(1)

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften (nachstehend als ‚Europäische Kommission‘ oder ‚Kommission‘ bezeichnet) hat eine Mitteilung über die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen im Zuge der Liberalisierung des europäischen Luftverkehrsraums veröffentlicht. Die als ‚drittes Luftverkehrspaket‘ bezeichneten Liberalisierungsmaßnahmen sind in der Europäischen Union seit 1993 und im EWR seit 1994 in Kraft und ermöglichen seit April 1997 jedem Luftfahrtunternehmen, das über eine EWR-Betriebsgenehmigung verfügt, einen auch in Bezug auf die Flugpreise uneingeschränkten Zugang zum Markt für Flugverkehrsdienste im Gebiet des EWR-Abkommens (1). Daneben können die EWR-Staaten, um für die Bürger flächendeckend eine hochwertige Dienstleistung zu erschwinglichen Preisen zu gewährleisten, gemäß einem klaren rechtlichen Rahmen gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen in Bezug auf Häufigkeit und Pünktlichkeit der Verkehrsdienste, Beförderungskapazität oder Vorzugstarife für bestimmte Benutzerkategorien auferlegen. Durch die Nutzung solcher gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen konnte der Luftverkehr einen umfassenden Beitrag zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und zur ausgewogenen Entwicklung der Regionen leisten.

(2)

Zur Begleitung dieser Marktöffnung und Förderung eines fairen Wettbewerbs zwischen den Akteuren wurden eine Reihe weiterer Maßnahmen erlassen, etwa in Bezug auf die Zuweisung der Zeitnische (2), die Bodenabfertigung (3) und computergesteuerte Buchungssysteme (4).

(3)

Die EFTA-Überwachungsbehörde (nachstehend als ‚Behörde‘ bezeichnet) hält die von der Europäischen Kommission festgelegten Leitlinien für EWR-relevant und erlässt hiermit in Ausübung der ihr mit Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b des Abkommens zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs (nachstehend als ‚Überwachungs- und Gerichtshofabkommen‘ bezeichnet) (5) übertragenen Befugnisse entsprechende Leitlinien.

(4)

Die Behörde vertritt die Auffassung, dass Flughäfen den Erfolg der lokalen Wirtschaft und die Aufrechterhaltung lokaler Dienstleistungen, etwa in den Bereichen Bildung und Gesundheit, beeinflussen können. In der Tat können Fluggäste und Frachtdienste entscheidende Kriterien für die Wettbewerbsfähigkeit und Entwicklung bestimmter Regionen sein. Günstig gelegene Flughäfen sind für Luftfahrtunternehmen attraktiv und können somit die Wirtschaftstätigkeit sowie den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt im Gebiet des EWR-Abkommens fördern.

(5)

Außerdem begrüßt die Behörde diese Entwicklung und schätzt den Beitrag von Billigfluggesellschaften zur allgemeinen Senkung der Flugpreise in Europa, zu einem erweiterten Dienstleistungsangebot und zu einem gleichberechtigten Zugang aller Bürger zu dieser Verkehrsart. Gleichwohl muss die Behörde dafür Sorge tragen, dass das EWR-Abkommen und insbesondere seine Wettbewerbsvorschriften, namentlich in Bezug auf staatliche Beihilfen, eingehalten werden.

(6)

Im Flughafensektor besteht gegenwärtig ein unterschiedlich starker Wettbewerb zwischen den einzelnen Flughafenkategorien. Bei der Prüfung staatlicher Beihilfen ist dies ein grundlegendes Kriterium, wenn es darum geht, festzustellen, inwieweit der Wettbewerb verfälscht und die Funktionsweise des EWR-Abkommens beeinträchtigt werden könnten. Die Wettbewerbssituation wird in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung der betroffenen Märkte beurteilt. Untersuchungen (6) haben gezeigt, dass die internationalen Großflughäfen in der Regel auf allen betroffenen Verkehrsmärkten miteinander — bzw. in bestimmten Fällen (siehe unten) auch mit großen Regionalflughäfen — konkurrieren, wenngleich für die Intensität des Wettbewerbs Faktoren wie Überlastung oder alternative intermodale Verkehrsdienste eine Rolle spielen können. Die großen Regionalflughäfen konkurrieren nicht nur untereinander, sondern stehen auch mit den Großflughäfen im EWR und den Landverkehrsträgern im Wettbewerb, vor allem, wenn eine gute Flughafenanbindung zu Lande besteht. Kleinflughäfen konkurrieren derselben Studie zufolge in der Regel nicht mit den anderen Flughäfen. Nur in bestimmten Ausnahmefällen ergibt sich ein Wettbewerb mit Nachbarflughäfen ähnlicher Größe, wenn die jeweiligen Märkte sich überschneiden.

(7)

Für die Zwecke dieser Leitlinien hat die Behörde die folgenden vier Flughafenkategorien festgelegt:

(8)

Kapitel 30 der Leitlinien für staatliche Beihilfen der EFTA-Überwachungsbehörde bezieht sich auf die Leitlinien der Europäischen Kommission von 1994 über die Anwendung der Artikel 92 (heute 87) und 93 (heute 88) des EG-Vertrags sowie des Artikels 61 des EWR-Abkommens auf staatliche Beihilfen im Luftverkehr (7) (nachstehend als ‚Leitlinien im Luftverkehr‘ bezeichnet). In den Leitlinien im Luftverkehr werden nicht alle neuen Aspekte im Zusammenhang mit der Finanzierung von Flughäfen und den Anlaufbeihilfen für neue Flugverbindungen behandelt.

(9)

Die Leitlinien der Gemeinschaft von 1994 sind fast ausschließlich den Bedingungen für die Gewährung und die Begrenzung staatlicher Beihilfen für Luftfahrtunternehmen gewidmet, wobei Direktbeihilfen für den Flugbetrieb nur im Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen und als Beihilfen sozialer Art zulässig sind. Abschnitt II.3 der gemeinschaftlichen Leitlinien von 1994 betrifft öffentliche Investitionen in neue Flughafeninfrastruktur. Darin heißt es, dass ‚der Bau oder Ausbau von Infrastrukturanlagen (z.B. Flughäfen) eine allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme (ist), die von der Kommission nicht gemäß den Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen kontrolliert werden kann (…). Dieser allgemeine Grundsatz gilt lediglich für den Bau von Infrastrukturanlagen durch die Mitgliedstaaten; er präjudiziert nicht die Bewertung möglicher Beihilfeelemente im Zusammenhang mit einer Vorzugsbehandlung bestimmter Unternehmen bei der Nutzung der Infrastruktur.‘

Die geltenden Leitlinien werden durch die vorliegenden Leitlinien somit nicht ersetzt, sondern ergänzt, indem präzisiert wird, wie die Wettbewerbsregeln auf die verschiedenen Formen der Finanzierung von Flughäfen (siehe Abschnitt 30A.4) sowie auf Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (siehe Abschnitt 30A.5) anzuwenden sind.

(10)

Die Behörde berücksichtigt dabei, welchen Beitrag die Entwicklung der Regionalflughäfen leistet. Im Einzelnen gilt:

Dabei ist die Angebotsgestaltung für die Regionalflughäfen häufig schwieriger als für die europäischen Großflughäfen wie London, Paris oder Frankfurt. Sie verfügen über kein großes Luftfahrtunternehmen, das seine Tätigkeit dort konzentriert, um den Fluggästen möglichst viele Anschlussverbindungen anzubieten und die Größenvorteile, die diese Struktur ermöglicht, zu nutzen. Sie verfügen unter Umständen nicht über das zum Erreichen der kritischen Größe und der Attraktivitätsschwelle notwendige Fluggastaufkommen. Ein Regionalflughafen muss zudem die Nachteile ausgleichen, die er aufgrund seiner Lage in einer von einer Wirtschaftskrise betroffenen Region durch seinen geringeren Bekanntheitsgrad und sein schlechteres Images gegenüber einem größeren Flughafen hat.

(11)

Die Behörde unterstützt in den vorliegenden Leitlinien die Entwicklung von Regionalflughäfen, wacht aber zugleich über die uneingeschränkte Wahrung der Grundsätze der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit, damit der Wettbewerb bei öffentlichen Finanzierungen von Flughäfen und Beihilfen zugunsten von Luftfahrtunternehmen nicht in einem Ausmaß verfälscht wird, das dem Gemeininteresse zuwiderläuft.

(12)

Dieses Konzept muss sich auch mit den allgemeinen verkehrspolitischen Zielen decken, insbesondere dem der Intermodalität mit der Eisenbahn. In den letzten Jahren wurden ehrgeizige Programme für den Bau eines Hochgeschwindigkeitsbahnnetzes sowohl politisch als auch finanziell tatkräftig unterstützt. Der Hochgeschwindigkeitszug ist eine in Bezug auf Zeitaufwand, Preis, Komfort und nachhaltige Entwicklung äußerst interessante Alternative zum Flugzeug. Trotz der noch zu unternehmenden Anstrengungen zur Ausweitung des Hochgeschwindigkeitsbahnnetzes auf das gesamte Gebiet des EWR-Abkommens sollte man die Kapazitäten der Hochgeschwindigkeitszüge als Alternative zum Flugzeug nutzen und entsprechende Verbindungen von hoher Qualität anbieten. Die Akteure des Eisenbahn- und des Luftverkehrssektors sollten ermutigt werden, auf der Grundlage von Artikel 53 des EWR-Abkommens die Zusammenarbeit zwischen Schiene und Luftverkehr im Interesse der Reisenden anzustreben.

(13)

Dort wo sich die vorliegenden Leitlinien mit der Frage befassen, ob eine staatliche Beihilfe vorliegt oder nicht, wird zur Information die allgemeine Auslegung der Behörde zum Zeitpunkt der Erstellung dieser Leitlinien angegeben. Dies dient allein der Orientierung und greift der Auslegung durch den EFTA-Gerichtshof oder die Gerichte der Gemeinschaft in keiner Weise vor.

(14)

Mit den vorliegenden Leitlinien wird der Rahmen dafür abgesteckt, inwieweit und auf welche Weise die Finanzierung von Flughäfen mit öffentlichen Mitteln und staatliche Anlaufbeihilfen für Flugverbindungen von der Behörde unter Berücksichtigung der für staatliche Beihilfen geltenden Vorschriften und Verfahren geprüft werden. Die Behörde stützt sich dabei auf Artikel 59 Absatz 2 bzw. Artikel 61 Absatz 3 Buchstaben a, b und c des EWR-Abkommens.

(15)

Artikel 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens ermöglicht es den EFTA-Staaten, Untenehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, von den Vorschriften für staatliche Beihilfen auszunehmen, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert und die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Interesse der Vertragsparteien zuwiderläuft.

(16)

Artikel 61 Absatz 3 des EWR-Abkommens enthält eine Aufstellung der Beihilfen, die als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar angesehen werden können. Die Buchstaben a und c dieses Absatzes ermöglichen Freistellungen zugunsten von Beihilfen zur Förderung der Entwicklung bestimmter Regionen und/oder gewisser Wirtschaftszweige.

(17)

In Kapitel 25 der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung (nachstehend als ‚Regionalbeihilfeleitlinien‘ bezeichnet) hat die Behörde die Bedingungen festgelegt, die erfüllt sein müssen, damit Regionalbeihilfen gemäß Artikel 61 Absatz 3 Buchstaben a und c des EWR-Abkommens als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar angesehen werden können. Laut diesen Bestimmungen sind Betriebsbeihilfen (9) für Flughäfen oder Luftfahrtunternehmen (ebenso wie Anlaufbeihilfen) nur in Ausnahmefällen und unter strengen Auflagen in den am stärksten benachteiligten Regionen zulässig, d. h. in den unter die Ausnahmebestimmung des Artikels 61 Absatz 3 Buchstabe a des EWR-Abkommens fallenden Regionen sowie Regionen mit geringer Bevölkerungsdichte (10).

(18)

Gemäß Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe b können Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse als mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar angesehen werden. Besondere Erwähnung finden dabei Vorhaben innerhalb der transeuropäischen Netze, zu denen auch Flughafenprojekte zählen können.

(19)

Finden die vorgenannten Bestimmungen keine Anwendung, so prüft die Behörde auf der Grundlage von Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens, ob Beihilfen für Flughäfen oder Anlaufbeihilfen zulässig sind. Im Folgenden werden die bei dieser Prüfung zugrunde gelegten Kriterien beschrieben.

(20)

Das EWR-Abkommen ist in Bezug auf die Eigentumsordnung in den Mitgliedsstaaten neutral. Entscheidend für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe ist die Frage, ob der Begünstigte eine wirtschaftliche Tätigkeit (11) ausübt. Ebenso dient ein Flughafen, unabhängig von seiner Rechtsform und der Art seiner Finanzierung, der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit. Er stellt somit ein Unternehmen im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens dar und fällt damit unter die Vorschriften für staatliche Beihilfen (12).

(21)

In der Rechtssache ‚Aéroports de Paris‘ (13) urteilte der Europäische Gerichtshof (nachstehend als ‚Gerichtshof‘ bezeichnet), dass der Betrieb und die Bewirtschaftung eines Flughafens, wozu die Erbringung von Flughafendienstleistungen für Luftfahrt- und Dienstleistungsunternehmen auf Flughäfen zählt, als Tätigkeit wirtschaftlicher Art anzusehen ist, weil dabei erstens Luftfahrtgesellschaften und verschiedenen Dienstleistern Flughafenanlagen gegen Zahlung einer vom Betreiber frei festgesetzten Abgabe zur Verfügung gestellt werden und diese Tätigkeit zweitens keine Ausübung hoheitlicher Gewalt darstellt. Deshalb üben Flughafenbetreiber grundsätzlich eine wirtschaftliche Tätigkeit gemäß Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens aus, die unter die Vorschriften über staatliche Beihilfen fällt.

(22)

Allerdings sind nicht alle Aktivitäten eines Flughafenbetreibers notwendigerweise wirtschaftlicher Art. Vielmehr muss differenziert und festgestellt werden, inwieweit die einzelnen Aktivitäten wirtschaftliche Tätigkeiten darstellen oder nicht (14).

(23)

Wie der Gerichtshof festgestellt hat, gehören Tätigkeiten, für die normalerweise der Staat aufgrund seiner hoheitlichen Befugnisse zuständig ist, nicht zu den Tätigkeiten wirtschaftlicher Art und unterliegen nicht den Vorschriften über staatliche Beihilfen. Zu nennen sind hier die Bereiche Gefahrenabwehr, Flugsicherung, Polizei, Zoll etc. Generell müssen die für diese Tätigkeiten vorgesehenen Finanzmittel unbedingt auf den Ausgleich der durch diese Tätigkeiten verursachten Kosten beschränkt bleiben und dürfen nicht für Tätigkeiten wirtschaftlicher Art verwendet werden (15). In ihrer Mitteilung vom 10. Oktober 2001 über die Folgen der Attentate vom 11. September stellt die Europäische Kommission fest: ‚Wenn bestimmte Maßnahmen auch direkt den Luftfahrtunternehmen sowie anderen Beteiligten der Branche wie Flughäfen, Anbietern von Bodenabfertigungsdiensten und Anbietern von Flugsicherungsdienstleistungen auferlegt werden, so darf ihre Finanzierung durch den Staat selbstverständlich nicht zu Betriebsbeihilfen Anlass geben, die mit dem EG-Vertrag unvereinbar sind.‘

(24)

Einige der Flughafentätigkeiten können von den zuständigen Behörden als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden. Die Behörden erlegen dann dem Flughafenbetreiber eine Reihe gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auf, um sicherzustellen, dass dem allgemeinen öffentlichen Interesse angemessen gedient wird. In diesem Fall kann dem Flughafenbetreiber für die zusätzlichen Kosten, die ihm im Rahmen seiner gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen, ein Ausgleich gewährt werden. So kann in Ausnahmefällen auch der Betrieb eines Flughafens insgesamt als ein Dienst von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrachtet werden. Einem solchen Flughafen — beispielsweise in einer abgelegenen Region — könnten dann von den Behörden gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen auferlegt und gegebenenfalls entsprechende Ausgleichsleistungen gewährt werden. Der Betrieb eines Flughafens insgesamt als ein Dienst von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sollte jedoch keine Aktivitäten beinhalten, die außerhalb der Kernfunktionen angesiedelt und unter Randnummer 43 Ziffer iv aufgeführt sind.

