8.8.2006   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 185/71

1.1

I ethvert retsfællesskab må den politik, man agter at føre, være baseret på et retsgrundlag, som fastlægger grænserne for det pågældende fællesskabs kompetence og parametrene for dets handlinger. Den Europæiske Union er et retsfællesskab, som må opfylde dette krav.

1.2

Et fyldestgørende, brugbart og effektivt retsgrundlag forudsætter klarhed, præcision og selvstændighed. Det skal fastsætte målsætningerne, de grundlæggende principper og gennemførelseskriterierne for den politik, som dette retsfællesskab agter at føre. Det skal dække alle områder af den politik, som det danner grundlag for.

1.3

Efter vedtagelsen af Maastricht-traktaten kom artikel 129 A til at udgøre EU's nye retsgrundlag for forbrugerbeskyttelsespolitiske tiltag, men det stod hurtigt klart, at denne artikel ikke duede som udgangspunkt for udviklingen af en selvstændig politik på dette område.

1.4

Den mangelfulde anvendelse af dette retsgrundlag i årenes løb har bekræftet, at det ikke udgør et fyldestgørende og effektivt fundament for fremhjælpningen af en virkelig forbrugerbeskyttelsespolitik på EU-plan.

1.5

De ændringer, som blev gennemført med den nye artikel 153 i Amsterdam-traktaten, formåede ikke at rette op på de nævnte svagheder, og det samme gælder de tekster, som blev bragt i forslag med henblik på vedtagelsen af EU-forfatningen.

1.6

Forbrugerpolitikken er helt afgjort et af de politikområder, som er tættest på Europas borgere. Den kan på afgørende vis påvirke borgernes holdning til det europæiske ideal, hvis dette lever op til deres behov og ønsker, hvilket ikke altid har været tilfældet. (1)

1.7

Desværre bekræfter Kommissionens tilgang til forbrugerbeskyttelsespolitikken (2)et foruroligende tilbageslag, når det gælder beskyttelse af og hensyntagen til forbrugernes interesser, hvilket understreger det presserende behov for grundige overvejelser om traktatens retsgrundlag på området.

1.8

Det er sådanne overvejelser, EØSU giver sig i kast med i denne udtalelse, og som munder ud i en konstatering af, at det ikke bare er påkrævet at mobilisere den politiske vilje til at videreudvikle forbrugerbeskyttelsespolitikken i retning af øget forbrugerinddragelse og beskyttelse af forbrugernes interesser på alle EU's politikområder, men at det ligeledes er nødvendigt at undersøge omkalfatringen af den retlige ramme til bunds for at skabe et solidt grundlag for forbrugerbeskyttelsespolitikken.

1.9

Med støtte i bidrag fra en lang række europæiske jurister, hvis ekspertise er alment anerkendt, kan EØSU som slutfacit fremlægge et forslag til et nyt retsgrundlag for forbrugerpolitikken. Det vil på markant vis kunne bidrage til at forbedre, forenkle, ja lige frem reducere lovgivningen. Udvalget henstiller således til Kommissionen, Rådet og medlemsstaterne at sørge for, at et sådant forslag tages i betragtning ved den næste revision af traktatteksten.

2.1

Da EØSU besluttede at afgive denne initiativudtalelse, var formålet at igangsætte grundlæggende overvejelser om valget af retsgrundlag for forbrugerpolitikken på EU-plan (dvs. nuværende artikel 153 i traktaten), og dét set i lyset af såvel den forfatningstekst, som er blevet forelagt for de enkelte medlemsstater, og den afledte ret. Udvalget sørgede også for at inddrage repræsentanter for berørte parter samt eksperter i EU-forbrugerret.

2.1.1

I bevidsthed om svaghederne i den nuværende formulering af artikel 153 var der bred enighed om, at disse svagheder var grunden til, at denne artikel i praksis ikke anvendes som retsgrundlag for den afledte ret vedrørende fremme af forbrugernes rettigheder og interesser og udviklingen af forbrugerpolitikken i EU. Det ville således være en ubetinget fordel for denne politik, hvis den kunne sikres et passende, velfungerende og effektivt retsgrundlag.

2.2

EU-institutionerne i almindelighed, og civilsamfundsorganisationerne, forbrugerorganisationer og de øvrige berørte parter i samfundet i særdeleshed, ville helt sikkert være de første til at høste fordele af en forbedring af forbrugerpolitikkens retsgrundlag i traktaten.

2.2.1

Som det institutionelle talerør for det organiserede civilsamfund blev EØSU betragtet som den ideelle forum for løsningen af denne opgave i en dialog mellem de berørte parter i samfundet og med bistand fra universitetseksperter på området.

2.2.2

Efter EØSU's opfattelse er forbrugerpolitikken helt afgjort et af de politikområder, som er tættest på Europas borgere. Den kan på afgørende vis påvirke borgernes holdning til det europæiske ideal, hvis dette lever op til deres behov og ønsker.

2.2.3

Den 14. oktober 2005 afholdt EØSU en høring med deltagelse af en lang række repræsentanter, som havde reageret positivt på et til formålet udarbejdet spørgeskema. De synspunkter og forslag, som fremkom ved denne lejlighed, har gjort det muligt at basere denne udtalelse på et solidt fundament. EØSU vil gerne rette en varm tak til alle dem, hvis bidrag har gjort det muligt at udarbejde denne tekst. (3)

3.1

Det nuværende retsgrundlag for forbrugerbeskyttelsespolitikken er fastsat i traktatens artikel 153, under afsnit XIV om »Forbrugerbeskyttelse«. Artiklen har følgende ordlyd:

3.2

Hvis forbrugerbeskyttelsen skal gøres til et EU-kompetenceområde, skal den i henhold til EU-traktatens artikel 5 omhandles i en specifik traktatsartikel. I den kodificerede udgave af EU-traktaten hedder det således:

»Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen, Domstolen og Revisionsretten udøver deres beføjelser under de betingelser og med de mål for øje, som er fastsat dels i traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber og i senere traktater og retsakter om ændring eller supplering af nævnte traktater, dels i de øvrige bestemmelser i nærværende traktat.«

3.3

Denne bestemmelse, i henhold til hvilken medlemsstaterne er beføjede til at fastlægge deres egen jurisdiktion, er af central betydning, idet en mangelfuld, upræcis eller selvmodsigende tekst kan ugyldiggøre de regler, som efterfølgende vedtages af EU-institutionerne i medfør af denne traktat.

3.4

Det vil her være på sin plads at minde om, at Domstolen i sin dom af 5. oktober 2000 pointerede, at en retsakt vedtaget under henvisning til artikel 100 A (nu artikel 95) reelt skal have til formål at forbedre vilkårene for det indre markeds oprettelse og funktion. Domstolen påpeger, at hvis den blotte konstatering af forskelle mellem de nationale lovgivninger samt den abstrakte risiko for hindringer for de grundlæggende friheder eller tænkelige konkurrencefordrejninger, der kan udledes deraf, var tilstrækkelig til at begrunde valget af artikel 100 A som hjemmel, ville den retlige efterprøvelse af overholdelsen af hjemmelskravet være berøvet enhver virkning. (5)

3.5

Dette krav om et retsgrundlag, som er klart og dermed kan kontrolleres i international sammenhæng, kan på politisk plan også opfattes som et uomgængeligt signal om nødvendigheden af en forbrugerbeskyttelsespolitik. I denne forbindelse kan der være grund til at nævne Den Europæiske Fælles Akt af 17. og 28. februar 1986, som i nogen grad udfyldte hullet i Rom-traktaten ved at medtage et særskilt afsnit om miljø bestående af artiklerne 130 R til 130 T (nu artikel 174 til 176 i EF-traktaten). De mål, som søges opfyldt med artikel 175, samt de kriterier, som sammesteds er fastsat for Fællesskabets indsats på miljøområdet, har helt klar bidraget til fremme indførelsen af et sæt effektive standarder på dette område.

3.5.1

I denne forbindelse fremgår det helt tydeligt af en sammenligning af traktatens nuværende artikler 175 og 153, at retsgrundlagets kvalitet er af afgørende betydning for enhver efterfølgende indsats. På miljøområdet er målene fastlagt klart og præcist.

Endvidere fastsætter artikel 175 grundprincipperne for Fællesskabets indsats på dette område.

Endelig bidrager også de tekniske parametre, som er defineret i artikel 175, stk. 3, til at sikre en rationel og effektiv gennemførelse af miljøpolitikken.

3.5.2

Det siger sig selv, at retsgrundlagets kvalitet er af afgørende betydning på områder, hvor fællesskabslovgiveren har skønsmæssige beføjelser med hensyn til, om en påtænkt lovgivning er fyldestgørende, da dette mindsker risikoen for indlysende fejlskøn, magtfordrejning eller indlysende overskridelse af de skønsmæssige beføjelser. (6)

4.1

På baggrund af disse oplysninger må det konstateres, at traktatens nuværende artikel 153 ikke længere udgør et retsgrundlag, som rummer tilstrækkelige garantier for målene om forbrugerbeskyttelse.

4.2

Det skal bemærkes, at den europæiske forbrugerlovgivning hovedsagelig er groet frem på basis af traktatens artikel 95 og i høj grad står i gæld til bestræbelserne på at gennemføre det indre marked. Forbrugerbeskyttelse er naturligvis et tværgående tema, og nødvendigheden af at tilgodese denne beskyttelse omtales udtrykkeligt andre steder i traktaten. Der hersker imidlertid bred enighed om, at artikel 153 ikke er fyldestgørende i sin nuværende formulering.

4.3

Det kan ligeledes konstateres, at artikel 153 (eller tidligere artikel 129 A) kun i undtagelsestilfælde er blevet benyttet som grundlag for foranstaltninger med sigte på at beskytte og forsvare forbrugerinteresser.

4.4

Ud over denne kritik af, at forbrugerpolitikken blot er et vedhæng til reglerne om udvikling af det indre marked, er det nødvendigt at medtænke konsekvenserne af ovennævnte dom fra EF-Domstolen af 5. oktober 2000. (7) Den usikkerhed, som er knyttet til navnlig denne retspraksis, kan resultere i, at selve retsgrundlaget for bestemte forbrugerbeskyttelsesdirektiver (garantier, postordresalg osv.) risikerer at blive anfægtet via præjudicielle spørgsmål.

4.5

Endvidere fastsætter den nuværende tekst »et højt forbrugerbeskyttelsesniveau« som kriterium. Som defineret i artikel 153 indebærer dette høje forbrugerbeskyttelsesniveau ikke nødvendigvis, at der i medlemsstaternes retsordninger opereres med de optimale garantier. Artikel 153, stk. 5, hjemler i så fald den enkelte medlemsstat mulighed for at opretholde strengere beskyttelsesforanstaltninger, så længe de er forenelige med traktaten.

4.5.1

I øvrigt er det alt andet end let at afgøre, hvad der menes med »et højt forbrugerbeskyttelsesniveau.« Artikel 153 fastsætter ingen kriterier herfor, hvilket kan resultere i fortolkningsproblemer.

4.6

I den aktuelle situation forekommer det derfor relevant at foretage en revision af retsgrundlaget i lyset af nedenstående betragtninger.

4.6.1

Forbrugerbeskyttelsespolitikken bør henhøre under EU's egne beføjelser i stedet for blot at være et supplement til medlemsstaternes egen politik. Det er faktisk temmelig paradoksalt at ville lade forbrugerbeskyttelsen, som angiveligt skal tjene til at forbedre det indre marked, sortere under medlemsstaternes kompetenceområde.

4.6.2

Forbrugernes sundhed, sikkerhed og økonomiske interesser nævnes som områder, hvor EU skal yde sit bidrag. Det ville være mere rimeligt snarere at betragte disse som målsætninger, som helt afgjort fortjener at blive udvidet. Er der f.eks. kun forbrugernes økonomiske interesser, som bør tages i betragtning? Der er et indlysende modsætningsforhold mellem det at fremme disse interesser og det at bidrage til at beskytte dem.

4.6.3

Forbrugernes ret til oplysning og uddannelse og til at organisere sig for at beskytte deres interesser er principper, der bør anerkendes som grundlæggende regler ved udformningen af EU's politik.

4.6.4

Kriterierne for »et højt forbrugerbeskyttelsesniveau« er ikke defineret, men burde nævnes i selve traktaten.

4.6.5

I overvejelserne om et selvstændigt retsgrundlag for forbrugerbeskyttelsen må indgå en erkendelse af, at fællesskabspolitikken må gives prioritet såvel formelt som substantielt. Princippet om dobbelt subsidiaritet har helt klart en begrænsende virkning, der både på europæisk og nationalt plan paralyserer enhver politik med sigte på at udbygge forbrugerbeskyttelsen. Derfor bør den dobbelte subsidiaritet, som er fastsat i artikel 153, naturligvis opgives.

4.6.6

Retsgrundlaget i traktaten bør også sikre forbrugerne en proaktiv rolle, ud over at beskytte og forsvare dem. Forbrugeren er en borger, som helt naturligt må have ret til selv at tage stilling til de valgmuligheder, samfundet stiller ham overfor, og ret til at blive hørt.

4.6.7

Det bør ligeledes overvejes, om ikke forbrugersammenslutninger i deres egenskab af repræsentative grupper, som berøres af EU-lovgivningen, bør omfattes af traktatens bestemmelser om direkte adgang til EF-Domstolen.

4.6.8

Det skal tilføjes, at teksten i sin nuværende formulering tager afsæt i et restriktivt begreb om forbrugerbeskyttelse, som i realiteten kun fokuserer på fordelene ved oplysning.

5.1

Hvilke kriterier bør generelt være bestemmende for kvaliteten af et retsgrundlag i en traktat?

Det fremgår af ovenstående bemærkninger, at et retsgrundlag bør:

Disse forskellige karakteristika skal være til stede, hvis man vil gøre sig håb om at afhjælpe ovennævnte problemer.

5.2

For at nuancere retsgrundlaget kan også mere perifere spørgsmål medtænkes. Således bør man være opmærksom på de forskellige valgmuligheder i forbindelse med harmoniseringens kvalitet. F.eks. går Kommissionen ind for en politik med maksimal eller fuldstændig harmonisering. Det må imidlertid sikres, at det valgte beskyttelsesniveau rent faktisk er et højt beskyttelsesniveau, da den maksimale eller fuldstændige harmonisering ellers risikerer at være til skade for forbrugernes interesser.

5.3

Den foreslåede tekst tilsigter at ændre traktatens artikel 3, stk. 1, litra t) ved klart at anføre, at politikker med henblik på at fremme og beskytte forbrugerinteresser er blandt de målsætninger, som skal forfølges af institutionerne.

5.4

Den foreslåede artikel 153 er opdelt i tre underafsnit:

5.4.1

Den opstiller målsætningerne for EU's forbrugerpolitik. Disse målsætninger er i en vis forstand de traditionelle, men der er grund til at fremhæve visse særtræk:

5.4.2

Ved formuleringen af artikel 153 kan følgende principper bekræftes:

Disse fem principper er en forudsætning for, at ovennævnte politik kan gennemføres med held.

5.4.3

Den foreslåede tekst minder på traditionel vis om, at de krav, som her funderes på et selvstændigt retsgrundlag, heller ikke kan forbigås ved formuleringen af andre EU-politikker.

5.4.4

Forskellige parametre må medtænkes under udarbejdelsen af disse foranstaltninger. Begrebet om et højt beskyttelsesniveau skal bl.a. afspejle foreliggende sociale og økonomiske data, som gør det muligt at foretage en præcis definition af forbrugernes adfærd, når de erhverver og anvender produkter og tjenester, som findes på markedet. Desuden må kollektive søgsmål udtrykkeligt anerkendes.

5.4.5

Den foreslåede artikel 153 A fastlægger den politik, som skal følges af Rådet.

Et af de spørgsmål, som blev drøftet, var direktivers direkte virkning. Den foreslåede formulering giver forrang til forordninger som harmoniseringsinstrument, således at netop denne debat om direktivers virkning bliver irrelevant. Resultatet er en fleksibel tilgang, som gør det muligt for medlemsstaterne at tage stilling, når de har planer om at bibeholde eller indføre beskyttelsesforanstaltninger.

Denne tilgang lægger op til fuldstændig harmonisering, selv om der skal foretages en vurdering fra sag til sag.

5.4.6

Endelig indebærer artikel 153 den nyskabelse, at forbrugersammenslutninger gøres til »adressater« i traktatens artikel 230's forstand. Disse sammenslutninger kan med andre ord indbringe klager over fællesskabsretsakter, som er i strid med traktaten, direkte for Domstolen.

a)

fastlægge og anvende effektive, forholdsmæssige og afskrækkende sanktioner i tilfælde af overtrædelse af foranstaltninger, som pålægger forpligtelser eller forbud i forbrugerbeskyttelsesøjemed;

b)

bringe sådanne overtrædelser til ophør;

c)

indføre forenklede retlige og udenretlige fremgangsmåder til forebyggelse af og skadesløsholdelse for krænkelser af forbrugeres rettigheder og interesser og til ydelse af rimelig kompensation for lidte tab.