30.4.2004   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 108/81

1.1

In dem Grünbuch zum Verbraucherschutz in der Europäischen Union (1) verweist die Kommission auf die Zweckmäßigkeit einer Reform des EU-Verbraucherschutzrechts und eine Rahmenrichtlinie als mögliche Grundlage hierfür, die auf einer allgemeinen Verpflichtung zur Wahrung der Lauterkeit im Geschäftsverkehr beruhen könnte.

1.2

In seiner Stellungnahme zu diesem Grünbuch (2) hat sich der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss für eine Rahmenrichtlinie ausgesprochen und die Auffassung geteilt, „dass eine Generalklausel, die eine Rechtsnorm enthält, ein flexibles, geeignetes Mittel zur Lenkung des Marketingverhaltens in einem sehr dynamischen Bereich ist, der sich stetig weiterentwickelt und ständig ändert“ (3).

1.3

In der Mitteilung über Folgemaßnahmen zum Grünbuch über Verbraucherschutz in der EU (4) wurden die Ergebnisse der Konsultierung und ein erster Entwurf für die strukturelle Gestaltung der Rahmenrichtlinie veröffentlicht, in der das Verhältnis zwischen unlauteren Geschäftspraktiken und dem Verbraucherschutz und die Rolle von Verhaltenskodizes geklärt werden sollte.

1.4

Fast zur gleichen Zeit veröffentlichte die Kommission eine „Mitteilung über die Verkaufsförderung im Binnenmarkt“ und einen „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verkaufsförderung im Binnenmarkt“ (5), zu denen der Ausschuss eine Stellungnahme (6) verabschiedete, in der er der Kommission empfahl, den Vorschlag unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Debatte über das Grünbuch zum Verbraucherschutz vollkommen zu überarbeiten, um die Kohärenz des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen.

2.1

In dem Richtlinienvorschlag werden die Bedingungen festgelegt, unter denen eine Geschäftspraxis als unlauter zu gelten hat; dem Gewerbetreibenden werden keine positiven Verpflichtungen auferlegt, die er erfüllen müsste, um die Lauterkeit seines Geschäftsgebarens nachzuweisen.

2.2

Der Vorschlag enthält ferner eine „Binnenmarktklausel“, die vorsieht, dass sich Gewerbetreibende lediglich an die in ihrem Herkunftsland geltenden Vorschriften halten müssen. Andere Mitgliedstaaten dürfen somit keine zusätzlichen Anforderungen an Gewerbetreibende stellen, die sich an die Vorschriften des Herkunftslands halten (Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung).

2.3

Er sorgt für eine vollständige Harmonisierung der Rechtsvorschriften über unlautere Geschäftspraktiken im Verhältnis zwischen Unternehmen und Verbrauchern auf EU-Ebene und bietet nach Auffassung der Kommission ein angemessen hohes Verbraucherschutzniveau.

2.3.1

Diese Angleichung der Rechtsvorschriften bezieht sich auf diejenigen unlauteren Geschäftspraktiken, die die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher beeinträchtigen, so dass andere Interessen (Schutz ihrer Gesundheit und Produktsicherheit) nicht unter die Bestimmungen dieser Richtlinie fallen. Irreführende gesundheitsbezogene Angaben sind jedoch anhand der Bestimmungen über irreführende Geschäftspraktiken zu beurteilen.

2.3.2

Dieser Richtlinienvorschlag gilt dort, wo es im sektorspezifischen Recht keine Spezialvorschriften gegen unlautere Geschäftspraktiken gibt. Gibt es derartige Spezialvorschriften, so haben diese Vorrang vor der Rahmenrichtlinie.

2.4

Der Vorschlag enthält ein generelles Verbot, das an die Stelle der bisherigen unterschiedlichen Generalklauseln und Grundsätze der Mitgliedstaaten treten und einen gemeinsamen EU-weiten Rahmen bilden wird.

2.4.1

Das generelle Verbot erfasst unlautere Geschäftspraktiken. Es werden drei Kriterien genannt, die für die Feststellung, ob eine Praxis unlauter ist, alle erfüllt sein müssen. Ein Kläger wird zu beweisen haben, dass alle drei Bedingungen erfüllt sind, damit eine Praxis als unlauter eingestuft wird:

2.5

Die Richtlinie stellt auf den „Durchschnittsverbraucher“ im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ab, als Maßstab werden also nicht besonders schutzbedürftige oder untypische Verbraucher herangezogen. Gemäß dem vom EuGH entwickelten Maßstab ist der „Durchschnittsverbraucher“ somit der „durchschnittlich informierte, aufmerksame und verständige“ Verbraucher. In Fällen, in denen eine Geschäftspraxis auf eine spezielle Gruppe von Verbrauchern abzielt, wird dieser Maßstab abgewandelt, so dass bei der Beurteilung ihrer Auswirkungen auf die Eigenschaften eines durchschnittlichen Mitglieds dieser Gruppe abgestellt wird.