(25)

Die Behörde weist in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssach, ‚Altmark‘ hin (16), das in diesem Bereich für Rechtssicherheit gesorgt hat. Der Gerichtshof stellte fest, dass Ausgleichszahlungen für die Übernahme gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen keine staatliche Beihilfe gemäß Artikel 87 EG-Vertrag darstellen, wenn die folgenden vier Bedingungen erfüllt sind:

(26)

Sofern die Bedingungen des Altmark-Urteils erfüllt werden, stellen Leistungen, die einem Flughafenbetreiber als Ausgleich für die ihm auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gewährt werden, keine staatlichen Beihilfen dar.

(27)

Öffentliche Zuschüsse für andere als die oben aufgeführten Flughäfen können eine staatliche Beihilfe gemäß Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens darstellen, wenn sie sich auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Vertragsparteien des EWR-Abkommens auswirken.

(28)

Der Wettbewerb zwischen den Flughäfen lässt sich anhand der Auswahlkriterien der Luftfahrtunternehmen beurteilen, insbesondere indem Faktoren wie die Art der erbrachten Flughafendienste und ihre Nutzer, Bevölkerung bzw. wirtschaftliche Tätigkeiten, Überlastung, Anbindung im Landverkehr und Höhe der für die Inanspruchnahme von Flughafeninfrastruktur und -diensten erhobenen Entgelte miteinander verglichen werden. Die Höhe der Abgaben ist insofern von Bedeutung, als öffentliche Zuschüsse dazu verwendet werden könnten, die Flughafenabgaben künstlich niedrig zu halten und so größere Verkehrsanteile zu gewinnen, was erhebliche Wettbewerbsverzerrungen zur Folge haben kann.

(29)

Die Behörde vertritt in diesen Leitlinien jedoch die Ansicht, dass mit Hilfe der unter Randnummer 7 aufgestellten Kategorien festgestellt werden kann, inwieweit Flughäfen miteinander konkurrieren und die Förderung eines einzelnen Flughafens den Wettbewerb beeinträchtigen kann.

Generell wird die Ansicht vertreten, dass öffentliche Zuschüsse zugunsten nationaler und EWR-Flughäfen (Kategorien A und B) die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung oder Beeinträchtigung des Handels zwischen den Vertragsparteien des EWR-Abkommens in sich bergen. Hingegen dürften Zahlungen für kleine Regionalflughäfen (Kategorie D) kaum den Wettbewerb beeinflussen oder den Handel in einem dem Gemeinschaftsinteresse zuwiderlaufenden Ausmaß beeinträchtigen.

(30)

Über diese allgemeinen Indikatoren hinaus gibt es jedoch keine Bewertungsmethode, die alle möglichen Fälle, insbesondere in Bezug auf Flughäfen der Kategorien C und D, abdecken würde.

Deshalb müssen Maßnahmen, die eine staatliche Beihilfe für einen Flughafen darstellen könnten, notifiziert werden, damit ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Vertragsparteien des EWR-Abkommens untersucht werden können und gegebenenfalls ihre Vereinbarkeit mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens festgestellt werden kann.

(31)

Sofern auf Flughäfen der Kategorie D Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbracht werden, findet die Entscheidung der Kommission vom 13. Juli 2005 über die Anwendung von Artikel 86 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die bestimmten Unternehmen als Ausgleich für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährt werden, Anwendung. Als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gewährte Zahlungen sind von der Vorschrift der obligatorischen Notifizierung ausgenommen, sofern bestimmte in der Entscheidung niedergelegte Voraussetzungen erfüllt sind (17). Die Entscheidung der Kommission wurde noch nicht in das EWR-Abkommen übernommen.

(32)

Gemäß Artikel 125 des EWR-Abkommens lässt das Abkommen die Eigentumsordnung der Vertragsparteien unberührt. Die Vertragsparteien dürfen demzufolge Unternehmen besitzen und führen und von öffentlichen oder privaten Unternehmen Aktien erwerben oder sich anderweitig an ihnen beteiligen.

(33)

Daraus folgt, dass die Behörde öffentliche Stellen, die Kapitalanteile bestimmter Unternehmen erwerben, weder bevorzugen noch benachteiligen darf. Ferner ist es nicht Aufgabe der Behörde, über die von den Unternehmen gewählten Formen der Finanzierung zu urteilen.

(34)

In den vorliegenden Leitlinien wird folglich weder nach der Rechtsform der Begünstigten noch nach ihrer Zugehörigkeit zum öffentlichen oder privaten Sektor unterschieden. Jede Bezugnahme auf Flughäfen oder Betreiberunternehmen schließt automatisch sämtliche Rechtsformen ein.

(35)

Die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Gleichheit entbinden die Behörden und öffentlichen Unternehmen nicht von ihrer Pflicht zur Anwendung der Wettbewerbsregeln.

(36)

Daher wird die Behörde sowohl bei der öffentlichen Finanzierung von Flughäfen als auch bei Mitteln, die öffentliche Stellen Luftfahrtunternehmen direkt oder indirekt gewähren, generell prüfen, ob ‚ein privater Investor in einer vergleichbaren Lage unter Zugrundelegung der Rentabilitätsaussichten und unabhängig von allen sozialen oder regionalpolitischen Überlegungen oder Erwägungen einer sektorbezogenen Politik eine solche Kapitalhilfe gewährt hätte‘ (18).

