6.3.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 67/104

1.1

Las dos propuestas de Reglamento, COM(2013) 451 final y COM(2013) 452 final de 27 de junio de 2013, sobre las cuales se ha solicitado al Comité Económico y Social Europeo que elabore un dictamen, tienen por objeto adaptar en bloque al nuevo régimen de actos delegados 165 instrumentos legislativos inicialmente sometidos al régimen de procedimiento de reglamentación con control.

1.2

El Parlamento Europeo, con el respaldo del Consejo, ha solicitado este ejercicio para adaptar las antiguas prácticas de la «comitología» al procedimiento de delegación previsto en el artículo 290 del TFUE.

1.3

El CESE respalda la iniciativa de la Comisión, ya que es necesaria para la seguridad de las fuentes del Derecho de la Unión y tiene por objeto la simplificación y la eficacia.

1.4

El CESE recuerda que su informe detallado sobre el procedimiento de delegación se ha adoptado recientemente y recomienda que se tenga en cuenta para interpretar el presente dictamen.

1.5

En efecto, esta adaptación en bloque de 165 instrumentos jurídicos (reglamentos, directivas y decisiones) sobre doce ámbitos distintos plantea numerosas cuestiones de orden jurídico y práctico.

1.6

Determinados elementos del procedimiento de delegación siguen siendo oscuros. Así, la noción de «elementos no esenciales» aún está por definir. Del mismo modo, debería evaluarse con precisión el funcionamiento del mecanismo.

1.7

Algunas propuestas de Reglamento contienen opciones que ignoran el marco fijado por los actos legislativos de base e incluso prevén que la delegación se ejerza durante un período indeterminado o establecen plazos muy breves para el control del Parlamento y el Consejo.

1.8

Habida cuenta de sus observaciones generales y particulares, el CESE recomienda a la Comisión que adapte su ejercicio de «adaptación en bloque» teniendo en cuenta, en primer lugar, las particularidades de determinados actos legislativos de base.

1.9

El CESE también recomienda al Consejo y al Parlamento que demuestren una máxima vigilancia y evalúen detalladamente todos los actos incluidos en este ejercicio de «adaptación».

2.1

El Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, distingue entre los poderes delegados en la Comisión para adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales de un acto legislativo, según lo dispuesto en el artículo 290 del TFUE (procedimiento de delegación) y los de adoptar actos de ejecución, según lo dispuesto en el artículo 291 del TFUE (procedimiento de ejecución).

2.2

Los marcos jurídicos de estos dos tipos de actos son distintos.

2.2.1

La aplicación del poder de delegación está prevista en instrumentos que carecen de carácter obligatorio:

2.2.1.1

Recientemente el Comité ha aprobado un documento informativo detallado sobre el procedimiento de delegación, cuya lectura recomendamos encarecidamente para comprender el presente dictamen (3).

2.2.2

Por otro lado, la aplicación del poder de ejecución previsto en el artículo 291 del TFUE se rige por ciertos instrumentos jurídicamente vinculantes:

2.2.3

El procedimiento de reglamentación con control se ha utilizado para adoptar medidas de ejecución que modifican elementos no esenciales de los actos legislativos de base. Este enunciado, incluido en el artículo 5 bis de la «Decisión sobre comitología» (6), es muy similar a la definición de los actos delegados. En efecto, según lo define el artículo 290 del TFUE, un acto delegado es un acto cuasilegislativo adoptado por la Comisión que completa o modifica «elementos no esenciales del acto legislativo».

2.2.4

Por esta similitud, entre 2009 y 2014 el artículo 5 de la «Decisión sobre comitología» y el procedimiento de reglamentación con control siguen siendo provisionalmente válidos. El objetivo de la Comisión es utilizar este período limitado para adaptar al régimen de los actos delegados las disposiciones existentes que prevén un procedimiento de reglamentación con control.

2.2.5

A raíz de una «solicitud» del Parlamento Europeo (7), la Comisión ha emprendido un ejercicio de «adaptación» de algunos reglamentos, directivas y decisiones, con el apoyo del Consejo (8).

El objeto de las propuestas de los reglamentos «ómnibus», para las que se ha consultado al Comité, es proceder a una adaptación en bloque.

3.1

La Comisión ha publicado dos propuestas de Reglamento:

Actualmente se está estudiando un tercer paquete de propuestas que debería publicarse próximamente.

3.2

La propuesta relativa a «determinados actos jurídicos» tiene por objeto adaptar en bloque, del procedimiento de reglamentación con control al procedimiento de delegación, 160 actos jurídicos (reglamentos, directivas y decisiones) sobre once ámbitos distintos:

3.2.1

Está compuesta por una exposición de motivos, la propuesta de Reglamento y un simple anexo que lista los actos que pasarán del procedimiento de reglamentación con control al procedimiento de delegación.

3.3

La propuesta relativa a «una serie de actos jurídicos en el ámbito de la justicia» es objeto de un texto separado, pues su fundamento jurídico figura en el título V del TFUE y no concierne a todos los Estados miembros. Por ejemplo, según los artículos 1 y 2 del Protocolo (no 22) sobre la posición de Dinamarca anejo al TFUE, este Estado miembro no estará sometido al Reglamento propuesto.

