27.7.2007   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 175/74

1.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hält den Vorschlag zur Schaffung eines Europäischen Qualifikationsrahmens für notwendig. Durch die gebührende Transparenz der Qualifikationen und Kompetenzen wird die Mobilität in der EU gefördert und ein standardisierter, allgemeiner Zugang zum europäischen Arbeitsmarkt ermöglicht, da die in einem Mitgliedstaat erworbenen Zeugnisse in einem anderen verwendet werden können. Dessen ungeachtet wirft das vorgeschlagene Modell einige Probleme auf, die seine Umsetzung behindern könnten und die in dieser Stellungnahme aufgezeigt werden.

1.2

Der EWSA nimmt zur Kenntnis, dass der vorgelegte Vorschlag als Empfehlung, das heißt als ein gemäß Artikel 249 des EG-Vertrags unverbindlicher Rechtsakt, angenommen werden soll.

1.3

Nach Auffassung des EWSA sollten die Deskriptoren des Modells insbesondere für die beruflichen Qualifikationen klarer und einfacher formuliert werden, damit sie für die Bürger insgesamt sowie für die Unternehmen und Fachleute verständlicher sind. Neben dieser Vereinfachung sollte auch ein Anhang angefügt werden, in dem den Mitgliedstaaten Referenzen an die Hand gegeben werden, auf die sie sich bei der Erstellung ihrer Nationalen Qualifikationssysteme beziehen können, um so die gewünschte Kohärenz des gesamten Referenzsystems zu erreichen.

2.1

Der dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss zur Stellungnahme vorgelegte Kommissionsvorschlag entspricht einem der Ziele, die 2000 vom Europäischen Rat von Lissabon formuliert wurden, nämlich dass sich durch eine Verbesserung der Transparenz der Qualifikationen und die Förderung des lebenslangen Lernens eine Anpassung der europäischen Systeme für allgemeine und berufliche Bildung erreichen ließe, was den vom Rat festgelegten Zielen in Bezug auf Wettbewerbsfähigkeit, Wachstum, Beschäftigung und sozialen Zusammenhalt in Europa dienen würde.

2.2

Diese Schlussfolgerung wurde 2002 vom Europäischen Rat von Barcelona bekräftigt. So fordert der Rat die Mitgliedstaaten in seiner Entschließung zum lebenslangen Lernen auf, die Zusammenarbeit zu verstärken, um formales, nicht formales und informelles Lernen besser kombinierbar zu machen. Dies wurde als Voraussetzung für die Schaffung eines europäischen Raumes für lebenslanges Lernen gesehen, der auf den Errungenschaften des Bologna-Prozesses aufbaut. Damit will man erreichen, dass die europäischen Bildungssysteme bis 2010 zu einer weltweiten Qualitätsreferenz werden.

2.3

Im gleichen Jahr lud der Europäische Rat von Sevilla die Kommission ein, in enger Zusammenarbeit mit dem Rat und den Mitgliedstaaten einen Rahmen für die Anerkennung von Qualifikationen in der allgemeinen und beruflichen Bildung zu entwickeln.

2.4

Im Zwischenbericht des Rates und der Kommission von 2004 über die Durchführung des Programms „Allgemeine und berufliche Bildung 2010“ wurde auf die Notwendigkeit der Schaffung eines europäischen Rahmens für Qualifikationen abgehoben. Auch der Rat von Kopenhagen vom Herbst 2004 forderte, der Entwicklung eines offenen und flexiblen, auf Transparenz und gegenseitiger Anerkennung beruhenden europäischen Rahmens für Qualifikationen, der zu einer gemeinsamen Bildungsreferenz würde, Priorität einzuräumen.

2.5

Die Bildungsminister unterstrichen auf ihrer Konferenz im Frühjahr 2005 in Bergen, auf der ein Europäischer Qualifikationsrahmen für den Europäischen Hochschulraum verabschiedet wurde, wie wichtig die Wahrung der Komplementarität zwischen dem Europäischen Hochschulraum und dem Europäischen Qualifikationsrahmen ist.

2.6

In den beschäftigungspolitischen Leitlinien für 2005-2008 wurde im Zusammenhang mit der Revision der Lissabon-Strategie nachdrücklich auf die Notwendigkeit hingewiesen, den Zugang zu flexiblem Lernen zu gewährleisten, weil dies die Mobilitätschancen der Studierenden und Auszubildenden erhöhen und die Transparenz der Qualifikationen und die Validierung des nicht formalen Lernens in ganz Europa verbessern würde.

2.7

Der Europäische Rat vom März 2005 beschloss die Verabschiedung eines Europäischen Qualifikationsrahmens im Jahr 2006. Dieser Beschluss wurde auf der Ratstagung im März 2006 bestätigt.

2.8

Ausgearbeitet wurden der vorliegende Vorschlag und konkret die Deskriptoren, die den Europäischen Qualifikationsrahmen (EQR) definieren, im Zuge eines methodischen Konsultationsprozesses unter Leitung der Kommission in Zusammenarbeit mit dem CEDEFOP und dem Begleitausschuss für den Bologna-Prozess auf der Grundlage des Arbeitsdokuments „Auf dem Weg zu einem Europäischen Qualifikationsrahmen für lebenslanges Lernen“ (1), zu dem die 32 am Arbeitsprogramm „Allgemeine und berufliche Bildung 2010“ beteiligten Länder sowie die Sozialpartner, sektorale Organisationen, Bildungseinrichtungen und nichtstaatliche Organisationen beitrugen; darin eingeflossen sind auch die Diskussionen der Konferenz von Budapest vom Februar 2006 und die Arbeit der Gruppen von Sachverständigen und Beratern, die die Kommission unterstützten.

2.9

Nach einer Prüfung der Auswirkungen der Maßnahme je nach den verschiedenen Möglichkeiten, wie der Vorschlag zur Schaffung des Europäischen Qualifikationsrahmens vorgelegt werden könnte, entschied man sich für die Form einer Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates.

2.10

Das Europäische Parlament nahm Ende September 2006 einen Bericht über die Schaffung des Europäischen Qualifikationsrahmens an (2).

3.1

Der Vorschlag für eine Empfehlung enthält ein Referenzinstrument, das es ermöglicht, die Qualifikationsniveaus der verschiedenen nationalen Qualifikationssysteme miteinander zu vergleichen. Es basiert auf einem Satz von acht Referenzniveaus, die anhand der Lernergebnisse beschrieben werden und die allgemeine Bildung, Erwachsenenbildung, berufliche Bildung sowie Hochschulbildung abdecken. Der Vorschlag enthält den Text der Empfehlung, eine Reihe von Begriffsbestimmungen sowie zwei Anhänge: einen mit den Deskriptoren zur Beschreibung der Niveaus des Europäischen Qualifikationsrahmens und einen mit den Grundsätzen für die Qualitätssicherung in der allgemeinen und beruflichen Bildung.

3.2

Das Europäische Parlament und der Rat empfehlen den Mitgliedstaaten,

3.3

Das Europäische Parlament und der Rat unterstützen die Absicht der Kommission,

3.4

In Anhang I werden die acht Referenzniveaus ausgehend von den Lernergebnissen beschrieben, d.h. sie machen Aussagen darüber, was der Betreffende weiß, versteht und in der Lage ist zu tun. Diese Elemente schlagen sich in den Deskriptoren der Niveaus im Sinne von Kenntnissen, Fertigkeiten und Kompetenzen nieder.

4.1

Der EWSA begrüßt den ihm vorgelegten Vorschlag für eine Empfehlung vorbehaltlich der in dieser Stellungnahme enthaltenen Bemerkungen. Er ist der Meinung, dass durch die gebührende Transparenz der Qualifikationen und Kompetenzen die Mobilität in der EU gefördert und ein standardisierter, allgemeiner Zugang zum europäischen Arbeitsmarkt ermöglicht wird, da die in einem Mitgliedstaat erworbenen Zeugnisse in einem anderen verwendet werden können.

4.2

Der EWSA sprach sich in den Schlussfolgerungen seiner Stellungnahme (3) zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (4) für eine gemeinsame Plattform zur Anerkennung von Qualifikationen aus, die das gesamte Bildungsspektrum umfasst, d.h. die Hochschulbildung, die allgemeine und berufliche Bildung sowie die nicht formale und informelle Bildung. Nach Ansicht des EWSA stellt der Europäische Qualifikationsrahmen einen wichtigen Schritt auf dem Weg zur Anerkennung und Transparenz von Qualifikationen dar.

