27.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 267/45

1.1

En octubre de 2003 la Comisión presentó un documento (1) que recogía las estrategias sobre el IVA presentadas en junio de 2000 y en el que proponía nuevas iniciativas sobre el tema. En resumen, la estrategia consta de cuatro objetivos principales: simplificación, modernización, aplicación más uniforme de la normativa vigente y refuerzo de la cooperación administrativa.

1.2

El documento que el CESE analiza (2) consta de tres partes:

1.2.1

El CESE sólo formulará observaciones sobre las propuestas contempladas en las letras a) y c). No obstante, las observaciones generales se refieren a ambos documentos, al considerar que forman parte de una estrategia única.

1.3

La simplificación de las obligaciones de las empresas, examinada desde hace tiempo, fue objeto de una decisión del Consejo Europeo de 26 de marzo de 2004 pidiendo al Consejo de Competencia que determinara los sectores en los que era viable la simplificación. La decisión correspondiente se adoptó en junio de 2004 y la Comisión elaboró en octubre de 2004 el documento analizado en el presente dictamen. Entretanto, la Presidencia neerlandesa planteó en la reunión informal del Consejo ECOFIN de septiembre de 2004 la cuestión de cómo «propiciar el crecimiento mediante una reducción de las cargas administrativas». Pues bien, la Comisión considera que el documento que presentó responde plenamente a este objetivo.

1.4

Los estudios que llevó a cabo la Comisión (3), publicados en el segundo semestre de 2003, pusieron de relieve que uno de los principales objetivos debía ser la simplificación del régimen para «los sujetos pasivos que tienen obligaciones en materia de IVA en un Estado miembro en el que no están establecidos» (en la práctica, los exportadores de bienes y servicios — Nota del CESE). En efecto, los procedimientos administrativos para estos sujetos pasivos son tan pesados y complejos que numerosos exportadores potenciales evitan realizar toda actividad sujeta al IVA en otro Estado miembro. Además, el procedimiento de devolución es tan complicado y costoso que, en algunas fases del procedimiento, casi el 54 % de las grandes empresas renuncia a completarlo.

1.5

Las propuestas recogidas en el punto 1.2 tienen por objeto precisamente solventar los inconvenientes mencionados mediante la adopción de seis medidas concretas:

1.6

La Comisión ya presentó tres propuestas legislativas previas a la realización de estos objetivos:

1.6.1

Las iniciativas incluidas en el documento analizado ya fueron objeto de profundos debates con los Estados miembros y de un amplio proceso de consulta por medio de Internet con las partes interesadas.

2.1

El concepto de «ventanilla única» no es nuevo; en efecto, fue propuesto por primera vez en la Directiva 2002/38/CE del Consejo, pero limitaba su alcance a los operadores de comercio por vía electrónica (6) para los servicios transfronterizos prestados a personas no sujetas al impuesto. En sustancia y de manera simplificada, con la ventanilla única propuesta se amplía a todos los exportadores de bienes y servicios la facultad de inscribirse en un registro electrónico en el país de establecimiento, que sería válido para el conjunto de los países de la UE, suprimiendo así la obligación de inscribirse en los registros del IVA de cada uno de los Estados miembros destinatarios de las exportaciones y permitiendo conservar el número de identificación nacional.

2.2

La situación tras la creación de la ventanilla única sería la siguiente:

2.2.1

La Comisión se muestra convencida de que la ventanilla única podría simplificar las obligaciones fiscales correspondientes a un número y un tipo de operaciones muy superiores a los actuales: además de las operaciones de venta a distancia ya incluidas en las disposiciones vigentes, también se aplicaría a todas las operaciones de venta directa a consumidores de otros Estados miembros. De todas formas, una novedad aún más importante es la inclusión en este régimen de las operaciones efectuadas entre sujetos pasivos a los que no se aplica el mecanismo de inversión del sujeto pasivo (autoliquidación).

