This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0027
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Council Framework Decision 2008/913/JHA on combating certain forms and expressions of racism and xenophobia by means of criminal law
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelse af Rådets rammeafgørelse 2008/913/RIA om bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelse af Rådets rammeafgørelse 2008/913/RIA om bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen
/* COM/2014/027 final */
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelse af Rådets rammeafgørelse 2008/913/RIA om bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen /* COM/2014/027 final */
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL
EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelse af Rådets rammeafgørelse
2008/913/RIA om bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af racisme
og fremmedhad ved hjælp af straffelovgivningen 1. Indledning Alle former og udtryk for racisme og
fremmedhad er uforenelige med de værdier, som EU er bygget på. I henhold til
Lissabontraktaten skal Unionen bestræbe sig på at sikre et højt
sikkerhedsniveau ved hjælp af foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse
af kriminalitet, racisme og fremmedhad[1]. Rådets rammeafgørelse 2008/913/RIA om
bekæmpelse af visse former for og tilkendegivelser af racisme og fremmedhad ved
hjælp af straffelovgivningen[2]
(i det følgende benævnt "rammeafgørelsen") blev enstemmigt vedtaget
den 28. november 2008 efter syv års forhandlinger. Forhandlingernes
kompleksitet skyldtes primært forskelle i medlemsstaternes retssystemer og
-traditioner hvad angår beskyttelse af retten til ytringsfrihed og dennes
begrænsninger. Der var dog tilstrækkelig enighed til at fastlægge en
EU-omfattende strafferetlig tilgang til fænomenet racisme og fremmedhad for at
sikre, at den samme adfærd udgør en lovovertrædelse i alle medlemsstaterne, og
at der for både fysiske og juridiske personer, der har begået eller er
ansvarlige for sådanne lovovertrædelser, findes sanktioner, der er effektive,
står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning. Bekæmpelse af racisme og fremmedhad skal
foregå inden for rammerne af de grundlæggende rettigheder. Rammeafgørelsen er
baseret på behovet for at beskytte individets rettigheder, grupperettigheder og
samfundets rettigheder generelt ved at straffe særligt grove former for racisme
og fremmedhad og samtidig respektere de grundlæggende rettigheder til ytrings-
og foreningsfrihed. Rammeafgørelsen omfatter dermed det synspunkt, "at det
er af afgørende betydning, at alle former og udtryk for racediskrimination
bekæmpes", som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har understreget.
Menneskerettighedsdomstolen har yderligere stadfæstet, at det kan være
nødvendigt i "et demokratisk samfund at straffe og endda forebygge alle
former for ytringer, der spreder, tilskynder, fremmer eller retfærdiggør had,
som bygger på intolerance"[3].
Rammeafgørelsen skal anvendes i overensstemmelse med de grundlæggende
rettigheder, særlig retten til ytrings- og foreningsfrihed, jf. chartret om
grundlæggende rettigheder. I henhold til artikel 10, stk. 1, i protokol
nr. 36 til traktaterne har Kommissionen indtil slutningen af overgangsperioden,
der udløber den 1. december 2014, ikke beføjelse til at indlede
traktatbrudsprocedurer i henhold til artikel 258 i TEUF, hvad angår
rammeafgørelser, der blev vedtaget før Lissabontraktatens ikrafttræden. Kommissionen skal nu i henhold til
rammeafgørelsen udarbejde en skriftlig rapport med en vurdering af, om
medlemsstaterne har gennemført alle bestemmelserne i denne lovgivning.
Rapporten er baseret på de gennemførelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne
har underrettet om (se bilag), og de tekniske oplysninger, Kommissionen har
anmodet medlemsstaterne om i løbet af sin analyse (herunder national
retspraksis, forberedende arbejde, retningslinjer etc.), samt oplysninger fra
fem møder mellem regeringsekspertgrupper og en undersøgelse bestilt af
Kommissionen[4].
Medlemsstaterne var forpligtet til senest den
28. november 2010 at meddele teksten til de bestemmelser, som de
udstedte for at gennemføre de forpligtelser, der fulgte af rammeafgørelsen, i
national ret. Alle medlemsstater har meddelt de nationale foranstaltninger, der
er truffet for at efterkomme rammeafgørelsen. 2. Rammeafgørelsens
hovedelementer I rammeafgørelsen fastlægges en fælles
strafferetlig tilgang til visse former for racisme og fremmedhad, navnlig
vedrørende to typer lovovertrædelser, der er almindeligt kendt som racistisk og
fremmedfjendsk hadefuld tale og hadforbrydelser[5].
