–

en nombre de E.P., por la Sra. Š. Petković, advocaat;

–

en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. J. M. Hoogveld y por las Sras. M. A. M. de Ree, M. L. Noort y M. K. Bulterman, en calidad de agentes;

–

en nombre del Gobierno belga, por las Sras. C. Van Lul y C. Pochet y por el Sr. P. Cottin, en calidad de agentes, asistidos por las Sras. C. Decordier, avocate, y T. Bricout, advocaat;

–

en nombre del Gobierno alemán, inicialmente por los Sres. T. Henze y R. Kanitz, y posteriormente por el Sr. Kanitz, en calidad de agentes;

–

en nombre del Gobierno suizo, por el Sr. S. Lauper, en calidad de agente;

–

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. G. Wils y J. Tomkin, y por la Sra. C. Cattabriga, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 6, apartado 1, letra e), del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (código de fronteras Schengen) (DO 2016, L 77, p. 1; en lo sucesivo, «código de fronteras Schengen»).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos; en lo sucesivo, «Secretario de Estado»), por una parte, y E.P., por otra, sobre la legalidad de una resolución administrativa por la que se ordena a este abandonar el territorio de la Unión Europea.

3

En el artículo 5, apartado 1, del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 (DO 2000, L 239, p. 19; en lo sucesivo, «Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen»), se estipulaba lo siguiente:

«Para una estancia que no exceda de tres meses, se podrá autorizar la entrada en el territorio de las Partes contratantes a los extranjeros que cumplan las condiciones siguientes:

[…]

4

El artículo 20, apartado 1, del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.o 610/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 (DO 2013, L 182, p. 1), dispone:

«Los extranjeros que no estén sujetos a la obligación de visado podrán circular libremente por los territorios de las Partes contratantes por una duración máxima de 90 días dentro de cualquier período de 180 días, siempre que cumplan las condiciones de entrada contempladas en las letras a), c), d) y e) del apartado 1 del artículo 5.»

5

El artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35), señala lo siguiente:

«Las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. La existencia de condenas penales anteriores no constituirá por sí sola una razón para adoptar dichas medidas.

La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general.»

6

En virtud del artículo 24, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) n.o 1987/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (SIS II) (DO 2006, L 381, p. 4):

«1.   Los datos relativos a los nacionales de terceros países para los que se haya introducido una descripción a efectos de denegación de entrada o estancia se introducirán sobre la base de una descripción nacional resultante de una decisión adoptada, observando las normas de procedimiento previstas por la legislación nacional, por las autoridades administrativas o por los órganos jurisdiccionales competentes. Los recursos contra esta decisión se interpondrán con arreglo a la legislación nacional.

2.   Podrá introducirse una descripción cuando la decisión a que se refiere el apartado 1 se base en la amenaza que para el orden público o la seguridad nacional pueda constituir la presencia de un nacional de un tercer país en el territorio de un Estado miembro. Este será particularmente el caso:

7

El artículo 3 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98), es del siguiente tenor:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

[…]

[…]».

8

El artículo 6, apartado 1, de esta Directiva dispone lo siguiente:

«Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5.»

9

El artículo 21, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un código comunitario sobre visados (código de visados) (DO 2009, L 243, p. 1; en lo sucesivo, «código de visados»), establece:

«Durante el examen de una solicitud de visado uniforme, se determinará si el solicitante cumple las condiciones de entrada del artículo 5, apartado 1, letras a), c), d) y e), del [Reglamento n.o 562/2006] y se estudiará con la debida atención si el solicitante presenta un riesgo de inmigración ilegal o un riesgo para la seguridad de los Estados miembros, y si el solicitante se propone abandonar el territorio de los Estados miembros antes de la fecha de expiración del visado solicitado.»

10

Los considerandos 6 y 27 del código de fronteras Schengen están redactados en los siguientes términos:

[…]

11

El artículo 2 del mencionado código establece:

«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

[…]

[…]».

12

De conformidad con el artículo 6, apartado 1, de dicho código:

«Para estancias previstas en el territorio de los Estados miembros de una duración que no exceda de 90 días dentro de cualquier período de 180 días, lo que implica tener en cuenta el período de 180 días que precede a cada día de estancia, las condiciones de entrada para los nacionales de terceros países serán las siguientes:

[…]

13

El artículo 8, apartado 2, párrafo tercero, del mismo Código establece:

«No obstante, y sin carácter sistemático, al realizar inspecciones mínimas a los beneficiarios del derecho a la libre circulación con arreglo al Derecho de la Unión, la guardia de fronteras podrá consultar las bases de datos nacionales y europeas a fin de asegurarse de que estos no representan una amenaza real, actual y suficientemente grave para la seguridad interior, el orden público, las relaciones internacionales de los Estados miembros o la salud pública.»

