30.4.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 108/81

1.1.

En el Libro verde sobre protección de los consumidores en la Unión Europea (1), la Comisión indicó la conveniencia de reformar la legislación de la Unión en materia de protección de los consumidores, haciendo una referencia a una directiva marco que contuviera un deber de carácter general en relación con las prácticas comerciales desleales, como posible base para la reforma.

1.2.

El Comité se pronunció al respecto (2), manifestándose a favor de una directiva marco y estando de acuerdo «en que una cláusula general con una norma legal constituye un instrumento flexible y adecuado para regir las prácticas comerciales en un área muy dinámica en continuo desarrollo y sometida a cambios constantemente» (3).

1.3.

En la Comunicación de seguimiento del Libro Verde (4) se publicó información sobre los resultados de la consulta y un esbozo de cómo podría estructurarse la directiva marco que armonizase la relación entre competencia desleal, protección de los consumidores y la función de los códigos de conducta.

1.4.

Casi de forma simultánea en el tiempo, la Comisión aprobó una «Comunicación sobre las promociones de ventas en el mercado interior» y una «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las promociones de ventas en el mercado interior» (5), sobre las que se pronunció el Comité (6), recomendando a la Comisión que revisase la propuesta, para salvaguardar la coherencia de las diversas políticas comunitarias, especialmente, a tenor del debate público del Libro Verde sobre la protección de los consumidores.

2.1.

La propuesta define las condiciones que determinan si una práctica comercial es desleal, no imponiendo ninguna obligación positiva que los comerciantes hayan de observar para demostrar que sus prácticas son leales.

2.2.

Contiene una «cláusula del mercado interior», que establece que los comerciantes han de cumplir sólo los requisitos del país de origen e impide que otros Estados miembros impongan requisitos adicionales a los comerciantes que ya cumplen los del país de origen(es decir, reconocimiento mutuo).

2.3.

Armoniza plenamente los requisitos de la Unión Europea relativos a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores y proporciona a éstos —según la Comisión— un nivel suficientemente elevado de protección.

2.3.1.

Esta aproximación se refiere a las prácticas comerciales desleales que perjudican los intereses económicos de los consumidores, por lo que los aspectos relativos a la salud y la seguridad de los productos quedan fuera de su ámbito de aplicación, salvo las afirmaciones engañosas relacionadas con la salud que se evaluarán en el marco de las disposiciones sobre prácticas comerciales engañosas.

2.3.2.

La Propuesta de Directiva prevé su aplicación cuando no existan disposiciones específicas en la legislación sectorial que regulen las prácticas comerciales desleales. Cuando sí existan tales disposiciones específicas, tendrán prioridad sobre la Directiva marco.

2.4.

Contiene una prohibición general que reemplazará a las actuales cláusulas generales y principios divergentes de los Estados miembros y pretende definir un marco común a escala de la Unión Europea.

2.4.1.

La prohibición general abarca las prácticas comerciales desleales. Establece tres condiciones para determinar si una práctica es desleal. El demandante tendrá que demostrar que se cumplen las tres condiciones para que una práctica se considere desleal:

2.5.

Establece como consumidor de referencia al «consumidor medio», según lo ha definido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en vez de al consumidor vulnerable o atípico. Los parámetros establecidos por el TJCE del consumidor «normalmente informado y razonablemente atento y perspicaz». Si bien esta definición se modula para garantizar que, cuando el objetivo sea un grupo específico de consumidores, se tomen en cuenta las características del miembro medio de ese grupo al evaluar el impacto de la práctica en cuestión.

2.6.

Recoge dos tipos fundamentales de prácticas comerciales desleales: las prácticas «engañosas» y las prácticas «agresivas». Estas disposiciones aplican los mismos elementos contenidos en la «prohibición general», pero funcionan independientemente de ella.

2.6.1.

Esto significa que una práctica que sea engañosa o agresiva, según las disposiciones correspondientes, es automáticamente desleal; si la práctica en cuestión no es engañosa ni agresiva, la prohibición general determinará si es desleal.

2.6.2.

Una práctica comercial puede inducir a error ya sea mediante acción u omisión, y esta división se refleja en la estructura de los artículos.

2.6.3.

En cuanto a las prácticas comerciales posventa leales o desleales, la propuesta no contiene tales definiciones, pero, en cambio, aplica los mismos principios de lealtad a las prácticas comerciales antes y después del momento de la venta.

2.6.4.

Se reconoce que los códigos de conducta tienen un carácter esencialmente voluntario y se establecen criterios para indicar cuándo podría esperarse razonablemente que el comportamiento del comerciante en relación con el código influenciara la decisión del consumidor.

2.6.5.

Describe como una práctica comercial puede ser agresiva, de tres maneras diferentes: acoso, coacción e influencia indebida.

2.7.

Incorpora las disposiciones sobre las relaciones de las empresas con los consumidores, establecidas en la Directiva sobre publicidad engañosa, y limita el ámbito de aplicación de la Directiva existente a la publicidad de empresa a empresa y a la publicidad comparativa que pueda perjudicar a un competidor, pero sin que haya perjuicio para el consumidor.

2.8.

En un anexo de la Directiva se recoge una breve lista negra de prácticas comerciales. Se trata de prácticas que serán, en toda circunstancia, desleales, por lo que estarán prohibidas en todos los Estados miembros. Se impone, así, una prohibición «ex ante»de esas prácticas concretas.

3.1.

El CESE coincide con la Comisión en el objetivo de proporcionar un alto grado de protección a los consumidores y hacer posible el funcionamiento del mercado interior. Cabe reconocer, no solo la oportunidad de su presentación, sino el esfuerzo realizado en el debate público impulsado por la Comisión y la evaluación «ex ante» formalizada antes de la presentación de la propuesta. El CESE espera que, en futuras propuestas relativas a la protección de los consumidores, se actúe de la misma forma.

3.1.1.

El CESE ya ha valorado positivamente el nuevo enfoque de la Comisión para establecer una legislación marco general apoyada en códigos. El Comité coincide en que es necesario evitar una regulación excesivamente meticulosa, que no redunda ni en interés de los consumidores ni de las empresas, e introducir gradualmente el máximo nivel posible de armonización en el ámbito legislativo de protección de los consumidores recurriendo a los medios más adecuados. (7)

3.1.2.

El CESE valora especialmente que la propuesta contemple que las Directivas específicas prevalecerán sobre la Directiva marco en supuestos de divergencia entre ambas.

3.1.3.

Igualmente considera importante que la protección frente a las prácticas comerciales desleales abarque las prácticas comerciales, antes y después del momento de la venta, y/o prestación del servicio.

3.1.4.

El CESE ya se pronunció (8) a favor del establecimiento de códigos de conducta que las empresas suscriban voluntariamente, siempre que sean de buena calidad, se concentren en la definición de buenas prácticas y lleven a cabo un seguimiento los poderes públicos y las organizaciones (empresas, consumidores, otros) que los nombraron. Por ello, se acoge favorablemente que la propuesta contemple la posibilidad de aplicar sanciones legales contra el incumplimiento de las decisiones de los órganos de aplicación y control de esos Códigos de Conducta.

3.1.5.

El Comité recomienda que la Comisión refuerce en la propuesta la protección de los consumidores frente a las nuevas tecnologías, y especialmente su utilización por parte de los grupos más vulnerables (especialmente, los niños), a fin de complementar el marco jurídico iniciado con la aprobación de la Directiva sobre comercio electrónico. (9)

3.2.

No obstante lo anterior, la propuesta de Directiva, en principio, suscita una serie de interrogantes sobre varios aspectos.

3.3.1.

El Tratado CE impone a la Comisión una «obligación de resultado» respecto a la presentación de sus propuestas relativas a la armonización de las legislaciones, a fin de que las mismas contengan un «elevado nivel de protección de los consumidores». Sin embargo, la presente propuesta hace un claro hincapié en establecer «normas uniformes» y aclara «ciertos conceptos jurídicos a escala comunitaria en la medida necesaria para el adecuado funcionamiento del mercado interior y el cumplimiento del requisito de seguridad jurídica» (Considerando no 4 de la propuesta).

3.3.2.

