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Document 52025DC0046
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS The road to the next multiannual financial framework
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES La ruta hacia el próximo marco financiero plurianual
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES La ruta hacia el próximo marco financiero plurianual
COM/2025/46 final
COMISIÓN EUROPEA
Estrasburgo, 11.2.2025
COM(2025) 46 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
La ruta hacia el próximo marco financiero plurianual
1.INTRODUCCIÓN: EL PRESUPUESTO DE LA UE EN EL CENTRO DE LAS PRIORIDADES DE LA UE
El presupuesto de la UE es esencial para las políticas de la Unión. Durante décadas, ha contribuido a la mejora la calidad de vida y los medios de subsistencia de los ciudadanos, los agricultores, los investigadores, las empresas y las regiones en toda Europa y fuera de ella. Ha demostrado su valía para ayudar a superar la pandemia y la crisis energética, salvando millones de puestos de trabajo durante los confinamientos e invirtiendo en nuestro futuro limpio y digital. Mirando atrás, al enfrentarse a una de las crisis más graves de los últimos años, la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias, la UE respondió con la iniciativa NextGenerationEU y el marco financiero plurianual 2021-27, que allanaron el camino para una rápida recuperación económica, haciendo al mismo tiempo que Europa sea más ecológica y más digital y esté preparada para el futuro. Cuando la guerra de agresión rusa en las fronteras europeas exigió una actuación rápida para apoyar a Ucrania y hacer frente al aumento de los costes de la energía, el presupuesto de la UE demostró aún más su eficacia.
La magnitud de los desafíos a los que nos hemos enfrentado en los últimos años ha requerido una respuesta proporcionada y común de la UE. Las prioridades políticas emergentes fueron respaldadas con un gasto considerable, y los fondos dedicados a la investigación, la migración, la defensa y la acción exterior alcanzaron máximos en comparación con los presupuestos plurianuales anteriores. Por primera vez, se proporcionó financiación a gran escala para reformas, además de para inversiones, lo que aumentó aún más los efectos de NextGenerationEU. Del mismo modo, el Estado de Derecho se puso en primer plano a través del régimen general de condicionalidad que protege los fondos de la UE de las vulneraciones de los principios del Estado de Derecho en los Estados miembros.
Sin embargo, la aparición de nuevas necesidades y emergencias y el aumento de los llamamientos a la acción a escala de la UE llevaron el presupuesto de la UE al límite, lo que hizo necesaria una revisión intermedia en 2024. Desde un punto de vista geopolítico, era necesario apoyar a Ucrania de manera firme y previsible, reforzar los programas de gestión de la migración y las fronteras y respaldar a los socios de la vecindad de la Unión y a los países candidatos; las tecnologías críticas requerían más apoyo. La volatilidad de los tipos de interés y el aumento de los costes de financiación hicieron necesarias soluciones ad hoc y una mayor flexibilidad. La primera revisión de los límites máximos de gasto del marco financiero plurianual dio lugar a reasignaciones importantes y a la creación de nuevos instrumentos especiales.
Las cada vez mayores expectativas en cuanto a la actuación de la UE determinan la necesidad de replantearse el presupuesto de la UE. El objetivo de una Europa libre, democrática, fuerte, segura, próspera y competitiva, expuesto en las orientaciones políticas de la nueva Comisión y en la Agenda Estratégica del Consejo Europeo para 2024-2029, debe alcanzarse en un contexto geopolítico muy difícil. Esto requerirá reformar y reforzar el presupuesto de la UE. Además, el reembolso de los empréstitos de NextGenerationEU, que desempeñó un papel fundamental en la respuesta fiscal unificada a la crisis, comenzará en 2028, y se sumará a las necesidades financieras del próximo marco financiero.
Europa debe resolver la cuadratura del círculo: no puede haber un presupuesto de la UE a la altura de nuestras ambiciones y que garantice, en particular, el reembolso de NextGenerationEU, y, al mismo tiempo, unas contribuciones financieras nacionales estables sin introducir nuevos recursos propios. Es necesario tomar decisiones.
La presente Comunicación plantea algunos de los principales desafíos estratégicos y presupuestarios para el próximo marco financiero, a fin de iniciar un amplio diálogo que ayude a preparar la propuesta para el próximo marco financiero plurianual.
2. DESAFÍOS ESTRATÉGICOS PARA EL PRÓXIMO MARCO FINANCIERO PLURIANUAL
El futuro presupuesto de la UE debe centrarse en aquellos desafíos comunes en los que el gasto a nivel europeo aporte el mayor valor añadido. Un amplio consenso sobre «qué» financiar, es decir, sobre las necesidades de inversión para los próximos años, es un requisito previo fundamental para acordar «cómo» financiarlo: movilizando inversiones privadas, a través de los presupuestos nacionales o a través de nuestro presupuesto común de la UE, y qué instrumentos utilizar en este último.
La competitividad europea se ve lastrada por las barreras que persisten en el mercado único, la competencia internacional desleal, los elevados precios de la energía, la escasez de capacidades y mano de obra y las dificultades para que las empresas accedan al capital que necesitan. La economía europea tiene importantes fortalezas: una economía abierta, mercados altamente competitivos, un sólido modelo de bienestar con bajos niveles de desigualdad y elevados niveles de gobernanza, salud, educación y protección del medio ambiente, y una riqueza cultural única. No obstante, se han puesto de manifiesto algunas deficiencias. El gasto público en investigación e innovación en Europa no ha alcanzado una escala suficiente, ya que solo una décima parte del mismo se realiza a nivel europeo y abarca muchos ámbitos, y no se centra suficientemente en la innovación de vanguardia 1 . En 2023, el gasto en investigación y desarrollo en la UE fue de 381 000 millones EUR, es decir, el 2,22 % del PIB de la UE, por debajo del objetivo del 3 % 2 . Igualmente, las empresas de la UE gastaron unos 270 000 millones EUR menos en investigación y desarrollo que las estadounidenses en 2021 3 . La estructura industrial es estática: en los últimos cincuenta años no se ha creado ninguna empresa en la UE con una capitalización bursátil superior a 100 000 millones EUR, mientras que las seis empresas estadounidenses con una valoración superior a 1 billón EUR se han creado en este período. El persistente déficit en la financiación privada para la inversión en fases avanzadas de crecimiento 4 disminuye la capacidad de las empresas de la UE para expandirse. Europa también sufre carencias en materia de capacidades en todos los sectores de su economía, reforzadas por la disminución de la mano de obra 5 . En general, la competitividad futura de Europa dependerá de nuestra capacidad para iniciar una nueva era de creatividad e ingenio, situando la investigación y la innovación, la ciencia y la tecnología en el centro de nuestra economía.
La UE se enfrenta a amenazas crecientes a su seguridad en una coyuntura en la que aumentan las tensiones geopolíticas. La base tecnológica e industrial de la defensa europea adolece de inversión insuficiente desde hace décadas: entre 1999 y 2021, el gasto combinado de la UE en defensa aumentó un 22 %, frente al 66 % en los Estados Unidos, el 289 % en Rusia y el 579 % en China 6 . Los Estados miembros que son miembros de la OTAN se han comprometido a gastar al menos el 2 % de su PIB en defensa, pero no todos han alcanzado ese objetivo, al tiempo que se plantea aumentar este objetivo. La colaboración también es limitada: los Estados miembros aún están lejos de alcanzar el valor de referencia que establecieron hace más de quince años de invertir conjuntamente el 35 % en proyectos europeos de colaboración 7 . La fragmentación por países, con una cooperación limitada y las duplicidades que esto implica, perjudica a las empresas europeas de defensa competitivas y crea dependencias estratégicas. Es necesario reforzar la preparación en materia de defensa, también con activos espaciales, y la movilidad militar tanto como elementos disuasorios contra futuras agresiones como para apoyar a Ucrania en su camino hacia la paz. Todo ello requiere aumentar y optimizar la financiación para defensa en toda la UE. Para lograr una verdadera Unión Europea de Defensa, Europa tendrá que gastar más, gastar mejor y gastar unida. La Comisión presentará el Libro Blanco sobre el futuro de la defensa europea en marzo.
La guerra, la inseguridad, la pobreza y la falta de oportunidades contribuyen al desplazamiento y a la migración irregular desde los países vecinos meridionales de la UE a Europa 8 . Europa ha avanzado mucho en el establecimiento de un enfoque unificado en materia de migración, asilo y gestión de las fronteras, pero la migración seguirá constituyendo un desafío cuya superación continuará siendo una prioridad para los europeos. El tráfico ilícito de migrantes y la trata de seres humanos son delitos que generan beneficios. La utilización de la migración como arma en las fronteras de la UE ha puesto de manifiesto nuevas amenazas híbridas que siembran discordia y desconfianza en las sociedades europeas. Por lo tanto, el próximo presupuesto a largo plazo debe ayudar a abordar los desafíos relacionados con la migración, incluida la protección efectiva de las fronteras exteriores de la UE y las asociaciones amplias con los países de origen y de tránsito. También debe ayudar a los Estados miembros a garantizar que disponen de los conocimientos especializados y la capacidad operativa y financiera que necesitan para la aplicación del nuevo Pacto sobre Migración y Asilo.
El éxito del mercado único también depende de su capacidad para beneficiar a todos los ciudadanos y empresas europeos. Aunque las disparidades regionales y territoriales se han reducido sustancialmente, también mediante las políticas de cohesión de la UE, el 29 % de los ciudadanos de la UE sigue viviendo en regiones con un PIB per cápita inferior al 75 % de la media de la UE y alrededor de 135 millones de personas viven en lugares que, en las dos últimas décadas, se han quedado lentamente rezagados 9 . Las pequeñas y medianas empresas emplean a casi dos tercios de la mano de obra de la UE y representan algo más de la mitad de su valor añadido, pero muchas de ellas se enfrentan a obstáculos para acceder al mercado único, como procedimientos burocráticos complejos, cargas administrativas elevadas y falta de información y servicios de apoyo 10 . Es necesario movilizar la inversión para garantizar el desarrollo económico en toda Europa, pero también son necesarias reformas para eliminar los obstáculos al desarrollo regional, como las barreras a la inversión, los obstáculos regulatorios y las carencias del mercado laboral y del entorno empresarial 11 . Debemos volver a unir a nuestra sociedad a través de la educación y la inversión en las personas. Estos desafíos deben abordarse mediante una política de cohesión y crecimiento reforzada y modernizada, en colaboración con las autoridades nacionales, regionales y locales.
La seguridad alimentaria y la protección de la naturaleza sustentan la calidad de vida en Europa, pero están expuestas a dificultades específicas. Los agricultores, los pescadores y las zonas rurales se ven cada vez más afectados por la competencia desleal a escala mundial, el aumento de los precios de la energía, la falta de relevo generacional entre los agricultores y pescadores y las dificultades para acceder al capital. A pesar del apoyo sustancial de la política agrícola común, la renta agrícola por trabajador sigue siendo volátil y considerablemente inferior al salario medio de la economía de la UE (el 60 % en 2023). En el caso de la pesca costera artesanal, el salario medio en 2021 fue aproximadamente la mitad del salario medio de la economía en su conjunto. Solo el 6,5 % de los agricultores tenían menos de 35 años en 2020, lo que indica que el sector agrícola de la UE está envejeciendo 12 . Se necesitarían alrededor de 62 000 millones EUR para colmar el déficit de inversión en el sector agrícola y llevar a cabo sus transiciones digital, ecológica y energética 13 . Además, el sistema alimentario está expuesto a riesgos cada vez mayores como consecuencia del cambio climático. Sobre la base de las recomendaciones del diálogo estratégico sobre el futuro de la agricultura y la próxima visión para la agricultura y la alimentación, la política agrícola común, si se desea que sea adecuada para su finalidad, debe prestar apoyo específico a los agricultores que más lo necesitan, fomentar los resultados medioambientales y sociales positivos a través de recompensas e incentivos para los servicios ecosistémicos y promover las condiciones favorables adecuadas para hacer prosperar las zonas rurales. Debe ser más simple y más específica y encontrar el equilibrio adecuado entre incentivos, inversión y regulación, así como garantizar que los agricultores tengan unos ingresos justos y suficientes.
Las catástrofes relacionadas con el clima, cada vez más frecuentes y dramáticas, tienen un alto coste social y económico 14 . El coste medio de las catástrofes naturales se duplicó entre la década de 1980 y la de 2010, pasando de 8 000 millones EUR a 16 000 millones EUR anuales. En 2021 y 2022, los costes superaron los 50 000 millones EUR anuales y alcanzaron los 40 000 millones EUR en 2023, el año más cálido registrado en todo el mundo. Según el informe europeo de evaluación del riesgo climático de 2024, las pérdidas económicas acumuladas podrían alcanzar los 175 000 millones EUR (es decir, alrededor del 1,4 % del PIB de la UE) en un escenario de calentamiento de 3 °C. Asimismo, a la luz de estos riesgos, el Tribunal de Cuentas Europeo ha recomendado que se asegure de cara al futuro la financiación de la UE para la adaptación al cambio climático 15 . Para ello será necesario trabajar más intensamente en la preparación y la resiliencia climática e hídrica: al tiempo que se persiguen los objetivos del Pacto Verde como parte de nuestra estrategia de crecimiento económico, la preparación para los crecientes riesgos climáticos tendrá que ser un objetivo general de la acción de la UE, tanto interna como externamente.
El panorama político y económico mundial plantea desafíos de una magnitud sin precedentes. La guerra de agresión de Rusia contra Ucrania ha vuelto a traer la guerra a suelo europeo. El apoyo financiero, político y militar de Europa a Ucrania debe mantenerse durante el tiempo que sea necesario; es una inversión en la seguridad europea. La situación en Oriente Próximo está provocando inestabilidad en toda la región y nuevas necesidades humanitarias. La creciente competencia desleal y una posición económica y geopolítica más agresiva han socavado el sistema multilateral mundial, lo que refleja un cambio desde la cooperación a la competencia y el aumento de los conflictos. Menos del 20 % de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 16 registran avances hacia su consecución, y hay un déficit de inversión persistente en los países en desarrollo. Las necesidades humanitarias siguen multiplicándose: en 2024, se necesitaron 45 000 millones EUR a escala mundial para la ayuda humanitaria, más del doble que en 2019. Se requiere una política exterior europea con una financiación más específica y efectiva para nuestros socios, y más en consonancia con los intereses estratégicos de la UE, con vistas a establecer asociaciones mutuamente beneficiosas.
La ampliación es un imperativo político y geoestratégico. La adhesión a la UE será siempre un proceso basado en los méritos, dentro del cual cada candidato será evaluado en función de sus propios avances hacia el cumplimiento de todos los criterios. La UE tendrá que intensificar su apoyo para preparar a los países candidatos, mediante inversiones y reformas, en previsión de su adhesión. El PIB per cápita de los Balcanes Occidentales, Ucrania, Moldavia y Georgia se mantiene en niveles cercanos o inferiores al 50 % del de la UE, con un ritmo de convergencia lento. Ucrania necesitará el apoyo de la UE y de sus aliados para resistir la brutal agresión de Rusia y hacer frente a sus consecuencias económicas 17 . Una Unión más amplia y más fuerte presenta importantes ventajas socioeconómicas, políticas y de seguridad.
La magnitud de los desafíos futuros requiere, por tanto, un presupuesto ambicioso, tanto en tamaño como en diseño.
3.«LA DECISIÓN DE EUROPA» PARA UN PRESUPUESTO MÁS SENCILLO, ESPECÍFICO Y EFECTIVO
Un presupuesto de la UE más específico
La actual ejecución del marco financiero vigente ofrece algunas lecciones sobre cómo aumentar la agilidad del presupuesto de la UE y adaptarlo mejor a nuestras prioridades y objetivos. La flexibilidad es fundamental para garantizar la capacidad del presupuesto de responder a una realidad cambiante. Sin embargo, esto no es posible si casi todos los fondos de la UE están preprogramados desde el inicio. Más del 90 % del marco financiero plurianual 2021-2027 y NextGenerationEU se asigna de antemano a fines, programas o dotaciones nacionales específicos 18 . Como consecuencia, la evolución de las necesidades y las crisis desde 2021 se han abordado reorientando y reasignando los fondos existentes, mediante procedimientos en ocasiones muy largos, así como creando nuevos fondos, programas o medidas ad hoc, lo que agravó aún más el problema de la dispersión de la financiación de la UE. Se necesita más especificidad y simplificación desde el principio para maximizar la efectividad de la financiación de la UE, en este momento de reflexión sobre el futuro marco financiero.
La respuesta de la UE a las consecuencias económicas de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania ofrece un ejemplo de cómo un marco que armoniza nuestros objetivos estratégicos con nuestras prioridades de gasto refuerza la efectividad de la acción común de la UE. Cuando la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania dio lugar a un fuerte aumento de los precios de la energía, se acentuó la necesidad de seguir reduciendo la dependencia de los combustibles fósiles y acelerar la implantación de las energías renovables. A través del marco del Semestre Europeo, se dirigió una recomendación específica a todos los Estados miembros, que pudieron aplicarla a través de nuevos capítulos de REPowerEU en los planes de recuperación y resiliencia, también con fondos adicionales de la UE. Nuestra acción conjunta permitió reducir el consumo de gas en un 18 % entre agosto de 2022 y marzo de 2024, superar nuestra dependencia de los combustibles fósiles rusos, garantizar el acceso a una energía asequible y aumentar la producción de energía a partir de fuentes renovables 19 .
Es necesario intensificar los esfuerzos para lograr un presupuesto realmente basado en las políticas que garantice sinergias entre estas y la acción financiera de la Unión. El presupuesto de la UE sigue demasiado condicionado por las estructuras de los programas de gasto, en vez de centrarse en las políticas. Por tanto, la financiación de las actuales prioridades políticas de la UE suele estar dispersa entre programas que en ocasiones se solapan. Hay margen para reforzar el nexo entre la coordinación general de las políticas y el presupuesto de la UE, a través de un nuevo mecanismo de dirección que vincule las prioridades de la UE con el presupuesto. En cuanto a la competitividad, la herramienta de coordinación de la competitividad, junto con un Semestre Europeo racionalizado centrado en las reformas y las inversiones a nivel nacional, formarán parte de un mecanismo de dirección coherente y sencillo para fundamentar las decisiones sobre inversiones y reformas a nivel nacional y de la UE. En términos más generales, podría mejorarse la forma en que las políticas de la UE informan y apoyan las prioridades presupuestarias, a fin de garantizar que el presupuesto de la UE contribuya a los bienes públicos europeos, en particular a los proyectos transfronterizos.
Es fundamental que haya más coherencia entre la financiación de las políticas interiores y exteriores para promover mejor los intereses estratégicos de la Unión. La complementariedad con la acción exterior de los Estados miembros requiere coordinación para maximizar la eficacia y la visibilidad de la inversión y la cooperación europeas a nivel mundial. Por este motivo, cuando se produjo la pandemia de COVID-19, se estableció el «Equipo Europa» para garantizar una respuesta coordinada, completa y global por parte de la UE, sus Estados miembros y las instituciones financieras públicas europeas. Desde entonces, el enfoque «Equipo Europa» se ha convertido en la espina dorsal de la financiación de la UE para la cooperación internacional. La iniciativa Global Gateway sigue este enfoque, aunando fuerzas para determinar intereses comunes y liderar una nueva oleada de inversiones en infraestructuras en todo el mundo. Al mismo tiempo, la financiación de la acción exterior también abarca una amplia gama de ámbitos con importantes interrelaciones entre la política interior y exterior, desde la política comercial general hasta los materiales, la energía, el clima y la migración. La revisión y la ampliación de las mejores prácticas y de las herramientas más eficientes contribuirá a la consecución de los intereses estratégicos y de seguridad económica de la UE y reforzará las asociaciones mutuamente beneficiosas, tanto en la vecindad de Europa como fuera de ella.
Un presupuesto de la UE más sencillo
El acceso a la financiación de la UE se ve obstaculizado por la complejidad existente. Aunque el número de programas de gasto ya se ha reducido en cierta medida al principio del período actual, todavía hay más de cincuenta programas de gasto en el presupuesto y otros programas fuera del mismo 20 . Aunque esto ilustra el amplio alcance de la financiación de la UE, aumenta el riesgo de solapamientos y reduce la efectividad y la transparencia, al tiempo que puede generar lagunas debido a la falta de enfoques de financiación globales y coordinados para prioridades transversales como la competitividad. En la UE, «las deficiencias a lo largo del “ciclo de vida de la innovación” [...] impiden que surjan nuevos sectores y competidores, [y] empiezan con obstáculos en la transición desde la innovación hasta la comercialización 21 ». Entre estos cabe destacar las lagunas en el apoyo con cargo al presupuesto de la UE, ya que no proporciona financiación continua desde la investigación hasta la innovación pasando por el desarrollo y la aplicación. Esta fragmentación, junto con la complejidad y la rigidez, afecta a la eficacia de la financiación de la UE.
Los beneficiarios tienen dificultades para orientarse por la multiplicidad de normas y criterios, a pesar de las medidas de simplificación introducidas en el marco financiero actual 22 . Los diferentes requisitos que se han de satisfacer, los procesos de solicitud, los porcentajes de cofinanciación y las diferentes instancias a las que deben dirigirse los posibles solicitantes ponen en peligro la agilidad y la calidad de la ejecución y la participación de las partes interesadas. También pueden socavar la consecución de los objetivos de la UE, si son incoherentes. Responder a una convocatoria de propuestas para acceder a los fondos de la UE puede ser complejo y especialmente gravoso para las pequeñas y medianas empresas 23 . En la actualidad existen más de treinta herramientas que ofrecen asistencia técnica y opciones de apoyo, con margen para la simplificación y la supresión de solapamientos. Además, cuanto más complejas sean las normas, mayor será el riesgo de que se cometan errores en el gasto. En el próximo marco financiero, el acceso de los beneficiarios podría facilitarse mediante una verdadera ventanilla única para todos los servicios de financiación y asesoramiento de la UE.
La fragmentación del panorama financiero también se traduce en demasiados documentos de programación, que requieren muchos recursos por parte de todas las administraciones intervinientes y causan retrasos. El marco financiero actual incluye más de diez fondos preasignados 24 que requieren planificación y esfuerzos de programación separados. Esto crea una pesada carga administrativa para las autoridades de gestión y los promotores de proyectos al inicio de cada período financiero y da lugar a un desfase considerable entre la preparación del marco financiero y la ejecución sobre el terreno, como ha sido el caso también en el período de programación 2021-2027, en el que la adopción tardía de la legislación sectorial y el largo proceso de adopción de los documentos de programación dieron lugar a retrasos en la ejecución. Por ejemplo, los programas operativos de los fondos de la política de cohesión no se adoptaron hasta mediados de 2022 25 .
Debido a la adopción tardía de los programas operativos y a la coexistencia de varios fondos, como el Fondo de Transición Justa y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (este último con un calendario más estricto), y al hecho de que las autoridades nacionales se centraron en primer lugar en completar la ejecución de los fondos del marco plurianual 2014-2020 con arreglo a la norma «n + 3», se había desembolsado menos del 7 % de la asignación para el período 2021-27 26 , más de la mitad en pagos de prefinanciación.
La programación de la financiación de la acción exterior, en particular para el IVCDCI — Europa Global, también se alargó durante tres años.
La lenta ejecución de algunos programas sobre el terreno da lugar a más compromisos pendientes de liquidación (gráfico 1) 27 y a un mayor riesgo de liberación, y puede dar lugar a ineficiencias, ya que las prioridades políticas cambian cuando se da un desfase considerable de varios años entre el establecimiento de prioridades, la programación y la ejecución real de las inversiones.
Gráfico 1. Compromisos pendientes de liquidación del presupuesto de la UE
Nota: EUR, precios corrientes, redondeados a los mil millones más próximos. Los años 2024-2027 corresponden a las previsiones de pagos a largo plazo.
Un presupuesto de la UE más efectivo
El presupuesto de la UE aprovecha la capacidad financiera global de la Unión. La arquitectura financiera en sentido amplio de los programas de gasto de la UE incluye préstamos, garantías e instrumentos financieros respaldados por el presupuesto de la UE, y moviliza la cofinanciación de los Estados miembros y los beneficiarios. A través de InvestEU y del Consejo Europeo de Innovación, el presupuesto de la UE reduce el riesgo de los proyectos innovadores y atrae inversiones del sector privado. El 95 % de los promotores de proyectos indicaron que sus proyectos no se habrían llevado a cabo en absoluto o no se habrían llevado a cabo según lo previsto sin la financiación de InvestEU. Además, el 58 % de los promotores de proyectos consideraron que la financiación garantizada por InvestEU había influido en las decisiones de otros inversores o financiadores de comprometerse con el proyecto.
Sin embargo, la movilización de las inversiones privadas sigue resultando difícil en el actual presupuesto a largo plazo. Hay margen para optimizar la capacidad de absorción de riesgos del presupuesto de la UE a fin de maximizar la efectividad de los recursos públicos. Por ejemplo, es necesaria una provisión de fondos más importante para apoyar a aquellos sectores que se enfrentan a mayores dificultades para acceder a la financiación en el mercado, por ejemplo, los sectores de alto riesgo o nichos como la biodiversidad o los productos sociales. Esto podría compensarse con otros productos que necesiten una menor provisión de fondos. La capacidad del presupuesto de la UE para movilizar la inversión privada a través de instrumentos de riesgo compartido se ve obstaculizada por la escasa propensión al riesgo, ya que los socios ejecutantes siguen centrándose principalmente en inversiones de riesgo relativamente bajo 28 . Ha resultado difícil apoyar proyectos relacionados con la defensa por medio de InvestEU en el presupuesto plurianual actual debido a las normas internas de los socios ejecutantes. Además, el presupuesto de InvestEU contó con un cuantioso complemento de NextGenerationEU. Debido a los plazos más estrictos de NextGenerationEU, las aprobaciones se concentraron en gran medida en los primeros años, agotando las disponibilidades de muchos productos financieros. Como consecuencia, no serán posibles nuevas aprobaciones de algunos productos financieros después de 2025, especialmente en ámbitos de alto riesgo 29 . El uso de fuentes de financiación distintas de la financiación bancaria sigue estando por debajo de su potencial: por ejemplo, el capital riesgo de la UE está poco desarrollado, ya que sus fondos solo captan el 5 % del capital riesgo mundial frente al 52 % en los Estados Unidos. Completar la unión de los mercados de capitales será crucial para atraer las inversiones privadas. Al mismo tiempo, el presupuesto de la UE puede complementar y movilizar las inversiones privadas, facilitando así a los bancos comerciales, los inversores y el capital riesgo la financiación de empresas en rápido crecimiento y la superación de las barreras que limitan el capital europeo disponible para financiar la innovación. La UE debe hacer un mejor uso de su presupuesto para reducir el riesgo y movilizar más financiación nacional, privada e institucional.
La financiación de las transiciones ecológica, digital y social exigirá maximizar la inversión pública y movilizar el capital privado. Invertir para alcanzar los objetivos de descarbonización de la UE y eliminar los obstáculos a nuestra Unión de la Energía ofrece a Europa la oportunidad de reducir los precios de la energía, mejorar su seguridad energética y asumir el liderazgo en tecnologías limpias. Para alcanzar este objetivo será necesario racionalizar la financiación de la UE para las tecnologías limpias, concentrándose en las tecnologías en las que la UE tiene una ventaja y un gran potencial de crecimiento. Además, el apoyo financiero de la UE excluye actualmente los costes de explotación, en los que las diferencias de costes son mayores 30 . La fragmentación del mercado único y de las oportunidades de financiación dificulta que las empresas innovadoras se expandan, especialmente en el caso de las empresas tecnológicas jóvenes e innovadoras. La incapacidad de aprovechar la revolución digital es uno de los factores que obstaculizan nuestra competitividad y requerirá inversiones sustanciales para mantener el ritmo de los principales competidores de Europa; por lo tanto, lograr una escala suficiente al apoyar los proyectos estratégicos será crucial para colmar el déficit de innovación en Europa. A este respecto, el Fondo Europeo de Inversiones puede intervenir para financiar en mayor medida empresas europeas de alto potencial y de rápido crecimiento. En general, queda margen para aumentar la adicionalidad del gasto de la UE a fin de garantizar que el presupuesto de la UE se centre en inversiones que no se habrían realizado de otro modo.
Se ha logrado avanzar en la coordinación de los objetivos estratégicos y del gasto de la UE gracias a una mayor atención a los resultados. Algunos programas han pasado de los pagos basados en el reembolso de costes a modelos de ejecución más centrados en los objetivos y los resultados que deben alcanzarse. Este es el caso no solo del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, un programa a gran escala en el que los pagos dependen del cumplimiento satisfactorio de objetivos predefinidos, sino también de otros programas, como el Mecanismo para Ucrania y el Mecanismo de Crecimiento para los Balcanes Occidentales. Se han utilizado otras herramientas para mejorar el rendimiento del gasto de la UE, como la financiación no vinculada a los costes 31 y la planificación estratégica. Por ejemplo, se logró una mayor orientación al rendimiento en la política agrícola común a través de planes estratégicos nacionales estructurados en torno a las necesidades y capacidades nacionales, que también vinculan todas las intervenciones con indicadores que permiten evaluar los avances de los Estados miembros en la consecución de sus objetivos. Sin embargo, esto todavía no ha eliminado la excesiva complejidad para los agricultores individuales. En lo que respecta a la cohesión, el Consejo ha subrayado la necesidad de reflexionar sobre cómo hacer que la política de cohesión se base más en los resultados con vistas a mejorar su eficiencia, apoyándose en sus propias experiencias y en las lecciones aprendidas de otros instrumentos de la UE, y en sus puntos fuertes: gestión compartida, gobernanza multinivel, enfoque de base local y principio de asociación 32 . Los dictámenes de la Plataforma «Preparados para el Futuro» sobre la evaluación de los fondos de cohesión, resultantes de una consulta a la red de centros regionales del Comité de las Regiones, también han pedido que se preste más atención al rendimiento 33 .
La mayor atención al rendimiento debe ir acompañada de simplificación y rendición de cuentas. Los enfoques basados en el rendimiento presentan importantes ventajas relacionadas con la eficiencia y la rapidez de la aplicación. Al mismo tiempo, han generado costes de entrada para las administraciones de los Estados miembros, con margen para una mayor simplificación administrativa 34 . Además, también deben tenerse en cuenta factores importantes de rendición de cuentas y trazabilidad de los fondos de la UE. A este respecto, el Tribunal de Cuentas Europeo ha señalado ámbitos susceptibles de mejora 35 36 .
Si bien el presupuesto de la UE ha contribuido a promover prioridades horizontales como la acción por el clima, la biodiversidad y la igualdad de género, y a desarrollar un marco de rendimiento más sólido, hay margen de mejora. A pesar de los progresos realizados en apoyo de las prioridades horizontales, hay margen para lograr que los programas integren dichas prioridades en su concepción de manera más coherente. Además, el Reglamento Financiero revisado exige que los programas de la UE tengan en cuenta, siempre que sea pertinente y posible, el principio de «no causar un perjuicio significativo», las condiciones de trabajo y empleo y el principio de igualdad de género. Nuestro marco de rendimiento es sólido y garantiza que los programas dispongan de indicadores significativos que permitan supervisar el gasto de la UE y sus resultados. Sin embargo, las normas de seguimiento y notificación siguen siendo complejas, con diferentes metodologías y distintos conjuntos de indicadores en función de los programas.
Un presupuesto de la UE más flexible
El presupuesto de la UE debe equilibrar la previsibilidad de las inversiones a largo plazo y la flexibilidad para responder a las crisis. El presupuesto de la UE es diferente de los presupuestos nacionales en la medida en que se trata principalmente de un presupuesto de inversión sujeto a una planificación plurianual. Al mismo tiempo, requiere flexibilidad para responder a necesidades imprevistas (por ejemplo, grandes crisis económicas o catástrofes naturales) o para financiar nuevas prioridades en consonancia con la rápida evolución del panorama mundial.
Es necesario suavizar las rigideces inherentes al marco financiero plurianual. Históricamente, se ha situado en torno a valores por encima del 1 % de la RNB de la UE, y actualmente se sitúa, junto con NextGenerationEU, en torno al 1,7 % de la RNB de la UE (gráfico 2). El gasto está bloqueado durante un período de siete años en el marco financiero actual, lo que supone un largo intervalo entre el momento de la elaboración de las políticas y su aplicación. Además, los gastos están sujetos a límites anuales globales, así como límites por ámbito de actividad principal (rúbricas y subrúbricas), que se fijan al principio del período y limitan la transferencia de recursos 37 . Con siete rúbricas y dos subrúbricas, el actual marco financiero plurianual tiene el mayor número de rúbricas de todos los existentes hasta la fecha.
Gráfico 2: El presupuesto de la UE como porcentaje de la RNB 38
El presupuesto actual también incorpora cierta flexibilidad, pero esta es restringida y a menudo se aplican normas rígidas. Los instrumentos especiales adicionales a los límites máximos de gasto pueden ayudar a hacer frente a necesidades imprevistas. Algunos programas cuentan con mecanismos de flexibilidad o reservas 39 . En total, el margen de flexibilidad ascendía al 3,65 % de los límites máximos globales en el momento de la adopción del marco financiero plurianual 40 . Para cuando se realizó la revisión intermedia del marco financiero, el margen de flexibilidad del presupuesto de la UE ya se había agotado debido a la magnitud de las perturbaciones a las hubo que hacer frente, sobre todo las consecuencias de la guerra de Rusia contra Ucrania, pero también las catástrofes naturales en la UE y fuera de ella: las asignaciones anuales del Instrumento de Flexibilidad y la Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia se habían movilizado plenamente en 2021-2022; el 79 % de la reserva para nuevos retos y prioridades y el 75 % de los márgenes no asignados para todo el período ya se habían asignado. Como consecuencia de ello, hubo que reforzar el Instrumento de Flexibilidad y la Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia, y se crearon dos nuevos instrumentos, el Instrumento para el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea y la Reserva para Ucrania, para responder a necesidades imprevistas.
Al mismo tiempo, el presupuesto de la UE ha debido responder en mayor medida a necesidades imprevistas, ya que las crisis a las que se enfrenta Europa se han vuelto más relevantes, complejas y frecuentes. A través de la flexibilidad integrada y la reprogramación, la UE ha podido proporcionar liquidez a los Estados miembros durante las importantes crisis recientes, pero esto ha requerido soluciones ad hoc. La política de cohesión, dada su capacidad para desplegar medios sustanciales a nivel regional y local, fue un instrumento importante de la respuesta de la UE a la pandemia de COVID-19 41 . A continuación, se le pidió de nuevo que atendiera a las consecuencias de la guerra de agresión de Rusia en Ucrania (con la Acción de Cohesión para los Refugiados en Europa — CARE 42 y FAST-CARE 43 , así como SAFE 44 para apoyar a las pymes y a los hogares vulnerables que se enfrentan a elevados costes energéticos). Cuando se produjeron inundaciones por toda Europa, de cada vez mayor intensidad y gravedad, los instrumentos existentes y el actual marco de cohesión fueron insuficientes para hacer frente a estas necesidades urgentes. Por consiguiente, la Comisión propuso modificar las normas vigentes de la política de cohesión por medio de RESTORE, a fin de permitir un apoyo más amplio a los esfuerzos de reconstrucción tras las catástrofes naturales. Si bien estas soluciones ad hoc han contribuido a una respuesta europea firme, requirieron tiempo y proporcionaron una respuesta fragmentaria a perturbaciones reiteradas, graves y simétricas, al tiempo que lastran otros objetivos de la política de cohesión.
Un presupuesto que responda a las prioridades de la UE
Se necesitan mecanismos sólidos para garantizar que los fondos respondan a las prioridades de la UE. Todas las inversiones apoyadas por el presupuesto de la UE, ya sean ejecutadas por la Comisión o junto con los Estados miembros y sus regiones, deben contribuir a estas prioridades acordadas en común.
Para cumplir con las prioridades de la UE, debemos actuar juntos, con los Estados miembros y sus regiones, que configurarán muchas de las inversiones de la UE sobre el terreno, y con el apoyo y los incentivos del presupuesto de la UE. La mayor atención al rendimiento favorece los resultados tangibles, mediante el desembolso de fondos cuando pueda demostrarse la consecución de los objetivos acordados. Esto, junto con un marco común (por ejemplo, el principio de «no causar un perjuicio significativo» o la condicionalidad) ayuda a reforzar nuestro cumplimiento conjunto de las prioridades de la UE.
Además, no debe gastarse un solo euro en actividades en las que no se salvaguarden los principios del Estado de Derecho o no se garantice la protección de los intereses financieros de la UE. El Estado de Derecho y la buena gobernanza son requisitos previos para garantizar que los fondos solo se utilicen para los fines previstos. Con el Reglamento sobre condicionalidad, la Unión se ha dotado de un instrumento eficaz para proteger el presupuesto de la UE frente a las vulneraciones de los principios del Estado de Derecho. Por ejemplo, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y la condición favorable horizontal en el marco de la política de cohesión han demostrado que el presupuesto de la UE puede promover reformas que refuercen el Estado de Derecho en los Estados miembros. Los informes de la Comisión sobre el Estado de Derecho 45 han mostrado cómo los Estados miembros han avanzado en los últimos años, pero siguen existiendo desafíos cuya naturaleza y grado varían de un Estado miembro a otro. Entre los desafíos pendientes figuran la percepción de la independencia judicial, la eficiencia de los sistemas judiciales, el acceso a la justicia y la lucha contra los conflictos de intereses y la corrupción.
El respeto del Estado de Derecho no puede darse por sentado y debe seguir siendo imperativo para recibir fondos de la UE. El próximo marco financiero plurianual debe incluir sólidas salvaguardias a este respecto. Si bien el régimen general de condicionalidad se aplica a toda la financiación de la UE, sigue habiendo margen para reforzar el vínculo entre las recomendaciones del Informe sobre el Estado de Derecho y el apoyo financiero en el marco del presupuesto de la UE, también para los países candidatos.
4.LA FINANCIACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LA UE
Es necesario modernizar la parte correspondiente a los ingresos del presupuesto de la UE para afrontar el siguiente dilema: el reembolso de NextGenerationEU —que la UE siempre respetará— junto con un presupuesto de la UE a la altura de nuestras ambiciones no es compatible con contribuciones financieras nacionales estables y la ausencia de nuevos recursos propios.
Con NextGenerationEU, la UE ha pasado a ser el quinto mayor emisor del mercado de capitales europeo, con una elevada calificación crediticia. Durante el período 2021-2027, el presupuesto de la Unión está pagando los intereses asociados. A partir del próximo marco financiero, el presupuesto comenzará a reembolsar el principal (utilizado para ayudas no reembolsables, hasta 357 000 millones EUR). El principal se reembolsará íntegramente de aquí a 2058, de conformidad con la Decisión sobre los Recursos Propios. Suponiendo que la ayuda no reembolsable de NextGenerationEU se desembolse totalmente y que los reembolsos son lineales, y sobre la base de las previsiones actuales de tipos de interés, podrían ser necesarios entre 25 000 y 30 000 millones EUR anuales durante el próximo marco financiero plurianual para reembolsar el principal y los intereses de la deuda de NextGenerationEU. Esto representa casi el 20 % del presupuesto anual actual. Es el doble del presupuesto anual de Horizonte Europa y el doble del importe total del presupuesto para seguridad y defensa en el marco del presupuesto plurianual actual para toda su duración (siete años). Aunque aún se están captando fondos y el contexto de los tipos de interés está cambiando, los reembolsos de NextGenerationEU requerirán una financiación considerable en el futuro, en cualquiera de los escenarios.
Por este motivo, en el Acuerdo Interinstitucional de 16 de diciembre de 2020 46 , el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión acordaron una hoja de ruta para la introducción de nuevos recursos propios. La Comisión ha cumplido sus compromisos: en 2021 se presentó un paquete global sobre la próxima generación de recursos propios, que se ajustó en 2023, antes de lo previsto. En él se incluyen propuestas revisadas sobre el régimen de comercio de derechos de emisión y el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono y un recurso propio vinculado a los beneficios de las sociedades en el sector empresarial. La Comisión también ha propuesto un recurso propio basado en el primer pilar del acuerdo OCDE/G20 sobre la reforma del marco tributario internacional.
La Comisión insta al Consejo a que reanude urgentemente los trabajos sobre los nuevos recursos propios, de conformidad con el Acuerdo Interinstitucional de 2020 y la Declaración de Budapest sobre el Nuevo Pacto para la Competitividad Europea 47 .
5.NO PODEMOS OPTAR POR MANTENER LA SITUACIÓN ACTUAL
Europa vive una era de profundos cambios para nuestra sociedad y nuestra seguridad, nuestra economía y nuestro planeta. La velocidad de estos cambios plantea dificultades que solo pueden resolverse mediante la acción conjunta en una Europa unida. Es imperativo que el próximo presupuesto de la UE desempeñe un papel central en la promoción de la prosperidad sostenible de la UE, refuerce la defensa y la seguridad y respalde la competitividad de la UE y la cohesión social y territorial, apoyando a la UE en su esfuerzo para convertirse en el primer continente climáticamente neutro del mundo. El presupuesto de la UE debe seguir mejorando la calidad de vida y los medios de subsistencia de los ciudadanos, los agricultores, los investigadores, las empresas y las regiones en toda Europa y fuera de ella. Debe seguir garantizando la prosperidad, la competitividad, la soberanía, la seguridad, la resiliencia, la preparación y la influencia mundial de la UE, al tiempo que se respetan las normas más estrictas en materia de Estado de Derecho y valores democráticos. El presupuesto de la UE apoya todas estas prioridades y requerirá un esfuerzo conjunto por parte de todas las instituciones y partes interesadas.