14

Mientras se encontraba en los Países Bajos para una estancia de corta duración por la que estaba exento de la obligación de visado, E.P., nacional de un tercer país, resultó sospechoso de haber cometido un delito tipificado por el Derecho penal neerlandés en materia de drogas.

15

Mediante resolución de 19 de mayo de 2016, el Secretario de Estado ordenó a E.P. abandonar el territorio de la Unión por haber dejado de cumplir la condición establecida en el artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen, dado que representaba una amenaza para el orden público.

16

E.P. interpuso un recurso contra la mencionada resolución ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Ámsterdam, Países Bajos).

17

Mediante sentencia de 13 de septiembre de 2016, dicho tribunal estimó el recurso y anuló la resolución del Secretario de Estado.

18

El Secretario de Estado interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia.

19

Atendiendo, en particular, a la naturaleza de la resolución dictada contra E.P, a la complejidad de las apreciaciones que el Secretario de Estado debía realizar para adoptarla y al hecho de que E.P. se hallaba presente en el territorio de un Estado miembro el día de su adopción, el tribunal remitente se pregunta si la comprobación de que existía una amenaza para el orden público a efectos del artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen implicaba demostrar que el comportamiento personal de E.P. representaba una amenaza real, actual y suficientemente grave que afectaba a un interés fundamental de la sociedad.

20

Dicho tribunal considera que, en su estado actual, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, resultante de las sentencias de 19 de diciembre de 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), de 11 de junio de 2015, Zh. y O. (C‑554/13, EU:C:2015:377), de 24 de junio de 2015, T. (C‑373/13, EU:C:2015:413), de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), y de 4 de abril de 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255), no permite dar una respuesta inequívoca a esta pregunta.

21

En estas circunstancias, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

22

Mediante sus cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen debe interpretarse en el sentido de que se opone a una práctica nacional en virtud de la cual las autoridades competentes pueden dictar una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país no sujeto a la obligación de visado que se encuentra en el territorio de los Estados miembros para una estancia de corta duración, porque se le considera una amenaza para el orden público, al sospecharse que ha cometido una infracción penal.

23

Del artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen se desprende que las condiciones de entrada para una estancia de corta duración en el territorio de los Estados miembros incluyen el requisito de no suponer una amenaza para el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de ninguno de los Estados miembros.

24

Si bien, con arreglo a este precepto, el citado requisito es una condición para la entrada en el territorio de los Estados miembros, debe tenerse en cuenta que, tras la entrada en dicho territorio, la legalidad de la residencia en él sigue dependiendo de su cumplimiento.

25

Por una parte, en efecto, el artículo 20, apartado 1, del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen establece que los nacionales de terceros países no sujetos a la obligación de visado podrán circular libremente en el territorio de los Estados miembros durante el período definido en dicha disposición, siempre que cumplan las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5, apartado 1, letras a) y c) a e), de dicho Convenio.

26

A este respecto, ha de recordarse que el artículo 6, apartado 1, del código de fronteras Schengen ha sustituido al artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 562/2006, que a su vez sustituyó al artículo 5, apartado 1, del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen. Así pues, debe entenderse que el artículo 20, apartado 1, de dicho Convenio se remite ahora al artículo 6, apartado 1, del código de fronteras Schengen.

27

Por otra parte, del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2008/115 se desprende que un nacional de un tercer país que se encuentra en el territorio de un Estado miembro sin cumplir las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5 del Reglamento n.o 562/2006, sustituido ahora por el artículo 6 del código de fronteras Schengen, u otras condiciones de entrada, estancia o residencia, se encuentra, por tal motivo, en situación irregular en dicho territorio (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2016, AffumC‑47/15, EU:C:2016:408, apartado 59).

28

En estas circunstancias, puesto que el artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva establece que los Estados miembros dictarán, en principio, una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, cabe entender que un Estado miembro puede dictar esa decisión contra un nacional de un tercer país no sujeto a la obligación de visado que se encuentre en el territorio de los Estados miembros para una estancia de corta duración cuando dicha persona suponga una amenaza para el orden público a efectos del artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen.

