30.4.2004   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 108/81

1.1

Dans le Livre vert sur la protection des consommateurs dans l'Union européenne (1), la Commission estime qu'il convient de réformer la législation de l'Union en matière de protection des consommateurs, en se référant à une directive cadre contenant une obligation de caractère général relative aux pratiques commerciales déloyales, qui pourrait servir de base à la réforme.

1.2

Le Comité s'est prononcé à ce sujet (2). Il s'est déclaré favorable à une directive cadre et a reconnu «qu'une clause générale contenant une norme juridique est un instrument flexible et approprié pour réglementer le comportement en matière de commercialisation dans un domaine très dynamique qui fait l'objet d'un développement et de changements constants» (3).

1.3

Dans la communication de suivi du Livre vert (4), la Commission a publié des informations sur les résultats de la consultation et une ébauche de structuration de la directive cadre visant à harmoniser la relation entre la concurrence déloyale et la protection des consommateurs ainsi que la fonction des codes de conduite.

1.4

Presque simultanément, la Commission a adopté une «Communication relative aux promotions des ventes dans le marché intérieur» et une «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative aux promotions des ventes dans le marché intérieur» (5), sur lesquelles le Comité s'est prononcé (6) en recommandant à la Commission de réviser la proposition afin de conserver la cohérence des diverses politiques communautaires et notamment, à la lumière du débat public du Livre vert, de la politique de protection des consommateurs.

2.1

La proposition définit les critères permettant de déterminer le caractère déloyal d'une pratique commerciale mais elle n'impose aux professionnels aucune obligation positive à respecter pour prouver la loyauté de leurs pratiques.

2.2

Elle comprend une «clause du marché intérieur» prévoyant que les professionnels doivent se conformer uniquement aux exigences du pays d'origine, et empêchant les autres États membres d'imposer des prescriptions supplémentaires aux professionnels qui respectent ces exigences (reconnaissance mutuelle).

2.3

Elle prévoit une harmonisation complète des prescriptions communautaires relatives aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs, ainsi qu'un niveau suffisamment élevé, selon la Commission, de protection des consommateurs.

2.3.1

La proposition à l'examen a trait aux pratiques commerciales déloyales qui nuisent aux intérêts économiques des consommateurs et ne couvre donc pas en tant que telle les aspects relatifs à la santé et à la sécurité des produits. Les allégations trompeuses en matière de santé seront cependant appréciées au titre des dispositions relatives aux pratiques commerciales trompeuses.

2.3.2

La proposition de directive prévoit son application là où la législation sectorielle ne prévoit aucune disposition spécifique régissant les pratiques commerciales déloyales. Si de telles dispositions existent, celles-ci l'emporteront sur la directive cadre.

2.4

Elle comprend une interdiction générale qui remplacera les interdictions et principes généraux disparates en vigueur dans les États membres et qui entend définir un cadre communautaire commun.

2.4.1

L'interdiction générale couvre les pratiques commerciales déloyales. Elle établit trois conditions pour déterminer si une pratique est déloyale. Un plaignant devra démontrer que les trois conditions sont remplies afin qu'une pratique soit considérée comme déloyale:

2.5

Elle fixe comme consommateur de référence le «consommateur moyen» tel que défini par la jurisprudence de la CJE, et non le consommateur vulnérable ou atypique, en tenant compte de la notion de consommateur «normalement informé et raisonnablement attentif et avisé» établie comme référence par la CJE. Toutefois, ce concept est modulé pour garantir que, lorsqu'un groupe spécifique de consommateurs est visé, les caractéristiques du membre moyen de ce groupe soient prises en considération dans l'évaluation de l'impact de la pratique en question.

2.6

Elle distingue deux types clés de pratiques commerciales déloyales, celles qui sont «trompeuses» et celles qui sont «agressives». Ces dispositions comprennent les mêmes éléments que ceux contenus dans l'interdiction générale, mais s'appliquent indépendamment de cette dernière.

2.6.1

En d'autres termes, une pratique jugée soit «trompeuse», soit «agressive» conformément aux dispositions correspondantes est automatiquement considérée comme déloyale; si la pratique n'est jugée ni «trompeuse», ni «agressive», l'interdiction générale en déterminera le caractère loyal ou déloyal.

2.6.2

Une pratique commerciale peut tromper soit par action, soit par omission, et cette distinction est reflétée dans la structure des articles correspondants.

2.6.3

Concernant les pratiques commerciales loyales ou déloyales en relation avec le service après-vente, la proposition ne les définit pas et applique les mêmes principes de loyauté aux pratiques commerciales utilisées avant et après la vente.

2.6.4

Elle reconnaît la nature fondamentalement volontaire des codes de conduite et établit des critères permettant de déterminer les cas où le comportement du professionnel au regard du code est raisonnablement susceptible d'influencer la décision du consommateur.

2.6.5

Elle décrit trois formes par lesquelles une pratique commerciale peut être réputée agressive, à savoir par harcèlement, contrainte ou influence injustifiée.

2.7

Elle intègre les dispositions relatives aux transactions d'entreprise à consommateur comprises dans la directive sur la publicité trompeuse et limite le champ d'action de la directive existante à la publicité d'entreprise à entreprise et à la publicité comparative susceptible de nuire à un concurrent, mais sans répercussions négatives pour le consommateur.

2.8

Une annexe à la directive comprend une brève liste noire de pratiques commerciales. Ces pratiques sont considérées comme déloyales en toutes circonstances et dès lors interdites dans tous les États membres. Ces pratiques spécifiques sont ainsi interdites ex ante.

3.1

Le CESE est d'accord avec l'objectif de la Commission visant à apporter un niveau élevé de protection aux consommateurs et à permettre le bon fonctionnement du marché intérieur. Il estime qu'il convient de reconnaître non seulement l'opportunité de la proposition à l'examen, mais aussi l'effort que représente le débat public lancé par la Commission, de même que l'évaluation «ex ante» effectuée avant la présentation de ladite proposition. Le CESE espère que, dans le domaine de la protection des consommateurs, la Commission agira de même à l'avenir.

3.1.1

Le CESE a déjà eu l'occasion de se féliciter de l'approche nouvelle de la Commission visant à la création d'une législation-cadre générale reposant sur des codes. Le Comité estime avec la Commission qu'il est nécessaire d'éviter une législation trop tatillonne, qui ne serait dans l'intérêt ni des consommateurs, ni des entreprises, et d'introduire progressivement un niveau le plus élevé possible d'harmonisation dans le domaine législatif de protection des consommateurs en ayant recours aux instruments les plus adéquats (7).

3.1.2

Le CESE se félicite tout particulièrement du fait que la proposition prévoie qu'en cas de divergence, les directives spécifiques prévaudront sur la directive-cadre.

3.1.3

De même, il se félicite que la protection face aux pratiques commerciales déloyales englobe les pratiques commerciales avant et après la vente et/ou de la prestation de service.

3.1.4

Le CESE s'est déjà prononcé (8) en faveur de l'établissement de codes de conduite auxquels les entreprises souscriraient sur une base volontaire, pour autant que ces codes soient de bonne qualité et qu'ils se concentrent sur la définition de bonnes pratiques, et que les pouvoirs publics et les organisations (entreprises, consommateurs et autres) qui ont signé ces codes de conduite effectuent un suivi de leur application. Il accueille dès lors favorablement le fait que la proposition à l'examen envisage la possibilité d'appliquer des sanctions juridiques en cas de non-respect des décisions des organes d'application et de contrôle de ces codes de conduite.

3.1.5

Le Comité recommande que la Commission renforce, dans sa proposition, la protection des consommateurs face aux nouvelles technologies et spécialement dans la perspective de l'utilisation de ces nouvelles technologies par des groupes plus vulnérables (en particulier, les enfants), afin de compléter le cadre juridique entamé avec l'adoption de la directive sur le commerce électronique (9).

3.2

La proposition de directive soulève toutefois, dans le principe, une série d'interrogations sur différents aspects.

3.3.1

Le traité CE impose à la Commission une «obligation de résultat» en ce qui concerne la présentation de ses propositions relatives à l'harmonisation des législations, afin que ces dernières comportent un «niveau élevé de protection du consommateur». Toutefois, la proposition à l'examen insiste tout particulièrement sur la nécessité «(d'établir) des règles uniformes à l'échelon communautaire, et en clarifiant certaines notions juridiques, à l'échelon communautaire, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché intérieur et afin d'assurer la sécurité juridique». (4ème considérant de la proposition de directive).

3.3.2

Le CESE craint que la proposition n'aboutisse à une diminution du niveau de protection des consommateurs dans les États membres et considère qu'il sera difficile d'expliquer aux citoyens que l'Union européenne cherche à baisser le niveau de protection existant (10). Il considère dès lors souhaitable l'insertion dans la proposition d'une clause «standstill» garantissant qu'il n'y aura pas de régression dans les niveaux de protection actuels.

3.3.3

Le CESE s'est déjà prononcé en faveur d'une harmonisation maximale et considère que le niveau de protection doit être le plus élevé possible, dans l'esprit de l'article 153 (11).

3.3.4

Il est possible que l'on doive avancer davantage à l'avenir en direction d'une harmonisation du droit contractuel dans l'esprit de la dernière communication de la Commission (12).

3.4.1

La proposition de directive crée un nouveau régime juridique en ce qui concerne la publicité trompeuse pour les consommateurs, sans remplacer pour autant le régime antérieur qui, moyennant certaines modifications, serait maintenu pour les entreprises. La réglementation de la publicité comparative est exclue de la proposition de directive, qui porte sur la protection des consommateurs; cette question serait reprise, avec les modifications proposées, dans le contexte de l'actuelle directive 1984/450/CEE modifiée par la directive 1997/55/CE concernant la publicité trompeuse en ce qui concerne les entreprises. En outre, contrairement aux dispositions prévues par la proposition de directive à l'examen, cette solution permettrait aux États membres de maintenir ou d'adopter des dispositions tendant à assurer une protection plus large, en matière de publicité trompeuse, pour les commerçants et les concurrents.

3.4.1.1

Le CESE estime que la création simultanée de deux régimes juridiques différenciés pour réglementer un même domaine, à savoir la publicité trompeuse, en fonction de l'acteur économique concerné – entreprise ou consommateur – est susceptible de compliquer considérablement le cadre réglementaire en vigueur, et que leur application risque d'introduire des incohérences et des différences en matière de traitement et de réglementation; le tout va à l'encontre du principe de simplification de la législation et pourrait entraîner un manque de sécurité juridique.

3.4.1.2

De l'avis du CESE, il serait préférable que la publicité trompeuse fasse l'objet d'une réglementation unique, soit par le biais de la proposition à l'examen qui remplacerait la directive en vigueur, soit par le biais d'une modification de la directive en vigueur en approuvant la proposition de la Commission. Du point de vue législatif, la priorité serait de mettre de l'ordre dans le marché unique et de renforcer la protection des consommateurs au moyen d'une réglementation objective qui s'occupe des «faits» – la publicité trompeuse – et offre simultanément une protection à toutes les parties concernées, au lieu d'établir deux réglementations susceptibles de se contredire l'une l'autre au niveau de leur contenu ou de leurs mécanismes de défense en fonction de leurs domaines de protection subjective (demande ou offre).

3.4.2

Au cas où la Commission n'aurait pas l'intention d'étendre de manière substantielle le champ d'application de la directive dans le sens indiqué ci-dessus, cette dernière devra prévoir, tout au moins au début, l'application par analogie, à caractère obligatoire, dans les cas où une pratique commerciale pouvant être considérée comme déloyale dans la relation «consommateur-entreprise» a été constatée dans la relation contractuelle entre entreprises lors d'une phase antérieure de la chaîne de distribution.

3.4.3

La disposition selon laquelle il appartient à l'État membre dans lequel l'entreprise est établie de veiller au respect de la législation pose des problèmes pratiques dans le contexte d'activités transfrontalières des entreprises. Le Comité invite la Commission à prévoir des modalités complémentaires pour l'application de cette disposition.

3.5.1

La proposition se fonde sur l'article 95 du traité, lequel porte sur le rapprochement des législations ayant pour objet la réalisation et le fonctionnement du marché intérieur. Toutefois, pour garantir un niveau élevé de protection et contribuer à protéger les intérêts économiques des consommateurs, l'on dispose de l'article 153 du traité. Le CESE serait partisan de fonder la proposition sur ce dernier article (13) ou, le cas échéant, sur une base juridique commune aux deux articles.

3.6.1

Dans sa proposition, la Commission utilise la notion de «consommateur moyen» au sens que donne à ce terme la jurisprudence de la Cour de justice, c'est-à-dire un «consommateur normalement informé et raisonnablement attentif et avisé».

3.6.2

Le CESE craint que le recours à cette interprétation n'ait pour conséquence que la politique de protection des consommateurs perde son caractère protecteur et, sans préjudice de l'attention particulière que prête la proposition aux «groupes les plus vulnérables», ne se traduise par une baisse du niveau de protection des consommateurs les moins informés ou de ceux dont le niveau d'instruction est le plus faible. Il convient de ne pas oublier la situation d'inégalité matérielle existant entre les parties dans les relations entre consommateurs et entreprises.

3.6.3

Les exigences de la proposition de directive quant au consommateur moyen supposent un comportement décisionnel «informé». Dans certains États membres, la jurisprudence stipule que les messages publicitaires ne peuvent pas contenir d'éléments négatifs ou préjudiciables concernant le produit ou le service vanté. Ces informations sont pourtant nécessaires pour que le consommateur puisse prendre des décisions en connaissance de cause. Le Comité estime qu'il importe de trouver une solution claire et praticable.

3.7.1

Le CESE a déjà marqué son accord avec la thèse selon laquelle une clause générale assortie d'une norme juridique constitue un instrument souple et adéquat pour régir les pratiques commerciales dans un domaine très dynamique, en plein développement, et soumis à des changements constants (14).

3.7.2

La proposition comporte une approche «négative» de la pratique commerciale et une annexe faisant l'inventaire de certains comportements; le CESE considère toutefois qu'il serait préférable d'adopter une approche «positive» de la notion de «pratique commerciale déloyale», plus conforme aux législations modernes en la matière. Une clause commerciale correspondant à cette approche permettrait de l'adapter au fur et à mesure de l'évolution du marché et des conditions de la concurrence et permettrait notamment de soumettre les comportements douteux à des contrôles de «loyauté».

3.8.1

Toute norme juridique doit apporter sécurité et certitude juridique. La proposition introduit des notions inconnues de la plupart des législations des États membres, par exemple celle de «diligence professionnelle» qui, selon la Commission, recouvre la «bonne foi» et la «compétence professionnelle». De l'avis du CESE, la Commission doit expliquer clairement dans l'exposé des motifs de sa proposition le contenu de cette notion afin que les acteurs juridiques, économiques et sociaux puissent comprendre de manière exacte la portée de la proposition.

3.9.1

Le CESE craint que l'adoption de la directive ne permette pas d'augmenter la transparence dans les relations «consommateur-entreprise» et de préserver la cohérence vis-à-vis de la règle de droit communautaire. Il espère notamment que les craintes relatives à une éventuelle confrontation avec les dispositions de la proposition de règlement relative aux promotions de ventes dans le marché intérieur sont dépourvues de fondement (15) et que les deux textes seront complémentaires. Le Comité invite la Commission à apporter, dès avant l'entrée en vigueur de la directive, des précisions quant au rapport entre la directive à l'examen et les directives sectorielles existantes et d'autres domaines juridiques (notamment le droit des contrats).

3.9.2

De l'avis du Comité, il y a lieu de vérifier un certain nombre de notions dans les différentes versions linguistiques de la proposition de directive, notamment celles qui sont relatives aux «pratiques commerciales agressives»; en effet, l'utilisation de termes tels que «action conjointe» ou «menaces» n'est pas particulièrement heureuse, s'agissant d'un texte de droit privé, dans la mesure où ils font référence à des termes dont les conduites sont considérées comme des délits dans de nombreux instruments juridiques des États membres.

3.10.1

En complément aux codes de conduite, la proposition devrait envisager la possibilité d'adopter des mesures de résolution extrajudiciaire des conflits afin que les consommateurs et les entreprises puissent régler devant les instances adéquates leurs différends sur les pratiques commerciales déloyales de manière à la fois souple et rapide. Le tout sans perdre leur droit fondamental à obtenir une protection juridique devant les tribunaux. Ces instances, en tout état de cause, sont tenues de respecter les principes d'indépendance, de transparence, de contradiction, d'efficacité, de légalité, de liberté et de représentation figurant dans la Recommandation de la Commission 98/257/CE (16).

3.10.2

La proposition envisage des mesures d'exécution que les États membres doivent appliquer pour garantir l'efficacité de la directive-cadre, telles que par exemple l'adoption de mesures conservatoires ou la possibilité d'exiger du commerçant qu'il apporte la preuve de ses déclarations relatives aux produits et services. De l'avis du CESE, il y a lieu d'envisager d'autres mesures que la proposition considère comme facultatives et qui renforceraient l'application de la directive-cadre, comme par exemple la publication dans la presse, en tenant compte de l'indépendance des juges, des décisions de justice qui obligent à mettre fin aux pratiques commerciales déloyales.