Hvad angår "hadefuld tale" skal
medlemsstaterne sikre, at følgende forsætlige adfærd er strafbar, når den
rettes mod en gruppe af personer eller et medlem af en sådan gruppe, der er
defineret under henvisning til race, hudfarve, religion, herkomst eller
national eller etnisk oprindelse: –
offentlig tilskyndelse til vold eller had, herunder
i form af offentlig udbredelse eller distribution af skrifter, billeder eller
andet materiale –
offentligt forsvar for eller benægtelse eller grov
bagatellisering af –
folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden eller
krigsforbrydelser som defineret i artikel 6, 7 og 8 i statutten for Den
Internationale Straffedomstol (International Criminal Court, i det følgende
benævnt "ICC") eller –
forbrydelser, der er defineret i artikel 6 i
chartret for den internationale militærdomstol, der er knyttet som bilag til
London-aftalen af 8. august 1945, hvis denne adfærd udøves på en måde, der
sandsynligvis vil tilskynde til vold eller had rettet mod en sådan gruppe eller
et eller flere medlemmer af en sådan gruppe. I henhold til rammeafgørelsens artikel 1, stk.
2, kan medlemsstaterne vælge kun at straffe adfærd, der enten i) udøves
på en måde, der sandsynligvis vil forstyrre den offentlige orden, eller ii) som
er truende, nedværdigende eller forhånende. I henhold til rammeafgørelsens
artikel 1, stk. 4, kan enhver medlemsstat kun gøre benægtelse eller grov
bagatellisering af de ovennævnte forbrydelser strafbare, hvis disse forbrydelser
er blevet stadfæstet ved en endelig afgørelse truffet af en national domstol i
den pågældende medlemsstat og/eller en international domstol, eller ved en
endelig afgørelse truffet alene af en international domstol. Denne mulighed kan
ikke anvendes ved forsvar for ovennævnte forbrydelser. Hvad angår "hadforbrydelser" skal
medlemsstaterne sikre, at racistiske og fremmedfjendske motiver betragtes som
skærpende omstændigheder, eller alternativt at sådanne motiver tages i
betragtning af domstolene ved strafudmålingen. 3. Gennemførelse i
medlemsstaterne 3.1. Racistisk og fremmedfjendsk
hadefuld tale (artikel 1) 3.1.1. Offentlig tilskyndelse til
vold eller had Selvom de fleste medlemsstaters straffelove
indeholder bestemmelser om adfærd, der hører ind under "tilskyndelse til
vold eller had", varierer terminologien, der benyttes
("provokerende", "opildnende", "udbredende",
"promoverende", "foranledende", "opfordrende"
etc.), og kriterierne, der anvendes. DK, FI og SE har ingen specifikke
bestemmelser om tilskyndende adfærd og benytter bestemmelser, der
kriminaliserer truende, forhånende, nedværdigende, ærekrænkende eller
foragtende sprogbrug, der er baseret på race, hudfarve, religion eller tro,
national eller etnisk oprindelse. De fleste medlemsstater har specifikke
henvisninger til både vold og had (BE, BG, DE, EE, ES, EL, FR, HR, IT, CY, LV,
LT, LU, MT, NL, AT, PT, SI, SK). At offentlig tilskyndelse til både vold og had
gøres strafbart er relevant for, at dette instrument er effektivt. EE, EL og PT
henviser til begge termer, men hvor EE kræver, at en persons liv, helbred eller
ejendom er i fare, kriminaliserer EL tilskyndelse til handlinger eller
handlinger, der sandsynligvis vil lede til had eller vold, og PT kræver et
ekstra organisatorisk element vedrørende de formodede gerningsmænd. Ingen af
disse forudsætninger indgår i rammeafgørelsen. Lovgivningen i CZ, IE, HU, PL,
RO og UK har kun udtrykkelige henvisninger til had. Begrebet vold dækkes
strengt taget af termen had i IE og UK, mens man i CZ betragter vold som
værende omfattet af had i visse tilfælde. I HU anses det for at være omfattet
af national retspraksis. I henhold til rammeafgørelsen består ofrene af
tilskyndelse af en gruppe af personer eller et medlem af en sådan gruppe. Tolv
medlemsstater (BE, DE, EL, FR, HR, CY, LT, LU, MT, AT, PT og SK) nævner
udtrykkeligt grupper og individuelle medlemmer i overensstemmelse med
rammeafgørelsen. I NL er tilskyndelse til had rettet mod personer,
hvorimod vold er rettet mod en person. Otte medlemsstater (CZ, DK, IE,
ES, HU, RO, FI og SE) henviser kun udtrykkeligt til en gruppe af personer. Syv
medlemsstater henviser ikke udtrykkeligt til hverken grupper eller individer.
Ifølge BG, LV, PL og SI omfatter disse lovovertrædelser handlinger mod både
grupper og individer. EE, IT og UK har ikke givet detaljerede oplysninger. I EE
er tilskyndelse strafbart, hvis det medfører fare for en person. Rammeafgørelsen gør sig gældende når ofre for
tilskyndelse defineres ved henvisning til kriterier som race, hudfarve, religion,
herkomst eller national eller etnisk oprindelse. Listen over disse kriterier er
ikke blevet implementeret i alle medlemsstater, men målet bliver tilsyneladende
generelt set nået. BE, HR, CY og SK nævner udtrykkeligt alle kriterierne, og i
LU svarer familiestatus tilsyneladende til termen herkomst. DK, IE, AT, PT, SE
og UK nævner alle kriterierne undtagen herkomst, mens BG, DE, ES, FR, IT, LV og
HU underlader henvisning til både hudfarve og herkomst. MT og SI underlader at
henvise til herkomst og national oprindelse, og LT nævner hverken hudfarve
eller etnisk oprindelse. CZ, EL, NL, PL og RO undlader henvisning til hudfarve,
herkomst og national oprindelse. Termerne oprindelse (EE, FR, SI og FI) og
etnisk oprindelse (RO) kan betragtes som synonymer til termen herkomst og
termen nationalitet (BG og LT) afspejler tilsyneladende ikke den bredere
betydning af termen national oprindelse. 3.1.2. Offentlig udbredelse eller
distribution af skrifter, billeder eller andet materiale, der tilskynder til
vold eller had I rammeafgørelsen fastsættes det, at
handlinger, der offentligt tilskynder til vold eller had ved offentlig
udbredelse eller distribution af skrifter, billeder eller andet materiale,
ligeledes skal kriminaliseres, og der gives således udtryk for, at ikke kun
mundtlig kommunikation bør gøres strafbar. Som påkrævet nævner de fleste
medlemsstater specifikke udbredelsesmetoder i de bestemmelser, der vedrører
selve denne lovovertrædelse (BE, BG, DE, EL, IE, FR, HR, CY, LT, LU, MT, NL,
PL, PT og UK). Andre medlemsstater henviser imidlertid til almindelig
fortolkning af straffelovens paragraffer (CZ, HU og SK) eller til officielle
rapporter (FI) eller forberedende arbejde (SE), der omhandler dette. LV
henviser til retspraksis, hvor online-kommunikation kan straffes. ES bruger
udtrykket udbreder stødende oplysninger og IT termerne udbreder ideer.
EE, AT og SI fastsætter kun, at handlingen skal begås i offentlighed, og for
DK's vedkommende i offentlighed eller med intention om yderligere udbredelse. 3.1.3. Offentligt forsvar for eller
benægtelse eller grov bagatellisering af folkedrab, forbrydelser mod
menneskeheden eller krigsforbrydelser I henhold til rammeafgørelsen skal
medlemsstaterne kriminalisere offentligt forsvar for eller benægtelse eller
grov bagatellisering af forbrydelser, som er defineret i artikel 6, 7 og 8 i
statutten for ICC (folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden eller
krigsforbrydelser), som er rettet mod en gruppe af personer eller et medlem af
en sådan gruppe, der er defineret under henvisning til race, hudfarve,
religion, herkomst eller national eller etnisk oprindelse, hvis denne adfærd
udøves på en måde, der sandsynligvis vil tilskynde til vold eller had rettet
mod en sådan gruppe eller et eller flere medlemmer af en sådan gruppe. Denne bestemmelse kan gennemføres uden
udtrykkelig henvisning til ICC-statutten, hvis der i den relevante nationale
lovgivning er fastsat definitioner af folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden
og krigsforbrydelser, som afspejler definitionerne i statutten. Otte medlemsstater
(BG, HR, CY, LU, LT, MT, SI og SK) kriminaliserer de tre typer adfærd (dvs.
offentligt forsvar, benægtelse og grov bagatellisering). CY, LU, MT, SI og SK
henviser til eller gengiver næsten nøjagtigt statuttens førnævnte artikler. I
SK skal adfærden tilsværte eller true en gruppe eller et individ. Syv medlemsstater har ikke udtrykkelige
henvisninger til alle tre typer adfærd. ES, FR, IT og PL henviser kun til
forsvar, PT kun til benægtelse og LV og RO til forsvar eller benægtelse (RO
kriminaliserer bagatellisering udelukkende ved distribution af
materialer). LV og PT henviser til alle internationale forbrydelser, mens RO
henviser til folkedrab og forbrydelser mod menneskeheden, og ES og IT kun til
folkedrab. Hvad angår adfærdens effekt og kravet om, at
den sandsynligvis vil tilskynde til vold eller had, kræves det ikke i FR, IT,
LV, LU og RO, at adfærden sandsynligvis vil tilskynde til vold eller had, mens
det i BG, ES, PT og SI kræves, at der foreligger mere end blot en sandsynlighed
for tilskyndelse. Tretten medlemsstater (BE, CZ, DK, DE, EE, EL,
IE, HU, NL, AT, FI, SE og UK) har ingen strafferetlige bestemmelser vedrørende
denne type adfærd. DE og NL oplyser, at national retspraksis om
holocaustbenægtelse og/eller -bagatellisering ligeledes gælder for den adfærd,
der omfattes af denne artikel. 3.1.4. Offentligt forsvar for eller
benægtelse eller grov bagatellisering af forbrydelser, der er defineret i
chartret for den internationale militærdomstol I henhold til rammeafgørelsen er
medlemsstaterne forpligtet til at kriminalisere offentligt forsvar for eller
benægtelse eller grov bagatellisering af forbrydelser mod freden,
krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden, som begås af de europæiske
akselandes større krigsforbrydere. En sådan adfærd kan betragtes som et konkret
udtryk for antisemitisme, når det foregår på en måde, der sandsynligvis vil
tilskynde til vold eller had. Det er derfor af afgørende betydning, at denne
adfærd gøres strafbar i henhold til nationale straffelove[6]. Denne bestemmelse kan gennemføres uden
specifik reference til chartret for den internationale militærdomstol, så længe
det er indlysende, at der henvises til specifikke historiske forbrydelser
begået af de europæiske akselande. FR, CY, LU og SK henviser direkte til chartret
for den internationale militærdomstol, men lovgivningen i FR er i øjeblikket
begrænset til at rejse tvivl om forbrydelserne, og lovgivningen i LU
henviser ikke til forbrydelser mod freden. Seks medlemsstater (BE, CZ, DE, LT, HU og AT)
henviser til det nationalsocialistiske regime eller Nazityskland
som værende forbrydelsernes relevante gerningsmænd. Ud af disse seks henviser
BE kun specifikt til folkedrab, mens CZ og HU henviser til folkedrab og andre
forbrydelser mod menneskeheden. RO henviser til benægtelse af og forsvar for
holocaust og henviser kun til bagatellisering i forbindelse med
distribution af materialer. SI henviser til forsvar for, benægtelse og
bagatellisering af holocaust. LT og PL begrænser kriminaliseringen ved at
henvise til forbrydelser, der er begået af det nationalsocialistiske regime
henholdsvis mod den litauiske og polske nation og det litauiske og polske
folk, dog for PL's vedkommende kun med henvisning til benægtelse. De resterende 15 medlemsstater (BG, DK, EE,
EL, IE, ES, HR, IT, LV, MT, NL, PT, FI, SE og UK) har ingen specifikke
bestemmelser, der kriminalisere denne type adfærd. NL, FI og UK har afsagt
domme for forsvar for, bagatellisering og benægtelse af holocaust på baggrund
af strafferetlige bestemmelser, der straffer tilskyndelse, etnisk ophidselse og
det at opildne til had. 3.1.5. Valgfrie bestemmelser Visse medlemsstater har gjort brug af artikel
1, stk. 2, der giver medlemsstaterne mulighed for kun at straffe hadefuld tale,
der enten udøves på en måde, der sandsynligvis vil forstyrre den offentlige
orden, eller som er truende, nedværdigende eller forhånende. CY og SI afspejler
denne bestemmelse ved at lade begge de nævnte alternativer indgå. I AT straffes
forbrydelsen tilskyndelse til vold (ikke til had) efter, om det er sandsynligt,
at den forstyrrer offentlig orden. Kriminaliseringen af alle de ovennævnte
typer af adfærd er i DE afhængig af, om adfærden vil kunne forstyrre den
offentlige fred. Ligeledes henviser retspraksis i HU til, at en sådan adfærd
gøres strafbar alt efter, om den sandsynligvis vil forstyrre den offentlige
orden. MT gør tilsyneladende forbrydelsen tilskyndelse til vold eller had
afhængig af, om den har en truende, nedværdigende eller forhånende karakter,
mens forbrydelserne forsvar, benægtelse og bagatellisering, som det også er
tilfældet i LT, er strafbare på baggrund af begge betingelser. I IE og UK er
adfærd, som opildner til had, strafbar, hvis den er truende, nedværdigende
eller forhånende. FR, CY, LT, LU, MT, RO og SK har valgt at
benytte sig af muligheden jf. artikel 1, stk. 4, i forbindelse med adfærd, der
offentligt benægter eller groft bagatelliserer forbrydelserne defineret i
ICC-statutten. CY, LT, LU, RO og SK benytter denne mulighed i forbindelse med
adfærd, der offentligt benægter eller groft bagatelliserer forbrydelserne
defineret i chartret for den internationale militærdomstol[7]. 3.2. Anstiftelse, hjælp og
tilskyndelse (artikel 2) Med hensyn til artikel 2, som omhandler
anstiftelse, hjælp og tilskyndelse til forbrydelserne i artikel 1, har næsten
alle medlemsstater indført generelle og horisontale regler for denne adfærd[8]. 3.3. Strafferetlige sanktioner
(artikel 3) Størstedelen af medlemsstaterne har gennemført
kravet om, at adfærd, der involverer hadefuld tale, straffes med en maksimumsstraf
på mindst 1 til 3 års fængsel. Maksimumsstraffen for hadefuld tale er mellem 1
år (BE) og 7 år (UK, i tilfælde af domfældelse efter tiltale), og flere
medlemsstater (BE, EL, IE, FR, CY, LV, LT, LU, NL, PL, RO, FI, SE og UK) giver
domstolene mulighed for at pålægge en bøde som alternativ til fængsel.
Maksimumsstraffen for offentligt forsvar for, benægtelse eller grov
bagatellisering af forbrydelser er mellem 1 år og en bøde (BE) og 20 år (AT). I
DE, FR, CY, LV, LT og RO kan domstolene alternativt pålægge en bøde eller en
anden straf. 3.4. Racistiske og fremmedfjendske
hadforbrydelser (artikel 4) I henhold til rammeafgørelsen skal
medlemsstaterne specifikt adresserer racistiske og fremmedfjendske motiver i
deres straffelov eller alternativt sikre, at domstolene tager sådanne motiver
med i overvejelserne ved fastsættelse af straf. På grund af de racistiske og
fremmedfjendske motivers diskriminerende natur og deres påvirkning på
individer, grupper og samfundet generelt, skal medlemsstaterne sikre, at racistiske
og fremmedfjendske motiver afsløres og behandles på behørig og passende vis. Femten medlemsstater (CZ, DK, EL, ES, HR, IT,
CY, LV, LT, MT, AT, RO, FI, SE og SK) har benyttet sig af den første mulighed i
artikel 4 ved at indføre, at racistiske og fremmedfjendske motiver skal
betragtes som en skærpende omstændighed hvad angår alle forbrydelser, i
deres straffelove. Otte medlemsstater (BE, BG, DE, FR, HU, PL, PT og UK)
fastsætter, at racistiske og fremmedfjendske motiver skal betragtes som en
skærpende omstændighed, hvad angår visse (ofte voldelige) forbrydelser, såsom
mord, alvorlig legemsbeskadigelse og andre former for vold mod personer eller
ejendom. Tre ud af sidstnævnte gruppe af medlemsstater benytter sig også af den
anden mulighed i artikel 4, eftersom de har strafferetlige bestemmelser, hvori
det fastsættes, at racistisk motivation kan tages med i domstolens
betragtninger (BE), eller har oplyst om retspraksis og detaljerede statistikker
til at demonstrere, at racistiske og fremmedfjendske motiver tages i
betragtning (DE og UK). PL, PT og SI henviser til generelle
strafferetlige bestemmelser, hvori det fastsættes, at gerningsmandens generelle
motiver skal tages i betragtning, og EE henviser til de skærpende
omstændigheder af andre underliggende motiver. HU henviser til et betydeligt
antal registrerede hadforbrydelser og domme, men har endnu ikke oplyst den
relevante retspraksis. NL henviser til officielle vejledende dokumenter, hvoraf
det fremgår, at racistiske og fremmedfjendske motiver bør tages i betragtning,
mens IE og LU kun fastsætter, at motiver altid kan tages i betragtning af
domstolene. 3.5. Juridiske personers ansvar og
de sanktioner, der skal anvendes (artikel 5 og 6) Juridiske personer skal drages til ansvar for
hadefuld tale af en person, som har en ledende stilling inden for den
juridiske person eller, hvor manglende opsyn fra omhandlede persons side har
gjort det muligt for en person underlagt den juridiske person at begå hadefuld
tale. Selvom rammeafgørelsen ikke forpligter medlemsstaterne til at pålægge
strafferetlige sanktioner, skal sanktioner i alle tilfælde være effektive, stå
i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning. Lovgivningen i de fleste medlemsstater
(undtagen EL, ES, IT og SK[9])
omfatter juridiske personers ansvar i forbindelse med hadefuld tale, og
størstedelen af medlemsstaterne regulerer dette område ved hjælp af horisontale
bestemmelser i straffeloven[10]
og ved at indføre bødestraf. Artikel 5 skal gennemføres for alle
personer, der handler for at skaffe en juridisk person vinding. Nogle nationale
lovgivninger er uklare på dette område (BE, DK og LU). Andre har tilsyneladende
tilføjet betingelser, såsom at den juridiske person skal have opnået berigelse
(BG), at forbrydelsen strider imod den juridiske persons pligter (HR), og at
der kun må anlægges sag mod en juridisk person, hvis retten tidligere havde
pålagt en person straf (HU). 3.6. Forfatningsmæssige
bestemmelser og grundlæggende principper (artikel 7) FR, HU, SE og UK har henvist til artikel 7 i
deres meddelelser. Kommissionen er særlig opmærksom på at sikre,
at gennemførelsen af rammeafgørelsen fuldt ud respekterer alle grundlæggende
rettigheder, jf. chartret om grundlæggende rettigheder, som også er et resultat
af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner. Som fastlagt i chartret om grundlæggende
rettigheder og den europæiske menneskerettighedskonvention skal enhver
begrænsning i udøvelsen af grundlæggende rettigheder og friheder være fastlagt
i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste
indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres
begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen
interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af
andres rettigheder og friheder[11]. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har
anerkendt, at tolerance og respekt for ligeværdigheden mellem alle mennesker
udgør grundlaget for et demokratisk og pluralistisk samfund. Den har yderligere
slået fast, at bemærkninger rettet mod konventionens underliggende værdier ikke
kunne omfattes af artikel 10 (ytringsfrihed)[12].
3.7. Iværksættelse af
efterforskning og retsforfølgning (artikel 8) Medlemsstaterne skal sikre, at efterforskning
eller retsforfølgning af hadefuld tale ikke afhænger af en anmeldelse eller
anklage fra offeret, i det mindste ikke i de groveste tilfælde. De fleste
medlemsstater har specifikke og ofte horisontale strafferetlige bestemmelser,
der sikrer efterforskning og/eller retsforfølgning på eget initiativ ved
størstedelen af forbrydelserne, herunder hadefuld tale. Visse medlemsstater har
oplyst om retspraksis, officielle erklæringer og andre oplysninger, der viser,
at denne bestemmelse er gennemført i praksis. 3.8. Straffemyndighed (artikel 9) Lovgivningen i alle medlemsstater bygger på
territorialprincippet, ifølge hvilket straffemyndigheden for lovovertrædelser
ved hadefuld tale fastsættes efter, at adfærden udøves helt eller delvis på
dens område. Alle medlemsstater med undtagelse af IE og UK har tilmed
oplyst om strafferetlige regler, som specifikt udvider deres straffemyndighed
til adfærd udvist af en af deres statsborgere. IT, PT og RO har
tilsyneladende udeladt hadefuld tale fra denne sidstnævnte bestemmelse om
straffemyndighed. 21 medlemsstater har ikke afgivet
tilstrækkelige oplysninger vedrørende juridiske personer og gennemførelsen af
bestemmelsen om, at straffemyndigheden skal fastsættes når adfærden udvises for
at skaffe en juridisk person, der har sit hjemsted på medlemsstatens område,
vinding. Hadefuld tale på internettet er en af de mest
udbredte måder at give udtryk for racisme og fremmedfjendske synspunkter på.
Derfor bør medlemsstaterne have midler til at kunne gribe ind i tilfælde af
hadefuld tale på internettet. Ved fastsættelsen af straffemyndighed for adfærd
udvist på medlemsstatens område skal det sikres, at dens straffemyndighed
omfatter tilfælde, hvor adfærden udvises via et informationssystem, og hvor
lovovertræderen og materialet på værtsmaskinen befinder sig på dens
territorium. Det er tilsyneladende kun CY, der fuldt ud gennemfører disse
bestemmelser om straffemyndighed i lovgivningen. Lovgivningen i DK, MT og SI
henviser specifikt til informationssystemer, og HR henviser til adfærd, der
udvises via den elektroniske presse. CZ, LU, HU, AT, PT, RO, SK og SE oplyser,
at deres generelle bestemmelser om straffemyndighed dækker situationer med
hadefuld tale på internettet, men har ikke givet detaljerede oplysninger. BE,
BG, DE, FR og UK har derimod henvist til retspraksis for at vise, at deres
domstole har behandlet sager, der involverede informationssystemer.
Størstedelen har tilsyneladende fastsat straffemyndigheden, når lovovertræderen
er fysisk til steder/er bosiddende i den relevante straffemyndighed, eller når materialet
var tilgængeligt i den straffemyndighed eller tydeligt rettet mod pågældende
lands befolkning. 4. Forslag til arbejdsmetoder
til at forbedre rammeafgørelsens gennemførelse Det fremgår af de oplysninger, medlemsstaterne
har givet, at de myndigheder, der er ansvarlige for efterforskning og
retsforfølgning, behøver praktiske værktøjer og færdigheder til at kunne
identificere og behandle lovovertrædelserne beskrevet i rammeafgørelsen og til
at kunne interagere og kommunikere med ofrene[13].
Medlemsstaterne burde have tilstrækkeligt kendskab til relevant lovgivning og
klare retningslinjer. Indførelse af en særlig politienhed til
forfølgelse af hadforbrydelser, en særlig anklagemyndighed til forfølgelse af
hadefuld tale og hadforbrydelser, detaljerede retningslinjer og særlig
uddannelse af politi, anklagere og dommere er god praksis, som kan støtte
gennemførelsen af denne lovgivning. Informationsudveksling og god praksis ved at
bringe retshåndhævelsespersonale, anklagere og dommere, civilsamfundsorganisationer
og andre aktører sammen kan også medvirke til en bedre gennemførelse. På grund af lovovertrædelsens særlige karakter
og vanskeligheden ved at identificere ophavshaveren af ulovligt indhold på
internettet og fjerne dette indhold stiller hadefuld tale på internettet
særlige krav til retshåndhæverne og straffemyndighederne i form af
ekspertviden, ressourcer og grænseoverskridende samarbejde. Underrapportering er almindeligt for hadefuld
tale og hadforbrydelser[14].
På grund af forbrydelsernes karakter tyr ofre ofte til støttetjenester i stedet
for at anmelde forbrydelsen til politiet. Det er derfor af afgørende betydning,
at direktivet om ofres rettigheder gennemføres hurtigt for at kunne beskytte
ofrene for hadefuld tale og hadforbrydelser. En pålidelig, sammenlignelig og systematisk
indsamling af data kan bidrage til en mere effektiv gennemførelse af
rammeafgørelsen. Indberettede hændelser af hadefuld tale og hadforbrydelser bør
altid registreres sammen med en beskrivelse af hændelsens forløb for at kunne opnå
retsforfølgning og strafudmåling. Dataindsamling vedrørende hadefuld tale og
hadforbrydelser er ikke uniform i hele EU, og det er derfor ikke muligt at
foretage pålidelige grænseoverskridende sammenligninger[15]. Kommissionen har bedt
alle medlemsstaterne om at oplyse tal om hændelserne og om retsforfølgningen af
hadefuld tale og hadforbrydelser. Indsendt data fra 17 medlemsstater findes i
bilaget til denne rapport. Racistiske og fremmedfjendske synspunkter, der
udtrykkes af opinionsdannere, kan muligvis bidrage til et socialt miljø, der
billiger racisme og fremmedhad, og kan derfor føre til mere seriøse former for
adfærd såsom racistisk vold. Myndighedernes, de politiske partiers og
civilsamfundets offentlige fordømmelse af racisme og fremmedhad bidrager til,
at alvorligheden af disse fænomener anerkendes, og at racistisk og
fremmedfjendsk tale og opførsel aktivt kan bekæmpes[16]. 5. Konklusion På nuværende tidspunkt har en række
medlemsstater tilsyneladende ikke fuldt ud og/eller korrekt gennemført alle
bestemmelserne i rammeafgørelsen, navnlig hvad angår forsvar for, benægtelse og
grov bagatellisering af visse forbrydelser. Størstedelen af medlemsstaterne har
bestemmelser om tilskyndelse til racistisk og fremmedfjendsk vold og had, men
bestemmelserne lader ikke til fuldt ud at afspejle de lovovertrædelser,
rammeafgørelsen omfatter. Ligeledes er der observeret nogle huller i
forbindelse med racistiske og fremmedfjendske motiver til forbrydelser,
juridiske personers ansvar og straffemyndighed. Kommissionen vurderer derfor, at den fulde og
korrekte retlige gennemførelse af den eksisterende rammeafgørelsen er første
skridt mod en effektiv bekæmpelse af racisme og fremmedhad ved hjælp af
ensartet straffelovgivning i hele EU. Kommissionen vil tage del i bilaterale dialoger
med medlemsstaterne i løbet af 2014 for at sikre en fuldstændig og korrekt
gennemførelse af rammeafgørelsen på baggrund af chartret om grundlæggende
rettigheder og især ytrings- og foreningsfriheden[17]. [1] Artikel 67, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions
funktionsmåde (TEUF). [2] EUT L 328/55 af 6.12.2008. [3] Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme af
23.9.1994 (Jersild mod Danmark) og af 6.7.2006 (Erbakan mod Tyrkiet).
Se også dommen af 9.7.2013 (Vona mod Ungarn) specifikt om forsamlings-
og foreningsfrihed. [4] Study on the legal framework applicable to racist or
xenophobic hate speech and hate crime in the EU Member States
(JUST/2011/EVAL/FW/0146/A4). [5] Disse termer benyttes dog ikke i rammeafgørelsen. [6] Menneskerettighedsdomstolen har erklæret at "benægtelse
af forbrydelser mod menneskeheden udgør den mest alvorlige form for
racediskriminerende ærekrænkelse og tilskyndelse til had af jøder" (Garaudy
mod Frankrig, dom af 24.6.2003). Derudover vil benægtelse og revurdering af
"veletablerede historiske fakta — så som holocaust — […] blive fjernet
fra artikel 10 [ytringsfrihed] jf. artikel 17" [forbud mod
misbrug af rettigheder] af Menneskerettighedsdomstolen (Lehideux og Isorni
mod Frankrig, dom af 23.9.1998). [7] Denne mulighed kan ikke bruges i forbindelse med forsvar
for disse forbrydelser. [8] Kun MT dedikerer tilsyneladende en specifik bestemmelse
til anstiftelse, hjælp og tilskyndelse til disse forbrydelser. [9] SK foreskriver en form for indirekte ansvar ved at
tillade "beslaglæggelse af et monetært beløb". [10] FR har et specifikt system til visse forbrydelser, der
begås ved hjælp af pressen, hvilket udelukker juridiske personers ansvar. [11] Artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende
rettigheder og ligeledes artikel 10, stk. 2, i den europæiske
menneskerettighedskonvention, navnlig hvad angår ytringsfrihed. [12] Domme af 4.12.2003 (Gündüz mod Tyrkiet) og af
24.6.2003 (Garaudy mod Frankrig). [13] Efterforskningen af racistiske og fremmedfjendske
handlinger og indførelsen af passende sanktioner er nødvendig for at leve op
til de grundlæggende rettigheder som bekræftet af Menneskerettighedsdomstolens
domme af 6.7.2005 (Nachova og andre mod Bulgarien), 10.3.2010 (Cakir
mod Belgien), 27.1.2011 (Dimitrova og andre mod Bulgarien). [14] Se især rapporten fra Den Europæiske Unions Agentur for
Grundlæggende Rettigheder: Making hate crime visible in the European Union:
acknowledging victims' rights, 2012. [15] Ibid. [16] Se menneskerettighedsdomstolens domme af 6.7.2006 (Erbakan
mod Tyrkiet) og af 16.7.2009 (Féret mod Belgien). [17] Ref. artikel 10 i protokol nr. 36 til Lissabontraktaten.
Traktatbrudsprocedurer for rammeafgørelser er ikke mulige før
1. december 2014.