29

En este contexto, con objeto de determinar el alcance del concepto de «amenaza para el orden público» que figura en este precepto, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un ciudadano de la Unión que ha hecho uso de su derecho a la libre circulación y determinados miembros de su familia solo pueden ser considerados una amenaza para el orden público si su comportamiento individual representa una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad del Estado miembro de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos y Oliveri, C‑482/01 y C‑493/01, EU:C:2004:262, apartados 66 y 67, y de 10 de julio de 2008, Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, apartados 23 y 24).

30

El concepto de «amenaza para el orden público» se ha interpretado posteriormente de la misma manera en el contexto de varias directivas que regulan la situación de nacionales de terceros países que no son miembros de la familia de un ciudadano de la Unión (véanse las sentencias de 11 de junio de 2015, Zh. y O., C‑554/13, EU:C:2015:377, apartado 60; de 24 de junio de 2015, T., C‑373/13, EU:C:2015:413, apartado 79, y de 15 de febrero de 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, apartado 67).

31

Sin embargo, no toda referencia del legislador de la Unión al concepto de «amenaza para el orden público» debe entenderse necesariamente como una referencia exclusiva a una conducta individual que represente una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad del Estado miembro de que se trate.

32

Así, por lo que se refiere al concepto conexo de «amenaza para la seguridad pública», el Tribunal de Justicia ha declarado que, en el contexto de la Directiva 2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado (DO 2004, L 375, p. 12), este concepto debe interpretarse con mayor amplitud que en la jurisprudencia relativa a los beneficiarios del derecho a la libre circulación y puede, en particular, incluir amenazas potenciales para la seguridad pública (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de abril de 2017, Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, apartado 40).

33

Por lo tanto, con objeto de precisar el alcance del concepto de «amenaza para el orden público», a efectos del artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen, resulta necesario tener en cuenta el tenor literal de esta disposición, su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de junio de 2015, T., C‑373/13, EU:C:2015:413, apartado 58, y de 4 de abril de 2017, Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, apartado 30).

34

Debe señalarse, en primer lugar, que el tenor del artículo 6, apartado 1, letra e), del referido código, a diferencia de lo señalado, en particular, en el artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38, no exige expresamente que la conducta personal del interesado constituya una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad para que dicha persona pueda ser considerada una amenaza para el orden público.

35

Esta apreciación se ve corroborada, en segundo lugar, por el contexto en que se sitúa el artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen.

36

A este respecto, procede señalar, ante todo, que esta disposición también está estrechamente relacionada con el código de visados, ya que la condición de entrada que establece debe cumplirse, de conformidad con el artículo 21, apartado 1, de dicho código, antes de expedir un visado uniforme.

37

Por lo tanto, las facultades discrecionales que el Tribunal de Justicia reconoce a las autoridades competentes de los Estados miembros cuando comprueban el cumplimiento de las condiciones a que se supedita la expedición de un visado uniforme, lógicamente, y habida cuenta de la complejidad de tal examen (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, apartados 56 a 60), también deben reconocerse a dichas autoridades cuando estas han de determinar si un nacional de un tercer país constituye una amenaza para el orden público, a efectos del artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen.

38

Asimismo, si bien es cierto que el considerando 27 y el artículo 8, apartado 2, párrafo tercero, de este código se refieren expresamente a la situación en que una persona representa una «amenaza real, actual y suficientemente grave» para el orden público, estas referencias aluden únicamente a la situación de beneficiarios del derecho a la libre circulación con arreglo al Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 2, punto 5, de dicho código.

39

En estas circunstancias, si el legislador de la Unión hubiera querido asimismo supeditar la aplicación del artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen a la existencia de tal situación, lógicamente habría formulado esta disposición de la misma manera que el artículo 8, apartado 2, párrafo tercero, de dicho código.

40

Por último, el artículo 6, apartado 1, letra d), del código de fronteras Schengen establece que el requisito de no estar inscrito como no admisible en el SIS es también una condición de entrada para una estancia de corta duración en el territorio de los Estados miembros.