2.2.1.1

De acuerdo con las estimaciones realizadas, el sistema de la ventanilla única podría ser utilizado por aproximadamente 200 000 operadores. En cualquier caso, es posible que las empresas exportadoras –sobre todo las de grandes dimensiones– ya inscritas en los registros del IVA de un Estado miembro distinto del suyo continúen aplicando el sistema actual. De hecho, el régimen de ventanilla única es facultativo, no obligatorio.

2.3

Sin embargo, la ventanilla única no constituye la solución a todos los problemas. En primer lugar, siguen vigentes todas las disposiciones nacionales en materia de periodicidad de las declaraciones, condiciones de pago y reembolso, así como de normas de ejecución. La Comisión reconoce de manera explícita que el nuevo régimen no tiene por objeto la total armonización de las normas nacionales, ya que «no la considera, de momento, ni realista ni necesaria».

2.3.1

Además, sigue pendiente el problema de las transferencias financieras, que deberán realizarse directamente entre el sujeto pasivo y el Estado miembro acreedor. La Comisión señala que la experiencia acumulada hasta ahora con el régimen especial aplicable al comercio electrónico (régimen en el que se han inscrito menos de mil empresas de terceros países) puso de manifiesto «lo gravosa que resulta», para el Estado miembro perceptor, la redistribución de los fondos. A juicio de la Comisión, no sería «realista» prever la ampliación del sistema a un número mucho mayor de personas y de operaciones, ya que sería necesario establecer extensas redes de tesorería para tratar los flujos financieros: los intermediarios financieros podrían desempeñar esta función proponiendo a los operadores servicios de pago y liquidación de las operaciones. Este tipo de servicios, cuya prestación debe ofrecerse con carácter voluntario, puede resultar especialmente atractivo para los pequeños operadores, «si bien deberían basarse en la realidad económica», es decir, prestarse en condiciones aceptables.

2.3.2

En conclusión, la ventanilla única deja sin cambios todas las disposiciones vigentes sobre pagos y reembolsos. También sigue vigente el régimen especial aplicable a la prestación de servicios electrónicos a particulares, en el que se prevé un único pago al Estado miembro exportador, que se encarga de redistribuir el importe correspondiente a los Estados miembros de destino del servicio. Estas disposiciones deberían volver a examinarse antes del 30 de junio de 2006. En dicha ocasión también se estudiará la posibilidad de incluir en el régimen de la ventanilla única todas las operaciones de prestación de servicios por vía electrónica.

3.1

Una propuesta de la Comisión de 1998, que tenía como objetivo principal la reforma del procedimiento de reembolso, también incluía algunas modificaciones referidas a los gastos que no dan derecho a una deducción del IVA, o sólo a su deducción parcial. Se pretendía con ello «aproximar», si no armonizar, las disposiciones nacionales que eran y siguen siendo muy divergentes al respecto. Esta propuesta no se aceptó, sobre todo debido a la preocupación de determinados Estados miembros acerca de los ingresos propios.

3.1.1

La propuesta actual vuelve a incluir esta argumentación y propone armonizar los tipos de gastos a los que se aplica la exclusión del derecho a deducción (gastos que no dan derecho a una deducción íntegra del IVA). En general (con algunas excepciones y restricciones) esta exclusión se aplicaría a los gastos correspondientes a:

Todos los demás gastos, no incluidos en los tipos mencionados, estarían sujetos a las disposiciones normales en materia de deducción.

3.2

Para las operaciones entre empresas, el IVA debe ser abonado por el cliente en el Estado miembro de destino y puede ser reembolsado por el mecanismo de inversión del sujeto pasivo, que es obligatorio para algunas operaciones, mientras que para otras la decisión de imponerlo o no depende de cada Estado miembro. En el documento analizado, la Comisión propone ampliar el ámbito de aplicación obligatoria del mecanismo de inversión del sujeto pasivo a las entregas de bienes que sean instalados o montados por cuenta del importador o por él mismo, a la prestación de servicios conexos a bienes inmuebles y a la prestación de los servicios contemplados en la letra c) del apartado 2 del artículo 9 de la Sexta Directiva sobre el IVA.

