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Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «Libro Blanco sobre los sectores y las actividades excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo»

(98/C 157/18)

El 17 de julio de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el «Libro Blanco sobre los sectores y las actividades excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo».

La Sección de Asuntos Sociales, Familia, Educación y Cultura, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 12 de marzo de 1998 (ponente: Sr. Konz).

En su 353° Pleno celebrado los días 25 y 26 de marzo de 1998 (sesión del 26 de marzo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 101 votos a favor, 6 votos en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El objetivo del Libro Blanco es encontrar los mejores medios para garantizar, en materia de tiempo de trabajo, la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores actualmente excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 93/104/CE del Consejo relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo. En vista de los análisis y de las evaluaciones sectoriales realizados, y en respuesta al Parlamento Europeo, la Comisión estima que hay un problema que debe ser resuelto, a saber, que en todas las actividades y sectores excluidos hay algunos trabajadores que no gozan de protección contra el exceso de horas de trabajo o de una garantía de descanso adecuado. Además, la ausencia de medidas adecuadas podría llevar a distorsiones de la competencia en el mercado interior y entre los diferentes modos de transporte. Para resolver el problema son posibles cuatro planteamientos generales:

1) un enfoque no obligatorio;

2) un enfoque puramente sectorial;

3) un enfoque diferenciado;

4) un enfoque puramente horizontal.

Sin perjuicio del examen de los comentarios formulados a propósito del Libro Blanco, la Comisión propone que se actúe a partir de la opción 3, es decir, un enfoque diferenciado. Según ésta, debería establecerse una distinción entre las actividades que pueden entrar dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 93/104/CE del Consejo sobre el tiempo de trabajo y las que requieren medidas específicas.

Ello implicaría lo siguiente:

- ampliar la totalidad de las disposiciones de dicha Directiva a todos los trabajadores «no móviles». Las excepciones existentes deberían adaptarse para tener en cuenta las necesidades de continuidad del servicio y otras necesidades operativas;

- ampliar a todos los trabajadores «móviles» y a los empleados en «otras actividades marítimas» las disposiciones de la mencionada Directiva en lo que se refiere:

a las cuatro semanas de vacaciones anuales remuneradas;

a las evaluaciones de la salud para los trabajadores del turno de noche;

a la garantía de un descanso suficiente;

a un límite máximo de horas de trabajo anuales;

- introducir o modificar para cada sector o actividad una legislación sectorial específica sobre el tiempo de trabajo y los períodos de descanso de los trabajadores «móviles» y de los empleados en «otras actividades marítimas».

Por lo que se refiere a estas medidas sectoriales, la Comisión espera que será posible actuar por la vía de un acuerdo entre los interlocutores sociales.

1.2. La Directiva 93/104/CE relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo no fue aprobada por el Consejo hasta el 23 de noviembre de 1993, mientras que la propuesta de la Comisión () databa del 20 de septiembre de 1990. Este acuerdo en el seno del Consejo de Asuntos Sociales sólo fue posible tras múltiples tergiversaciones políticas, que resultaron en la no adhesión condicional del Reino Unido en lo que se refiere a la duración del trabajo semanal, la extensión generalizada a todos los directivos de las excepciones demasiado amplias formuladas en el artículo 17 y la exclusión del ámbito de aplicación de numerosos sectores y actividades.

1.3. Por último, el Tribunal de Justicia Europeo rechazó el recurso del Reino Unido contra el Consejo mediante una sentencia del 12 de noviembre de 1996 en la que se establecía que dicha Directiva no va más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo de protección de la salud y la seguridad de los trabajadores. Así pues, la Directiva 93/104/CE tiene fuerza de ley en todos los Estados miembros y la fecha límite para su incorporación a la legislación nacional se fijó en el 23 de noviembre de 1996.

1.4. La Directiva citada se fundamenta en el artículo 118A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que establece que los Estados miembros «procurarán promover la mejora, en particular, del medio de trabajo, para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores...». Asimismo recoge en los considerandos 4 y 5 respectivamente los apartados básicos 7, 8 y 19 de la «Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores» () y el principio de que «la mejora de la seguridad, de la higiene y de la salud de los trabajadores en el trabajo representa un objetivo que no puede subordinarse a consideraciones de carácter puramente económico».

1.5. Para el buen funcionamiento del mercado interior es indispensable introducir unas normas mínimas en materia de protección de la salud y de la seguridad de los trabajadores.

2. Observaciones generales

2.1. El 18 de diciembre de 1990, el Comité Económico y Social (CES) aprobó por amplia mayoría su Dictamen () sobre dicha propuesta de Directiva (), que en esta fase no comportaba las exclusiones que ahora han dado lugar al Libro Blanco que se examina.

En este sentido, el CES había aprobado las propuestas de la Comisión al tiempo que quiso reforzarlas refiriéndose en varias ocasiones a las normas de la OIT (Organización Internacional del Trabajo, Ginebra) en la materia. No se defendió en ningún momento una exclusión de uno u otro sector o actividad, ya que dicha propuesta de Directiva sólo quería regular aspectos limitados de la ordenación del tiempo de trabajo y que el propio texto contemplaba posibilidades de excepciones, naturalmente siguiendo determinadas normas.

En ese momento, el CES consideraba que dicha propuesta de Directiva

- no limitaba en absoluto la flexibilidad en materia de tiempo de trabajo y de tiempo de funcionamiento de las instalaciones;

- no reduciría el tiempo de trabajo global;

- no pretendía armonizar el trabajo por turnos y el trabajo nocturno a nivel comunitario.

2.2. Sin embargo, tres años más tarde el Consejo consideró oportuno no seguir la misma línea que la Comisión y el CES. El Consejo decidió por iniciativa propia la exclusión de un gran número de sectores y actividades del ámbito de aplicación de la Directiva, lo cual era tanto más incomprensible en el mundo del trabajo cuanto que la propuesta de Directiva establecía amplias disposiciones para una aplicación flexible de los principios que enunciaba a situaciones específicas. Así, la Directiva permite excepciones a todas las principales disposiciones, excepto la referente a las vacaciones anuales, en muchas circunstancias, entre las que se incluyen «las actividades laborales caracterizadas por un alejamiento entre el lugar de trabajo y el de residencia del trabajador o que se desarrollen en distintos lugares de trabajo del trabajador distantes entre sí».

2.3. El CES, por su parte, tomó buena nota de que el Consejo, cuando adoptó su decisión, justificó estas exclusiones por el carácter específico de determinadas actividades, sin que se discutiera la necesidad de una protección social de los trabajadores en cuestión. El considerando n° 16 de la Directiva aprobada refleja bien esta idea y la voluntad política de resolver el problema de manera diferente en los términos siguientes:

«considerando que, debido al carácter específico del trabajo, puede resultar necesario adoptar medidas separadas por lo que respecta a la distribución del tiempo de trabajo en determinados sectores o actividades excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva».

2.4. El CES tomó nota también de la declaración de la Comisión, el día mismo de la aprobación de la directiva, en la que se afirmaba lo siguiente: «La Comisión se reserva el derecho de presentar en breve propuestas adecuadas a los distintos sectores y actividades excluidos, teniendo en cuenta las particularidades de cada uno de estos sectores y actividades.»

2.5. Posteriormente, el CES siguió con interés las distintas iniciativas tanto de la Comisión como del Parlamento Europeo. Por ejemplo, en el debate sobre el Programa de acción de la Comisión para una política común de transportes 1995-2000, el Parlamento Europeo se manifestó de la siguiente manera: «considera necesario presentar propuestas legislativas sobre la ordenación del tiempo de trabajo en el sector del transporte, en particular en los ámbitos en los que los interlocutores sociales no lleguen a un acuerdo».

2.6. Partiendo de esta situación el CES coincide con la Comisión al constatar en el Libro Blanco que se examina:

- que no hay razones objetivas que justifiquen la exclusión total de ningún sector;

- que no existe razón alguna para tratar a los trabajadores «no móviles» de forma diferente a los demás trabajadores ya incluidos en la Directiva;

- que para garantizar una protección mínima de la salud y la seguridad, los principios básicos de la Directiva deberían aplicarse a todos los trabajadores;

- que se debe proteger adecuadamente a los trabajadores contra los efectos perjudiciales que pudiera ocasionar una organización irregular del trabajo y del trabajo nocturno;

- que la mejor solución serían los acuerdos entre los interlocutores sociales.

3. Observaciones sectoriales

3.1. Transportes

3.1.1. El CES coincide con la Comisión cuando ésta declara abiertamente que en 1993 un gran número de trabajadores, sobre todo trabajadores «no móviles» en los sectores de actividades de transporte por carretera, ferrocarril, navegación interior, marítimo y aéreo, fueron excluidos sin ninguna razón objetiva y que dichos trabajadores deben ser incluidos en la Directiva 93/104/CE.

Se trata, en efecto, de personal que desempeña actividades que tienen sus equivalencias en otras industrias incluidas hoy día en la Directiva. Este punto es sumamente importante, ya que el conjunto de esos trabajadores representa de hecho la gran mayoría de los excluidos.

3.1.2. A este respecto, el CES lamenta que el Libro Blanco de la Comisión, que acaba de publicarse cuatro años después de que se excluyera a estos trabajadores, no vaya acompañado de una propuesta de directiva ad hoc.

3.1.3. En cuanto a los trabajadores «móviles» en el sector de los transportes terrestres, el CES debe señalar que la ausencia de una directiva ya ha condicionado cambios importantes en los distintos medios de transporte y que el retraso en legislar debido a múltiples razones ha deteriorado considerablemente una situación a menudo conflictiva. Si se hubiese establecido esta directiva en su debido momento, esta evolución negativa habría podido evitarse o al menos desactivarse.

3.1.4. El CES opina que es necesario resolver rápidamente los problemas pendientes en el sector de los transportes por carretera a fin de evitar el aumento de los casos de distorsión de la competencia dentro de este medio de transporte y entre los distintos medios de transporte, así como la rápida degradación de las condiciones de trabajo de los conductores asalariados por cuenta ajena, cuyo número se eleva a 1,2 millones en el transporte de pasajeros y a 2,1 millones en el transporte de mercancías.

Existe un gran riesgo de que esta situación malsana provoque graves conflictos sociales y un dumping social inaceptable en el transporte de mercancías por carretera, que es un sector vital de la economía europea.

Por ello, la Comunidad Europea debe protegerse contra el falseamiento de la competencia como consecuencia del dumping social practicado por las empresas de transportes por carretera procedentes de terceros países con bajo nivel social.

Asimismo es necesario señalar en este contexto que la Directiva 93/104/CE se aplica ya y de oficio en el transporte por carretera por cuenta propia (principalmente productos químicos, derivados del petróleo, sector agroalimentario, construcción y comercio al por mayor y al por menor). Dicho sector emplea entre 3 y 3,5 millones de conductores asalariados.

El CES quiere llamar la atención acerca de la existencia de una normativa comunitaria -que se aplica incluso a los independientes-, esto es, el Reglamento (CEE) n° 3820/85, que establece los períodos máximos de conducción y mínimos de descanso sin por ello regular el tiempo de trabajo en su conjunto.

3.1.5. El CES se congratula de que en el sector del transporte por ferrocarril los interlocutores sociales en el seno del Comité paritario del ferrocarril alcanzasen ya un acuerdo el 18 de septiembre de 1996.

Dicho acuerdo podría perfectamente servir de modelo tanto a los demás sectores como a la Comisión para las necesarias propuestas de directiva al Consejo.

3.1.6. El CES se congratula asimismo de que en el sector del transporte marítimo los interlocutores sociales también hayan alcanzado un acuerdo en el seno de su Comité paritario, acuerdo que debería concluirse próximamente.

Junto con la Comisión, el CES confía en que los Estados miembros ratifiquen en breve el Convenio de la OIT n° 180 (1996) sobre las horas de trabajo en la navegación, aprobado por la Organización Internacional de Trabajo en octubre de 1996 en Ginebra.

Según una reciente declaración del Consejo de Ministros de Transportes, existe una plataforma política para una rápida ratificación, lo que constituye una condición sine qua non para los interlocutores sociales en este sector abierto a la competencia mundial.

3.1.7. Por el contrario, el CES lamenta que los interlocutores sociales del Comité paritario de navegación interior no hayan podido alcanzar un acuerdo para los transportes por vía fluvial y lacustre debido a que determinados empresarios no tenían, según ellos, un mandato para concluir un acuerdo.

3.1.8. El CES espera con impaciencia un acuerdo en el sector del transporte aéreo, donde sólo queda por establecer la limitación del tiempo de vuelo en el seno de un grupo de trabajo ad hoc.

3.2. Pesca marítima

3.2.1. En el ámbito de la pesca marítima, el CES reconoce sin ambages que las condiciones y características del trabajo efectuado son muy específicos y heterogéneos, sobre todo debido al tipo y métodos de pesca, el tamaño de las embarcaciones y el elevado número de trabajadores independientes. Sin embargo, el CES quiere señalar que el hecho de que no se haya abordado a tiempo el problema del tiempo de trabajo en un sector en plena transformación puede tener graves consecuencias a la hora de aplicar los programas comunitarios de pesca marítima, de cuya importancia nadie duda.

3.2.2. Asimismo, el CES opina que este sector industrial, donde el número de fallecimientos y accidentes laborales es mayor que en todas las demás industrias, debería estar cubierto, en mayor medida que los demás sectores, por un régimen de protección adecuado en materia de salud y seguridad de los trabajadores, ya que la relación existente entre fatiga y accidente está claramente establecida. Este principio no puede ser cuestionado ni por antiguas prácticas cuyo interés merecería estudiarse, ni tampoco por razones económicas, tal y como lo indica de forma muy clara la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo ().

3.2.3. Por estas razones, el CES insta los interlocutores sociales a que regresen a la mesa de negociaciones y traten de alcanzar un acuerdo en el seno de su Comité paritario.

Si no se pudiera llegar a un acuerdo, las distintas partes deberían presentar sus propuestas a la Comisión para que ésta, basándose en los principios generales que se recogen en la Directiva 93/104/CE, pueda proponer al Consejo un texto que refleje una visión industrial del sector.

3.3. Otras actividades marítimas

3.3.1. Tras examinar el Libro Blanco, el CES manifiesta su temor de no ver en este sector ninguna propuesta que exprese los intereses recíprocos de los interlocutores sociales implicados en dicho sector. Esta situación se debe, según parece, al rechazo de una de las partes a querer expresar públicamente sus aspiraciones. El CES recomienda a la Comisión que cree un «grupo paritario ad hoc», cuya misión consistiría en definir lo que debería ser la legislación en materia de tiempo de trabajo en este ámbito.

3.3.2. Según el CES, este «grupo paritario ad hoc» debería basarse en particular en las legislaciones, los convenios colectivos y los acuerdos existentes en la casi mayoría de los países donde hoy en día se efectúan trabajos en alta mar.

Dado que este tipo de actividad puede llegar en el futuro a nuevos desarrollos, es importante, a juicio del CES, disponer de una legislación apropiada en este sector.

3.4. Médicos en formación

3.4.1. El CES se apresura a declarar que no hay razón alguna para excluir a los médicos en formación inicial o de especialización, ya que a) no son trabajadores «móviles» y b) no ejercen de manera distinta a sus colegas asalariados «que no se encuentran en formación», y que en cambio sí están incluidos, por definición, en el ámbito de aplicación de la Directiva 93/104/CE del Consejo.

A este respecto, el CES lamenta que el Libro Blanco de la Comisión no vaya acompañado de una propuesta de directiva ad hoc.

3.4.2. Asimismo, el CES desea añadir que las notables diferencias existentes (incluso en un mismo país) en este sector muy particular hacen peligrar, a corto y medio plazo, no sólo la salud física y psíquica del personal considerado, sino también, como consecuencia de una duración de trabajo excesiva o un reposo insuficiente, la calidad de la atención médica de la que es responsable para toda la comunidad.

3.4.3. Aunque la Comisión considera (véase el punto 66 del Libro Blanco) que la cuestión de las «guardias» de los médicos en formación debe ser tratada a escala nacional, el CES, por su parte, considera necesario recordar a la Comisión que los períodos de espera específicos (servicios de guardia y disponibilidad), muy distintos por su naturaleza, deben encontrar su límite en el respeto de los principios generales, particularmente en lo que se refiere a los períodos de descanso consecutivos, que se establecen en la Directiva 93/104/CE del Consejo.

Desde ahora se deben adoptar disposiciones preventivas en los hospitales incriminados a fin de evitar todo deterioro de la calidad de la atención médica.

4. Conclusiones

4.1. El CES apoya a la Comisión en la adopción de un enfoque pragmático a fin de garantizar a nivel comunitario la protección de la salud y la seguridad, por lo que se refiere al tiempo de trabajo, de los trabajadores de los sectores y actividades actualmente excluidos de la Directiva 93/104/CE del Consejo relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo.

4.2. El CES también opta por la Opción n° 3, que propone un enfoque diferenciado en tres puntos:

1) ampliar la cobertura general de las disposiciones de la Directiva (93/104/CE) a todos los trabajadores «no móviles»;

2) ampliar a todos los trabajadores «móviles» (incluidos los pescadores marítimos) y a los empleados en «otras actividades marítimas» las disposiciones de la Directiva relativas a:

- las cuatro semanas de vacaciones anuales remuneradas,

- las evaluaciones de la salud para los trabajadores del turno de noche,

- la garantía de un descanso suficiente, y

- un límite máximo de horas de trabajo anuales;

3) introducir, para cada sector o actividad, una legislación específica en lo referente al tiempo de trabajo y los periodos de descanso de los trabajadores «móviles» y mutatis mutandis del personal empleado «en la pesca marítima» y en «otras actividades marítimas».

4.3. El CES, al igual que la Comisión, sigue esperando que los interlocutores sociales alcancen acuerdos entre sí en el sector de los transportes y en el de la pesca marítima.

En este sentido, el CES insta a la Comisión a persistir en sus acciones asignando responsabilidades a los interlocutores sociales, y a precisar al mismo tiempo que las nuevas normativas que se apliquen:

- tendrán el carácter obligatorio de una directiva;

- se aplicarán al conjunto del personal afectado;

- no constituirán una justificación válida para la regresión de las condiciones de trabajo actuales (véase el punto tercero del artículo 18 de la Directiva 93/104/CE);

- recogerán las disposiciones de la Directiva 93/104/CE relativas a las excepciones posibles y necesarias;

- respetarán el principio de subsidiariedad a fin de que dichas excepciones puedan ser negociadas dentro de los marcos y mediante las vías utilizadas anteriormente en los distintos Estados miembros;

- entrarán en vigor simultáneamente para evitar una competencia intermodal perjudicial como consecuencia de la aplicación de distintas normas en materia de protección de la salud y la seguridad de los trabajadores;

- subrayarán las ventajas para la población en general, a sabiendas de que la fatiga producida por un exceso de horas de trabajo constituye un riesgo real y directo para el bienestar y la seguridad de los demás.

4.4. Es obvio que los acuerdos alcanzados entre los interlocutores sociales en el marco de los «Comités paritarios» sobre la aplicación en su sector de los aspectos expuestos en el apartado 2 del punto 4.2 deben integrarse en la legislación sectorial prevista en el apartado 3 del mismo punto.

4.5. Por último, el CES es partidario de un plazo razonablemente próximo a fin de concluir las negociaciones entre los interlocutores sociales. Teniendo en cuenta los resultados de dichas negociaciones, corresponderá entonces a la Comisión presentar, sin retrasos inútiles, propuestas concretas ante el Consejo para garantizar una protección eficaz, en materia de tiempo de trabajo, de la salud y seguridad de los trabajadores de los sectores y actividades excluidos, manteniendo al mismo tiempo una flexibilidad suficiente que permita que las empresas tengan un margen de maniobra adecuado.

En este sentido, el CES debe insistir en sus prerrogativas para ser consultado en la materia.

Bruselas, el 26 de marzo de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 254 de 9.10.1990.

() Consejo Europeo del 9.12.1989 en Estrasburgo.

() DO C 60 de 8.3.1991, p. 26.

() Sentencia de 12.11.1996 sobre el recurso presentado por el Reino Unido contra el Consejo.