6.3.2014   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 67/16

1.1

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι, την τελευταία δεκαετία, έχουν πραγματοποιηθεί σημαντικότατα βήματα στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) σε θέματα εξίσωσης των δικαιωμάτων, ελευθεριών και εγγυήσεων που συνδέονται με το καθεστώς της ευρωπαϊκής ιθαγένειας και έχει ενισχυθεί το κριτήριο της διαμονής έναντι της ιθαγένειας ενός κράτους μέλους. Η ευρωπαϊκή ιθαγένεια εξελίσσεται σε καθεστώς ιθαγένειας βάσει διαμονής και συνδέεται με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και με τις αξίες και αρχές της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).

1.2

Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι έχει φτάσει η στιγμή να διενεργηθεί μια αξιολόγηση και να εξεταστεί ποια ζητήματα δεν έχουν ακόμη πλήρως διευθετηθεί και ποιοι φραγμοί εμποδίζουν ακόμη την επίτευξη μιας ευρωπαϊκής ιθαγένειας με λιγότερους αποκλεισμούς, πιο συμμετοχικής και «αστικής» (δηλ. με έμφαση στην έννοια του πολίτη), η οποία να προσφέρει δυνατότητα ένταξης σε όλους τους μόνιμους κατοίκους.

1.3

Στον 21ο αιώνα, ως Ευρωπαίοι, καλούμαστε να αντιμετωπίσουμε μια μεγάλη πρόκληση: να διευρύνουμε τις βάσεις των δημοκρατιών μας, εντάσσοντας νέους πολίτες με ίσα δικαιώματα και υποχρεώσεις. Αυτό προϋποθέτει ότι το δικαίωμα στην ιθαγένεια κράτους μέλους και στην ευρωπαϊκή ιθαγένεια θα είναι ανοιχτό σε όλα τα προερχόμενα από μετανάστευση άτομα, τα οποία προσδίδουν μεγάλη εθνική, εθνοτική, θρησκευτική και πολιτισμική ποικιλία. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι οι ευρωπαϊκές δημοκρατίες είναι ελεύθερες και ανοιχτές κοινωνίες και πρέπει να στηρίζονται στην ένταξη όλων των πολιτών, ανεξάρτητα από την καταγωγή και τις αναφορές τους.

1.4

Η ΕΟΚΕ προτείνει την έναρξη προβληματισμού με θέμα κατά πόσον οι ισχύουσες ρυθμιστικές και πολιτικές βάσεις στις οποίες εδράζεται η ευρωπαϊκή πολιτική περί μετανάστευσης, ιθαγένειας και ένταξης είναι επαρκείς για τις σημερινές ευρωπαϊκές κοινωνίες, που χαρακτηρίζονται από ολοένα μεγαλύτερο πλουραλισμό και μεγάλη πολυμορφία.

1.5

Η οικονομική κρίση εκτόπισε από την πολιτική ατζέντα την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, την ένταξη και την καταπολέμηση των διακρίσεων. Η ΕΟΚΕ προειδοποιεί ότι κινδυνεύουν να αυξηθούν η μισαλλοδοξία, ο ρατσισμός και η ξενοφοβία έναντι των μεταναστών και των μειονοτήτων. Οι πολιτικοί ιθύνοντες, οι κοινωνικοί ηγέτες και τα μέσα επικοινωνίας πρέπει να ενεργούν με ύψιστη συναίσθηση ευθύνης και να υιοθετήσουν μια παιδαγωγική προσέγγιση σε θέματα πολιτικά και κοινωνικά, ώστε να προλαμβάνονται τέτοιου είδους συμπεριφορές· τα θεσμικά όργανα της ΕΕ πρέπει να ενεργούν με αποφασιστικότητα για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

1.6

Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να απευθύνει ένα σαφές μήνυμα σε όσους, με βάση έναν εθνικισμό στηριζόμενο σε αποκλεισμούς, ορίζουν την εθνική ταυτότητα και την ευρωπαϊκή ταυτότητα με τρόπο που αποκλείει από τα δικαιώματα του πολίτη εκατομμύρια άτομα, τα οποία υπόκεινται σε αδύναμο νομικό καθεστώς, λόγω της εθνικής τους προέλευσης. Πρέπει να βελτιωθεί η ποιότητα της δημοκρατίας στην Ευρώπη, χάρη στη διεύρυνση της πρόσβασης στην ιθαγένεια των κρατών μελών και στην ευρωπαϊκή ιθαγένεια.

1.7

Δεδομένου ότι πολλά κράτη μέλη διαθέτουν περιοριστική νομοθεσία όσον αφορά την πρόσβαση στην ιθαγένεια, η ΕΟΚΕ συνιστά στα κράτη μέλη να υιοθετήσουν πιο ευέλικτες νομοθεσίες και διαδικασίες, ώστε οι υπήκοοι τρίτων χωρών με καθεστώς επί μακρόν διαμένοντος (1) να μπορούν να αποκτήσουν την ιθαγένεια.

1.8

Η ΕΟΚΕ καλεί τα κράτη μέλη να συνάψουν συμβάσεις με τις χώρες προέλευσης των μεταναστών προκειμένου οι τελευταίοι να δύνανται να διαθέτουν διπλή ιθαγένεια.

1.9

Τα κράτη μέλη πρέπει να υπογράψουν και να κυρώσουν την Ευρωπαϊκή σύμβαση για την Ιθαγένεια του 1997 και τη Σύμβαση για τη συμμετοχή των αλλοδαπών στη δημόσια ζωή σε τοπικό επίπεδο του 1992 και να σεβαστούν τις αρχές της αναλογικότητας, της πραγματικής δικαστικής προστασίας και της μη διακριτικής μεταχείρισης στις πολιτικές απόκτησης και ανάκλησης της ιθαγένειας.

1.10

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει τους φραγμούς που διάφορα κράτη μέλη διατηρούν όσον αφορά τα πολιτικά δικαιώματα του εκλέγειν, του συνεταιρίζεσθαι και της πολιτικής συμμετοχής και συνιστά την τροποποίηση της νομοθεσίας τους προκειμένου οι υπήκοοι τρίτων χωρών που διαμένουν μόνιμα να διαθέτουν πολιτικά δικαιώματα.

1.11

Η ΕΟΚΕ προτείνει στην Ευρωπαϊκή Ένωση, όταν ανοίξει νέα διαδικασία αναθεώρησης της Συνθήκης ΣΛΕΕ στο μέλλον, να τροποποιήσει το άρθρο 20 ώστε να είναι επίσης πολίτες της Ένωσης τα άτομα που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών, αλλά διαμένουν μόνιμα στην ΕΕ και διαθέτουν καθεστώς επί μακρόν διαμένοντος.

1.12

Κριτήριο για την απόκτηση της ιθαγένειας της Ένωσης θα πρέπει να είναι η μόνιμη διαμονή. Όπως ανέφερε η ΕΟΚΕ σε παλαιότερη γνωμοδότηση (2), η διαμονή συνιστά ήδη, στο ευρωπαϊκό δίκαιο, κριτήριο για την αναγνώριση διαφόρων οικονομικών, κοινωνικών, πολιτιστικών και πολιτικών δικαιωμάτων και ελευθεριών στους υπηκόους τρίτων χωρών. Πολλά από τα δικαιώματα αυτά είναι αντίστοιχα με των πολιτών της Ένωσης. Προς το παρόν, όμως, εξαιρούνται ορισμένα πολιτικά δικαιώματα, όπως το δικαίωμα ψήφου. Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να επαναλάβει ότι «η νόμιμη μόνιμη διαμονή θα πρέπει να αποτελεί επίσης διαδικασία πρόσβασης στην ιθαγένεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης» (3).

1.13

Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ έχει δεσμευτικό χαρακτήρα και δημιουργεί νέο πλαίσιο για τις ευρωπαϊκές πολιτικές μετανάστευσης, ένταξης και ιθαγένειας. Η Επιτροπή πρέπει να αναλύσει τον τρόπο με τον οποίο ο Χάρτης επηρεάζει το καθεστώς και τα δικαιώματα των υπηκόων τρίτων χωρών, προκειμένου να υλοποιηθούν νέες πρωτοβουλίες προσαρμογής της μεταναστευτικής νομοθεσίας στις εγγυήσεις του Χάρτη.

1.14

Ο Χάρτης θέτει τις γενικές βάσεις για μια νέα έννοια αστικής ιθαγένειας (ενός ενιαίου συνόλου βασικών δικαιωμάτων και υποχρεώσεων) για τους υπηκόους τρίτων χωρών. Η ΕΟΚΕ φρονεί πως η ανάπτυξη αυτής της αστικής ιθαγένειας πρέπει να αποτελεί προτεραιότητα του νέου πολιτικού προγράμματος που θα διαδεχθεί το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης το 2014.

1.15

Η ΕΕ πρέπει να υιοθετήσει Μεταναστευτικό κώδικα που θα δώσει μεγαλύτερη διαφάνεια και νομική ασφάλεια στα δικαιώματα και τις ελευθερίες των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν στην ΕΕ. Η EOKE φρονεί πως η ευρωπαϊκή νομοθεσία περί μετανάστευσης οφείλει να εγγυάται την ισότητα μεταχείρισης και την απαγόρευση των διακρίσεων.

1.16

Η Επιτροπή πρέπει να αξιολογήσει τα προβλήματα που παραμένουν στην πράξη στα κράτη μέλη όσον αφορά την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων των υπηκόων τρίτων χωρών, ιδίως ως προς τα κοινωνικά δικαιώματα, την κινητικότητα και την πρόσβαση σε πραγματική δικαστική προστασία.

1.17

Η Επιτροπή πρέπει να ερευνήσει τους φραγμούς που διατηρούν ορισμένα κράτη μέλη σχετικά με την εφαρμογή του Καθεστώτος μακροχρόνιας διαμονής, και της Μπλε κάρτας (4) και να ολοκληρώσουν αποτελεσματικά τις διαδικασίες προσφυγής ενάντια στα κράτη μέλη που δε συμμορφώνονται με τις κοινοτικές διατάξεις.

1.18

Στο πλαίσιο της Ατζέντας για την ένταξη, η Επιτροπή πρέπει να πραγματοποιήσει αξιολόγηση των διαδικασιών και των εμποδίων των κρατών μελών όσον αφορά την απόκτηση και την απώλεια της ιθαγένειας και τον αντίκτυπό τους στην ιθαγένεια της Ένωσης.

1.19

Η ΕΟΚΕ καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να καταρτίσει έκθεση για την πρόοδο των συζητήσεων στην ΕΕ σχετικά με τη Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για την προστασία των δικαιωμάτων των διακινούμενων εργαζομένων και των οικογενειών τους (5). Η Επιτροπή πρέπει να προετοιμάσει τους όρους της κύρωσής τους.

2.1

Το έτος 2013 ανακηρύχτηκε «Ευρωπαϊκό Έτος των Πολιτών». Η ιθαγένεια της Ένωσης είναι ένα από τα αποτελεσματικότερα μέσα για τη δημιουργία κοινής ταυτότητας όλων των Ευρωπαίων. Η ΕΟΚΕ θεωρεί άκρως επίκαιρη την πολιτική φιλοσοφία που συναντάται ήδη στις απαρχές της ΕΕ, όταν ο Jean Monnet έλεγε «Δεν συνασπίζουμε κράτη, ενώνουμε λαούς».

2.2

Η ευρωπαϊκή ιθαγένεια δεν είναι μια κενή έννοια· αντιπροσωπεύει συγκεκριμένο νομικό και πολιτικό καθεστώς, που συνίσταται σε δικαιώματα και ελευθερίες. Η δημοκρατία, η ελευθερία, το κράτος δικαίου, η ισότητα και τα ανθρώπινα δικαιώματα συνιστούν τις θεμελιώδεις αξίες της Ένωσης, σύμφωνα με το άρθρο 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ).

2.3

Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι, σε δύσκολους καιρούς όπως οι σημερινοί, με τη σοβαρή οικονομική, κοινωνική και πολιτική κρίση που μαστίζει την Ευρώπη, απαιτούνται καινοτόμες στρατηγικές για την προώθηση μιας ιθαγένειας πιο ανοιχτής, χωρίς αποκλεισμούς και την τόνωση της εμπιστοσύνης όλων των ατόμων που κατοικούν στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

2.4

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσίευσε τη δεύτερη έκθεση για την ευρωπαϊκή ιθαγένεια, υπό τον τίτλο Πολίτες της Ένωσης: τα δικαιώματά σας, το μέλλον σας, όπου μελετώνται ορισμένα υφιστάμενα προβλήματα και φραγμοί. Η ΕΟΚΕ χαιρετίζει την έκθεση της Επιτροπής, επισημαίνει όμως την απουσία πολιτικής δράσης για τους υπηκόους τρίτων χωρών που διαθέτουν ανάλογα ευρωπαϊκά δικαιώματα και ελευθερίες, όχι όμως την πλήρη ιθαγένεια.

2.5

Η ΕΟΚΕ θέτει σε εφαρμογή πολυάριθμες πρωτοβουλίες για την προώθηση ενεργότερης ευρωπαϊκής ιθαγένειας, εφιστά ωστόσο την προσοχή στη σοβαρότητα του προβλήματος των σοβαρών περιστατικών διακριτικής μεταχείρισης που υφίστανται πολλοί νέοι μετανάστες δεύτερης ή τρίτης γενιάς, και τα οποία μειώνουν σημαντικά την αίσθηση του ανήκειν στην κοινωνία, που τους θεωρεί «πολίτες δεύτερης κατηγορίας».

3.1

Εδώ και δέκα χρόνια ήδη, η ΕΟΚΕ έχει προτείνει η ένταξη να αποτελεί θεμελιώδες στοιχείο της κοινής πολιτικής για τη μετανάστευση και έχει ζητήσει την έναρξη σχετικής ευρωπαϊκής ατζέντας. Το Συμβούλιο υιοθέτησε το 2004 τις «κοινές βασικές αρχές για την ένταξη», μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται: «Η πρόσβαση των μεταναστών στους θεσμούς καθώς και στα δημόσια και ιδιωτικά αγαθά και υπηρεσίες, ίσοις όροις με τους εθνικούς υπηκόους και χωρίς καμία διάκριση, αποτελεί βασική προϋπόθεση για μία καλύτερη ένταξη». Και «Η συμμετοχή των μεταναστών στη δημοκρατική διαδικασία και στη δημιουργία πολιτικών και μέτρων ένταξης, ιδίως σε τοπικό επίπεδο, ευνοεί την ένταξή τους».

3.2

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, σε συνεργασία με την ΕΟΚΕ, εκπονεί την ευρωπαϊκή ατζέντα για την ένταξη και προωθεί διάφορες δραστηριότητες στήριξης των κρατών μελών. Η ΕΟΚΕ και η Επιτροπή έχουν συγκροτήσει το Ευρωπαϊκό Φόρουμ για την Ένταξη (6), με στόχο να διευκολύνουν τη συμμετοχή των μεταναστών και των οργανώσεων της κοινωνίας πολιτών.

3.3

Η ΕΟΚΕ έχει προσφέρει τη συμβολή της στην ατζέντα για την ένταξη με την κατάρτιση διαφόρων γνωμοδοτήσεων (7).

3.4

Το Φόρουμ ανέλυσε τη σημασία που έχει για την ένταξη η συμμετοχή των μεταναστών στη δημοκρατική διαδικασία και εκτίμησε πως τα κράτη μέλη που διευκολύνουν την πρόσβαση των μεταναστών στα δικαιώματα ιθαγένειας βελτιώνουν την ένταξή τους. Ως εκ τούτου, η ΕΟΚΕ συνιστά στα κράτη μέλη να υιοθετήσουν πιο ευέλικτη εθνική νομοθεσία, ώστε οι υπήκοοι τρίτων χωρών που διαθέτουν καθεστώς επί μακρόν διαμένοντος να έχουν πρόσβαση στην ιθαγένεια.

3.5

Η Επιτροπή εκτιμά πως τα συνδικάτα, οι εργοδοτικές οργανώσεις και οι ΜΚΟ διαδραματίζουν ρόλο στην ένταξη και διευκολύνουν τη συμμετοχή των μεταναστών στο δημοκρατικό βίο των οργανώσεών τους. Η κοινωνία των πολιτών απευθύνεται στους υπηκόους τρίτων χωρών παρακινώντας τους να γίνουν ενεργά μέλη των οργανώσεων.

3.6

Η ένταξη αποτελεί αμφίδρομη κοινωνική διαδικασία αμοιβαίας προσαρμογής των μεταναστών και της κοινωνίας υποδοχής, και πρέπει να διευκολύνεται με τη χρηστή διακυβέρνηση στην Ευρωπαϊκή Ένωση, σε εθνικό, σε περιφερειακό και σε τοπικό επίπεδο. Μεγάλη προστιθέμενη αξία έχει η υιοθέτηση ενιαίας ευρωπαϊκής προσέγγισης, καθώς συνδέει την ένταξη με τις αξίες και αρχές της Συνθήκης, με την ισότητα μεταχείρισης και την απαγόρευση των διακρίσεων, με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση ανθρωπίνων δικαιωμάτων και με την Ατζέντα «Ευρώπη 2020».

3.7

Η ευρωπαϊκή νομοθεσία περί μετανάστευσης οφείλει να εγγυάται την ισότητα μεταχείρισης και την απαγόρευση των διακρίσεων. Υπό αυτήν την έννοια, θα ήταν σκόπιμο να γίνει αναφορά στο ζήτημα των δικαιωμάτων και των δυνατοτήτων ως προς τη γλώσσα και το θρήσκευμα. Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι αποτελεί ιδιαίτερα θετική πρωτοβουλία η υποβολή, εκ μέρους της Επιτροπής, πρότασης οδηγίας (8) για τη διευκόλυνση της άσκησης των δικαιωμάτων των Ευρωπαίων εργαζομένων στο πλαίσιο της ελεύθερης κυκλοφορίας.

3.8

Η ΕΟΚΕ, όμως, έχει εκφράσει την άποψη ότι όλα τα άτομα που διαμένουν στην ΕΕ πρέπει να χαίρουν δίκαιης μεταχείρισης, ανεξάρτητα από την ιθαγένεια ή από το καθεστώς τους όσον αφορά τη μετανάστευση, και συνεπώς πρέπει να καταργηθούν ορισμένοι από τους περιορισμούς που περιλαμβάνει επί του παρόντος το καθεστώς ιθαγένειας της Ένωσης.

4.1

Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να αναθεωρήσει τον προβληματισμό της σχετικά με τη φύση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας όσον αφορά τα άτομα που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών και διαμένουν νόμιμα και μόνιμα στην ΕΕ. Πρέπει να επιστρέψουμε στην προσέγγιση που είχε αρχικά υιοθετηθεί στα συμπεράσματα του Συμβουλίου του Τάμπερε (9). Η δίκαιη και ισότιμη μεταχείριση των πολιτών των κρατών μελών και των πολιτών τρίτων χωρών, όπως ορίστηκε στο Τάμπερε (10), εξακολουθεί να αποτελεί πολιτική προτεραιότητα, δεδομένου ότι μετά από δεκατέσσερα χρόνια ανάπτυξης της κοινής πολιτικής περί μετανάστευσης, οι στόχοι δεν έχουν ακόμη επιτευχθεί.

4.2

Η χορήγηση ιθαγένειας υπάγεται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, με βάση την οικεία νομοθεσία του εκάστοτε κράτους, δεδομένου ότι η Συνθήκη μέχρι σήμερα δεν απονέμει στην ΕΕ καμία αρμοδιότητα νομοθετικής εναρμόνισης επί του θέματος και, ως εκ τούτου, πρόκειται για ζήτημα που υπάγεται στην εθνική κυριαρχία.

4.3

Σε όλα τα κράτη μέλη, όμως, οι οργανώσεις μεταναστών, τα συνδικάτα και οι μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ) αναπτύσσουν πρωτοβουλίες και προβληματισμούς για την αύξηση της ευελιξίας και την επίσπευση των διαδικασιών πολιτογράφησης και πρόσβασης των μεταναστών στην ιθαγένεια και για τη διευκόλυνση της ένταξής τους, δεδομένου ότι μια κοινωνία ή ένα κράτος, όταν αποκλείει από την ισότητα μεταχείρισης και δικαιωμάτων συμμετοχής άτομα που διαμένουν μόνιμα, δεν ευνοεί την ένταξη.

4.4

Η έννοια της ευρωπαϊκής ιθαγένειας έχει βαθιές ρίζες στις Συνθήκες, στο δίκαιο της ΕΕ και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Στο άρθρο 20 της ΣΛΕΕ ορίζεται ότι «πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται και δεν αντικαθιστά την εθνική ιθαγένεια». Επομένως, η εθνική ιθαγένεια, έτσι όπως προσδιορίζεται η απόκτηση και η απώλειά της βάσει της εθνικής έννομης τάξης του εκάστοτε κράτους μέλους, συνιστά το μέσο που παρέχει πρόσβαση στην ιθαγένεια της ΕΕ (11).