El CESE teme que la propuesta comporte un descenso en el nivel de protección de los consumidores en los Estados miembros, y considera que resultará difícil de explicar a los ciudadanos que la Unión Europea pueda rebajar el nivel de protección existente. (10) Por ello, considera deseable insertar en la propuesta una cláusula «standstill» que garantice que no existirá un retroceso en los niveles de protección actuales.

3.3.3.

El CESE ya se pronunció a favor de una armonización máxima, considerando que la protección en la línea marcada por el artículo 153 tendría que ser del más alto nivel. (11)

3.3.4.

Posiblemente, debe avanzarse más, en el futuro, en los trabajos relativos a una armonización del derecho contractual en la línea ya iniciada en la última Comunicación de la Comisión. (12)

3.4.1.

La propuesta de Directiva crea un nuevo régimen jurídico de la publicidad engañosa en relación con los consumidores, sin sustituir el anterior régimen, que, con algunas modificaciones, se mantendría en relación con los empresarios. La regulación de la publicidad comparativa se excluye de esta propuesta de Directiva de protección de los consumidores y quedaría recogida, con los cambios propuestos, en el contexto de la actual Directiva 1984/450/CEE, modificada por la Directiva 1997/55/CE referida a la publicidad engañosa en relación con los empresarios. Además, y en sentido contrario al establecido en la propuesta examinada, permitiría a los Estados miembros que mantengan o adopten disposiciones tendentes a asegurar una protección más amplia, en materia de publicidad engañosa, de los comerciantes y los competidores.

3.4.1.1.

EL CESE considera que el establecimiento simultáneo de dos regímenes jurídicos diferenciados para regular la misma materia, publicidad engañosa, según sea el agente económico afectado (empresarios o consumidores), puede complicar notablemente el marco normativo vigente y su aplicación puede introducir incoherencias y diferencias en su tratamiento y regulación; todo ello va en contra del principio de simplificación normativa y puede provocar una falta de seguridad jurídica.

3.4.1.2.

El CESE considera que sería mejor una única regulación de la publicidad engañosa, ya sea mediante esta propuesta que derogase la Directiva vigente, ya sea modificando la Directiva vigente con la aprobación de esta propuesta. El objetivo normativo debería centrarse en ordenar el mercado interior y el fortalecimiento de la protección de los consumidores a través de una regulación objetiva que se ocupe de los «hechos» –la publicidad engañosa– dando protección simultánea a todos los afectados, en lugar de establecer dos regulaciones que puedan resultar divergentes en sus contenidos y mecanismos de defensa en función de sus ámbitos de protección subjetiva (demanda u oferta).

3.4.2.

En el supuesto de que la Comisión no tenga la intención de ampliar sustancialmente el ámbito de aplicación de la Directiva en el sentido señalado, ésta deberá, al menos inicialmente, prever la aplicación, por analogía («reflex-application»), con carácter obligatorio, en aquellos casos en que una práctica comercial que puede ser considerada como desleal en la relación entre «consumidor-empresa» forme parte de una relación contractual entre empresas en una fase anterior de la cadena de distribución.

3.4.3

La disposición en virtud de la cual el Estado de establecimiento deberá velar por el cumplimiento de las normas, plantea problemas de orden práctico en relación con las actividades transfronterizas de una empresa. El Comité pide a la Comisión que introduzca las modificaciones correspondientes para la aplicación de esta disposición.

3.5.1.

La propuesta tiene como fundamento jurídico el artículo 95 del TCE, que versa sobre la aproximación de legislaciones que tengan por objeto el establecimiento y funcionamiento del mercado interior. Sin embargo, para garantizar un alto nivel de protección y contribuir a proteger los intereses económicos de los consumidores, está el artículo 153 del Tratado CE. El CESE sería partidario de fundamentar la propuesta en este último precepto (13) o, en su caso, en una base jurídica conjunta de ambos artículos.

3.6.1.

En la propuesta, la Comisión utiliza el concepto de «consumidor medio», según lo ha interpretado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, es decir, como el « consumidor normalmente informado y razonablemente atento y perspicaz».

3.6.2.