3.3.1

La propuesta de Reglamento por el que se adaptan al artículo 290 del TFUE una serie de actos jurídicos en el ámbito de la justicia hace referencia a cinco Reglamentos relativos a:

4.1

La Comisión propone Reglamentos «ómnibus» sobre la adaptación en bloque de varios Reglamentos, Directivas y Decisiones en vez de adoptar una propuesta de Reglamento para cada uno de los distintos instrumentos.

4.1.1

La Comisión ya utilizó este método en 2006 para introducir el procedimiento de reglamentación con control. En esa ocasión utilizó una Comunicación para adaptar urgentemente veinticinco Reglamentos y Directivas, entre las cuales estaba la Directiva 2005/1/CE de 9 de marzo de 2005«a fin de establecer una nueva estructura organizativa de los comités de servicios financieros» (9). Asimismo citamos la Comunicación de la Comisión de 2007 sobre la adaptación al procedimiento de reglamentación con control de una serie diferente de actos indicados en cuatro anexos (10). En esa ocasión el CESE emitió observaciones y recomendaciones (11).

4.1.2

Desde entonces la Comisión no ha vuelto a realizar una adaptación de tal envergadura.

4.1.3

El Comité constata que las propuestas de Reglamento ilustran el alcance de los poderes de la Comisión, ya que establecen la amplitud, el alcance y el plazo de que disponen el Consejo y el Parlamento para formular una objeción.

4.1.4

Esta elección es comprensible desde el punto de vista de la simplificación y la rapidez del procedimiento, pero plantea numerosas cuestiones.

4.2

El artículo 2 de ambas propuestas de Reglamento prevé que, en este ejercicio, los poderes para adoptar actos delegados «se otorgarán a la Comisión por un período de tiempo indeterminado».

4.2.1

El Comité recuerda que, en virtud del artículo 290 del TFUE, el acto legislativo de base debe prever de manera explícita la duración del poder de delegación y que hasta ahora, a excepción de contadas ocasiones, las delegaciones se fijan en principio para una duración determinada, si fuera necesario renovable, mediante un informe sobre la ejecución de la delegación.

4.2.2

El Comité considera que la preferencia de la Comisión por las delegaciones de duración indeterminada (12) no es compartida por el Parlamento (13). Además, la propuesta de Reglamento «ómnibus» suprime la obligación de presentar informes periódicos sobre la aplicación de medidas previstas en los actos de base (14).

4.2.3

En consecuencia, el CESE se pregunta si los Reglamentos de «adaptación» propuestos por la Comisión pueden prever que la delegación se ejerza durante un período indeterminado en todos los casos, independientemente del ámbito.

4.3

Por otra parte, como ya afirmó el Comité en su documento informativo relativo a los actos delegados, la delegación de poderes está sometida al control del Consejo y el Parlamento, que pueden revocar los poderes de delegación en cualquier momento, formular una objeción al acto delegado adoptado por la Comisión, en principio en el plazo de dos meses a partir de la notificación del citado acto delegado al Consejo y al Parlamento, o notificar a la Comisión en el mismo plazo de dos meses su intención de no formular ninguna objeción. Este plazo de dos meses en principio puede prorrogarse a solicitud del Parlamento o el Consejo.

4.3.1

El artículo 5 bis, apartados 3-6, de la «Decisión sobre comitología» preveía un régimen complejo de diferentes plazos dependiendo de si las medidas previstas por la Comisión sean o no conformes al dictamen del Comité, pudiendo ir de cuatro a dos meses según se tratase del Consejo o el Parlamento Europeo.

No obstante lo dispuesto en el régimen «normal», el artículo 5 bis, apartado 5, letra b), disponía que estos plazos podrán reducirse «en casos excepcionales debidamente justificados» por «razones de eficacia», aunque sin fijar un plazo concreto.

Además, el apartado 6 preveía un régimen especial de un plazo de un mes obligatoriamente previsto de antemano en el acto de base en casos muy concretos en los que el régimen normal no pueda aplicarse «por razones de urgencia imperiosa».

4.3.2

El artículo 2, apartado 6, de la propuesta de Reglamento por el que se adaptan al artículo 290 del TFUE determinados actos jurídicos hace referencia a esta posibilidad de derogación pero se conforma con prever que, «en casos excepcionales debidamente justificados», el plazo normal para que el Consejo y el Parlamento se opongan al acto delegado puede reducirse a un mes (15).

4.3.3

El nuevo régimen propuesto parece limitar el margen de maniobra del que disponen el Consejo y el Parlamento para ejercer sus poderes de control.

4.3.4

El Comité se pregunta en particular por la posibilidad de que el Consejo y el Parlamento puedan ejercer de manera efectiva sus poderes de control en 165 actos delegados en unos plazos tan breves.

4.4

Como ya destacó en su documento informativo, el Comité recuerda que el procedimiento de delegación tiene por objeto adoptar actos delegados sobre elementos «no esenciales» previstos en los actos legislativos adoptados conjuntamente por el Consejo y el Parlamento.