4.5

Ο στενός δεσμός που συνδέει το καθεστώς της ευρωπαϊκής ιθαγένειας με την ιθαγένεια των κρατών μελών έχει συχνά αποτελέσει αντικείμενο προβληματισμών και επικρίσεων, από την καθιέρωση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, το 1992, με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ. Κατ’ αρχήν, ο δεσμός αυτός συνεπάγεται τυπικά την εξαίρεση από την ιθαγένεια της Ένωσης των πολιτών τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στην ΕΕ. Ως εκ τούτου, τα άτομα αυτά παρέμειναν «αφανή» στους ευρωπαϊκούς προβληματισμούς περί ιθαγένειας, καθώς και στη συμμετοχή στην πολιτική και τον δημοκρατικό βίο.

4.6

Σύμφωνα με μια περιοριστική ερμηνεία της ιθαγένειας της Ένωσης, υπάρχει μια ομοιογενής και σαφώς διακριτή ομάδα ατόμων που ονομάζονται Ευρωπαίοι πολίτες, και άλλη μία που χαρακτηρίζονται ως πολίτες τρίτων χωρών, οι οποίοι δεν θεωρούνται πολίτες της Ευρώπης.

4.7

Ποιοι είναι όμως αυτοί οι Ευρωπαίοι «πολίτες»; Είναι σωστό να περιορίζεται το προσωπικό πεδίο εφαρμογής της ιθαγένειας της Ένωσης αποκλειστικά στα άτομα που έχουν την ιθαγένεια των κρατών μελών; Έχουν ήδη οι πολίτες τρίτων χωρών ορισμένα δικαιώματα και ελευθερίες ανάλογα και συγκρίσιμα με των Ευρωπαίων πολιτών; Ποιοι είναι οι περιορισμοί και ποιες οι σημερινές προκλήσεις σε σχέση με την ιθαγένεια της Ένωσης; Ποιος είναι ο ρόλος της συμμετοχής στον πολιτικό βίο και του δικαιώματος ψήφου στα πλαίσια αυτά; Γιατί πολλοί νέοι από οικογένειες μεταναστών συνεχίζουν να νιώθουν «πολίτες δεύτερης κατηγορίας»; Εάν η συμμετοχή των μεταναστών στη δημοκρατική διαδικασία διευκολύνει την ένταξή τους, γιατί δεν έχουν πρόσβαση σ’ αυτήν;

4.8

Μέχρι στιγμής, τα κράτη μέλη ήταν εκείνα που, εμμέσως, αποφάσιζαν ποιοι είναι πολίτες της Ένωσης και ποιοι όχι. Αυτό πρέπει να αλλάξει, ώστε η ιθαγένεια της Ένωσης να αποτελέσει την καρδιά της ευρωπαϊκής ενοποίησης.

5.1

Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων θέτει τις γενικές βάσεις για μια νέα έννοια αστικής ιθαγένειας, συμμετοχικής και χωρίς αποκλεισμούς, η οποία σύμφωνα με την ΕΟΚΕ χρειάζεται περαιτέρω ανάπτυξη.

5.2

Η Επιτροπή έχει επισημάνει πως ο Χάρτης των θεμελιωδών δικαιωμάτων αποτελεί το σημείο αναφοράς για την ανάπτυξη της έννοιας της «αστικής ιθαγένειας» για τους υπηκόους τρίτων χωρών (με ενιαίο σύνολο βασικών δικαιωμάτων και υποχρεώσεων).

5.3

Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ έχει δεσμευτικό χαρακτήρα, με νομικό κύρος ανάλογο με των Συνθηκών. Ο Χάρτης μετουσίωσε και παγιοποίησε τα συστατικά του καθεστώτος της ιθαγένειας της Ένωσης. Το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του περιλαμβάνει και τους Ευρωπαίους πολίτες και τους πολίτες τρίτων χωρών. Ο τίτλος V αφορά τα «Δικαιώματα των πολιτών»· ακόμη κι εδώ, όμως, το άρθρο 41 (Δικαίωμα χρηστής διοίκησης) και το άρθρο 45 παράγραφος 2 (Ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής) συμπεριλαμβάνουν και υπηκόους τρίτων χωρών.

5.4

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι οι υπόλοιπες διατάξεις του Χάρτη εφαρμόζονται σε όλα τα πρόσωπα, ανεξαρτήτως ιθαγένειας. Ο Χάρτης περιορίζει τη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών όσον αφορά ζητήματα που σχετίζονται με την ασφάλεια διαμονής, την οικογενειακή επανένωση, την απομάκρυνση, ακόμη και την απόκτηση και απώλεια της ιθαγένειας. Μια από τις κύριες πτυχές συνίσταται στο κεφάλαιο VI, περί δικαιοσύνης, που περιλαμβάνει το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής σε περίπτωση παραβίασης θεμελιωδών δικαιωμάτων και δικαιωμάτων του πολίτη.

5.5

Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι ο συνδυασμός της ιθαγένειας της Ένωσης με τον Χάρτη μπορεί να έχει σημαντικό αντίκτυπο όσον αφορά τη διεύρυνση του προσωπικού πεδίου εφαρμογής του καθεστώτος της ευρωπαϊκής ιθαγένειας. Μία από τις μεγαλύτερες τρέχουσες προκλήσεις έγκειται στην εξασφάλιση του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής για τους υπηκόους τρίτων χωρών των οποίων τα θεμελιώδη δικαιώματα και ελευθερίες υφίστανται παρεκκλίσεις ή παραβιάσεις εκ μέρους των κρατών μελών και των αρχών τους στα πλαίσια του ευρωπαϊκού δικαίου (12).

5.6

Κατά τις προπαρασκευαστικές εργασίες της Ευρωπαϊκής Συνέλευσης, η ΕΟΚΕ υιοθέτησε ψήφισμα, στο οποίο πρότεινε τα εξής: «Οι πολιτικές για την ένταξη των μεταναστών χρήζουν βελτίωσης. Η ΕΟΚΕ ζητεί από τη Συνέλευση να εξετάσει τη δυνατότητα χορήγησης της ευρωπαϊκής ιθαγένειας στους υπηκόους τρίτων χωρών που διαθέτουν καθεστώς κατοίκου μακράς διαρκείας» (13).

5.7

Στην ανακοίνωσή της για την κοινοτική πολιτική μετανάστευσης (14), η Επιτροπή έθεσε ως στόχο την ανάπτυξη ευρωπαϊκού νομικού πλαισίου για την εισδοχή και διαμονή υπηκόων τρίτων χωρών, καθώς και ενιαίου νομικού καθεστώτος που θα στηρίζεται στην αρχή της αναγνώρισης δικαιωμάτων και υποχρεώσεων σε βάση ισότητας με τους πολίτες του εκάστοτε κράτους, με διαφοροποιήσεις όμως σε συνάρτηση με τη διάρκεια της διαμονής.

5.8

Η παροχή στους μετανάστες της δυνατότητας να αποκτήσουν αυτού του είδους την ιθαγένεια μετά από ελάχιστη περίοδο πέντε ετών θα μπορούσε, για πολλούς μετανάστες, να αποτελέσει επαρκή εγγύηση για την επιτυχή εγκατάστασή τους στην κοινωνία ή να αντιπροσωπεύει το πρώτο βήμα στη διαδικασία απόκτησης της ιθαγένειας του οικείου κράτους μέλους.

5.9

Στη γνωμοδότησή της με θέμα «Η απόκτηση της ιθαγένειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης», η ΕΟΚΕ αναφέρει ότι ένας ευρύς ορισμός της ευρωπαϊκής ιθαγένειας αντιστοιχεί σ’ εκείνον που η Επιτροπή έχει υιοθετήσει με την ονομασία «ιθαγένεια του πολίτη» («αστική ιθαγένεια»).

5.10

Η ΕΟΚΕ έχει υποστηρίξει ότι η έννοια της «αστικής ιθαγένειας» σε ευρωπαϊκό επίπεδο θα πρέπει να νοείται ως μια «ιθαγένεια συμμετοχική, χωρίς αποκλεισμούς», για όλα τα άτομα που διαμένουν μόνιμα στο έδαφος της Ένωσης, ένας από τους κύριους άξονες της οποίας θα πρέπει να είναι η αρχή της ισότητας όλων ενώπιον του νόμου. Στη γνωμοδότησή της με θέμα «Η απόκτηση της ιθαγένειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης», η ΕΟΚΕ διατύπωνε ήδη την άποψη ότι αυτό θα συντελούσε ώστε να επιτευχθεί η «δέσμευση της ισότιμης μεταχείρισης των υπηκόων τρίτων χωρών, προκειμένου να προαχθεί και να διευκολυνθεί η ενσωμάτωση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν σταθερά και νόμιμα σε ένα από τα κράτη μέλη (ισότητα ενώπιον του νόμου)» και να αντιμετωπιστούν οι διακρίσεις τις οποίες υφίστανται σήμερα οι πολίτες τρίτων χωρών.

6.1

Κατά την τελευταία δεκαετία, η Ευρώπη έχει δρομολογήσει πολιτικές, έχει υιοθετήσει νομοθετικές πράξεις και έχει εκδώσει νομολογία που έχουν ιδιαίτερη σημασία τόσο για την ιθαγένεια της Ένωσης όσο και για το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών. Οι διαδικασίες αυτές σήμαναν τη βαθμιαία επέκταση των δικαιωμάτων, ελευθεριών και εγγυήσεων της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, με βάση τη διαμονή. Ωστόσο, η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι η επέκταση αυτή είναι ακόμη ατελής και παρουσιάζει υπερβολικούς περιορισμούς.

6.2

Ένα από τα σημαντικότερα βήματα σε νομοθετικό επίπεδο υπήρξε η υιοθέτηση της οδηγίας 2004/38/ΕΚ περί ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής, με την οποία εναρμονίζεται σε ενιαία νομική πράξη το —μέχρι τότε διάσπαρτο και αποσπασματικό— ευρωπαϊκό ρυθμιστικό πλαίσιο σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία και τη διαμονή. Η ΕΕ επέδειξε σημαντική δραστηριότητα στον τομέα της αναγνώρισης δικαιωμάτων και διατάξεων για την απαγόρευση των διακρίσεων έναντι των υπηκόων τρίτων χωρών που είναι συγγενείς πολιτών της Ένωσης. Η ανωτέρω οδηγία αναγνωρίζει ρητώς στους εν λόγω υπηκόους τρίτων χωρών που είναι μέλη της οικογένειας πολιτών της Ένωσης διάφορα δικαιώματα και ελευθερίες, η φύση των οποίων είναι αντίστοιχη με αυτά που αναγνωρίζονται στους Ευρωπαίους πολίτες.

6.2.1

Η ΕΟΚΕ συμμερίζεται την άποψη της Επιτροπής, η οποία έχει επισημάνει ότι μία από τις σημαντικότερες προκλήσεις είναι να καταστούν προσιτά σε όλους, στην καθημερινή τους ζωή, τα δικαιώματα που προβλέπονται στην οδηγία, χάρη στην εξάλειψη ορισμένων ανάρμοστων πρακτικών σε εθνικό επίπεδο, καθώς και να παρέχεται αποτελεσματική δικαστική προστασία στα άτομα των οποίων οι ελευθερίες ως πολιτών έχουν θιγεί.

6.2.2

Ενώ τα συγκεκριμένα «δικαιώματα του πολίτη» απορρέουν άμεσα από τους οικογενειακούς δεσμούς, η πρόσβαση σε αυτά ενεργοποιείται μόνον όταν οι Ευρωπαίοι πολίτες και τα μέλη της οικογένειάς τους ασκούν το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας ή μεταναστεύουν σε άλλο κράτος μέλος. Η ενδοευρωπαϊκή κινητικότητα εξακολουθεί να είναι μια από τις προϋποθέσεις για την παροχή της προστασίας που παρέχει η ευρωπαϊκή ιθαγένεια στα μέλη της οικογένειας ενός πολίτη (15). Στην οδηγία αναγνωρίζεται επίσης στα εν λόγω μέλη οικογενείας το δικαίωμα μόνιμης διαμονής, μετά από διαμονή πέντε ετών.

6.2.3

Εντούτοις, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι οι εθνικές αρχές εξακολουθούν να διατηρούν νομοθεσίες και πρακτικές που εμποδίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία και διαμονή των μελών της οικογένειας των Ευρωπαίων πολιτών. Επίσης, εξακολουθούν να υφίστανται αντίστροφες καταστάσεις διακρίσεων, έναντι αλλοδαπών μελών της οικογένειας Ευρωπαίων πολιτών, οι οποίες πρέπει να διευθετηθούν (16).

6.3

Το Δικαστήριο της ΕΕ έχει επιδείξει έντονη δραστηριότητα και έχει διαδραματίσει εποικοδομητικό ρόλο προστατεύοντας και ερμηνεύοντας προορατικά τα ρυθμιστικά πλαίσια και τα ατομικά δικαιώματα της ευρωπαϊκής ιθαγένειας (17). Το Δικαστήριο έχει διακηρύξει ότι η ευρωπαϊκή ιθαγένεια καλείται να αναδειχθεί στο θεμελιώδες καθεστώς των Ευρωπαίων πολιτών (18).

6.3.1

Η ΕΟΚΕ χαιρετίζει τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την ιθαγένεια και τονίζει ότι, με την υιοθέτηση της ως άνω οδηγίας, ενσωματώθηκε στο δίκαιο της ΕΕ το μεγαλύτερο μέρος της νομολογίας του Δικαστηρίου, δεδομένου ότι στην οδηγία έχουν ληφθεί υπόψη οι σημαντικότερες αποφάσεις που εκδόθηκαν έως το 2004 σε θέματα που άπτονται της ελεύθερης κυκλοφορίας και της ευρωπαϊκής ιθαγένειας.

6.3.2

Το Δικαστήριο έχει επίσης εκδώσει εκτενή νομολογία σχετικά με τις γενικές αρχές του ευρωπαϊκού Δικαίου (19), όπως η αναλογικότητα και η απαγόρευση των διακρίσεων, οι οποίες είναι εφαρμοστέες σε όλα τα πρόσωπα, ανεξάρτητα από την ιθαγένειά τους και από το καθεστώς τους όσον αφορά τη μετανάστευση, όταν έχουν να αντιμετωπίσουν δίωξη ή γενικότερα το δίκαιο της Ένωσης. Η νομολογία έχει φθάσει έως και στις αρμοδιότητες των κρατών μελών στα θέματα της απόκτησης και απώλειας της ιθαγένειας και των συνεπειών τους επί της ευρωπαϊκής ιθαγένειας και επί των δικαιωμάτων που εξ αυτής απορρέουν.

6.3.3

Το Δικαστήριο έχει επισημάνει επανειλημμένως ότι, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους σε θέματα ιθαγένειας, τα κράτη μέλη οφείλουν να αποδίδουν ιδιαίτερη σημασία στις συνέπειες της νομοθεσίας και των αποφάσεών τους στα πλαίσια του ευρωπαϊκού δικαίου περί ιθαγένειας και ελεύθερης κυκλοφορίας, ιδίως δε όσον αφορά την πλήρη άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που απορρέουν από την ιθαγένεια της Ένωσης (20).

6.4

Από το 2003, έχει τεθεί σε ισχύ δέσμη ρυθμίσεων ευρωπαϊκού δικαίου περί μετανάστευσης, με νομικές πράξεις που αφορούν τους όρους εισδοχής και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών, και τους παρέχουν δικαιώματα και εγγυήσεις, ορισμένα εκ των οποίων είναι αντίστοιχα με αυτά που παρέχει η ευρωπαϊκή ιθαγένεια. Η οδηγία 2003/109/ΕΚ  (21) σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες έχει θεσπίσει ενιαίο νομικό καθεστώς για τους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στην επικράτεια κράτους μέλους επί συνεχές χρονικό διάστημα πέντε ετών.

