esto pone de relieve que el enfoque de la Comisión a este respecto, expuesto en su Comunicación «Comercio para todos» 4 , está dando sus frutos. En la actualidad, la Comisión ha entablado amplios debates con el Parlamento Europeo, el Consejo y las partes interesadas con el fin de mejorar la eficacia de la aplicación y el cumplimiento de las disposiciones sobre comercio y desarrollo sostenible en nuestros acuerdos.
Proteger el derecho a regular
Los acuerdos de la UE también preservan explícitamente el derecho de los gobiernos a legislar en aras del interés público, lo que supone un principio importante para toda futura negociación 5 . Este principio subyace al nuevo planteamiento de la UE con respecto a la protección de las inversiones. Como el acuerdo con Canadá demuestra, la Comisión adopta actualmente en sus acuerdos bilaterales un enfoque totalmente distinto de protección de las inversiones, muy distanciado del sistema de solución de diferencias entre inversores y Estados.
Sellar nuevas asociaciones
Los acuerdos con Canadá y Japón, así como los rápidos progresos alcanzados con socios como México y Mercosur, muestran que es posible establecer unas normas comerciales modernas y progresistas. Aprovechando este impulso, la Comisión recomienda al Consejo que negocie dos nuevos acuerdos comerciales, con Australia y Nueva Zelanda, que vienen a sumarse a la reciente recomendación de la Comisión de abrir negociaciones con Chile. El objetivo de estos acuerdos es promover un crecimiento sostenible incrementando el comercio, sentando una base sólida para estrechar lazos económicos con el conjunto de la región de Asia y el Pacífico, y ampliar la alianza de los socios comprometidos con unas normas progresistas de comercio mundial.
3. Una sólida política comercial y de inversiones que proteja los intereses de la UE y garantice la equidad
Nuestra política comercial aspira a que el comercio abierto sea justo: que garantice que las empresas, los trabajadores y los agricultores europeos compitan en pie de igualdad con los de nuestros socios comerciales de todo el mundo.
La apertura de los mercados conlleva asegurarse de que todos nos ajustemos a las normas y garantizar que se protejan los intereses esenciales de la UE. La UE utiliza activamente todos los instrumentos a su disposición para hacer cumplir los compromisos asumidos por sus socios, para eliminar las barreras comerciales y para luchar contra las prácticas desleales. Varios socios de la UE, entre ellos las mayores economías del mundo, adoptan cada vez con más frecuencia medidas nacionales que van en perjuicio de otros países o socavan el sistema comercial multilateral basado en normas. La Comisión está dispuesta, en caso necesario, a adoptar nuevas medidas para hacer frente a esta tendencia.
Los instrumentos de defensa comercial también contribuyen a garantizar que las empresas de la UE tengan frente a sí competidores leales. La Comisión está trabajando intensamente con el Parlamento Europeo y el Consejo para conseguir la modernización general propuesta de los instrumentos de defensa comercial y una nueva metodología de cálculo antidumping, de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de 23 de junio de 2017, que instaban a los colegisladores a un acuerdo rápido. Con las nuevas normas se mantendría y reforzaría la capacidad de reacción de la UE frente a importantes distorsiones del mercado en países que exportan a la UE.
El refuerzo del instrumento de defensa comercial es un componente clave en la determinación de la UE de luchar contra una de las principales causas profundas del comercio internacional desleal, las prácticas desleales de subvención, en particular cuando conducen a un exceso de capacidad. Además, la UE seguirá impulsando iniciativas multilaterales relativas a las subvenciones desleales. En particular, la UE está haciendo propuestas en la OMC para fomentar la transparencia de las subvenciones industriales y limitar el recurso a las subvenciones perjudiciales en los sectores agrario y pesquero. La UE también aborda los problemas de exceso de capacidad reforzando la gobernanza económica internacional, por ejemplo intentando abordar problemas urgentes en el sector siderúrgico en el Foro Mundial sobre el exceso de capacidad siderúrgica, establecido por los miembros del G-20 y de la OCDE.
Otro ámbito en el que los intereses de los productores de la UE suelen verse negativamente afectados es el de la contratación pública, en la cual muchos de los principales socios comerciales de la UE todavía aplican prácticas restrictivas discriminatorias contra las empresas de la Unión y no garantizan la reciprocidad en términos de acceso al mercado. Por ello, la Comisión aboga por una rápida adopción de su propuesta revisada de un instrumento de contratación pública internacional: una herramienta para promover la apertura y el acceso recíproco a los mercados de contratación pública en todo el mundo.
En la misma línea, el trabajo de la UE sobre unas normas de gobernanza mundial también debe adaptarse a los nuevos retos de la competencia mundial, como la inquietud que provoca que los activos estratégicos de la UE sean asumidos por inversores extranjeros, en particular, por empresas subvencionadas o estatales. La apertura de principio de la UE a las inversiones extranjeras directas no va a cambiar. Sin embargo, debe acompañarse de políticas sólidas y apropiadas para, por una parte, abrir otras economías y garantizar que todos nos ajustemos a las mismas normas y, por otra, proteger los activos frente a absorciones que sean perjudiciales para los intereses esenciales de la UE o de sus Estados miembros. Si bien la política comercial y de inversión de la UE sigue siendo el instrumento más apropiado para garantizar que los terceros países ofrezcan un nivel de apertura a la inversión extranjera equivalente al de la UE y para promover unas condiciones equitativas para los operadores de la UE, también es preciso tomar medidas para proteger los intereses esenciales de la UE.
Como parte del paquete actual de medidas de política comercial, la Comisión propone aumentar la cooperación de la UE y establecer un marco para controlar las inversiones extranjeras directas que entran en la UE. El objetivo es evitar la absorción de activos estratégicos que puedan comprometer la seguridad o el orden público, preservando así los intereses esenciales de Europa, al tiempo que se mantiene la apertura de los mercados de la UE a la inversión, en conjunto.
Por ello, la Comunicación de hoy «Recibir inversión extranjera directa y proteger los intereses esenciales» propone nuevas medidas concretas para que los Estados miembros y, en su caso, la Comisión, controlen determinadas inversiones extranjeras directas en la UE con el fin de garantizar la seguridad y el orden público. La Comunicación va acompañada de una propuesta de Reglamento por el que se establece un marco para el control de las inversiones extranjeras directas en la Unión Europea por razones de seguridad y de orden público, junto con un mecanismo de cooperación entre los Estados miembros, así como un marco para la evaluación a nivel de la UE.
4. Conseguir acuerdos eficaces mediante un proceso negociador transparente e inclusivo
Es importante cómo llevamos a cabo la política comercial y cómo celebramos las negociaciones comerciales. Si la UE quiere celebrar acuerdos eficaces que beneficien a todos los ciudadanos, el proceso ha de ser responsable, transparente e inclusivo. Esta es una responsabilidad conjunta de todas las instituciones de la UE, todos los Estados miembros y todos los Parlamentos nacionales.
Para maximizar los beneficios potenciales de nuestra política comercial, la UE tiene que ser un socio negociador creíble: debemos tomar las decisiones institucionales de forma clara, predecible e idónea. Esto implica garantizar que nuestro entramado institucional nos permita ratificar y aplicar de manera responsable, legítima y eficaz los acuerdos que hemos negociado. El dictamen del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la competencia de la Unión para firmar y celebrar el Acuerdo de Libre Comercio con Singapur 6 es meridiano en cuanto al reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros en los acuerdos comerciales y de inversión.
La recomendación de abrir negociaciones con Australia y Nueva Zelanda contiene muchos temas cubiertos en su totalidad por la política comercial común de la UE, tales como la liberalización del comercio de bienes, servicios e inversiones extranjeras directas, la contratación pública, las normas mundiales destinadas a garantizar unas condiciones de competencia equitativas, y capítulos sobre un ambicioso desarrollo sostenible. Esto permitirá avanzar rápidamente, dado el imperativo político de reforzar la posición comercial de la UE en el mundo. La Comisión está dispuesta a llevar a cabo estas negociaciones a un ritmo acelerado, con vistas a su conclusión antes de marzo de 2019.
La recomendación de abrir negociaciones con Australia y Nueva Zelanda no incluye la protección de las inversiones ni la solución de diferencias en materia de inversión: hay que terminar el debate sobre la mejor estructura para los acuerdos comerciales y de protección de las inversiones de la UE, y la Comisión está dispuesta a seguir debatiéndolo con el Consejo y el Parlamento Europeo. Al mismo tiempo, la Comisión prosigue las negociaciones en curso en materia de inversión, con Japón, China, Myanmar y otros socios, para mejorar la posición de los inversores de la UE en el extranjero, al tiempo que se promueve el desarrollo sostenible y se protege el derecho de los gobiernos a establecer las normas oportunas. La Comisión también ha adoptado hoy una recomendación de apertura de negociaciones para establecer un Tribunal Multilateral de Inversiones. Esta propuesta es un nuevo paso hacia un enfoque más transparente, coherente y equitativo para tramitar las reclamaciones de los inversores al amparo de los acuerdos de protección.
