6.3.2014   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 67/104

1.1

De to forslag til forordninger COM(2013) 451 final og COM(2013) 452 final, hvorom Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) er blevet anmodet om at afgive udtalelse, tager sigte på at foretage en samlet overførsel til delegationsproceduren af 165 retsakter, der hidtil har været omfattet af forskriftsproceduren med kontrol.

1.2

Kommissionens forslag kommer efter anmodning af Europa-Parlamentet og med støtte fra Rådet med henblik på at tilpasse den hidtidige "komitologi"-praksis til den delegationsprocedure, der er foreskrevet i artikel 290 TEUF.

1.3

EØSU bakker op om Kommissionens initiativ, da det er nødvendigt for en sikring af kilderne til EU-retten og forfølger en målsætning om forenkling og effektivitet.

1.4

EØSU henviser til sin nyligt vedtagne informationsrapport om delegationsproceduren og anbefaler, at den tages i betragtning ved læsning af denne udtalelse.

1.5

Den samlede tilpasning af 165 retsakter (forordninger, direktiver og beslutninger) inden for 12 forskellige områder rejser mange spørgsmål af juridisk og praktisk karakter.

1.6

Visse elementer i delegationsproceduren er uigennemskuelige. Således mangler man at lægge fast, hvad der forstås ved "ikke-væsentlige bestemmelser". Der bør tillige foretages en nøje evaluering af, hvordan ordningen fungerer.

1.7

Visse forslag til forordninger omfatter elementer, der ikke tager hensyn til de rammer, der er fastlagt af basisretsakterne, og går så langt som til at anføre, at delegationen gælder for en ubegrænset periode eller afsætter en meget kort frist for Parlamentets og Rådets kontrolfunktion.

1.8

EØSU henviser til sine generelle og særlige bemærkninger og opfordrer i forlængelse heraf Kommissionen til at justere den planlagte "samlede tilpasning" på en sådan måde, at der tages hensyn til visse basisretsakters særlige kendetegn.

1.9

EØSU opfordrer ligeledes Rådet og Parlamentet til at udvise maksimal årvågenhed og til i detaljer at analysere samtlige de retsakter, der er berørt af denne "tilpasning".

2.1

Med Lissabontraktaten, der trådte i kraft den 1. december 2009, blev der indført en skelnen mellem Kommissionens beføjelse til at vedtage almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der supplerer eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i en lovgivningsmæssig retsakt, fastlagt i artikel 290 TEUF (delegationsproceduren), og dens beføjelse til at vedtage gennemførelsesretsakter, fastlagt i artikel 291 TEUF (gennemførelsesproceduren).

2.2

Der gælder forskellige lovgivningsmæssige rammer for disse to beføjelser.

2.2.1

Anvendelsen af delegationsbeføjelsen foregår med ikke-forpligtende instrumenter:

2.2.1.1

EØSU har for nylig vedtaget en udførlig informationsrapport om delegationsproceduren, som det kraftigt anbefales at læse for at forstå nærværende udtalelse (3).

2.2.2

Anvendelsen af gennemførelsesbeføjelsen i henhold til artikel 291 TEUF er derimod underlagt forpligtende retsinstrumenter:

2.2.3

Forskriftsproceduren med kontrol har været anvendt ved vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger, der ændrer ikke-væsentlige bestemmelser i lovgivningsmæssige basisretsakter. Denne ordlyd i artikel 5a i "komitologiafgørelsen" (6) ligger meget tæt på definitionen af delegerede retsakter. Således er en delegeret retsakt, som den er defineret i artikel 290 TEUF, nærmest en lovgivningsmæssig retsakt, der vedtages af Kommissionen for at udbygge eller ændre "ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt".

2.2.4

Det er på grund af denne lighed, at artikel 5a i "komitologiafgørelsen" og forskriftsproceduren med kontrol i perioden 2009-2014 kun er midlertidigt gyldige, idet Kommissionens hensigt har været at benytte den begrænsede periode til at tilpasse de eksisterende retsakter, der kræver brug af forskriftsproceduren med kontrol, til ordningen med delegerede retsakter.

2.2.5

Efter "anmodning" af Europa-Parlamentet (7) er Kommissionen derfor gået i gang med at tilpasse en række forordninger, direktiver og beslutninger med støtte fra Rådet (8).

Formålet med de forslag til "omnibusforordninger", der er genstand for høringen af EØSU, er at foretage denne tilpasning samlet.

3.1

Kommissionen har offentliggjort to forslag til forordninger:

En tredje forslagspakke er stadig under overvejelse og skulle være klar inden længe.

3.2

Forslaget vedrørende "en række retsakter" har som mål at foretage en samlet overførsel fra forskriftsproceduren med kontrol til delegationsproceduren af 160 retsakter (forordninger, direktiver og beslutninger) inden for 11 forskellige områder:

3.2.1

Det består af en begrundelse, forslaget til forordning og et bilag, der opregner de retsakter, der vedrøres af overførslen fra forskriftsproceduren med kontrol til delegationsproceduren.

3.3

Forslaget vedrørende en række "retsakter inden for retlige anliggender" er genstand for en særskilt tekst, da deres retsgrundlag findes i afsnit V i del III i TEUF, og de derfor ikke gælder for alle medlemsstater. Således er Danmark i henhold til artikel 1 og 2 i Protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der er vedhæftet TEUF, ikke omfattet af den foreslåede forordning.

3.3.1

Forslaget til forordning om tilpasning af lovgivningsmæssige retsakter inden for retlige anliggender til artikel 290 TEUF vedrører fem forordninger om:

4.1

Kommissionen forslår "omnibusforordninger" for en samlet overførsel af en række forordninger, direktiver og beslutninger, i stedet for at fremsætte et forslag til forordning for hver af de berørte retsakter.

4.1.1

Kommissionen har allerede benyttet denne metode i 2006, da forskriftsproceduren med kontrol blev indført. I form af en meddelelse blev 25 forordninger og direktiver i hast tilpasset, herunder navnlig direktiv 2005/1/EF af 9. marts 2005 om "indførelse af en ny organisationsstruktur for udvalg vedrørende finansielle tjenesteydelser" (9). Man kan også nævne Kommissionens meddelelse fra 2007 om tilpasning til forskriftsproceduren med kontrol af et antal retsakter opført i 4 bilag (10). Ved den lejlighed fremsatte EØSU en række bemærkninger og anbefalinger (11).

4.1.2

Kommissionen har aldrig før foretaget en tilpasning i dette omfang.

4.1.3

EØSU bemærker, at forslagene til forordning illustrerer omfanget af Kommissionens beføjelser, da de fastlægger rammerne og tidsfristerne for Rådets og Europa-Parlamentets mulighed for at gøre indsigelser.

4.1.4

Dette valg er forståeligt ud fra en betragtning om at gøre procedurerne enklere og hurtigere, men det rejser også en lang række spørgsmål.

4.2

I artikel 2 i de to forslag til forordninger anføres det, at beføjelsen til at vedtage delegerede retsakter i denne sammenhæng "tillægges Kommissionen for en ubegrænset periode".

4.2.1

EØSU minder om, at artikel 290 TEUF foreskriver, at de lovgivningsmæssige retsakter udtrykkeligt skal afgrænse en delegations varighed, og at delegationerne med få undtagelser hidtil har været fastlagt for en begrænset periode, som i visse tilfælde har kunnet forlænges på grundlag af en rapport om gennemførelsen af delegationen.

4.2.2

EØSU bemærker, at Kommissionens præference for delegationer for en ubegrænset periode (12) ikke deles af Europa-Parlamentet (13). Desuden indebærer forslaget til en "omnibusforordning", at pligten til fremlægge regelmæssige beretninger om gennemførelsen af de foranstaltninger, der er indeholdt i retsakten, ophæves (14).

4.2.3

EØSU sætter derfor spørgsmålstegn ved, om de af Kommissionen foreslåede tilpasningsforordninger kan bestemme, at delegationen gælder for en ubegrænset periode i alle tilfælde, og uanset hvilket område der er tale om.

4.3

I øvrigt er delegationen af beføjelser, således som EØSU bemærkede det i sin informationsrapport om de delegerede retsakter, underlagt Rådets og Europa-Parlamentets kontrol, idet disse institutioner til enhver tid kan tilbagekalde delegationen af beføjelser, gøre indsigelse mod en af Kommissionen vedtaget delegeret retsakt i princippet inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af den pågældende retsakt til Rådet og Europa-Parlamentet, eller inden udløbet af denne frist informere Kommissionen om, at de ikke agter at gøre indsigelse. Denne tomånedersfrist kan forlænges på anmodning fra Europa-Parlamentet eller Rådet.

4.3.1

I artikel 5a, stk. 3 til 6, i "komitologiafgørelsen" blev der fastsat et komplekst system af tidsfrister, alt efter om de af Kommissionen påtænkte foranstaltninger var i overensstemmelse med forskriftsudvalgets udtalelse eller ej, som kunne være fra 4 til 2 måneder afhængigt af, om der var tale om Rådet eller Europa-Parlamentet.

Som undtagelse for disse "normale" regler blev det i artikel 5a, stk. 3, litra b), fastlagt, at disse frister "i behørigt begrundede undtagelsestilfælde" kunne afkortes af "effektivitetshensyn", uden at der dog blev angivet en præcis frist.

Endvidere indeholdt stk. 6 en særlig frist på én måned "i særligt hastende tilfælde", hvor de normale frister ikke kan overholdes, forudsat at dette på forhånd var angivet i basisretsakten.

4.3.2

Artikel 2, stk. 6, i forslaget til forordning om tilpasning til artikel 290 TEUF af en række retsakter henviser til denne særlige mulighed, men nøjes med at slå fast, at den normale frist, som Rådet og Europa-Parlamentet har til at gøre indsigelse mod den delegerede retsakt, "i behørigt begrundede undtagelsestilfælde" kan nedsættes til en måned (15).

4.3.3

Den nye ordning synes at indskrænke det råderum, Rådet og Europa-Parlamentet har til at udøve deres kontrolbeføjelser.

4.3.4

EØSU sætter navnlig spørgsmålstegn ved, om Rådet og Europa-Parlamentet med så korte frister effektivt kan udøve deres kontrolbeføjelser, når der er tale om hele 165 delegerede retsakter.

4.4

EØSU minder – som understreget i sin informationsrapport – om, at delegationsproceduren tager sigte på vedtagelse af delegerede retsakter vedrørende "ikke-væsentlige bestemmelser" i lovgivningsmæssige retsakter, som er vedtaget i fællesskab af Rådet og Europa-Parlamentet.

4.4.1

Kommissionens forslag til forordninger vedrører tolv forskellige områder.

4.4.2

Da delegerede retsakters juridiske karakter er forholdsvis uklar, og da de områder, der er omfattet af forordningsforslagene, er lige så vidtfavnende, som de er følsomme, kan der, som det uddybes i det følgende, sættes spørgsmålstegn ved, om alle de berørte bestemmelser virkelig er "ikke-væsentlige".

4.4.3

Dertil kommer, at Domstolen tolker begrebet "ikke-væsentlig bestemmelse" forskelligt, alt efter hvilket område der er tale om. Således medgav Den Europæiske Unions Domstols Store Afdeling den 5. september 2012, at personers grundlæggende rettigheder er et område, der hører under lovgiverens egen kompetence, og som derfor ikke kan gøres til genstand for en delegation til Kommissionen (16).

4.4.4

For øvrigt har EU-Domstolen endnu ikke haft lejlighed til at udtale sig om den generelle iværksættelse af Kommissionens delegationsbeføjelse. Den har blot for første gang fået forelagt et annullationssøgsmål i den såkaldte "biocid-sag" anlagt af Kommissionen mod artikel 80, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 528/2012 af 22. maj 2012 (17).

Søgsmålet er indgivet den 19. december 2012, og Domstolen ventes derfor tidligst at afsige dom i slutningen af 2013 eller begyndelsen af 2014 efter at have hørt generaladvokatens konklusioner.

5.1

I størsteparten af de forslag, der undersøges i denne udtalelse, tilpasser Kommissionen på passende og fornuftig vis forskriftsproceduren med kontrol til den ordning med delegerede retsakter, der er foreskrevet i artikel 290 TEUF. Der er imidlertid visse situationer, der giver anledning til usikkerhed, og som volder specifikke vanskeligheder.

5.2

Størsteparten af de berørte retsakter indeholder en udtrykkelig henvisning til artikel 5a i Rådets afgørelse af 17. juli 2006 (18) ("komitologiafgørelsen"), som indførte forskriftsproceduren med kontrol, og som stipulerede, at denne procedure skulle anvendes til vedtagelse af "generelle foranstaltninger, der har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i en basisretsakt". Imidlertid trådte denne ændring af den ordning, der var blevet indført gennem afgørelsen af 28. juni 1999, først i kraft den 24. juli 2006.

5.2.1

Således er der ingen af de retsakter fra før denne dato, der skal tilpasses, som præciserer, hvilke bestemmelser der er underlagt forskriftsproceduren med kontrol. Det er nemlig først med afgørelsen fra juli 2006, at der tilføjes et nyt stykke 2 til artikel 2 i afgørelsen fra juni 1999. Dette nye stykke omtaler for første gang vedtagelse af generelle foranstaltninger, der har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i en retsakt.

5.2.2

Alle disse retsakter indeholder derfor blot formuleringer (19) såsom "de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af dette direktiv bør vedtages i overensstemmelse med Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999", "Kommissionen skal bistås af et udvalg", og "når der henvises til dette stykke, anvendes artikel 5 og 7 i afgørelse 1999/468/EF, jf. dennes artikel 8."

5.2.3

EØSU minder om, at med overgangen fra forskriftsproceduren med kontrol til delegationsordningen vil de udvalgsudtalelser, der krævedes under forskriftsproceduren med kontrol, blive afskaffet. Derimod opretholdes de for gennemførelsesbestemmelserne i henhold til artikel 291 TEUF.

5.2.4

Med andre ord forsvinder en etape af kontrollen af, om der er tale om "visse ikke-væsentlige" bestemmelser i basisretsakten.

5.2.5

Nogle af de retsakter, der figurerer på listen i bilaget til Kommissionens forslag til forordning, er fra før "komitologiafgørelsens" vedtagelse. Disse er offentliggjort, inden komitologiproceduren blev systematiseret, og henvisningerne til bestemmelser er derfor særdeles vage som f.eks. "tilpasning til det tekniske fremskridt" (direktiv af 20. maj 1975 om aerosoler) (20).

5.3

Henvisningen til det i artikel 5a anførte anvendelsesområde ("ikke-væsentlige" elementer) er i visse basisretsakter tvivlsom. Eksempelvis er den generelle formulering: "foranstaltninger, der har til formål at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i denne forordning" i forordning EF 661/2009 om den generelle sikkerhed af motorkøretøjer, uden yderligere præcisering, ikke acceptabel.

5.3.1

Nogle gange anvendes artikel 5a på elementer, hvor man kan rejse tvivl om deres "ikke-væsentlighed". Dette er eksempelvis tilfældet:

5.4

Bestemmelser, der ved første øjekast kan forekomme "ikke-væsentlige", som f.eks. tilpasning af bilag til direktiver, kan ikke desto mindre give anledning til tvivl, for så vidt angår deres konsekvenser med hensyn til beskyttelse af visse grundlæggende rettigheder.

5.4.1

Dette gælder f.eks. for:

5.4.2

Endnu mere følsomme tilfælde kan nævnes, f.eks. hvor grundlæggende elementer i lovgivningen om et område indføres ved delegerede retsakter, som f.eks.: