28.12.2016   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 487/104

Ordfører:

Brian CURTIS

1.1.

Til støtte for udarbejdelsen af programmet om energiunionen arbejdes der i øjeblikket på flere lovgivningsmæssige analyser og initiativer på energiområdet, som vil blive fremlagt inden for de næste 12 måneder. Denne strategiske gennemgang kunne forventes at beskrive de vigtigste problemer i forhold til produktion af kerneenergi, forskning og dekommissionering som et bidrag til denne omfattende lovgivningspakke. Imidlertid leverer det vejledende kerneenergiprogram ingen tydelig og samlet tilgang til, hvordan kerneenergiens komplekse fremtid i det europæiske energimiks kan håndteres på en strategisk måde.

1.2.

Produktion af kerneenergi er et politisk følsomt emne i de fleste medlemsstater, og det påvirkes af skiftende sociale og økonomiske omstændigheder på nationalt plan. Udvalget opfordrer indtrængende Kommissionen til at benytte chancen til at foreslå en tydelig, analytisk proces og metode, der kan udgøre en konsekvent, ikkeforpligtende ramme for den nationale beslutningstagning om kerneenergiens rolle — hvis den skal spille en rolle — i energimikset.

1.3.

EØSU opfordrer derfor til, at der foretages ændringer og tilføjelser til meddelelsen (yderligere detaljer i 4.3) med specifikke afsnit om:

1.4.

Transparent overvågning er afgørende for både nuklear sikkerhed og offentlighedens tillid. Derfor foreslår EØSU, at dokumentet tydeligt støtter forslag om overvågning og rapportering i medlemsstaternes nationale handlingsplaner, som det foreslås af Gruppen af Europæiske Nukleare Tilsynsmyndigheder. Bestræbelserne på at inkludere tilstødende ikke-EU-lande bør styrkes.

1.5.

Endvidere bør der med hensyn til offentlighedens tillid være yderligere henvisning til det omfattende arbejde vedrørende den forberedelse til nødsituationer, der foregår uden for anlæggene og på tværs af grænserne (Review of Current Off-site Nuclear Emergency Preparedness and Response Arrangements in EU Member States and Neighbouring Countries. Euratom december 2013), og til konklusionerne fra 2016-topmødet om nuklear sikkerhed, navnlig med hensyn til potentielle terrortrusler.

1.6.

I anerkendelse af EU's omfattende engagement i forskning i nuklear fusionsenergi vil en køreplan, der illustrerer fremskridtene hen imod kommerciel produktion, være nyttig.

1.7.

I lyset af Det Forenede Kongeriges beslutning om at forlade EU bør der gøres betragtninger om den strategiske betydning heraf og navnlig beslutningens betydning for Euratomtraktaten. Behovet for forhandlinger om de potentielt vidtrækkende konsekvenser bør eksplicit anerkendes i det vejledende kerneenergiprogram.

2.1.

I henhold til Euratom-traktatens artikel 40 »offentliggør Kommissionen regelmæssigt programmer af vejledende karakter, især vedrørende målsætning for fremstilling af kerneenergi, og de investeringer af enhver art, som deres gennemførelse indebærer. Kommissionen indhenter udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg om disse programmer, inden de offentliggøres« (COM(2003) 370 final). Siden 1958 er fem sådanne vejledende kerneenergiprogrammer blevet offentliggjort, det seneste i 2007, og én ajourføring i 2008. Den endelige udgave vil blive udarbejdet og offentliggjort, så snart Kommissionen har modtaget udtalelsen fra EØSU.

2.2.

Som ved tidligere lejligheder glæder udvalget sig over muligheden for at fremlægge sin udtalelse om forslaget, før Kommissionen forelægger den endelige udgave for Rådet og Europa-Parlamentet. EØSU opfordrer på mest indtrængende vis Kommissionen til at indarbejde anbefalingerne i afsnit ét i denne udtalelse, hvorved det vejledende kerneenergiprogram bliver et mere fyldestgørende og strategisk dokument og det sikres, at det vil udgøre et stærkere bidrag til energiunionen.

2.3.

Kerneenergi er én af de vigtigste energikilder i EU. Af statusrapporten om energiunionen fra 2015 fremgår det, at »EU er en af blot tre store økonomier, der genererer over halvdelen af sin elektricitet uden at producere drivhusgasser. De 27 % fremstilles af vedvarende energikilder og andre 27 % af atomenergi«. Det står også i rapporten, at det vejledende kerneenergiprogram bør »bringe mere klarhed over det langsigtede behov for investeringer i atomkraft og over forvaltningen af de nukleare forpligtelser« (COM(2015) 572 final).

2.4.

EU's strategi på energiområdet er blevet udviklet kraftigt siden det seneste vejledende kerneenergiprogram og er i øjeblikket et område med høj prioritet. Målene for 2020, 2030 og 2050 er fastlagt, men der er fortsat betydelige variabler og usikkerheder. Disse omfatter, i hvilket omfang Parisaftalen om klimaforandringer bliver gennemført, volatiliteten på de internationale markeder for fossile brændstoffer, med hvilken hastighed nye teknologier bliver anvendt, hvilke lande der er medlemmer af EU, påvirkningen fra verdensøkonomiens generelle tilstand, og i hvilket omfang de forventede massive investeringer i hele energikæden bliver realiseret.

2.5.

Uafhængigt af EU's energipolitik er det fortsat medlemsstaterne, der træffer de centrale beslutninger vedrørende det miks af kilder, som ligger til grund for energiproduktionen. EU's energipolitik kan benyttes som reference for disse beslutninger, men energi er et politisk meget følsomt område, og det påvirkes derfor af det varierende sociale og politiske klima på nationalt plan. Udformningen af EU's politik kræver en tydelig analytisk proces og metodologi, der kan udgøre en konsistent ramme for den nationale beslutningstagning. Det vejledende kerneenergiprogram kan tilbyde dette for de lande, der overvejer at anvende kerneenergi, samt for dem, der har kerneenergi, og som overvejer dens fremtid.

3.1.

Kommissionens meddelelse lægger ud med at slå fast, at det vejledende kerneenergiprogram »danner udgangspunkt for en diskussion om, hvordan kerneenergi kan bidrage til at nå EU's energimål«, og den konkluderer, at »som en lavemissionsteknologi og en betydelig bidragyder til forsyningssikkerheden og diversificeringen forventes kerneenergi fortsat at være en vigtig del af EU's energimiks i 2050«.

3.2.

Meddelelsen fokuserer på investeringer i opgradering af sikkerheden efter Fukushima og i sikker drift af eksisterende kernekraftværker. Derudover fremhæver meddelelsen de anslåede økonomiske behov vedrørende dekommissionering af kernekraftværker samt håndteringen af radioaktivt affald og brugt brændsel.

3.3.

Der er 129 kernekraftreaktorer i drift i 14 medlemsstater, og i 10 af disse stater planlægges det at bygge nye reaktorer. EU har de mest avancerede juridisk bindende normer for nuklear sikkerhed i verden. Disse opretholdes og ajourføres ved regelmæssig revision af direktivet om nuklear sikkerhed (1).

3.4.

EU's kerneenergisektor opererer på et globalt marked, der har en værdi af 3 000 mia. EUR frem til 2050. Sektoren har indtaget en teknologisk førerposition og beskæftiger direkte 400 000-500 000 mennesker plus yderligere 400 000 i afledte jobs.

3.5.

Europæiske virksomheder er stærkt involveret i produktion af nukleart brændsel på verdensplan og arbejder tæt sammen med Euratoms Forsyningsagentur om at dække behovene i EU's vestligt konstruerede reaktorer og have kapacitet til at udvikle brændselselementer til russisk konstruerede reaktorer (hvoraf 19 i dag er i drift i EU).

3.6.

Kommissionen forudser et fald i EU's nuværende nukleare produktionskapacitet (120 GW) frem til 2025, og at denne tendens vender inden 2030. Den nukleare kapacitet vil være stabil på mellem 95 og 105 GW indtil 2050, forudsat at 90 % af de eksisterende nukleare anlæg er skiftet ud inden. Den anslåede investering er på mellem 350 og 450 mia. EUR, hvorved der kan genereres el frem til slutningen af århundredet.

3.7.

Budgetoverskridelser og store forsinkelser for nye projekter samt forskelle i nationale licensudstedende organers tilgange har medført problemer med hensyn til investeringer. Standardiseret konstruktion og styrket samarbejde mellem nationale tilsynsmyndigheder anses for at være afgørende elementer i politikken fremover.

3.8.

Der arbejdes på programmer, der kan forlænge levetiden (i 10-20 år) for mange EU-reaktorer, med en anslået pris på 45-50 mia. EUR, og der bør tages højde for og udarbejdes planer for den tilhørende lovgivningsmæssige arbejdsbyrde i overensstemmelse med det ændrede direktiv om nuklear sikkerhed.

3.9.

Der er planer om at lukke 50 reaktorer inden 2025. Selvom emnet er politisk følsomt, er der behov for, at medlemsstaterne snarest træffer beslutninger om tiltag og om investeringer i geologisk deponering og langsigtet håndtering af radioaktivt affald samt relaterede dekommissioneringsspørgsmål.

3.10.

Der eksisterer en betydelig ekspertise i opbevaring og deponering af lav- og mellemradioaktivt affald, og anlæg til deponering i dybe geologiske lag vil blive taget i brug i Finland, Sverige og Frankrig mellem 2020 og 2030 med henblik på slutdeponering af højradioaktivt affald. Muligheden for at udveksle denne ekspertise og for at indgå aftaler mellem medlemsstater om fælles deponeringsanlæg vil gavne effektiviteten og sikkerheden. Dette vil blive styrket gennem oprettelsen af et europæisk ekspertisecenter.

3.11.

Kernekraftoperatørerne vurderer, at der er behov for 253 mia. EUR til at dække udgifterne til dekommissionering, hvoraf 133 mia. EUR er fundet. Medlemsstaterne har ansvaret for at garantere, at operatørernes forpligtelser overholdes fuldt ud, og at dekommissionering finder sted inden for en klar tidsfrist.

3.12.

Der er behov for større koordinering inden for teknologisk udvikling og markedsføring af strålingsteknologianvendelser, der ikke vedrører kraftgenerering. Markedet for medicinsk billeddannelsesudstyr har for eksempel alene i Europa en værdi på 20 mia. EUR årligt, og inden for landbrug, industri og forskning er der en voksende anvendelse af denne teknologi. Der foretages fortsat store investeringer i forskning både i nye anlæg til produktion og modulær spaltning og i fortsat at være førende inden for forskning i fusion. Dette anses for at være afgørende for at fastholde ekspertise, karrieremuligheder og international indflydelse. Dette er særligt vigtigt, eftersom kerneenergi bliver stadig mere udbredt på verdensplan, dog ikke i Europa.

4.1.

Udvalget har regelmæssigt afgivet udtalelser om kernekraftens sikkerhed og rolle i EU's energimiks (2). Denne meddelelse er den første vejledende gennemgang om kernekraft fra Kommissionen siden Fukushima, og skønt det i det foregående vejledende kerneenergiprogram blev lovet »oftere at offentliggøre det vejledende kerneenergiprogram« (COM(2007) 565 final), er dette ikke sket. Det vejledende kerneenergiprogram 2016, der ganske vist ledsages af et omfattende arbejdsdokument, er halvt så langt som meddelelsen fra 2007. Udvalget foreslår, at der føjes nogle punkter til dokumentet med henblik på at få et strategisk dokument, hvor de baggrundsfaktorer, der påvirker beslutninger om investeringer og fastsættelse af mål, bliver diskuteret.

4.2.

Udvalget værdsætter den omfattende analyse i det vejledende kerneenergiprogram af investeringer i hele brændselskredsløbet og anerkender, at analysen beskriver både de udfordringer og de muligheder, som sektoren står over for. Udvalget glæder sig også over den fokus, der er på de høje sikkerhedsnormer og behovet for at sikre omfattende finansiering af alle forhold relateret til dekommissionering. Arbejdsdokumentet indeholder mange detaljerede oplysninger, og betydningen af fortsat forskning bliver også påpeget. På andre områder er der imidlertid flere forhold, der forbliver ubeskrevet, hvilket svækker dokumentets strategiske værdi.

4.3.

Udkastet til det vejledende kerneenergiprogram 2016 bebuder en betydelig ændring i Kommissionens tilgang. I tidligere programmer blev gennemgangen foretaget på baggrund af de energiudfordringer, som EU og verdenssamfundet stod overfor. Det vejledende kerneenergiprogram 2007 indeholdt f.eks. afsnit, som gav en klar strategisk indsigt, men som ikke er gentaget i 2016. Disse bør tilføjes til det foreliggende forslag og bør dække:

Betydningen af alle disse aspekter er steget over de sidste ni år, men fokus i det foreliggende program er primært på sikkerhed og brændselskredsløbet, mens de omtalte aspekter hverken i meddelelsen eller i arbejdsdokumentet uddybes i nævneværdig grad. Det vejledende kerneenergiprogram beskriver heller ikke debatten om disse emner, hvoraf mange er omstridte og kontroversielle (for eksempel opretholdelse af høje standarder i forbindelse med underleverandørers arbejde), og kommer ikke med nogen retningslinjer eller strategisk tilgang til drøftelsen af kerneenergi i energimikset som helhed. Dette afspejler tilgangen i pakken om energiunionen, hvor der er en lignende modvilje mod at uddrage konsekvenserne af den europæiske energistrategi for de nationale debatter om kerneenergiens rolle i fremtidens energimiks (hvis den skal have en rolle).

4.4.

Som sagt foregiver Kommissionen med sin meddelelse at danne »udgangspunkt for en diskussion om, hvordan kerneenergi kan bidrage til at nå EU's energimål« … som … »en vigtig del af EU's energimiks i 2050«. Denne ambition understøttes ikke fuldt ud af indholdet i dette dokument. Tidligere vejledende programmer har indeholdt omfattende analyser af kerneenergiens betydning og er kommet med retningslinjer for politikken fremover.

4.5.

Navnlig skal analysen af behovet for investeringer i kerneenergi (tydeligvis et stort problem under de nuværende omstændigheder) nu ses i lyset af de samlede investeringer, der er brug for, med henblik på at nå målene for energiunionen, eftersom der er interaktioner og afvejninger mellem investeringsbeslutninger på tværs af alle elproduktionsteknologier og -infrastrukturer.

4.6.

Derudover er der mange yderligere baggrundsfaktorer, der former kerneenergipolitikken, som ikke er behørigt belyst, og som det er svært for Kommissionen at behandle, da de er genstand for igangværende undersøgelser eller revision. Disse omfatter emissionshandelssystemets virkemåde, forslag om støtte til kapacitetsmekanismer, udvikling af sektoren for vedvarende energi osv.

4.7.

I dag udgør kerneenergi 28 % af den indenlandske produktion i EU og 50 % af lavemissionselektriciteten (Eurostat, maj 2015). Reduktion af CO2 er et vigtigt mål i EU's og verdenssamfundets energipolitik. For at temperaturen ikke skal stige mere end 2 oC, skal CO2-udledninger i gennemsnit reduceres med 5,5 % pr. år på verdensplan fra 2030 til 2050. EU's bidrag til opfyldelse af dette mål blev beskrevet i energikøreplanen 2050, der anlagde en tilgang med flere scenarier for, hvordan energimikset kunne variere afhængigt af forskellige politiske, økonomiske og sociale faktorer (COM(2011) 885 final). Meddelelsen forudsætter, på baggrund af tal fra medlemsstaterne, en nuklear kapacitet på ca. 100 GW i 2050, men i lyset af den aktuelle debat forekommer denne forudsætning ikke særlig sikker.

4.8.

Udvalget bemærker det seneste eksempel fra Sverige, der kom frem efter offentliggørelsen af det vejledende kerneenergiprogram, og som derfor ikke er medtaget. Sverige har besluttet gradvis at erstatte sine skrottede kraftværker af ti nye nukleare reaktorer og parallelt vedtage foranstaltninger til at sikre, at hele energiforsyningen inden 2040 skal komme fra vedvarende energi (Financial Times, 10. juni 2016). Det både at have en stærk politik for vedvarende energi og samtidig at have yderligere kapacitet til at levere lavemissionsenergi til naboer er i dette tilfælde politisk acceptabelt for alle parter og derfor af strategisk betydning i den europæiske kontekst. Dokumentet bør derfor opdateres for at medtage dette aspekt.

4.9.

EØSU har i mange år konsekvent været fortaler for en mere strategisk tilgang til energispørgsmål og større fokus på en vidtrækkende, offentlig dialog om energiproduktion og -forbrug (4). Teknologi er ikke værdineutral, og energiteknologi indebærer en lang række etiske, samfundsmæssige og politiske skøn. Medlemsstaterne bestemmer selv sammensætningen af deres energimiks. Kun halvdelen har kernekraftværker, og siden det seneste vejledende kerneenergiprogram er der sket en polarisering af holdningerne til kerneenergi. Denne vigtige cykliske gennemgang ville vinde ved en objektiv fremlæggelse af aktuelle og højt profilerede spørgsmål vedrørende »drøftelser af, hvordan kerneenergi kan bidrage til at nå EU's energimål«. Det foreslås derfor, at der — som anført i 4.3 — medtages en række nye afsnit i det endelige dokument, og at strategien som helhed i højere grad tager de særlige bemærkninger i punkt 5.3.1-5.3.4 nedenfor i betragtning.

5.1.

Dokumentet fremhæver betydningen af bedre national koordinering mellem medlemsstaterne, forbedret samarbejde mellem interessenter samt større gennemsigtighed og inddragelse af offentligheden i nukleare spørgsmål. Den vigtige rolle, der spilles af Gruppen af Europæiske Nukleare Tilsynsmyndigheder (Ensreg), påpeges i denne forbindelse ligesom betydningen af at fortsætte med at »fremme dialogen mellem interessenter i Det Europæiske Kerneenergiforum« (ENEF). I december 2015 udsendte Ensreg en erklæring om »fremskridtene i gennemførelsen af de nationale handlingsplaner efter Fukushima«, hvor gruppen bemærkede, at der er forskelle i status for gennemførelsen, og at hastigheden for gennemførelse af sikkerhedsopdateringer bør øges for at overholde de aftalte tidsfrister for gennemførelsen. Den anbefalede, at en statusrapport fra hvert deltagende land om gennemførelsen af de nationale handlingsplaner bør opdateres og offentliggøres jævnligt for at sikre en transparent overvågning med henblik på at offentliggøre en rapport om gennemførelsen i 2017 (Ensreg's fjerde rapport, november 2015). EØSU foreslår, at Kommissionen i det vejledende kerneenergiprogram bakker op om denne anbefaling.

5.2.

Meddelelsen omhandler forbindelserne med EU's nukleare nabostater, og EØSU mener, at et mere aktivt samarbejde med især Hviderusland vil være fordelagtigt med henblik på at løse de problemer med gennemsigtighed og sikkerhed, der er opstået i forbindelse med opførelsen af landets første nukleare reaktor i Ostrovets. Forbindelser gennem Ensreg bør prioriteres.

5.3.

For så vidt angår dialog og gennemsigtighed generelt, bemærker EØSU, at Det Europæiske Kerneenergiforums rolle, ressourcer, kapacitet og status i praksis er blevet reduceret væsentligt over de seneste to år. Det er vigtigt, at der kommer en yderligere afklaring af de centrale spørgsmål i dialogen om Europas nukleare politik, og at der foreslås en fælles ramme for debatten på nationalt plan. Det er ikke sandsynligt, at dette vil ske under Det Europæiske Kerneenergiforum, og det mangler i det vejledende kerneenergiprogram. En sådan ramme vil også være en støtte for den fremtidige forvaltning af energiunionen og bør anvendes konsekvent for alle primære energikilder. For at bidrage til en sådan afklaring bør det vejledende kerneenergiprogram derfor omfatte særlige afsnit, der beskriver virkningerne og relevansen af en investeringspolitik på kerneenergiområdet. Disse spørgsmål, som uddybes i de følgende fire afsnit, er særdeles vigtige for debatten, og de er væsentlige for enhver strategisk vision.

5.3.1.

Omstillingen til elektricitet og spørgsmålet om, i hvilket omfang en konsistent elforsyning kan garanteres fra primære kilder. På den ene side kan kerneenergi bidrage til energiforsyningssikkerheden, eftersom det er muligt kontinuerligt og i lange perioder at producere store mængder stabil elektricitet og den kan bidrage positivt til en stabil drift af elsystemerne (f.eks. opretholdelse af netfrekvensen). På den anden side er konstruktionsudgifterne store, de nye sikkerhedskrav er høje, finansieringen er usikker, og de fremtidige markedsbetingelser er i vid udstrækning uforudsigelige. Alle medlemsstater med nuklear produktionskapacitet står over for disse spørgsmål, som kan få afgørende betydning for, hvordan — og hvorvidt — realistiske nationale planer, der bidrager til at nå EU's overordnede mål for energi og klima, kan virkeliggøres. Det vejledende kerneenergiprogram bør referere til en fælles ramme for debat af disse spørgsmål, som Kommissionen har foreslået det i andre strategiske meddelelser om energi, og fremlægge en afbalanceret analyse af kerneenergiens rolle.

5.3.2.

Offentlig viden, holdninger og opmærksomhed på risiciene ved energiproduktion. På den ene side er den nukleare sikkerhed, virkningerne af Tjernobyl og Fukushima og de ubesvarede spørgsmål om dekommissionering og deponering af radioaktivt affald emner, der er genstand for stor offentlig bekymring i nogle lande. På den anden side er der betydelige og ofte undervurderede negative aspekter ved andre primære energikilder. EØSU har konsekvent understreget den vitale betydning af, at offentligheden har forståelse for »energidilemmaet« — i en nøddeskal, hvordan man skaber balance mellem de indbyrdes forbundne og i visse tilfælde modstridende målsætninger om energisikkerhed, prisoverkommelighed og miljømæssig bæredygtighed. Den politiske vilje påvirkes i høj grad af offentlighedens holdning, og en begrænset viden om den samlede energisituation kan føre til politiske beslutninger, der ikke er optimale. Det ville være nyttigt med flere ressourcer og en juridisk ramme til støtte for bl.a. lokale informationsudvalg i stil med dem, der er oprettet i Frankrig.

5.3.3.

En metode til at vurdere udgifter og konkurrenceevne. Lavemissionsenergi til overkommelige priser er afgørende for at nå de aftalte klima- og energimål. Alligevel er dette område skærmet af fra markedskonkurrencen, og der er heller ingen normer eller acceptabel metodologi i brug, som medlemsstaterne kan benytte til at vurdere fremtidige udgifter ved alternative sammensætninger af deres energimiks, før de træffer en politisk beslutning (som bliver påvirket af andre faktorer).

5.3.4.

Betydningen af en basis af aktiv forskning og elproduktion for at fastholde en førende position på markedet og inden for teknologi og sikkerhed. Hvor vigtigt er det at fastholde en betydelig og dynamisk industri for kerneenergi, for at bevare beskæftigelse og europæisk indflydelse og lederskab i en voksende industri på verdensplan (U.S. Energy Information Administration, maj 2016 — Verdens produktion af kerneenergi forventes at blive fordoblet inden 2040)? Eksempelvis agter Kina at fordoble sin nukleare kapacitet til mindst 58 GW inden 2020-2021 med en yderligere forøgelse til 150 GW inden 2030. Betydningen af velbetalte kvalitetsjobs i EU påpeges, og hvis disse arbejdspladser skulle blive udfaset, ville der være behov for et program, der sikrer en retfærdig og understøttet omstilling.

5.4.

Det vigtigste element i EU's finansiering af forskning i kerneenergi vedrører udviklingen af et fælles fusionsprogram (ITER). EFDA-køreplanen (den europæiske aftale om fusionsudvikling) beskriver vejen fra de nuværende fusionseksperimenter til et demonstrationsfusionskraftværk, der producerer el til elnettet. EØSU anmoder Kommissionen om i alle omkostningseffektive energiscenarier efter 2050 at tage hensyn til en eventuel elektricitetsforsyning fra fusionskraftværker. Derudover bør der opfordres til løbende støtte til forskning i fjerdegenerationsreaktorer og disses potentiale for at reducere omkostninger og i væsentlig grad nedbringe mængden af højradioaktivt affald.

5.5.

Udkastet blev udarbejdet, inden Det Forenede Kongerige ved en folkeafstemning besluttede at forlade Den Europæiske Union, og den almindelige juridiske opfattelse er, at en udtræden af EU også betyder udtræden af Euratom. Dette har betydelige strategiske konsekvenser ikke mindst for 2030-energimålsætningerne, men også for samarbejde om forskning, regulering, forsyningskæder og sikkerhed. Dette aspekt bør derfor nævnes i dette udkast, selv om det er vanskeligt at forudse specifikke resultater på nuværende tidspunkt.