41

Pues bien, del artículo 24, apartado 2, del Reglamento n.o 1987/2006 se desprende que un nacional de un tercer país que haya sido condenado por un delito sancionado con una pena privativa de libertad de un año como mínimo o sobre el cual existan razones serias para creer que ha cometido delitos graves puede ser objeto de una descripción en el SIS a efectos de denegar su entrada por ser una amenaza para el orden público o la seguridad pública.

42

Se deriva de ello que el concepto de «amenaza para el orden público o la seguridad nacional», en el sentido de esta disposición, difiere considerablemente del señalado en el apartado 29 de esta sentencia (véase, por analogía, la sentencia de 31 de enero de 2006, Comisión/España, C‑503/03, EU:C:2006:74, apartado 48).

43

En este contexto, considerar que el concepto de «amenaza para el orden público», a efectos del artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen, es más restringido que el concepto en que se basa la aplicación del artículo 6, apartado 1, letra d), del mismo código introduciría en este una incoherencia.

44

Por lo que se refiere, en tercer lugar, a los objetivos del código de fronteras Schengen, se desprende de su considerando 6 que el control fronterizo debe contribuir a la prevención de «cualquier amenaza» para el orden público.

45

Por lo tanto, queda de manifiesto, por una parte, que la preservación del orden público es, por sí sola, uno de los objetivos perseguidos por dicho código y, por otra, que el legislador de la Unión se ha propuesto luchar contra todas las amenazas para el orden público.

46

A la luz de todas estas consideraciones, el artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen no puede interpretarse en el sentido de que se opone, en principio, a una práctica nacional en virtud de la cual se dicta una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país no sujeto a la obligación de visado que se encuentra en el territorio de los Estados miembros para una estancia de corta duración, si es sospechoso de haber cometido una infracción penal, sin haber demostrado que su conducta representa una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad del Estado miembro de que se trate.

47

Sentado lo anterior, ese tipo de práctica nacional debe ajustarse al principio de proporcionalidad, que es un principio general del Derecho de la Unión, y en consecuencia no debe ir más allá de lo necesario para proteger el orden público (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de mayo de 2019, Lavorgna, C‑309/18, EU:C:2019:350, apartado 24; de 17 de abril de 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, apartado 68, y de 9 de julio de 2015, K y A, C‑153/14, EU:C:2015:453, apartado 51).

48

De ello se desprende, por una parte, que, cuando se sospecha que un nacional de un tercer país ha cometido un delito, este debe ser lo suficientemente grave, habida cuenta de su naturaleza y de la pena correspondiente, como para justificar el cese inmediato de la estancia de dicho nacional en el territorio de los Estados miembros.

49

Por otra parte, si no ha habido condena, las autoridades competentes solo pueden invocar una amenaza para el orden público si existen motivos coherentes, objetivos y precisos para sospechar que dicho nacional ha cometido tal delito.

50

Corresponde al tribunal remitente comprobar si la práctica nacional controvertida en el litigio principal cumple estos requisitos.

51

Por cuanto antecede, procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 6, apartado 1, letra e), del código de fronteras Schengen debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una práctica nacional en virtud de la cual las autoridades competentes pueden dictar una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país no sujeto a la obligación de visado que se encuentra en el territorio de los Estados miembros para una estancia de corta duración, porque se le considera una amenaza para el orden público, al sospecharse que ha cometido un delito, siempre que esta práctica solo se aplique si, por una parte, el delito es lo suficientemente grave, habida cuenta de su naturaleza y de la pena correspondiente, como para justificar el cese inmediato de la residencia de dicho nacional en el territorio de los Estados miembros y, por otra, si dichas autoridades disponen de información coherente, objetiva y precisa que corrobore sus sospechas, circunstancias que debe comprobar el tribunal remitente.

52

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

El artículo 6, apartado 1, letra e), del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (código de fronteras Schengen), debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una práctica nacional en virtud de la cual las autoridades competentes pueden dictar una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país no sujeto a la obligación de visado que se encuentra en el territorio de los Estados miembros para una estancia de corta duración, porque se le considera una amenaza para el orden público, al sospecharse que ha cometido un delito, siempre que esta práctica solo se aplique si, por una parte, el delito es lo suficientemente grave, habida cuenta de su naturaleza y de la pena correspondiente, como para justificar el cese inmediato de la residencia de dicho nacional en el territorio de los Estados miembros y, por otra, si dichas autoridades disponen de información coherente, objetiva y precisa que corrobore sus sospechas, circunstancias que debe comprobar el tribunal remitente.