3.3

En cuanto a la exención de la aplicación del IVA, la Comisión considera que las normas vigentes son rígidas e incoherentes, debido a las excepciones concedidas a los distintos Estados miembros en el momento de la adhesión a la UE o en otras ocasiones. A este respecto, existe una gran disparidad de tratamiento entre los distintos Estados miembros que, en vez de reducirse, se ha incrementado debido a la concesión de prórrogas para autorizaciones temporales e incluso la ampliación de su alcance. La propuesta prevé una mayor flexibilidad para establecer el límite por debajo del cual pueden concederse exenciones: se propone un umbral de 100 000 euros, pero cada Estado miembro podrá fijar un límite inferior que podrá variar en función de que se trate de bienes o servicios.

3.4

En cuanto a la venta a distancia, las disposiciones vigentes establecen dos umbrales máximos diferentes por un importe global anual de 35 000 euros o de 100 000 euros, respectivamente, entre los que deberá optar cada Estado miembro de destino; cuando se superen, la empresa suministradora deberá aplicar el IVA al comprador con arreglo al tipo impositivo vigente en el Estado miembro de destino. Con el fin de facilitar la actividad de los operadores, la Comisión propone establecer un único umbral máximo de 150 000 euros que represente la totalidad de las ventas a todos los Estados miembros de la Unión.

4.1

En términos generales, el CESE se muestra de acuerdo sobre la creación del régimen de ventanilla única, pero considera conveniente formular algunas observaciones en aras de una mayor eficacia del sistema del IVA transfronterizo. De todas formas, estas observaciones y propuestas deben considerarse como un memorando para la evolución futura y las medidas posteriores: en efecto, hay que reconocer que la Comisión ha hecho todo lo que estaba en su mano en la situación actual para proponer un programa realista pero minimalista y, por lo tanto, cabe esperar que sea aplicable.

4.2

En materia de armonización fiscal en general y en el ámbito del IVA en particular, la situación no permite ser muy optimista, dado que los avances son lentos y plagados de obstáculos, los mecanismos son farragosos y a menudo ineficaces, las normas son complejas y a veces difíciles de interpretar. Los ciudadanos y las empresas y, en definitiva, toda la economía padecen esta situación; pero, paradójicamente, las primeras víctimas son los propios Estados miembros que suelen dar la impresión, confirmada por los hechos, de querer mantener a toda costa un statu quo por motivos más o menos confesables, y siguen aplicando sistemas complejos y costosos por temor a los cambios, o sea, una burocracia que es víctima de sí misma.

4.3

Los primeros resultados de la ventanilla única, que ya está creada y funciona para la prestación de servicios electrónicos transfronterizos, parecen indicar un escaso interés de los operadores; de hecho, aunque sea prematuro considerar significativo este dato, este régimen ha sido utilizado por menos de mil sujetos pasivos no establecidos, principalmente «grandes» operadores. En cambio, la Comisión considera que la nueva ventanilla única tendrá una mayor aceptación y que, de unos 250 000 potenciales operadores transfronterizos establecidos, aproximadamente 200 000 la utilizarán. Si se confirma esta estimación, el régimen de la ventanilla única afrontaría varias dificultades: la Comisión señala que el sistema aplicado al comercio electrónico ya plantea problemas administrativos e implica pesadas cargas de gestión. La solución analizada, que consiste en separar de la ventanilla única las funciones de percepción y redistribución de los fondos (labor gravosa, a juicio de la Comisión) y la gestión de las devoluciones confiándolas al sector financiero, quizá sea necesaria pero resulta a todas luces insatisfactoria.

4.4

El CESE señala que, si la gestión de los fondos percibidos es «gravosa» para las administraciones fiscales, también lo es para el sector financiero, aunque es cierto que éste dispone de los medios para prestar el servicio; en cualquier caso, esta gestión implicará un coste que será sufragado por los contribuyentes o las administraciones fiscales. En efecto, no se señala de forma clara quién debería soportar las cargas del sistema que debe aplicarse, aunque las autoridades dan por supuesto que deben ser los operadores. La Comisión, de acuerdo con los estudios realizados, considera que el nuevo sistema basado en la ventanilla única y en un sistema de compensación y pago de las sumas adeudadas será menos gravoso que el actual.

4.5

El Comité no dispone de medios para verificar si y en qué medida todo el proyecto de ventanilla única con la asignación del servicio al sector financiero generará costes adicionales o, por el contrario, beneficios evidentes. Además de los costes, sería necesario cuantificar en términos monetarios los beneficios, es decir, la simplificación y aceleración de los procedimientos para los operadores y las administraciones nacionales. A primera vista, los beneficios para los operadores serían apreciables pero limitados: la ventanilla única suprimiría la necesidad de inscribirse en los distintos Estados miembros de destino y el intercambio de documentos en papel, pero seguirían vigentes las disposiciones nacionales (plazos de declaración y normas de pago y reembolso) y, sobre todo, permanece sin cambios por falta de armonización la diversidad de los tipos impositivos nacionales.

4.6

En definitiva, el CESE apoya la propuesta de la Comisión, pero expone a los responsables una reflexión que considera esencial: si la ventanilla única aspira a ser el único interlocutor entre los operadores y las distintas administraciones nacionales, debe ser realmente única respecto de los procedimientos y la gestión de las sumas adeudadas o por percibir. De todas formas, el proceso no se culminará hasta que se logre la armonización de los tipos impositivos y de las disposiciones nacionales, que también es esencial para la realización de un verdadero mercado único. Otro aspecto que debe examinarse es el de las lenguas: aunque el intercambio de información con la ventanilla única se efectúa con arreglo a códigos, puede resultar necesario un diálogo real con fórmulas que no siempre es posible estandarizar.

5.1

El Comité aprueba plenamente la propuesta de la Comisión (punto 3.1.1) de «armonizar» los tipos de gastos a los que se aplica la exclusión del derecho a deducción del IVA. Si la propuesta fuese aceptada, se iniciaría de hecho un proceso de aproximación de los sistemas fiscales, aunque con los datos actuales parece que su realización se logrará en una fecha más bien lejana.

5.2

El CESE también considera positiva la propuesta de ampliar el alcance del mecanismo de inversión del sujeto pasivo (punto 3.2), aunque podría darse un paso más decisivo generalizando su aplicación a todas las operaciones entre empresas dentro de la Unión.

5.3

La exención del IVA (punto 3.3) es objeto de observaciones de otra índole. El Comité ya examinó este asunto en un dictamen en el que criticaba la práctica de dispensar un trato especial y más favorable a determinados tipos de operadores, no sólo con motivo de la adhesión de nuevos Estados miembros en las distintas ampliaciones, sino también como herencia de situaciones anteriores en los Estados más veteranos de la UE. El CESE señalaba, y confirma ahora, que la exención del IVA para determinados tipos de operadores falsea la competencia no sólo en las operaciones transnacionales, sino también, y quizá con mayor repercusión, dentro de los Estados miembros.

5.3.1

Asimismo, es necesario destacar también que en la exposición de motivos de la Comisión se habla de «pequeñas y medianas empresas», mientras que en los documentos oficiales y especialmente las actas de adhesión sólo suele mencionarse a las «pequeñas» empresas; esto es una señal evidente de la voluntad de minimizar la importancia de la autorización y de hacerla extensiva, en la práctica, a empresas muy diferentes. La propuesta de Directiva evita abordar el aspecto de la clasificación y se limita a hablar de «sujetos pasivos» con un volumen de negocios intracomunitario que no supere los 100 000 euros. Por lo tanto, queda clara la voluntad de ampliar la exención a todas las empresas, independientemente de su tamaño.

5.3.2

Por consiguiente, el motivo de la exención ya no es eximir de la aplicación del IVA a una categoría específica de empresas sino a una categoría de operaciones que no tengan un valor significativo. El Comité se muestra plenamente de acuerdo con ello. Falta por aclarar si las empresas exentas del IVA nacional con arreglo a las disposiciones generales estarán sujetas al umbral de 100 000 euros para las operaciones intracomunitarias. Si éste fuera el caso, se daría la paradoja de que empresas exentas «por derecho» deberían pagar el impuesto cuando superen el umbral mencionado.