4.4.1

Las propuestas de Reglamento de la Comisión conciernen doce ámbitos diferentes.

4.4.2

Como la naturaleza jurídica exacta de los actos delegados es tan vaga y los ámbitos a los que afectan estas propuestas de Reglamento son tan amplios como delicados, podemos preguntarnos, como haremos a continuación, sobre el carácter «no esencial» de determinadas medidas.

4.4.3

Además, el Tribunal interpreta la noción de «medida no esencial» de distinta manera en función del ámbito. De esta manera, el 5 de septiembre de 2012, la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea reconoció que el ámbito de los derechos humanos fundamentales es una prerrogativa del legislador y que, por tanto, nunca podrá ser objeto de delegación a la Comisión (16).

4.4.4

Además, el Tribunal de Justicia de la UE aún no ha tenido ocasión de pronunciarse acerca de la puesta en marcha de la competencia delegada de la Comisión. Acaba de verse enfrentado por primera vez, en un caso relativo a los biocidas, a un recurso de anulación presentado por la Comisión contra el artículo 80, apartado 1, del Reglamento (UE) no 528/2012 del Parlamento y del Consejo, de 22 de mayo de 2012 (17).

Como el recurso se presentó el 19 de septiembre de 2012, el Tribunal debería pronunciarse a finales de 2013 o principios de 2014 en el mejor de los casos, tras analizar las conclusiones del abogado general.

5.1

En la mayoría de las propuestas analizadas en el presente dictamen, la Comisión adapta adecuada y razonablemente el procedimiento de reglamentación con control al régimen de los actos delegados previsto en el artículo 290 del TFUE. Sin embargo, algunas situaciones plantean dudas y dificultades particulares.

5.2

La mayoría de los instrumentos jurídicos afectados contiene una referencia explícita al artículo 5 bis de la Decisión del Consejo de 17 de julio de 2006 (18), la «Decisión sobre comitología», que introdujo el procedimiento de reglamentación con control y previó la necesidad de recurrir a este procedimiento para adoptar «medidas de alcance general cuyo objeto sea modificar elementos no esenciales de un acto de base». A pesar de que esta modificación del régimen se estableció mediante la decisión de 28 de junio de 1999, no entró en vigor hasta el 24 de julio de 2006.

5.2.1

Hasta esa fecha, ninguno de los instrumentos jurídicos previstos en el ejercicio de «adaptación» precisaba cuáles eran las medidas sujetas al procedimiento de reglamentación con control. En efecto, no es hasta la Decisión de julio de 2006 que se añade un nuevo apartado 2 al artículo 2 de la Decisión de junio de 1999. El nuevo apartado prevé por primera vez la adopción de medidas de alcance general que tengan por objeto modificar elementos no esenciales de dicho acto.

5.2.2

Por tanto, todos estos actos legislativos no contienen más que fórmulas (19) del tipo «procede adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la presente Directiva con arreglo a la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999», «la Comisión estará asistida por un Comité» y «en los casos en que se haga referencia al presente apartado, serán de aplicación los artículos 4 y 7 de la Decisión 1999/468/CE, observando lo dispuesto en su artículo 8».

5.2.3

El Comité recuerda que el hecho de pasar del procedimiento de reglamentación con control al régimen de la delegación conlleva la supresión de los dictámenes de los Comités requeridos en el marco del procedimiento de reglamentación con control. En cambio, se mantienen para las medidas de ejecución previstas en el artículo 291 del TFUE.

5.2.4

Por tanto, se suprime una etapa del control de la naturaleza «no esencial» de «determinados elementos» del acto legislativo de base.

5.2.5

Los actos anteriores a la «Decisión sobre comitología» figuran en la lista aneja a la propuesta de Reglamento de la Comisión. No obstante, como estos se habían publicado antes de que el procedimiento de comitología se sistematizara, las referencias a las medidas eran, extremadamente vagas, como en el ejemplo de «la adaptación al progreso técnico» (Directiva de 20 de mayo de 1975 relativa a los generadores aerosoles) (20).

5.3

La identificación del ámbito de aplicación del artículo 5 bis a los «elementos no esenciales» de determinados actos legislativos de base en ocasiones deja que desear. Por ejemplo, la fórmula general las «medidas […] destinadas a modificar elementos no esenciales del presente Reglamento» incluida en el Reglamento (CE) no 661/2009 sobre la seguridad general de los vehículos de motor, sin ninguna otra aclaración, no es satisfactoria.

5.3.1

En ocasiones, el artículo 5 bis se aplica a elementos cuyo carácter «no esencial» es bastante dudoso. Es el caso, por ejemplo:

5.4

Medidas aparentemente no esenciales, como la adaptación de los anexos de las directivas, pueden sin embargo suscitar dudas en cuanto a sus consecuencias sobre la protección de determinados derechos fundamentales.

5.4.1

A título de ejemplo podemos citar:

5.4.2

También hay que señalar casos más delicados, como aquellos en los que una parte fundamental de la regulación de un tema específico será previsto por actos delegados, por ejemplo: