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Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la protección de los derechos a pensión complementaria de los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia que se desplazan dentro de la Unión Europea» () (98/C 157/07)

El 15 de enero de 1998, de conformidad con el artículo 235 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Asuntos Sociales, Familia, Educación y Cultura, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 12 de febrero de 1998 (ponente: Sr. Whitworth).

En su 353° Pleno de los días 25 y 26 de marzo de 1998 (sesión del 25 de marzo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 98 votos a favor, 4 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Desde la creación de la Comunidad Europea, la Comisión ha intentado, de conformidad con el artículo 51 del Tratado, proponer medidas en el campo de la seguridad social para facilitar la libertad de circulación de los trabajadores y garantizar, en particular, que las personas que por razón del trabajo se desplazan de un Estado miembro a otro no sufran pérdidas de prestaciones en este ámbito.

1.2. Con el Reglamento (CEE) n° 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, se pretendía, entre otras cosas, suprimir los obstáculos a la movilidad transfronteriza en el ámbito de las pensiones legales. Este reglamento, extremadamente complejo, ha sido objeto de frecuentes modificaciones pero ha alcanzado su objetivo en este campo concreto.

1.3. La búsqueda de un objetivo similar en el ámbito de los sistemas de jubilación profesionales se ha revelado mucho más difícil. Esto se debe, sin duda, a la diversidad extrema de tales sistemas y de las leyes y reglamentos que los rigen en los diferentes Estados miembros. Sin embargo, la solución de este problema es un requisito previo esencial para la realización del mercado único de trabajo; la propuesta de Directiva que se examina es oportuna, si bien se ha hecho esperar largo tiempo.

1.4. La Comisión publicó en 1991 un documento de consulta titulado «Sistemas complementarios de seguridad social: el papel de los sistemas de jubilación profesionales en la protección social de los trabajadores y sus implicaciones para la libre circulación» (). En su dictamen sobre dicho documento, el Comité Económico y Social destacó una serie de puntos relativos a la posible coordinación de los sistemas de jubilación profesionales y la correspondiente adquisición y ejercicio de los derechos y posibilidades de transferencia a lo largo y ancho de la Comunidad, al tiempo que instó a la Comisión a actuar a este respecto ().

2. La propuesta de la Comisión

2.1. El propósito declarado de la directiva propuesta es velar por que se protejan de manera adecuada los derechos, adquiridos o en curso de adquisición, de los afiliados a regímenes complementarios de pensión que se desplacen de un Estado miembro a otro.

2.2. La directiva pretende alcanzar este objetivo mediante las siguientes disposiciones:

Artículo 4: Mantenimiento de los derechos a pensión adquiridos. Un afiliado para el que se dejen de abonar cotizaciones a un régimen complementario de pensión al abandonar un empleo para irse a trabajar a otro Estado miembro no debería perder los derechos ya adquiridos en el marco de aquel régimen.

Artículo 5: Garantía de los pagos transfronterizos. Debe pagarse la totalidad de las prestaciones a los afiliados que residan en otro Estado miembro.

Artículo 6: Trabajadores desplazados. Debe permitirse a los afiliados que hayan sido temporalmente desplazados por su empleador a un puesto de trabajo en otro Estado miembro que continúen cotizando al régimen de su Estado de origen sobre una base equivalente a la aplicable en virtud de lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 1408/71 en materia de regímenes legales de seguridad social (esto es, durante un año prorrogable a dos).

Artículo 7: Tratamiento fiscal. Las cotizaciones deben ser tratadas por el Estado de recepción de la misma manera que trataría las pagadas a un régimen en él establecido.

Artículo 8: Suministro de información. Los afiliados deben ser informados adecuadamente sobre sus derechos y posibilidades al desplazarse a otro Estado miembro.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité Económico y Social acoge favorablemente la Directiva propuesta como un primer paso, aunque limitado, hacia el objetivo de la completa libertad de circulación en el ámbito de las pensiones complementarias. Asimismo, reconoce la complejidad de la materia, debido a la heterogeneidad de los diferentes sistemas vigentes en los quince Estados Miembros y de las leyes, reglamentos y condiciones fiscales por los que se rigen. El Comité reconoce que algunas de las disposiciones de la Directiva ya son de aplicación en algunos Estados miembros, pero no en otros.

3.2. El mantenimiento de los derechos a pensión adquiridos que exige el artículo 4 de la propuesta de Directiva constituye un ejemplo de la situación apuntada. No obstante, el principio de que las personas que se desplazan a otro Estado miembro no deberían estar en una situación ni mejor ni peor que los que permanecen en el mismo Estado miembro es correcto, por lo que debería formar parte de la legislación de la UE.

3.3. De forma parecida, el pago de las prestaciones en otros Estados miembros es ya la norma. El Reglamento (CEE) n° 1408/71 así lo requiere ya para las prestaciones legales; y es apropiado que el artículo 1 de la propuesta de Directiva aplique el mismo principio a las prestaciones complementarias.

3.4. El Comité considera que la disposición del artículo 6 de la propuesta, en virtud de la cual los trabajadores desplazados temporalmente o sus empleadores podrían seguir cotizando al sistema de su Estado de origen constituye el elemento más interesante de la propuesta de Directiva. Ello beneficiaría en gran medida a los trabajadores de empresas multinacionales que a lo largo de sus carreras podrían ser destinados por algún tiempo a puestos de trabajo en otros países, al tiempo que ayudaría materialmente a sus empleadores a proporcionarles una pensión profesional sin incurrir en costes adicionales ni en complejos trámites administrativos.

3.4.1. Sin embargo, el Comité estima que el período de un año aplicable según el Reglamento (CEE) n° 1408/71 es a todas luces demasiado corto y que la disposición debería ser de aplicación durante toda la duración del desplazamiento. Asimismo, observa que la Recomendación n° 16, de 22 de diciembre de 1984, preconiza que el período de doce meses se prolongue -con el acuerdo del empleador- a toda la duración del desplazamiento cuando los empleados se trasladen al extranjero en el seno de una misma organización en razón de sus conocimientos o cualificaciones especiales o con vistas a la consecución de unos objetivos específicos. Por otra parte, opina que debería darse eficacia jurídica a dicha recomendación tanto en el Reglamento (CEE) n° 1408/71 como en la propuesta de Directiva sometida a examen.

3.4.2. El apartado 2 del artículo 6 sería útil para los trabajadores desplazados a determinados Estados miembros (y para sus empleadores) en cuanto que se verían liberados de cualquier exigencia legal de cotizar a un sistema complementario en el Estado de recepción si continuasen haciéndolo en el Estado de origen.

3.4.3. Es oportuno observar que el término «trabajador desplazado» de la letra g) del artículo 3 se define, en virtud de la referencia al Título II del Reglamento (CEE) n° 1408/71, como sigue: «la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena en el territorio de un Estado miembro al servicio de una empresa de la que dependa normalmente y destacada en el territorio de otro Estado miembro por esta empresa con el fin de efectuar allí un trabajo por su cuenta [...]». En consecuencia, el término excluye a las personas destacadas por su empleador en otro Estado miembro con el fin de efectuar allí un trabajo por cuenta de otra empresa. El Comité considera que no debería establecerse distinción alguna entre ambas categorías.

3.5. El artículo 7 se sigue lógicamente del artículo 6. Es particularmente significativo por constituir un primer intento de atravesar la jungla de los diferentes tratamientos fiscales de que son objeto, en los Estados miembros, tanto las cotizaciones como las prestaciones de los sistemas complementarios de pensiones. Con todo, se seguirán produciendo anomalías; por ejemplo, en ciertas circunstancias, un trabajador desplazado del Reino Unido a Alemania no podría beneficiarse de una deducción fiscal por sus cotizaciones -a la que habría tenido derecho en el Estado de origen-, pero cuando regresara al Reino Unido las prestaciones por su trabajo en Alemania estarían sujetas a gravamen, lo que no habría ocurrido si hubiese cotizado a un plan de pensiones alemán. En sentido contrario, un desplazamiento de Alemania al Reino Unido podría traducirse en que las cotizaciones del trabajador fuesen deducibles y el disfrute de las prestaciones no estuviese sujeto a gravamen. La Comisión debería estimular a los Estados miembros para que sean flexibles a la hora de intentar llegar a un planteamiento satisfactorio entre ellos a fin de solucionar tales anomalías.

3.5.1. Se advierte que las disposiciones del artículo 7 son aplicables únicamente a los afiliados a un régimen complementario de pensión, tal y como éste se define en la letra b) del artículo 3, y no a particulares que hayan constituido su propio fondo de pensión mediante planes personales. Existen argumentos en favor de la asimilación de este tipo de sistemas a regímenes complementarios de pensión, sobre todo en los Estados miembros en los que los empleadores contribuyen a ellos de forma voluntaria o contractual.

3.6. El Comité concede especial importancia a la exigencia que figura en el artículo 8 respecto al suministro de información a los afiliados a los regímenes complementarios de pensión que se desplacen a otro Estado miembro. En su opinión, debería obligarse tanto al empleador como al gestor del régimen a que faciliten a los afiliados una información completa en cuanto a las opciones disponibles y las consecuencias de elegir una u otra.

3.7. Como ya se ha señalado, la propuesta de Directiva da lugar a una desigualdad de trato entre los trabajadores desplazados y los que han sido destacados a otra empresa (artículo 6), así como, en el ámbito fiscal, entre los afiliados a regímenes profesionales y los particulares que cotizan a un plan personal (artículo 7). Estas distinciones deberían ser erradicadas, en virtud de nuevas medidas, lo antes posible.

4. Observaciones específicas

4.1. Segundo considerando

Debe señalarse que los sistemas de jubilación profesionales (que son el objeto de la propuesta de Directiva sometida a examen) están totalmente separados y son completamente diferentes de los regímenes complementarios de seguridad social vigentes en algunos Estados miembros; en cuanto tales, no forman parte de los sistemas nacionales de seguridad social de esos países. Los sistemas de jubilación profesionales son de naturaleza contractual y forman parte del contrato de trabajo. Sería deseable que, en un considerando adicional, se hiciese referencia al papel de los sistemas de jubilación profesionales en este contexto.

4.2. Artículo 3(a)

Se advierte que la inserción del verbo «sustituir» es necesaria para abarcar los casos de determinados Estados miembros en que es posible no cotizar a los regímenes legales.

4.3. Artículo 3(b)

La conjunción «y» que aparece en la primera línea debería ser sustituida por «o», puesto que «todo régimen profesional de pensión» y «cualquier dispositivo de carácter colectivo que persiga el mismo fin» son conceptos alternativos.

4.4. Artículo 3(h)

La definición de «Estado miembro de origen» resulta incompleta en relación con un segundo o posterior desplazamiento. En tales circunstancias, debería considerarse Estado miembro de origen a aquél en que el trabajador ha prestado servicio inmediatamente antes del desplazamiento inicial.

4.5. Artículo 4

Se observa que la expresión «mantenimiento íntegro» incluye, por ejemplo, el requisito de la «indización» de las prestaciones en el caso de los regímenes de prestaciones definidas -donde ello sea posible con arreglo a sus normas reguladoras-, tal y como se afirma en el apartado 1 del punto 3 de la ficha de evaluación de impacto realizada por la Comisión.

5. Otras recomendaciones

5.1. Como se ha señalado en el punto 3.1 supra, el Comité Económico y Social contempla la Directiva propuesta como un primer paso, aunque limitado, hacia el objetivo de la completa libertad de circulación en el ámbito de las pensiones complementarias. Ya se ha hecho referencia, en el punto 1.4, al hecho de que el Comité estableció una serie de áreas de actuación en su Dictamen de 1992 sobre el papel de los sistemas de jubilación profesionales en la protección social de los trabajadores y sus implicaciones para la libre circulación.

5.2. En su Dictamen de 11 de diciembre de 1997 () sobre el Libro Verde de la Comisión relativo a los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único, el Comité formuló una serie de recomendaciones en relación con algunas cuestiones identificadas por la Comisión y que no son contempladas en la propuesta de Directiva. Tales cuestiones son, entre otras:

- las condiciones para devengar derechos, en particular el largo período de años que se exige en determinados Estados miembros;

- las dificultades para transferir, de un Estado miembro a otro, los derechos a pensión adquiridos;

- los problemas tributarios ligados a la adquisición de derechos a pensión en más de un Estado miembro; y la posición de un trabajador empleado temporalmente en otro Estado miembro que no sea un «trabajador desplazado».

5.3. El Dictamen contenía asimismo una serie de recomendaciones específicas sobre la importancia de la fiscalidad para las pensiones complementarias.

5.4. El Comité reitera las observaciones y recomendaciones incluidas en su Dictamen de diciembre de 1997. Hay algunos aspectos más del funcionamiento de los sistemas de jubilación profesionales que convendría abordar, como la composición de los órganos gestores, las disposiciones de vigilancia y el cálculo de los valores de transferencia. El Comité insta a la Comisión a que diseñe y proponga una serie de medidas adicionales en estos ámbitos, con vistas a alcanzar -cuando la naturaleza de los sistemas lo permita- el objetivo último de la movilidad total de las pensiones profesionales y personales, que es, en su opinión, un componente esencial de la libre circulación de personas a lo largo y ancho de la UE. Asimismo, llama la atención sobre la sugerencia contenida en el punto 5.5 de aquel Dictamen acerca de cómo podría progresarse en esta materia; y considera que esto debería llevarse a cabo en un período de tiempo definido.

5.5. El Comité recuerda que en su Dictamen de 1992 sugirió la posibilidad de diseñar un sistema-modelo de jubilación profesional para la Sociedad Europea (que podría constituir un apéndice al Estatuto de la Sociedad Europea, una vez que éste sea finalmente adoptado), y sugirió también que se estudiase la viabilidad de sistemas transnacionales de base empresarial. El Comité reitera aquellas sugerencias como una posible vía hacia adelante sin pretender la armonización de las leyes, reglamentos y prácticas actuales en materia de pensiones, ni de las disposiciones fiscales referentes a ésta ().

5.6. Otra posibilidad vendría dada por una disposición en virtud de la cual los sistemas de jubilación profesionales constituidos de conformidad con las leyes y los reglamentos de un Estado miembro podrían contar con varias secciones, a las que podrían pertenecer los trabajadores que desarrollaran su actividad en otros Estados miembros, siempre que se cumpliesen determinadas condiciones de orden fiscal. Así, el funcionamiento del sistema -incluidos sus controles cautelares y de vigilancia, los requisitos de solvencia y la reglamentación de la inversión- estaría regido por las leyes y reglamentos del Estado miembro de origen, con cuyas prácticas estaría igualmente en sintonía, mientras que las disposiciones fiscales aplicables a las cotizaciones y prestaciones estarían en conformidad con las que en los Estados miembros de recepción se aplican a los trabajadores con domicilio en ellos.

5.7. Esto significaría que en el ámbito de las pensiones complementarias podría existir un mercado libre similar al de los seguros de vida, sin perjuicio de la autonomía de los Estados miembros en cuanto a fiscalidad, sistemas de seguridad social y leyes rectoras del funcionamiento de los fondos de pensiones.

6. Conclusiones

6.1. El Comité acoge favorablemente la propuesta de Directiva como un primer paso, aunque limitado, para la aplicación del principio de la libre circulación de personas al mecanismo de los derechos a pensión complementaria. Asimismo, considera que la propuesta de Directiva debería ser modificada para prolongar el período de un año aplicable a los trabajadores desplazados (punto 3.4.1 del presente Dictamen), eliminar las anomalías denunciadas en el punto 3.7 y reflejar el contenido de las observaciones específicas que figuran en la parte 4 del Dictamen.

6.2. El Comité reconoce que los avances en este ámbito se ven obstaculizados por dificultades de gran entidad, debido a la divergencia existente entre los sistemas de pensiones de los Estados miembros, así como entre las leyes y reglamentos por los que se rigen, incluidas las disposiciones de orden fiscal.

6.3. No obstante, el Comité Económico y Social insta a la Comisión a que prosiga sus trabajos en este campo, procurando, en particular, abordar los asuntos señalados en el Dictamen del Comité de diciembre de 1997 sobre el Libro Verde de la Comisión, así como las recomendaciones adicionales recogidas en la parte 5 del presente Dictamen.

Bruselas, el 25 de marzo de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 5 de 9.1.1998, p. 4.

() SEC(91) 1332 final.

() DO C 223 de 31.8.1992, p. 13.

() DO C 73 de 9.3.1998, p. 109.

() El Estatuto de la Sociedad Europea fue objeto de un dictamen del Comité recientemente -en diciembre de 1997- y, a su debido tiempo, se emitirá otro más.