5.3.3

El Comité no considera tan positiva, en términos generales, la propuesta de conceder a cada Estado miembro la posibilidad de fijar un umbral máximo inferior a 100 000 euros e incluso de establecer umbrales diferentes para bienes y servicios. De esta forma, se perpetúa la deplorable diversidad de normas vigentes que complica el trabajo de los operadores, incrementa los costes administrativos y, en definitiva, vuelve a estar en clara contradicción con los principios rectores del mercado interior. Por lo demás, el Comité es plenamente consciente de que determinadas situaciones nacionales pueden requerir excepciones a una norma general, por lo que una armonización del límite máximo de las exenciones tendría un efecto reducido ante el mantenimiento de disparidades mucho más importantes.

5.4

Respecto de la venta a distancia (punto 3.4), el Comité tiene que reconocer todos los esfuerzos que realiza la Comisión, como demuestra la propuesta analizada, para suprimir las obligaciones que se imponen a los operadores debido a la diversidad de las normas fiscales nacionales. La fijación de un umbral máximo único y global, combinada con la introducción de la ventanilla única, debería suponer un avance real.

6.1

La propuesta constituye una modificación del Reglamento (CE) no 1798/2003 que resulta imprescindible si se aprueba la directiva analizada. Recoge disposiciones de aplicación que no suscitan observaciones específicas, puesto que se trata en gran medida de disposiciones sobre la comunicación entre Estados miembros, publicidad de las normas y comunicación con la Comisión. La parte más importante figura en el artículo 34 octies relativo a los controles sobre los sujetos pasivos a efectos del IVA y sus declaraciones.

6.2

El principio básico de los controles es la colaboración entre Estados miembros, ya que los controles dentro del régimen de ventanilla única pueden ser realizados tanto por el Estado miembro de la ventanilla única como por cualquier otro Estado miembro de destino, debiendo cada parte informar previamente a las demás partes interesadas. Estas últimas podrán participar en las inspecciones cuando así lo deseen. Los procedimientos que deben adoptarse para establecer la colaboración se especifican en los artículos 11 y 12 del Reglamento.

6.3

El CESE, al tratarse esencialmente de normas de procedimiento, no emite observaciones particulares. En cambio, plantea si en las disposiciones de colaboración se han previsto todas las posibilidades que pueden darse en un ámbito que, aunque no es completamente nuevo al existir ya la ventanilla única para la venta a distancia, tiene aspectos de gran complejidad. Ante todo, la ventanilla es virtual y, por lo tanto, no se prevén contactos personales entre los representantes de las administraciones nacionales. Además, el problema mencionado en varias ocasiones de la diversidad lingüística no facilitará la colaboración o, como mínimo, una colaboración eficaz.

6.3.1

En efecto, debe tenerse en cuenta que los controles no pueden efectuarse en todos los casos exclusivamente mediante códigos o fórmulas normalizadas. Aunque, por razones evidentes, el problema de los contactos entre las administraciones y con los usuarios se considera secundario o incluso inexistente, los operadores del sector no ocultan las dificultades que tienen en la actualidad ni sus preocupaciones para el futuro.

6.4

Por último, aunque no menos importante, la propuesta de Directiva no trata un aspecto capital para los operadores, como es la protección de los datos. Se da por descontado que las comunicaciones que envían los operadores a las autoridades están protegidas contra el peligro de transmisión a terceros mediante las normas de protección de la vida privada. Sin embargo, no se aborda el verdadero peligro que supone el acceso de terceros a las bases de datos de la administración pública. En el ámbito de que se trata, los datos sobre cuotas de mercado y nombres de clientes pueden ser objeto de espionaje industrial y causar graves daños. Antes de confiar cualquier tipo de información a la administración pública, los ciudadanos y las empresas tienen derecho a conocer los medios técnicos y organizativos utilizados para protegerlos de los hackers (piratas informáticos).