6.4.1

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι το πνεύμα της οδηγίας ήταν η προσέγγιση του καθεστώτος των Ευρωπαίων πολιτών και του καθεστώτος των πολιτών τρίτων χωρών που είναι επί μακρόν διαμένοντες, καθώς και η προστασία της ασφάλειας της διαμονής των τελευταίων στην Ένωση. Όμως, το ενιαίο καθεστώς δεν παρέχει ακόμη πλήρη ισότητα και ιθαγένεια στα πρόσωπα αυτά: συνιστά μια «οιονεί ισότητα» ή «οιονεί ιθαγένεια τρίτης κατηγορίας», που υπόκειται σε πολλές προϋποθέσεις (22). Όπως επισημαίνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην έκθεσή της για την εφαρμογή της οδηγίας (23), ενώ στο άρθρο 11 της οδηγίας προβλέπεται «οιονεί ισότητα μεταχείρισης» μεταξύ των επί μακρόν διαμενόντων και των πολιτών, παρατηρείται σοβαρή έλλειψη ενημέρωσης όσον αφορά τον τρόπο εφαρμογής της, γεγονός που δημιουργεί προβλήματα για την εφαρμογή της στην πράξη.

6.4.2

Εξάλλου, προβλέπεται στην οδηγία, ως πτυχή προστιθέμενης αξίας, η δυνατότητα άσκησης της «ελεύθερης κυκλοφορίας» ή κινητικότητας προς άλλο κράτος μέλος και εξασφαλίζεται «οιονεί ισότιμη» μεταχείριση. Η συμπερίληψη της πτυχής της ενδοευρωπαϊκής κινητικότητας ή ελεύθερης κυκλοφορίας παραπέμπει στο ίδιο το πρότυπο της ιθαγένειας της Ένωσης που ακολουθεί το ευρωπαϊκό Δίκαιο περί ιθαγένειας όσον αφορά την τόνωση της ενδοευρωπαϊκής κινητικότητας.

6.5

Άλλες οδηγίες του ευρωπαϊκού δικαίου περί μετανάστευσης περιλαμβάνουν επίσης μια προσέγγιση και διάσταση της «ενδοευρωπαϊκής κινητικότητας» ανάλογη με το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος, με στόχο την αύξηση της ελκυστικότητας των ευρωπαϊκών αγορών εργασίας, όπως η Οδηγία 2009/50 σχετικά με τη μπλε κάρτα για μετανάστες με υψηλή ειδίκευση.

6.6

Ωστόσο, η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι, λόγω πλημμελούς εφαρμογής των οδηγιών εκ μέρους ορισμένων κρατών μελών, οι όροι και τα κριτήρια που ισχύουν για τους πολίτες τρίτων χωρών και τις οικογένειές τους προκειμένου περί διαμονής και εργασίας σε άλλο κράτος μέλος, διαφορετικό από εκείνο που τους χορήγησε ευρωπαϊκή άδεια, δεν είναι ουδόλως «συγκρίσιμοι» με εκείνους που ισχύουν για την ελευθερία διασυνοριακής κυκλοφορίας των Ευρωπαίων πολιτών.

6.7

Επιπλέον, το γεγονός ότι το νομοθετικό πλαίσιο περί νόμιμης εγκατάστασης μεταναστών είναι αποσπασματικό και κατακερματισμένο ανά κλάδους δεν προωθεί ισότητα μεταχείρισης και ενιαίο πλαίσιο δικαιωμάτων για τους πολίτες τρίτων χωρών που διαμένουν εντός της ΕΕ και επιθυμούν να ασκήσουν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας (24).

7.1

Η ΕΟΚΕ έχει υποστηρίξει σε προηγούμενες γνωμοδοτήσεις πως πρέπει να βελτιωθεί ο πολιτικός και κοινωνικός διάλογος με τις χώρες προέλευσης των μεταναστών που εισέρχονται στην Ευρώπη. Η ΕΟΚΕ επιδοκιμάζει τη σύναψη πολυάριθμων συμφωνιών.

7.2

Αυτός ο διάλογος πρέπει να συμπεριλαμβάνει τα δικαιώματα της ιθαγένειας. Η ΕΟΚΕ θεωρεί πως οι διακρατικές συμφωνίες που επιτρέπουν τη διπλή ιθαγένεια είναι ιδιαίτερα θετικές προκειμένου οι υπήκοοι τρίτων χωρών να διαθέτουν αστικά, κοινωνικά και πολιτικά δικαιώματα.

7.3

Ωστόσο ορισμένα κράτη μέλη θέτουν ρήτρα αμοιβαιότητας στη χορήγηση πολιτικών δικαιωμάτων. Η ΕΟΚΕ επισημαίνει πως, παρότι θετικό μέτρο, ενίοτε αυτό σημαίνει τον περιορισμό των δικαιωμάτων των ατόμων όταν οι χώρες προέλευσης δε συμμερίζονται το κριτήριο της αμοιβαιότητας.

7.4

Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να ενταχθεί πλήρως η εξωτερική πολιτική της ΕΕ στη δυναμική της παγκόσμιας διακυβέρνησης της διεθνούς μετανάστευσης στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών, στη βάση, μεταξύ άλλων, εφαρμοστέων διεθνών νομικών μέσων, της Οικουμενικής Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, της Διεθνούς Σύμβασης για την Προστασία των Δικαιωμάτων όλων των Διακινούμενων Εργαζομένων και των Οικογενειών τους (η ΕΟΚΕ πρότεινε (25) την κύρωσή της από την ΕΕ), του Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα, του Συμφώνου για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Πολιτιστικά Δικαιώματα, καθώς και των συμβάσεων της ΔΟΕ.