4.3

Da der Europäische Qualifikationsrahmen auf Lernergebnissen basiert, sollte er dazu beitragen, die Entsprechung zwischen den Anforderungen des Arbeitsmarktes und dem Aus- und Weiterbildungsangebot zu verbessern und auch die Validierung des nicht formalen oder informellen Lernens erleichtern sowie die Übertragbarkeit und die Verwendung von Qualifikationen über verschiedene Länder und Bildungssysteme hinweg fördern. Nach Auffassung des EWSA sind dies — neben den Auswirkungen der Referenzniveaus auf die Beschäftigung — die wichtigsten Vorzüge der Initiative.

4.4

Der Europäische Qualifikationsrahmen muss verschiedene Aspekte berücksichtigen, wie die Erfordernisse der Lernprozesse des Einzelnen, die Validierung des Wissens, die Kompetenzen, deren soziale Einbettung, die Beschäftigungsfähigkeit und die Entwicklung und den Einsatz der Humanressourcen. Die Validierung des nicht formalen oder informellen Lernens der europäischen Arbeitnehmer muss eine der Prioritäten sein, an denen sich der Europäische Qualifikationsrahmen orientieren sollte.

4.5

Nach Ansicht des Ausschusses wird der Europäische Qualifikationsrahmen dazu beitragen, die europäischen Bildungssysteme für die Bürgerinnen und Bürger generell verständlicher und zugänglicher zu machen. Die Arbeitnehmer in der EU und ihre potenziellen Arbeitgeber benötigen einen Referenzrahmen, damit die Qualifikationen, die jemand in einem oder mehreren Mitgliedstaaten erworben hat, mit den Referenzqualifikationen in den Mitgliedstaaten verglichen werden können, in denen er arbeiten möchte. In diesem Sinn sieht der EWSA den Auswirkungen, die der Vorschlag auf die Beseitigung der Hindernisse für die transnationale Mobilität haben wird, positiv entgegen. Der Europäische Qualifikationsrahmen sollte eine Brückenfunktion zwischen den Bildungssystemen erfüllen und die Mobilität zwischen beruflicher und allgemeiner Bildung einschließlich Hochschulbildung ermöglichen.

4.6

In Bezug auf die dem Europäischen Qualifikationsrahmen verliehene Rechtsform begrüßt der EWSA die Analyse, die die Kommission in dem Dokument zur Abschätzung der Folgen des Vorschlags (5) vorgenommen hat, und stellt fest, dass sukzessive Empfehlungen im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung und der Mobilität von den Mitgliedstaaten in mehr oder weniger großem Umfang befolgt worden sind. Der EWSA vertritt jedoch die Auffassung, dass eine Empfehlung als unverbindlicher Rechtsakt ohne Rechtsbindung für die Empfänger ein Instrument von kurzer Anwendungsdauer sein könnte, das sein angestrebtes Ziel mittelfristig nicht erreicht — insbesondere dann, wenn die Referenz mithilfe eines hypothetischen Nationalen Qualifikationsrahmens (NQR) für jeden Mitgliedstaat erstellt werden muss.

4.7

Vor diesem Hintergrund haben fünf EU-Mitgliedstaaten im Einklang mit den Ergebnissen der Konferenz von Budapest vom Februar 2006 bereits einen Nationalen Qualifikationsrahmen erstellt, und die übrigen Mitgliedstaaten sind entweder gerade dabei, ihren Qualifikationsrahmen zu erstellen bzw. haben ihre diesbezügliche Bereitschaft bekundet oder beabsichtigen nicht, einen Nationalen Qualifikationsrahmen in ihrem Land zu entwickeln.

4.8

Diese Anzeichen deuten darauf hin, dass es sehr schwierig werden könnte, dieses Vorhaben zu Ende zu führen und es dem Europäischen Qualifikationsrahmen ohne einen Nationalen Qualifikationsrahmen an Inhalt fehlt, denn wie es die Kommission in ihrem Papier „Auf dem Weg zu einem Europäischen Qualifikationsrahmen für lebenslanges Lernen“ (6) formulierte: „Vom Standpunkt eines EQR aus wäre es optimal, wenn jedes Land einen einzigen Nationalen Qualifikationsrahmen erstellen und diesen zum EQR in Bezug setzen würde.“

4.9

Nach Ansicht des EWSA muss der effektiven Validierung und Anerkennung der verschiedenen Formen von Qualifikationen, die aus dem formalen, nicht formalen und informellen Lernen in den einzelnen Ländern und Bildungssektoren resultieren, durch mehr Transparenz und eine bessere Qualitätssicherung Priorität eingeräumt werden. Damit macht sich der EWSA die Entschließung des Rates vom 27. Juni 2002 zum lebensbegleitenden Lernen (7) zu Eigen. Es sollte jedoch nicht vergessen werden, dass der Rat in eben dieser Entschließung die Kommission auffordert, einen Rahmen für die Anerkennung von Qualifikationen im Bereich der Hochschulbildung und der beruflichen Bildung zu entwickeln. Daher verweist der EWSA mit diesem neuen Argument nachdrücklich darauf, dass die Bemühungen um die Fertigstellung der acht Referenzniveaus des Europäischen Qualifikationsrahmens nicht am Ende des Prozesses stehen und der Freiwilligkeit der Mitgliedstaaten, d.h. der Rechtsform einer Empfehlung, unterworfen sein dürfen.

4.10

Nach Auffassung des EWSA muss die Kommission klarstellen, welche Konsequenzen es für diesen Prozess haben würde, wenn einer oder mehrere Mitgliedstaaten keinen Nationalen Qualifikationsrahmen verabschieden bzw. diesen nicht mit dem Europäischen Qualifikationsrahmen verknüpfen. Der EWSA hält es daher für zweckmäßig, dass die Kommission dieses Szenario analysiert und entsprechende Lösungsmöglichkeiten vorschlägt, damit sie nicht später die Fähigkeit verliert, auf unvorhergesehene Situationen zu reagieren. In dem endgültigen Vorschlag sollten Anreize für die Übernahme dieses Instruments durch die Mitgliedstaaten vorgesehen werden.

4.11

Der EWSA ist weder bestrebt, ein einheitliches System der allgemeinen und beruflichen Bildung in der EU zu schaffen, noch will er den Mitgliedstaaten vorschreiben, welche Qualifikationen ihre Bildungseinrichtungen vermitteln müssen. Der Ausschuss möchte vielmehr darauf hinweisen, dass die Schritte auf dem Weg zu Transparenz und zur Anerkennung und Übertragung von Qualifikationen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten konsolidiert werden müssen. Dies erfordert auch gut ausgearbeitete Mechanismen zur Qualitätssicherung, insbesondere bei den Zeugnisausstellenden, auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Ohne diesen Handlungsrahmen hat die Mobilität von Studierenden und Auszubildenden nämlich wenig Sinn, und die Mobilität der Arbeitnehmer wird behindert.

Die Entscheidungen betreffend den Nationalen Qualifikationsrahmen sollten auf nationaler wie regionaler Ebene gemeinsam mit den Sozialpartnern getroffen werden. Diese sollten zusammen mit den zuständigen Behörden Grundsätze, Vorschriften und Ziele für die Aufstellung des jeweiligen Nationalen Qualifikationsrahmens definieren und umsetzen. Ebenso gilt es, die Rolle der in diesem Bereich tätigen zivilgesellschaftlichen Organisationen zu berücksichtigen.

4.12

Der Vorschlag für eine Empfehlung sieht die Einrichtung einer beratenden Gruppe für den Europäischen Qualifikationsrahmen vor, die die Aufgabe hat, die Qualität und Kohärenz des Prozesses der Koppelung von Qualifikationssystemen an den Europäischen Qualifikationsrahmen zu überwachen, zu koordinieren und zu gewährleisten. Um die Homogenität der Kriterien zur Koppelung der nationalen Systeme an den Europäischen Qualifikationsrahmen zu gewährleisten, sollte diese Gruppe angesichts des Profils der vorgeschlagenen Mitglieder auch mit der Validierung der Verknüpfung der nationalen Niveaus mit dem Referenzrahmen beauftragt werden, bevor diese Verknüpfung endgültig festgelegt wird.

5.1

In dem Vorschlag für eine Empfehlung wird gegen Ende des Abschnitts „Rechtliche Aspekte des Vorschlags — Subsidiaritätsprinzip“ auf die 25 Mitgliedstaaten der EU Bezug genommen. Dieser Passus ist dahingehend zu ändern, dass es sich nach der letzten Erweiterung um nunmehr 27 Länder handelt.

5.2

Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die in der Empfehlung an die Mitgliedstaaten gesetzten Fristen und insbesondere der unter Ziffer 2 genannte Zeitraum angesichts des Entwicklungsstandes der Nationalen Qualifikationsrahmen in den einzelnen Mitgliedstaaten zu kurz ausfallen. Die Frist ist zwar eine freiwillige, doch in der Realität lässt sich absehen, dass dieser Prozess länger dauern wird.

5.3

Der Kommission wird in dem Vorschlag für eine Empfehlung unter Ziffer 3 u.a. die Aufgabe zugewiesen, die durchgeführten Maßnahmen zu überwachen und dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht über die gewonnenen Erfahrungen vorzulegen; das schließt, falls nötig, eine Überprüfung dieser Empfehlung mit ein. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass dieser Bericht im Sinne von Artikel 149 Absatz 4 und 150 Absatz 4 des EG-Vertrags auch dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss vorgelegt werden sollte.

5.4

Die Beschreibung der Deskriptoren in Anhang I des Vorschlags sollte nach Auffassung des EWSA vereinfacht und dadurch verständlicher, klarer und konkreter gemacht werden, das heißt, sie sollte sprachlich weniger auf die Wissenschaft und stärker auf die Berufsbildung ausgerichtet sein, da es sich um Kriterien handelt, auf denen die Niveauverknüpfung aufbauen soll. Diesem Anhang mit Deskriptoren sollte ein zweiter erläuternder Anhang beigefügt werden, der es ermöglicht, die Qualifikationen auf die Niveaus abzustimmen und auf diese Weise ihre spätere Transposition zu Zwecken des Vergleichs zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern.

5.5

Durch klar formulierte Definitionen wird verständlicher, was die in dem Dokument verwendeten Begriffe bedeuten. In diesem Sinne schätzt der Ausschuss ein, dass einige der in dem Kommissionsdokument „Auf dem Weg zu einem Europäischen Qualifikationsrahmen für lebenslanges Lernen“ (8) verwendeten Definitionen klarer formuliert sind als die in dem hier erörterten Vorschlag für eine Empfehlung. Konkret heißt das, dass beispielsweise die Definition für „Kompetenzen“ durch die im oben genannten Kommissionsdokument auf Seite 47 enthaltene ersetzt werden sollte.

5.6

Der EWSA befürwortet die Entsprechung zwischen den drei letzten Niveaus des Europäischen Qualifikationsrahmens und den akademischen Graden der Bologna-Abschlüsse (Bachelor, Master und Doktor). Auf diesen Bildungsstufen müssen die Kenntnisse, Fähigkeiten und Kompetenzen je nach erworbener Hochschulbildung eingeteilt werden.

5.7

Der EWSA schließt sich der Meinung an, dass auf allen Bildungsniveaus der Mitgliedstaaten auch weiterhin Qualitätskriterien angewandt werden sollten. Er hat sich wiederholt dafür ausgesprochen, und zwar sowohl in seiner Stellungnahme zu dem „Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zu europäischer Zusammenarbeit in der Sicherung der Qualität der Hochschulbildung“ (9) als auch in der Stellungnahme zu dem „Vorschlag für eine Empfehlung des Rates und des Europäischen Parlaments betreffend die verstärkte europäische Zusammenarbeit zur Qualitätssicherung in der Hochschulbildung“ (10). In der letztgenannten Stellungnahme bemerkte der EWSA konkret: „Die Forderung eines hohen Qualitätsniveaus der allgemeinen und beruflichen Bildung spielt bei der Erreichung der Ziele der Lissabon-Strategie eine zentrale Rolle“.

5.8

Insgesamt befürwortet der EWSA den Inhalt von Anhang II des Vorschlags. Im Hinblick auf eine Anpassung an die Qualitätstendenzen, die sich heutzutage auf allen Gebieten abzeichnen, sollte der Titel von Anhang II seiner Auffassung nach jedoch in „Grundsätze für die kontinuierliche Verbesserung der Qualität in der Aus- und Weiterbildung“ umbenannt und der Wortlaut dieses Anhangs entsprechend angepasst werden.

5.9

Der EWSA empfiehlt den Mitgliedstaaten und ihren Bildungszentren sowie den Sozialpartnern, mit dem Modell der Europäischen Stiftung für Qualitätsmanagement (EFQM) zu arbeiten. Dieses von der EU unterstützte, weithin anerkannte Modell könnte als Referenzgrundlage dienen, auf der die Bildungszentren ihre Bemühungen zur kontinuierlichen Qualitätsverbesserung aufbauen.