A la luz de los desafíos estratégicos y presupuestarios debatidos en la presente Comunicación, para que el presupuesto de la UE alcance estos objetivos, no podemos optar por mantener la situación actual 48 . El próximo presupuesto a largo plazo tendrá que abordar las complejidades, debilidades y rigideces que existen actualmente y maximizar la repercusión de cada euro que se gasta, centrándose en las prioridades y objetivos de la UE en los que su acción es más necesaria. El nuevo enfoque para un presupuesto moderno de la UE debería incluir como elementos esenciales:
·Un plan para cada país con reformas e inversiones clave, y centrado en nuestras prioridades conjuntas, incluida la promoción de la cohesión económica, social y territorial. Una política de cohesión y crecimiento reforzada en la que las regiones ocupen un lugar central, que debe diseñarse y aplicarse en asociación con las autoridades nacionales, regionales y locales.
·Un Fondo Europeo de Competitividad que cree una capacidad de inversión suficiente que apoye sectores y tecnologías estratégicos esenciales para la competitividad de la UE, incluida la investigación y la innovación, y proyectos importantes de interés común europeo. La arquitectura integral del Fondo permitirá que este acompañe los proyectos europeos a lo largo de todo el itinerario de inversión, desde la investigación hasta la fabricación, pasando por la expansión y la implantación industrial. También contribuirá a movilizar las inversiones privadas y a reducir su riesgo.
·Una financiación renovada de la acción exterior para hacerla más eficaz y específica para nuestros socios, y más acorde con nuestros intereses estratégicos. Esto debería contribuir a una nueva política exterior.
·Sólidas salvaguardias para la protección del Estado de Derecho.
·Unos ingresos reforzados y modernizados, en particular a través de nuevos recursos propios, para garantizar una financiación suficiente y sostenible para nuestras prioridades comunes.
6.PRÓXIMAS ETAPAS
El diseño del próximo presupuesto a largo plazo de la UE requiere un análisis compartido de los desafíos subyacentes y una estrecha cooperación, con vistas a la preparación de la propuesta de la Comisión. Un presupuesto de la UE sólido y eficaz es de interés común. Por lo tanto, la propuesta para el próximo marco financiero se basará en una amplia consulta, con aportaciones a nivel político, institucional y de las partes interesadas, junto con la participación activa de los ciudadanos.
Un diálogo continuo y estructurado con los representantes de los Estados miembros, a distintos niveles y en toda Europa, será crucial para determinar «qué» financiar en nuestro futuro conjunto y «cómo» hacerlo. En este contexto, la Comisión establecerá contactos a distintos niveles en un proceso inclusivo como parte de su preparación para el próximo marco financiero plurianual.
Habrá un diálogo global con las partes interesadas que sustentará la preparación del presupuesto de la UE para el futuro. Esto incluye una serie de consultas públicas temáticas iniciadas hoy para preparar la próxima generación de instrumentos de gasto de la UE. La puesta en marcha de una plataforma de participación ciudadana será el primer paso hacia un panel de ciudadanos sobre el futuro presupuesto a largo plazo, que tendrá lugar de marzo a mayo. La plataforma invitará a los ciudadanos a participar en el debate. La Conferencia Anual sobre el Presupuesto en mayo de 2025 brindará la oportunidad de poner en común los diferentes puntos de vista, en un debate inclusivo y abierto, como preparación de un marco financiero ambicioso.
El Parlamento Europeo desempeñará un papel importante en el diseño del próximo presupuesto a largo plazo. A este respecto, la Comisión espera con interés el próximo informe de propia iniciativa del Parlamento Europeo. La participación y la contribución de otras instituciones y organismos, como el Tribunal de Cuentas Europeo, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social Europeo, así como de los socios ejecutantes, también enriquecerá el debate sobre el diseño de las futuras finanzas de la UE.
En este contexto y con el fin de disponer de tiempo suficiente para realizar consultas significativas con las distintas partes interesadas, la Comisión tiene la intención de presentar el próximo marco financiero en julio de 2025. La propuesta de la Comisión garantizará que el próximo paquete constituya una base sólida para un acuerdo rápido y oportuno sobre el próximo marco financiero, mucho antes del inicio de su aplicación en enero de 2028.
El próximo marco financiero plurianual debe sentar las bases para una Unión más fuerte y orientada al futuro.
Tribunal de Cuentas Europeo, «El panorama financiero de la UE — Un mosaico que exige un mayor grado de simplificación y de rendición de cuentas», Informe Especial 05/2023.
Draghi, M., «The future of European competitiveness. Part A — A conpetitiveness strategy for Europe» [El futuro de la competitividad europea. Parte A: Una estrategia para la competitividad en Europa (documento en inglés)], 2024.
Por ejemplo, se han introducido varias medidas de simplificación en los fondos de la política de cohesión, principalmente a través del Reglamento sobre Disposiciones Comunes: reducción drástica de las verificaciones de la gestión, «principio de auditoría única», disposiciones proporcionadas para las auditorías, ampliación de la posibilidad de utilizar opciones de costes simplificados y financiación no vinculada a los costes.
A tal efecto, el portal STEP ofrece una primera visión general, aunque limitada, de las convocatorias de propuestas, centrándose en las tecnologías innovadoras, tanto a nivel de los Estados miembros o regional como de los programas gestionados directamente a escala de la UE.
Los actos sectoriales se adoptaron en junio de 2021 y los programas operativos de los Estados miembros en el segundo semestre de 2022, a pesar de las ambiciosas hojas de ruta de los Estados miembros que preveían la presentación de sus programas a la Comisión para su adopción a finales de 2020.
SWD(2024) 229 final (disponible en inglés).