El CESE teme que la utilización de dicho parámetro interpretativo comporte que la política de protección de los consumidores pierda su carácter tuitivo y, sin perjuicio de la atención especial que presta la propuesta a los «grupos más vulnerables», puedan quedar desprotegidos los consumidores menos informados o los que tengan un nivel de educación más bajo. No debe olvidarse la situación de desigualdad material existente entre las partes, en las relaciones entre consumidores y empresas.

3.6.3.

El perfil de exigencia del consumidor medio que establece la propuesta de Directiva supone un procedimiento de decisión «informado». En algunos Estados miembros, con arreglo a la jurisprudencia dominante, las declaraciones de tipo publicitario no incluyen contenidos negativos o perjudiciales sobre el propio producto / servicio. Pero sólo con este conocimiento pueden producirse decisiones de consumidores informados. El Comité considera necesaria una solución clara y viable.

3.7.1.

EL CESE ya manifestó que está de acuerdo en que una cláusula general con una norma legal constituye un instrumento flexible y adecuado para regir las prácticas comerciales en un área muy dinámica en continuo desarrollo y sometidas a cambios constantes (14).

3.7.2.

La propuesta contiene un enfoque «negativo» de práctica comercial y un anexo de algunas conductas. Sin embargo, el CESE considera que se debería adoptar un enfoque «positivo» de práctica comercial desleal, más acorde con las modernas legislaciones sobre la materia. Una cláusula comercial con este enfoque podría asegurar su adaptación a las cambiantes circunstancias del mercado y de las conductas concurrenciales y permitiría, especialmente, someter los comportamientos inapropiados al control de deslealtad.

3.8.1.

Toda norma jurídica debe aportar seguridad y certeza jurídica. La propuesta aporta conceptos desconocidos en muchas legislaciones de los Estados miembros, por ejemplo, el de «diligencia profesional», que, según la Comisión, comprende el de «buena fe» y, además, el de «competencia profesional». El CESE es partidario de que la Comisión explique en la exposición de motivos de la propuesta, de forma clara, el contenido de dicho concepto para que los operadores jurídicos, económicos y sociales puedan comprender de forma exacta el alcance de la propuesta.

3.9.1.

El CESE teme que la adopción de la Directiva no incremente la transparencia en las relaciones «consumidor-empresa» y que no guarde la debida coherencia con el resto del ordenamiento comunitario. Especialmente, espera que resulten infundados los temores respecto a una eventual colisión con lo previsto en la Propuesta de Reglamento relativo a las promociones de ventas en el mercado interior (15), y que ambos textos sean complementarios entre sí. El Comité pide a la Comisión que, antes de entrar en vigor la Directiva, proporcione aclaraciones suplementarias sobre la relación entre la Directiva examinada y las directivas sectoriales existentes y otros ámbitos jurídicos (por ejemplo, derecho contractual).

3.9.2.

Determinados conceptos de la propuesta deberían verificarse en las diferentes versiones lingüísticas, especialmente, los relativos a las «prácticas comerciales agresivas», ya que la utilización de términos tales como «coacción» o «amenaza» no resulta especialmente apropiada al incluirlos en un texto de derecho privado, pues hace referencia a términos cuyas conductas resultan tipificadas como delito en muchos ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.

3.10.1.

Como complemento de los Códigos de Conducta, la propuesta debería contemplar la posibilidad de adopción de medidas de solución extrajudicial de conflictos, para que los consumidores y las empresas pudieran dirimir ante órganos de esta índole las controversias sobre las prácticas comerciales desleales, de una forma ágil y rápida. Todo ello sin merma del derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva ante los tribunales. Dichos órganos, en todo caso, deberían cumplir los principios de independencia, transparencia, contradicción, eficacia, legalidad, libertad y representación contemplados en la Recomendación de la Comisión 98/257/CE (16).

3.10.2.

La propuesta contempla medidas de ejecución que los Estados miembros deben aplicar para la efectividad de la Directiva marco, tales como la adopción de medidas cautelares o la posibilidad de exigir que el comerciante pruebe las declaraciones relativas a los productos y servicios. El CESE estima que deberían contemplarse otras que la propuesta regula como facultativas y que reforzarían la aplicación de la Directiva marco, como podría ser la publicación, con arreglo al criterio prudencial del juez, en los medios de comunicación social, de las decisiones judiciales que obliguen a cesar las prácticas comerciales desleales.