(37)

Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, dass ‚der Gleichheitsgrundsatz, auf den sich die Regierungen für das Verhältnis zwischen öffentlichen Unternehmen und privaten Unternehmen im Allgemeinen berufen, voraussetzt, dass beide Gruppen sich in einer vergleichbaren Lage befinden. Die privaten Unternehmen legen jedoch […] ihre Produktions- und Vertriebsstrategie insbesondere mit Rücksicht auf Rentabilitätsanforderungen fest. Die Entscheidungen der öffentlichen Unternehmen dagegen können im Zusammenhang mit der Verfolgung der Interessen des Allgemeinwohls durch die öffentlichen Stellen, die auf diese Entscheidungen einwirken können, dem Einfluss andersgearteter Faktoren ausgesetzt sein‘ (19). Das Kriterium der zu erwartenden Rentabilität für den tatsächlichen Geldgeber ist daher von zentraler Bedeutung.

(38)

Die Gerichte der Gemeinschaft haben außerdem geurteilt, dass das Verhalten des öffentlichen Investors mit dem voraussichtlichen Verhalten eines Privatinvestors, der eine globale oder sektorale Strukturpolitik verfolgt und sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt, verglichen werden muss (20). Dies gilt insbesondere bei Infrastrukturinvestitionen.

(39)

Jegliche Verwendung staatlicher Mittel zugunsten von Flughafenbetreibern oder Luftfahrtunternehmen durch die EFTA-Staaten oder öffentliche Stellen ist daher nach Maßgabe dieser Grundsätze zu beurteilen. Handeln die EFTA-Staaten oder Behörden wie ein marktwirtschaftlich orientierter privater Wirtschaftsteilnehmer im hier beschriebenen Sinne, so stellen diese Vorteile keine Beihilfe dar.

(40)

Erhält jedoch ein Unternehmen öffentliche Mittel zu Bedingungen, die günstiger sind (d.h. geringere Kosten verursachen) als die, die ein privater Wirtschaftsteilnehmer einem Unternehmen in ähnlicher Finanz- und Wettbewerbslage stellen würde, so stellt dieser Vorteil eine staatliche Beihilfe dar.

(41)

In Bezug auf Anlaufbeihilfen kann der Fall eintreten, dass der Betreiber eines öffentlichen Flughafens einem Luftfahrtunternehmen aus eigenen, durch seine Flughafentätigkeit erwirtschafteten Mitteln finanzielle Vorteile gewährt, die keine staatliche Beihilfe darstellen, wenn der Betreiber z. B. durch einen Geschäftsplan mit den Rentabilitätsaussichten seiner wirtschaftlichen Tätigkeit als Flughafenbetreiber nachweist dass er als privater Investor handelt. Gewährt dagegen der Betreiber eines privaten Flughafens entsprechende Finanzhilfen, die ihm zu diesem Zweck von der öffentlichen Hand zur Verfügung gestellt wurden, so handelt es sich um eine Umverteilung öffentlicher Mittel und damit um staatliche Beihilfen, da die Behörden über diese Umverteilung zu entscheiden haben.

(42)

Die Anwendung des Prinzips des privaten Investors und damit die Annahme, dass keine staatliche Beihilfe vorliegt, setzen auf Seiten des Betreibers ein solides Wirtschaftsmodell voraus; Flughafenbetreiber, die ihre Investitionen oder ihren Anteil daran nicht selbst finanzieren oder die ihre Betriebskosten zum Teil mit öffentlichen Mitteln decken, die das durch die Wahrnehmung eines allgemeinen Versorgungsauftrags gerechtfertigte Maß übersteigen, können, außer in begründeten Einzelfällen, nicht als marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber angesehen werden. Auf sie können diese Erwägungen daher kaum angewendet werden.

(43)

Die Funktionen eines Flughafens können wie folgt unterteilt werden:

(44)

Die vorliegenden Leitlinien beziehen sich auf sämtliche Flughafentätigkeiten, mit Ausnahme von Sicherheitsdiensten, der Flugverkehrskontrolle und sonstiger Dienste, für die normalerweise der betreffende EFTA-Staat aufgrund seiner hoheitlichen Befugnisse zuständig ist (21).

(45)

In diesem Abschnitt geht es um Beihilfen zur Errichtung der eigentlichen Flughafeninfrastruktur und -ausrüstung sowie der dazugehörigen Zusatzeinrichtungen im Sinne der Randnummern 43 Ziffer i und 44.

(46)

Infrastruktureinrichtungen sind die Grundlage der wirtschaftlichen Tätigkeit von Flughafenbetreibern. Sie bieten einem Staat aber auch die Möglichkeit, Einfluss auf die regionale Wirtschaftsentwicklung zu nehmen und raumordnungs-, verkehrspolitisch oder in anderer Weise tätig zu werden.

(47)

Flughafenbetreiber, die eine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Urteils des Gerichtshofs (vgl. Randnummer 21) ausüben, sollten die Kosten des Betriebs oder der Errichtung der von ihnen betriebenen Infrastruktur aus eigenen Mitteln finanzieren. Wird einem Betreiber von einem nicht als Privatinvestor agierenden EFTA-Staat (auch auf regionaler oder kommunaler Ebene) ohne angemessene finanzielle Beteiligung Flughafeninfrastruktur zur Verfügung gestellt oder ein Zuschuss zur Finanzierung von Infrastruktur gewährt, so kann dies dem Betreiber einen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber seinen Wettbewerbern verschaffen, der zu notifizieren und auf seine Vereinbarkeit mit den Vorschriften für staatliche Beihilfen zu prüfen ist.

(48)

Die Europäische Kommission und die Behörde hatten bereits Gelegenheit darzulegen, unter welchen Voraussetzungen Geschäfte wie der Verkauf von Bauten oder Grundstücken (22) oder die Privatisierung von Unternehmen (23) nach ihrer Ansicht keine Elemente staatlicher Beihilfe enthalten. Generell ist dies der Fall, wenn der Verkauf zu Marktpreisen und im Rahmen eines hinreichend publizierten, allgemeinen und bedingungsfreien Verfahrens erfolgt, das Diskriminierungen ausschließt und die Gleichbehandlung der Bieter gewährleistet. Unbeschadet der Pflichten, die sich aus den gegebenenfalls anwendbaren Regeln und Grundsätzen für die Vergabe öffentlicher Aufträge und Konzessionen ergeben, gelten diese Erwägungen grundsätzlich sinngemäß auch für den Verkauf oder die Bereitstellung von Infrastruktur durch öffentliche Stellen.

(49)

Dennoch können in diesen Fällen Elemente staatlicher Beihilfe nicht immer von vornherein ausgeschlossen werden. So könnte eine staatliche Beihilfe vorliegen, wenn die Infrastruktur einem bestimmten Flughafenbetreiber überlassen wird, der dadurch in unzulässiger Weise begünstigt würde, oder wenn zwischen dem Verkaufspreis und dem aktuellen Preis eines Neubaus eine ungerechtfertigte Differenz besteht, die dem Käufer einen unzulässigen Vorteil verschaffen würde.

(50)

Werden dem Flughafenbetreiber zusätzliche Infrastruktureinrichtungen zur Verfügung gestellt, die zum Zeitpunkt, als ihm die bestehende Infrastruktur überlassen wurde, noch nicht bestanden, so muss er hierfür ein marktübliches Entgelt entrichten, das sich nach den Kosten der betreffenden Infrastruktur und der Dauer ihrer Nutzung bemisst. Für den Fall, dass der Ausbau der Infrastruktur im ursprünglichen Vertrag nicht vorgesehen war, muss zwischen der neuen und der Nutzung der bestehenden Infrastruktur ein enger Bezug bestehen und der Gegenstand des ursprünglichen Vertrags des Betreibers unverändert bleiben.

(51)

Kann das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nicht ausgeschlossen werden, so muss die Maßnahme notifiziert werden. Wird bei der Prüfung eine staatliche Beihilfe festgestellt, so kann diese gemäß Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe a, b oder c bzw. Artikel 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens oder den zugehörigen Durchführungsbestimmungen für vereinbar erklärt werden. Die Behörde prüft insbesondere die Erfüllung folgender Voraussetzungen:

(52)

Die Behörde ist grundsätzlich der Ansicht, dass ein Flughafenbetreiber wie jeder andere Wirtschaftsteilnehmer die im Rahmen des Betriebs und der Instandhaltung der Flughafeninfrastruktur üblicherweise anfallenden Kosten aus eigener Kraft bestreiten muss. Die Finanzierung dieser Dienste mit öffentlichen Mitteln würde den Flughafenbetreiber von Ausgaben entlasten, die er bei der Ausübung seiner üblichen Tätigkeiten normalerweise zu bestreiten hätte.

(53)

Derartige Finanzierungen stellen keine staatlichen Beihilfen dar, wenn sie als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen geleistet werden, die zur Sicherstellung des Flughafenbetriebs gemäß den Bedingungen des Altmark-Urteils auferlegt wurden (24). In allen anderen Fällen gelten Betriebskostenzuschüsse als Betriebsbeihilfen. Wie in Abschnitt 30A.3.1 dargelegt, sind solche Beihilfen nur unter bestimmten Voraussetzungen in benachteiligten Regionen gemäß Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe a oder c mit dem Funktionieren des EWR-Abkommens vereinbar bzw. gemäß Artikel 59 Absatz 2, sofern sie für die Erbringung eines Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse notwendig sind und die Entwicklung des Handels nicht in einem Ausmaß beeinträchtigen, das dem Interesse der Vertragsparteien zuwiderläuft.

(54)

Was die Anwendung von Artikel 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens angeht (vgl. Randnummer 31), so hat die Kommission in ihrer Entscheidung vom 13. Juli 2005 über die Anwendung von Artikel 86 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die bestimmten Unternehmen als Ausgleich für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährt werden, festgestellt, dass als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gewährte Zahlungen für Flughäfen der Kategorie D unter bestimmten Voraussetzungen als zulässige staatliche Beihilfen angesehen werden können (25).

(55)

Die Behörde vergewissert sich bei ihrer Prüfung, dass der betreffende Flughafen tatsächlich mit der Erbringung eines Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut ist und der Ausgleich nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns zu decken.

(56)

Die Übertragung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen muss auf der Grundlage eines oder mehrerer offizieller Dokumente erfolgen, deren Form die EFTA-Staaten frei wählen können. Darin müssen alle Angaben enthalten sein, die zur Bestimmung der mit dem Dienst verbundenen Kosten notwendig sind, insbesondere:

(57)

Zur Berechnung des Ausgleichs sind die aus dem Dienst von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erzielten Gesamtkosten und -einnahmen zu berücksichtigen. Genießt der begünstigte Flughafenbetreiber noch weitere mit dem Dienst im Zusammenhang stehende Sonder- oder Exklusivrechte, so sind die daraus resultierenden Einnahmen ebenfalls zu berücksichtigen. Deshalb bedarf es einer transparenten Rechnungsführung und einer getrennten Verbuchung der verschiedenen Tätigkeiten des Betreibers (26).

(58)

Bei der Bodenabfertigung handelt es sich um eine gewerbliche Tätigkeit, die gemäß der Richtlinie 96/67/EG (27) ab einer Fluggastschwelle von jährlich zwei Millionen dem Wettbewerb geöffnet ist. Flughafenbetreiber, die selber Bodenabfertigungsdienste anbieten, können von den Luftfahrtunternehmen unterschiedliche Bodenabfertigungsentgelte verlangen, sofern die Preisunterschiede durch entsprechende Kostenunterschiede begründet sind, die sich aus der Art oder dem Umfang der erbrachten Dienste ergeben (28).

(59)

Unterhalb der Schwelle von zwei Millionen Fluggästen kann der sich als Dienstleister betätigende Flughafenbetreiber seine Einnahmen und Verluste aus rein gewerblichen Tätigkeiten (z. B. Abfertigung und Parkplatzgeschäft) untereinander ausgleichen. Öffentliche Mittel, die der Flughafen als Flughafenleitung oder als Erbringer eines Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse bezieht, dürfen dabei nicht verwendet werden. Verfügt der Flughafenbetreiber bei der Abfertigung jedoch über ein Monopol, so hat er vor allem darauf zu achten, dass er nicht gegen nationale Bestimmungen oder Bestimmungen des EWR-Abkommens verstößt, insbesondere nicht gegen Artikel 54 des EWR-Abkommens (also eine beherrschende Stellung nicht missbräuchlich ausnutzt). Danach ist es Unternehmen in beherrschender Stellung auf dem Gebiet des EWR-Abkommens oder auf einem wesentlichen Teil desselben untersagt, gegenüber Luftfahrtunternehmen unterschiedliche Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen anzuwenden und diese so im Wettbewerb zu benachteiligen.

(60)

Ab der Schwelle von zwei Millionen Fluggästen muss die Bodenabfertigung sich selbst tragen, unabhängig von anderen Einnahmen aus gewerblicher Tätigkeit und öffentlichen Mitteln, die der Flughafen als Flughafenleitung oder als Erbringer eines Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse bezieht.

(61)

Kleinere Flughäfen verfügen häufig nicht über das zum Erreichen der kritischen Größe und der Rentabilitätsschwelle notwendige Fluggastaufkommen.

(62)

Absolute Zahlen für die Rentabilitätsschwelle liegen nicht vor. Der Ausschuss der Regionen schätzt diese Schwelle auf 1,5 Millionen Passagiere pro Jahr; die Studie der Universität Cranfield nennt dagegen eine Zahl von 500 000 oder gar 1 Mio. Fluggästen pro Jahr und zeigt damit, dass es je nach Land und Organisationsform der Flughäfen Unterschiede gibt (29).

(63)

Einige Flughäfen können sich zwar behaupten, wenn Luftfahrtunternehmen, die gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erfüllen, ein entsprechendes Fluggastaufkommen bringen (30) oder wenn von den Behörden Regelungen für Beihilfen sozialer Art eingeführt werden, doch bevorzugen traditionelle Luftfahrtunternehmen eingespielte, günstig gelegene Plattformen, die eine schnelle Anbindung ermöglichen, mit denen die Verbraucher vertraut sind und auf denen sie über Zeitnischen verfügen, die sie nicht aufgeben wollen. Darüber hinaus haben die über Jahre betriebenen flughafen- und luftverkehrspolitischen Maßnahmen und Investitionen zu einer Konzentration des Verkehrs auf die großen nationalen Metropolen geführt.

(64)

Deshalb sind die Luftfahrtunternehmen nicht immer bereit, ohne entsprechenden Anreiz das Risiko einzugehen, Flugverbindungen von unbekannten oder noch nicht getesteten Flughäfen aus zu eröffnen. Die Behörde wird daher keine Einwände erheben, wenn Luftfahrtunternehmen befristet und unter bestimmten Voraussetzungen staatliche Beihilfen erhalten, sofern sie dazu dienen, neue Flugverbindungen oder neue Frequenzen von Regionalflughäfen aus anzubieten, um ein Fluggastaufkommen anzuziehen und nach einer bestimmten Zeit die Rentabilitätsschwelle zu erreichen. Die Behörde wird darüber wachen, dass derartige Beihilfen den großen Flughäfen, die dem internationalen Flugverkehr und dem Wettbewerb bereits in hohem Maße geöffnet sind, keine Vorteile verschaffen.

(65)

In Anbetracht der oben beschriebenen allgemeinen Ziele Intermodalität und Optimierung der Infrastrukturnutzung ist es jedoch nicht hinnehmbar, Anlaufbeihilfen für neue Flugverbindungen zu gewähren, auf denen bereits entsprechende Hochgeschwindigkeitszugverbindungen bestehen.

(66)

Außerdem hat die Europäische Kommission für eine ausgewogene Entwicklung dieser Gebiete Leitlinien festgelegt (31). Die Strategie für die Entwicklung dieser Regionen umfasst drei Schwerpunkte: Förderung der Anbindung, Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und regionale Einbindung der Gebiete, um die Auswirkungen ihrer Ferne von der europäischen Wirtschaft zu verringern.

(67)

Die Europäische Kommission kann deshalb akzeptieren, dass für Anlaufbeihilfen für neue Verkehrsdienste, die von Regionen in äußerster Randlage abgehen, weniger strenge Anforderungen gelten, vor allem in Bezug auf Intensität und Dauer, und wird gegen Beihilfen für Verbindungen zwischen diesen Regionen und benachbarten Drittländern keine Einwände erheben.

Nach Auffassung der Behörde können für die unter Artikel 61 Absatz 3 des EWR-Abkommens fallenden Regionen sowie Regionen mit geringer Bevölkerungsdichte in Bezug auf Intensität und Dauer ähnliche Bestimmungen gelten.

(68)

Außer in den Fällen, in denen die Behörden sich wie marktwirtschaftlich handelnde private Kapitalgeber verhalten (vgl. Abschnitt 30A.3.2.4), begünstigen Anlaufbeihilfen die betreffenden Unternehmen und können unmittelbar zu Wettbewerbsverzerrungen führen, da sie die Betriebskosten dieser Unternehmen senken.

(69)

Anlaufbeihilfen können indirekt auch zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Flughäfen führen, da sie die Entwicklung der Flughäfen fördern und für ein Unternehmen sogar einen Anreiz bieten können, seine Aktivitäten von einem Flughafen an einen anderen zu verlagern und eine Flugverbindung von einem EWR- auf einen Regionalflughafen zu verlegen. Sie stellen daher in der Regel staatliche Beihilfen dar und müssen der Behörde notifiziert werden.

(70)

In Anbetracht der vorgenannten Ziele und der erheblichen Schwierigkeiten, die bei der Einrichtung neuer Flugverbindungen auftreten können, kann die Behörde solche Beihilfen genehmigen, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

(71)

Kumulierung: Anlaufbeihilfen dürfen nicht mit anderen Finanzhilfen für den Betrieb einer Strecke kumuliert werden, beispielsweise Beihilfen sozialer Art für bestimmte Kategorien von Fluggästen oder Ausgleichszahlungen für die Übernahme gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen. Beihilfen sind auch dann unzulässig, wenn der Zugang zu einer Strecke nach Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 (37), insbesondere Absatz 1 Buchstabe d, einem einzigen Luftfahrtunternehmen vorbehalten wird. Entsprechend den Verhältnismäßigkeitsregeln dürfen sie auch nicht mit anderen Beihilfen für dieselben Kosten kumuliert werden, auch dann nicht, wenn diese Beihilfen in einem anderen Staat gezahlt werden.

(72)

Anlaufbeihilfen sind der Behörde zu notifizieren. Die Behörde fordert die EFTA-Staaten auf, anstelle einzelner Anlaufbeihilfen vorzugsweise entsprechende Regelungen zu notifizieren, die einen stärkeren Zusammenhalt im Gebiet des EWR-Abkommens ermöglichen. Beihilfen oder Beihilferegelungen, die die vorgenannten Kriterien nicht vollständig erfüllen, aber eine vergleichbare Situation zur Folge haben, werden von der Behörde auf Einzelfallbasis geprüft.

(73)

Wurde einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, aufgrund deren die Behörde eine Rückforderungsentscheidung erlassen hat, so muss, wenn die Rückforderung gemäß Artikel 14 in Teil II des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen nicht erfolgt ist, bei der Beurteilung einer Beihilfe zur Finanzierung eines Flughafens oder einer Anlaufbeihilfe erstens der kumulative Effekt der alten und neuen Beihilfe wie auch zweitens die Tatsache, dass die alte Beihilfe nicht zurückgezahlt worden ist, berücksichtigt werden (38).

(74)

Die Behörde schlägt gemäß Artikel 1 Absatz 1 in Teil I des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen vor, dass die EFTA-Staaten ihre Beihilferegelungen, sofern sie unter die vorliegenden Leitlinien fallen, bis spätestens 1. Juni 2007 mit diesen in Einklang bringen. Die EFTA-Staaten werden aufgefordert, ihre Zustimmung zu diesen Vorschlägen bis spätestens 1. Juni 2006 schriftlich zu bestätigen.

(75)

Sollte ein EFTA-Staat bis zu diesem Termin nicht schriftlich zugestimmt haben, so verfährt die Behörde gemäß Artikel 19 Absatz 2 in Teil II des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen und leitet gegebenenfalls das darin vorgesehene Verfahren ein.

(76)

Diese Leitlinien gelten ab dem Tag ihrer Annahme durch die Behörde. Notifizierungen, die vor diesem Zeitpunkt bei der Behörde eingegangen sind, werden noch nach den Regeln geprüft, die zum Zeitpunkt der Notifizierung galten.

Beihilfen zur Finanzierung von Flughafeninfrastruktur oder Anlaufbeihilfen, die ohne Genehmigung gewährt wurden und damit gegen Artikel 1 Absatz 3 in Teil I des Protokolls 3 zum Überwachungs- und Gerichtshofabkommen verstoßen, werden von der Behörde auf der Grundlage dieser Leitlinien geprüft, wenn die Gewährung nach der Annahme der Leitlinien erfolgte. Andernfalls erfolgt die Prüfung nach den Regeln, die zum Zeitpunkt der Gewährung galten.

(77)

Die Behörde teilt den EFTA-Staaten und interessierten Parteien ihre Absicht mit, die Anwendung dieser Leitlinien nach vier Jahren ausführlich zu bewerten. Je nach den Ergebnissen dieser Bewertung können die Leitlinien anschließend von der Behörde geändert werden.“