2.6

In der Richtlinie werden zwei grundsätzliche Arten unlauterer Geschäftspraktiken unterschieden, und zwar die „irreführenden“ und die „aggressiven“ Geschäftspraktiken. Die entsprechenden Bestimmungen enthalten dieselben Tatbestandsmerkmale wie das „generelle Verbot“, sind aber unabhängig von diesem anwendbar.

2.6.1

Das bedeutet, dass eine Geschäftspraxis, die entweder „irreführend“ oder „aggressiv“ im Sinne der entsprechenden Bestimmung ist, automatisch als unlauter gilt; eine Geschäftspraxis, die weder „irreführend“ noch „aggressiv“ ist, ist somit anhand des generellen Verbots zu beurteilen.

2.6.2

Bei einer irreführenden Geschäftspraxis handelt es sich entweder um eine Irreführung durch aktives Handeln oder durch Unterlassen; diese Unterscheidung kommt auch in der Struktur der Artikel zum Ausdruck.

2.6.3

In Bezug auf lautere bzw. unlautere Geschäftspraktiken nach Geschäftsabschluss enthält die Richtlinie keine solche Definition, jedoch gelten für alle Geschäftspraktiken unabhängig davon, ob sie in der Zeit vor oder nach dem Abschluss des Geschäfts angewendet werden, dieselben Lauterkeitsgrundsätze.

2.6.4

In dem Vorschlag wird anerkannt, dass Verhaltenskodizes grundsätzlich freiwilliger Natur sind. Es werden Kriterien festgelegt, anhand derer sich bestimmen lässt, wann bei einem Verhalten eines Gewerbetreibenden, das an einem Kodex zu messen ist, vernünftigerweise eine Beeinflussung der Entscheidung des Verbrauchers zu erwarten ist.

2.6.5

Des Weiteren werden drei Möglichkeiten aggressiver Geschäftspraktiken beschrieben, nämlich Belästigung, Nötigung und unzulässige Beeinflussung.

2.7

Die verbraucherbezogenen Bestimmungen der Richtlinie über irreführende Werbung werden in den Richtlinienvorschlag aufgenommen und der Geltungsbereich der bestehenden Richtlinie auf unternehmensbezogene Werbung und vergleichende Werbung begrenzt, die einen Wettbewerber schädigen könnte, bei der jedoch kein Verbraucher geschädigt wird.

2.8

Ein Anhang zu dem Richtlinienvorschlag enthält eine kurze schwarze Liste von Geschäftspraktiken. Dabei handelt es sich um Praktiken, die unter allen Umständen unlauter und daher in allen Mitgliedstaaten verboten sind. Dies kommt einem Ex-ante-Verbot dieser konkreten Praktiken gleich.

3.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss stimmt dem Ziel der Kommission zu, ein hohes Verbraucherschutzniveau sicherzustellen und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes zu ermöglichen. Positiv zu bewerten ist nicht nur, dass die Kommission einen derartigen Vorschlag überhaupt vorgelegt hat, sondern dass sie auch eine öffentliche Debatte auf den Weg gebracht und vor Vorlage des Richtlinienvorschlags eine Ex-ante-Bewertung durchgeführt hat. Der Ausschuss bringt seine Hoffnung zum Ausdruck, dass auch für künftige Vorschläge im Bereich Verbraucherschutz eine derartige Vorgehensweise gewählt wird.

3.1.1

Der Ausschuss erachtet diese neue Vorgehensweise der Kommission zur Ausarbeitung einer allgemeinen Rahmenrichtlinie, die durch Verhaltenskodizes flankiert wird, für zweckmäßig und befürwortet den Ansatz, keine allzu ausführliche Regelung auszuarbeiten, die weder im Interesse der Verbraucher noch der Unternehmen wäre, und mittels der geeignetsten Möglichkeiten schrittweise einen hohen Harmonisierungsgrad im Bereich Verbraucherschutzbestimmungen einzuführen (7).

3.1.2

Der Ausschuss hält es insbesondere für richtig, dass in dem Kommissionsvorschlag den speziellen Richtlinien der Vorrang gegenüber der Rahmenrichtlinie eingeräumt wird, wenn beide kollidieren.

3.1.3

Des Weiteren ist es von großer Bedeutung, dass der Schutz vor unlauteren Geschäftspraktiken sämtliche Geschäftspraktiken vor und nach dem tatsächlichen Kauf bzw. der Erbringung der Dienstleistung umfasst.

3.1.4

Der Ausschuss hat sich bereits für die Erstellung von Verhaltenskodizes ausgesprochen (8), zu deren Einhaltung sich die Unternehmen auf freiwilliger Basis verpflichten, sofern diese Kodizes von hoher Qualität sind und auf die Definition lauterer Geschäftspraktiken abzielen und sofern eine Kontrolle durch die Behörden und die Organisationen (Unternehmen, Verbraucher, sonstige), die sie unterzeichnet haben, gegeben ist. Daher steht der Ausschuss der in dem Richtlinienvorschlag vorgesehenen Möglichkeit positiv gegenüber, bei Zuwiderhandlung gegen die Entscheidungen der für die Anwendung und die Überwachung der Einhaltung dieser Verhaltenskodizes zuständigen Behörden rechtliche Sanktionen zu erlassen.

3.1.5

Der Ausschuss regt an, dass die Kommission den Verbraucherschutz im Zusammenhang mit den neuen Technologien, insbesondere in Bezug auf ihre Anwendung durch besonders schutzbedürftige Gruppen (insbesondere Kinder), in ihrem Vorschlag stärkt, um die mit der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr (9) eingeführte Rahmenrichtlinie zu ergänzen.

3.2

Ungeachtet dessen drängen sich im Zusammenhang mit dem Richtlinienvorschlag grundsätzlich noch weitere Fragen auf.

3.3.1

Nach Maßgabe des EG-Vertrags steht die Kommission bei der Vorlage ihrer Vorschläge zur Angleichung der Rechtsvorschriften unter Erfolgszwang, um die Verankerung eines hohen Verbraucherschutzniveaus in diesen Rechtsvorschriften zu gewährleisten. In dem vorliegenden Richtlinienvorschlag wird nun mit noch mehr Nachdruck darauf hingewiesen, dass „dies nur durch die Festlegung einheitlicher Regeln auf Gemeinschaftsebene und durch die Klärung bestimmter Rechtskonzepte auf Gemeinschaftsebene in dem Maße möglich ist, wie es für das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarktes und im Hinblick auf das Erfordernis der Rechtssicherheit erforderlich ist“ (siehe Erwägungsgrund 4 des Richtlinienvorschlags).

3.3.2

Der Ausschuss bringt seine Sorge zum Ausdruck, dass dieser Vorschlag zu einer Schwächung des Verbraucherschutzes in den Mitgliedstaaten führt, und meint, es dürfte den Bürgern nur schwer zu vermitteln sein, dass die Europäische Union eine Absenkung des Verbraucherschutzniveaus duldet (10). Daher hält der Ausschuss die Aufnahme einer Standstill-Klausel in den Richtlinienvorschlag für sinnvoll, um jedwede Beeinträchtigung des derzeitigen Verbraucherschutzniveaus zu verhindern.

3.3.3

Der Ausschuss hat sich bereits für die größtmögliche Harmonisierung ausgesprochen, da er die Auffassung vertritt, dass das Verbraucherschutzniveau im Einklang mit Artikel 153 EGV so hoch wie möglich sein sollte (11).

3.3.4

Für die Zukunft scheinen weitere Fortschritte bei den Arbeiten zur Harmonisierung des Vertragsrechts erforderlich, die sich in die im Zusammenhang mit der jüngsten Mitteilung der Kommission (12) bereits verfolgte Linie einreihen sollten.

3.4.1

Der Richtlinienvorschlag schafft einen neuen Rechtsrahmen für irreführende Werbung in Bezug auf die Verbraucher, ersetzt jedoch nicht die frühere Regelung, die mit gewissen Änderungen in Bezug auf die Unternehmen gültig bleibt. Die Regelung vergleichender Werbung wird von diesem Richtlinienvorschlag über den Verbraucherschutz nicht erfasst. Unter Berücksichtigung der vorgeschlagenen Änderungen behält sie ihre Gültigkeit im Rahmen der geltenden Richtlinie 84/450/EWG des Rates in der Fassung der Richtlinie 97/55/EG über irreführende Werbung in Bezug auf Unternehmen. Darüber hinaus und im Widerspruch zu den Bestimmungen des Richtlinienvorschlags können die Mitgliedstaaten Bestimmungen aufrechterhalten oder erlassen, die bei irreführender Werbung einen weiterreichenden Schutz der Gewerbetreibenden und Mitbewerber vorsehen.

3.4.1.1

Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die gleichzeitige Schaffung zweier unterschiedlicher rechtlicher Regelungen für ein und dieselbe Materie, und zwar irreführende Werbung, je nach betroffenem Wirtschaftsakteur, d.h. Verbraucher oder Unternehmen, dazu führen könnte, dass die geltende Rahmenrichtlinie noch komplexer wird und es bei ihrer Anwendung zu inkohärenter und unterschiedlicher Handhabung und Umsetzung kommt. All dies steht im Widerspruch zu dem Grundsatz der Vereinfachung von Rechtsvorschriften und könnte zu mangelnder Rechtssicherheit führen.

3.4.1.2

Nach Meinung des Ausschusses wäre es daher sinnvoller, eine einheitliche Regelung für irreführende Werbung zu schaffen, indem dieser Vorschlag entweder mit aufhebender Wirkung für die geltende Richtlinie oder als Änderung derselben angenommen wird. Ziel des Regelwerkes sollte die Vollendung des Binnenmarkts und die Stärkung des Verbraucherschutzes durch eine objektive Regelung sein, in der die Tatbestände, d.h. irreführende Werbung, behandelt und gleichzeitig der Schutz aller Betroffenen gewährleistet wird, nicht jedoch die Schaffung zweier Regelwerke, die je nach ihrem subjektiven Anwendungsbereich (Nachfrage und Angebot) Unterschiede in Bezug auf ihren Inhalt und die vorgeschlagenen Schutzmechanismen aufweisen könnten.

3.4.2

Wenn die Kommission den Anwendungsbereich der Richtlinienbestimmungen schon nicht wesentlich in diesem Sinne auszuweiten gedenkt, dann müsste sie zumindest anfänglich deren verpflichtende Anwendung analog („reflex-application“) in denjenigen Fällen vorsehen, in denen eine unter dem Gesichtspunkt der Beziehungen zwischen Unternehmen und Verbrauchern als unlauter geltende Geschäftspraxis Teil eines Vertragsverhältnisses zwischen Unternehmen zu einem früheren Zeitpunkt der Vertriebskette ist.

3.4.3

Die Bestimmung, wonach der Sitzstaat für die Einhaltung der Vorschriften zu sorgen hat, wirft im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Aktivitäten eines Unternehmens praktische Probleme auf. Der Ausschuss fordert die Kommission auf, entsprechende Ergänzungen für die Anwendung dieser Bestimmung vorzunehmen.

3.5.1

Als Rechtsgrundlage für diesen Richtlinienvorschlag wird Artikel 95 EGV genannt, in dem die Angleichung der Rechtsvorschriften festgelegt ist, die sich auf die Errichtung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken. Die Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus und die Förderung des Schutzes der wirtschaftlichen Verbraucherinteressen sind jedoch in Artikel 153 EGV verankert. Der Ausschuss spricht sich daher dafür aus, den Richtlinienvorschlag auf diesen letztgenannten Artikel zu stützen bzw. ggf. beide Artikel als Rechtsgrundlage heranzuziehen (13).

3.6.1

Die Kommission stellt in ihrem Vorschlag auf den Durchschnittsverbraucher im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ab, d.h. den „durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen“ Verbraucher.

3.6.2

Es steht zu befürchten, dass die Verwendung des besagten dehnbaren Begriffes dazu führt, dass die Verbraucherschutzpolitik ihre Schutzfunktion verliert und der Schutz der weniger gut informierten oder gebildeten Verbraucher trotz der speziellen Aufmerksamkeit, die den besonders schutzbedürftigen Gruppen in dem Richtlinienvorschlag zuteil wird, beeinträchtigt wird. Denn es darf keinesfalls die unterschiedliche materielle Situation beider Parteien in den Beziehungen zwischen Verbrauchern und Unternehmen vergessen werden.

3.6.3

Das Anforderungsprofil des Durchschnittverbrauchers des Richtlinienvorschlages unterstellt ein „informiertes“ Entscheidungsverhalten. In einzelnen Mitgliedstaaten müssen nach herrschender Rechtsprechung Werbeaussagen keine negativen oder abträglichen Inhalte über das eigene Produkt bzw. die eigene Leistung enthalten. Nur mit diesem Wissen wird es aber Entscheidungen informierter Verbraucher geben können. Der Ausschuss hält eine eindeutige und umsetzbare Lösung für wichtig.

3.7.1

Der Ausschuss hat bereits bekräftigt, dass eine Generalklausel, die eine Rechtsnorm enthält, seiner Auffassung nach ein flexibles und geeignetes Mittel zur Lenkung des Marketingverhaltens in einem sehr dynamischen Bereich ist, der sich stetig weiterentwickelt und ständig ändert (14).

3.7.2

Der Richtlinienvorschlag enthält ein „negatives“ Konzept von Geschäftspraktiken sowie eine „schwarze Liste“ mit einigen unter allen Umständen als unlauter geltenden Geschäftspraktiken. Der Ausschuss ist jedoch der Ansicht, dass ein „positives“ Konzept unlauterer Geschäftspraktiken erforderlich ist, das stärker im Einklang mit den modernen Rechtsvorschriften in diesem Bereich steht. Mit der Festlegung einer Geschäftsklausel im Rahmen dieses Konzepts könnte seine Anpassung an die sich ändernden Markt- und die Wettbewerbsverhältnisse sichergestellt und vor allem die Überprüfung von unangemessenen Praktiken auf Unlauterkeit ermöglicht werden.

3.8.1

Rechtsnormen müssen zur Rechtssicherheit beitragen. In dem Richtlinienvorschlag werden Konzepte eingeführt, die in vielen mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen unbekannt sind, beispielsweise die „berufliche Sorgfaltspflicht“, die laut der Kommission auch den Grundsatz von Treu und Glauben und die berufliche Befähigung beinhaltet. Der Ausschuss fordert die Kommission auf, den Inhalt dieses Konzepts in der Begründung des Richtlinienvorschlags klar darzulegen, damit die Akteure im rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Bereich den Geltungsbereich der vorgeschlagenen Bestimmungen genau erfassen können.

3.9.1

Der Ausschuss ist besorgt, dass mit der Annahme dieser Richtlinie die Transparenz in den Beziehungen zwischen Unternehmen und Verbrauchern nicht verbessert und die erforderliche Kohärenz mit den übrigen europäischen Rechtsvorschriften nicht gewahrt wird. So ist insbesondere zu hoffen, dass sich die Bedenken in Bezug auf eine mögliche Kollision mit dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verkaufsförderung im Binnenmarkt (15) als unbegründet erweisen und die beiden Texte im Einklang miteinander stehen. Der Ausschuss fordert die Kommission auf, weitere Leitlinien für die Kohärenz zwischen dieser Richtlinie und bestehenden sektorspezifischen Richtlinien sowie weiteren Rechtsbereichen (wie dem Vertragsrecht) auszuarbeiten und diese vor Inkrafttreten dieser Richtlinie zu veröffentlichen.

3.9.2

Bestimmte in dem Richtlinienvorschlag enthaltene Begriffe sollten in den verschiedenen Sprachfassungen überprüft werden, insbesondere im Zusammenhang mit den „aggressiven Geschäftspraktiken“, da bereits die Verwendung von Begriffen wie „Nötigung“ oder „Drohung“ in einem privatrechtlichen Text nicht besonders geeignet scheint. Darüber hinaus werden Handlungsweisen beschrieben, die in zahlreichen einzelstaatlichen Rechtsordnungen als Straftat eingestuft werden.

3.10.1

Als Ergänzung zu den Verhaltenskodizes sollte die Aufnahme von Möglichkeiten zur außergerichtlichen Beilegung von Rechtsstreitigkeiten in den Richtlinienvorschlag in Erwägung gezogen werden, damit die Verbraucher und Unternehmen Streitigkeiten bezüglich unlauterer Geschäftspraktiken schnell und unbürokratisch vor außergerichtlichen Einrichtungen beilegen können, doch darf das Grundrecht, effizienten Rechtsschutz seitens der Gerichtsbarkeit zu erhalten, keinesfalls davon berührt werden. Derartige Einrichtungen müssen den Grundsätzen der Unabhängigkeit, der Transparenz, der kontradiktorischen Verfahrensweise, der Effizienz, der Rechtmäßigkeit, der Handlungsfreiheit und der Vertretung verpflichtet sein, wie sie in der Empfehlung der Kommission 98/257/EG (16) verankert sind.

3.10.2

In dem Richtlinienvorschlag werden Durchsetzungsmaßnahmen untersucht, die die Mitgliedstaaten zur Sicherstellung der Wirksamkeit der Rahmenrichtlinie ergreifen müssen, wie die Verabschiedung von Vorsichtsmaßnahmen oder die Möglichkeit, den Gewerbetreibenden dazu zu verpflichten, produkt- und dienstleistungsbezogene Behauptungen zu belegen. Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass weitere Maßnahmen ins Auge gefasst werden sollten, die in dem Richtlinienvorschlag als fakultativ angeführt werden und der Stärkung der Rahmenrichtlinienanwendung dienen könnten wie etwa die Veröffentlichung gerichtlicher Entscheidungen über die Untersagung unlauterer Geschäftspraktiken in den Medien nach richterlichem Ermessen.