La cuestión jurídica del reparto de competencias no debe afectar en modo alguno a la legitimidad ni al carácter incluyente del proceso de adopción, independientemente de que la decisión final sobre la adopción se tome a nivel de la UE o de los Estados miembros. Por ello, la Comisión acoge con satisfacción que los gobiernos de los Estados miembros se impliquen también cada vez más con sus Parlamentos nacionales y regionales en las negociaciones comerciales. Los Parlamentos nacionales desempeñan un papel fundamental en la supervisión de la posición de su Gobierno con respecto a las negociaciones comerciales de la UE. Por eso, la Comisión anima a los Estados miembros a continuar y, cuando sea posible, garantizar la participación de los Parlamentos nacionales en las negociaciones comerciales en la fase más temprana posible.
Esta es una de las principales razones por las que la Comisión ha decidido publicar sus recomendaciones sobre directrices de negociación de acuerdos comerciales, empezando por las de hoy sobre Australia, Nueva Zelanda y el Tribunal Multilateral de Inversiones, y en consonancia con la práctica establecida para las negociaciones con el Reino Unido en virtud del artículo 50.
Esto también significa que, conforme a la práctica habitual en otros tipos de propuesta de la Comisión, estas recomendaciones se transmitirán automáticamente a todos los Parlamentos nacionales y al Parlamento Europeo al mismo tiempo que al Consejo, junto con el informe de evaluación de impacto que las acompaña. Así será más fácil para los Parlamentos nacionales y las partes interesadas comunicar sus opiniones, en la fase más temprana posible, a los Gobiernos que los representan en los debates del Consejo. La Comisión está dispuesta a ayudar a los Estados miembros a involucrar a sus Parlamentos nacionales y regionales, y a seguir debatiendo sobre la mejor manera de facilitar la participación parlamentaria.
Por último, como parte de su insistencia en el diseño de una política comercial transparente e inclusiva, la Comisión ha decidido crear un grupo consultivo sobre las negociaciones comerciales de la UE, que estará compuesto por representantes de un grupo amplio y equilibrado de partes interesadas, como los sindicatos, las organizaciones patronales, las asociaciones de consumidores y otras organizaciones no gubernamentales. El grupo ofrecerá un asesoramiento de calidad a los negociadores de la Comisión y a los responsables políticos en ámbitos sometidos a las negociaciones comerciales, lo que permitirá a la Comisión basarse en diferentes perspectivas y percepciones sobre el comercio.
5. Conclusión
La Unión Europea tiene que defender un sistema comercial multilateral abierto y basado en normas y llevar a cabo una política comercial sólida y proactiva basada en la apertura, no en el proteccionismo, que garantice nuestra prosperidad y el desarrollo sostenible de la economía europea.
A tal fin, la Unión Europea ha de promover a escala mundial una agenda comercial ambiciosa, progresista, abierta, basada en normas y en valores. Esto quiere decir una política comercial que no solo cree nuevas oportunidades económicas para las empresas y los ciudadanos, sino que también refleje y fomente los valores universales que la Unión suscribe, preservando el derecho de los gobiernos a legislar en aras del interés público.
La actual Comisión dedicará el resto de su mandato, partiendo del éxito de acuerdos anteriores, a generar beneficios concretos para todos los ciudadanos. Para ello, la UE necesita una orientación política sólida, consensuada con todos los agentes institucionales. Este debate debe tener lugar, pero, al mismo tiempo, no podemos eludir nuestra responsabilidad de promover los intereses de Europa. Por eso, la Comisión tiene la intención de acelerar todas las negociaciones en curso, e invita a todas las instituciones a que colaboren prontamente en el debate sobre esta estructura más general de los acuerdos comerciales y los de protección de las inversiones de la UE.
Los recientes acuerdos con Canadá y Japón muestran que aspirar a una política comercial abierta, progresista y basada en normas no solo es posible, sino también útil, pues da resultados mutuamente beneficiosos y refuerza la gobernanza global con los socios de la UE. El paquete de medidas de política comercial presentado hoy prosigue una moderna política comercial de la UE que contribuye a la voluntad de la actual Comisión de encauzar la globalización.
1 Comisión Europea, «Libro Blanco sobre el futuro de Europa», COM(2017) 2025.
Comisión Europea, «Documento de reflexión sobre el encauzamiento de la globalización», COM(2017) 240.
Comisión Europea, «Informe sobre la aplicación de la estrategia de política comercial Comercio para todos», COM(2017) 491.
Comunicación COM(2015) 497, de 14 de octubre de 2015, «Comercio para todos: Hacia una política de comercio e inversión más responsable».
El Instrumento interpretativo conjunto sobre el Acuerdo Económico y Comercial Global (AECG) entre Canadá y la Unión Europea y sus Estados miembros explica muy detalladamente los compromisos: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13541-2016-INIT/es/ .
Dictamen 2/15 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 16 de mayo de 2017, con arreglo al artículo 218, apartado 11, del TFUE.
