8.8.2006   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 185/92

1.1

Forordningsforslaget har til formål at gennemføre særhenstilling VII (SR VII) fra arbejdsgruppen om finansielle initiativer (FATF) i EU-retten. Henstillingen blev udstedt med det formål at »forebygge, at terrorister og andre kriminelle har uhindret adgang til pengeoverførelsessystemer, så de kan overføre deres midler, og opspore misbrug, når det forekommer« (1). Den indgår i en række love og administrative bestemmelser, der både har til formål at indefryse terroristers midler  (2) og forebygge hvidvaskning af penge, der stammer fra ulovlige aktiviteter  (3) .

1.2

Kommissionens foreslåede foranstaltninger er grundlæggende klare og enkle i formen, men har omfattende betydning og konsekvenser, når det gælder deres praktiske gennemførelse. Ifølge forslaget har betalingsformidler — i praksis de pengeinstitutter, der gennemfører pengeoverførsler — pligt til at afgive oplysninger om indbetaler ved pengeoverførsler; disse oplysninger skal ledsage pengeoverførslen fra indbetalerens betalingsformidler til den tiltænkte endelige modtagers betalingsformidler (modtager). Bestemmelsen finder anvendelse på pengeoverførsler inden for EU og, med en række fritagelser og undtagelser, også på overførsler til og fra lande uden for EU.

1.3

EØSU er helt enigt i, at det et nødvendigt med en forordning, der har Traktatens artikel 97 som hjemmelsgrundlag; denne løsning har endvidere foreløbig tilslutning fra medlemsstaterne og betalingsformidlingssektoren. Der er bred enighed om det formålstjenlige i at anvende et instrument med direkte retsvirkning, dvs. en forordning, frem for et direktiv, der sandsynligvis vil blive gennemført på forskellige måder, når det omsættes til national lovgivning. De foranstaltninger, som Kommissionens dokument lægger op til, er generelt passende og fornuftige, men EØSU sætter imidlertid spørgsmålstegn ved deres praktiske gennemførlighed, i hvert fald på kort sigt.

1.4

EØSU finder faktisk, at der er nogle svage punkter ved forordningen, både fordi den udstikker vide rammer for mellembetalingsformidlernes personlige skøn, og fordi den fastlægger tekniske procedurer, der giver kriminelle stort spillerum for at unddrage sig kontrol.

2.1

Bekæmpelse af ulovlige aktiviteter (som den organiserede kriminalitets aktiviteter undertiden benævnes i EU's terminologi med en eufemisme, som det i øvrigt er på tide at gå bort fra) blev for første gang systematisk taget op — i det mindste i teorien — af Det Europæiske Råd i Dublin i 1996 og udmøntet i en handlingsplan, som blev godkendt af Det Europæiske Råd i Amsterdam i 1997 (4). Den indeholdt 30 detaljerede og indbyrdes koordinerede henstillinger, som skulle være gennemført senest med udgangen af 1998; her otte år senere er størstedelen af disse imidlertid endnu ikke gennemført.

2.2

Begrebet »organiseret kriminalitet« har udviklet sig i forskellige faser: I 1998 gjorde OLAF (5) (på det tidspunkt UCLAF) opmærksom på den omfattende svindel, som blev begået mod EU's finanser, og tilskrev fænomenet den organiserede kriminalitet. Som følge af angrebene mod tvillingetårnene og de efterfølgende angreb blev begrebet udvidet, og kom til at fokusere kraftigt også på terrorisme.

2.3

Samme ræsonnement og tendens er sideløbende fulgt af arbejdsgruppen om finansielle initiativer (GAFI), som blev oprettet af G8-landene og stadig er det mest autoritative forbindelsesorgan mellem regeringerne. GAFI blev oprettet som led i bekæmpelsen af den organiserede kriminalitets pengehvidvaskning og har nu fået udvidet sit arbejdsområde til alle former for økonomiske aktiviteter relateret til terrorisme. Dets ni særhenstillinger har særlig betydning, og de fleste er omsat til fællesskabsbestemmelser vedrørende hvidvaskning af penge og betalingssystemer. Det foreliggende forordningsforslag gennemfører særhenstilling VII om elektroniske pengeoverførsler, der udføres af terrorister »og andre kriminelle«.

2.4

At tage udgangspunkt i den antagelse, at ulovlige økonomiske aktiviteter — uanset om de er relateret til terrorisme eller organiseret kriminalitet — er et globalt fænomen, som skal bekæmpes samlet, er fornuftigt, da det betyder større sproglig klarhed, som blandt andet også er vigtigt af hensyn til den praktiske bekæmpelse i marken. I dag er det sådan, at der både på EU-plan og nationalt plan fokuseres på enten det ene eller det andet element: de mange vedtagne initiativer refererer nogle gange til enten »organiseret kriminalitet«, herunder terrorisme, eller »terrorisme og andre kriminelle aktiviteter«. Det er ikke altid let for de efterforskende myndigheder og endnu mindre for betalingsformidlerne at kategorisere de ulovlige økonomiske aktiviteter inden for en specifik sektor, fordi terroristerne inden for visse sektorer har udviklet tætte forbindelser til den organiserede kriminalitet og vice versa: våben- og narkohandel, illegal indvandring, forfalskning af pengesedler og dokumenter, osv.

2.5

Når det handler om at bekæmpe ulovlige økonomiske aktiviteter, er den organiserede kriminalitet og terrorismen derfor to sider af samme fænomen. Når man får indtryk af, at denne antagelse ikke altid ligger til grund, skyldes det også forordningsforslagets indledende begrundelse, som gentagne gang taler om »at bekæmpe hvidvaskning af penge og finansiering af terrorister«. Uden at tage stilling til fordelene ved de foreslåede foranstaltninger mener EØSU, at denne vending er vildledende. Af grunde, som forklares nærmere i bemærkningerne til de enkelte artikler, bør det gøres klart, at det drejer sig om organiseret kriminalitet og terrorisme.

2.6

Desuden kommer adskillelsen af disse to begreber oprindelig fra FATF selv. Titlen på de ni særhenstillinger, jf. punkt 2.3, er »Finansiering af terrorisme« uden yderligere præcisering. Titlen på de fortolkende noter, som ledsager dem, er »Særlige anbefalinger vedrørende finansiering af terrorisme« (6), men i teksten tales der om at »forebygge, at terrorister og andre kriminelle har uhindret adgang til …« (7). Kommissionen har genoptaget denne sondring i gennemførelsen af FATF's anbefaling og indføjer forordningsforslaget blandt foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme. Efter EØSU's mening bør de i stedet ses som en del af en række mere generelle foranstaltninger til bekæmpelse af hvidvaskning af penge og organiseret kriminalitet. Denne sondring er ikke vigtig fra et retsligt synspunkt, men får betydning på det praktiske og operationelle plan, hvilket forsøges anskueliggjort i de følgende bemærkninger.

3.1

Artikel 2 — Anvendelsesområde. Forordningen finder anvendelse på pengeoverførsler, der afsendes eller modtages af en betalingsformidler i Fællesskabet til en modtager, eller fra en indbetaler, i Fællesskabet; den finder ligeledes anvendelse (artikel 7) ved pengeoverførsler fra Fællesskabet til modtagere uden for Fællesskabet og på pengeoverførsler til Fællesskabet fra tredjelande (artikel 8) med nogle tilpasninger.

3.1.1

Forordningen finder ikke anvendelse på pengeoverførsler i forbindelse med handels transaktioner med kredit- eller debitkort, såfremt disse ledsages af en utvetydig identifikator, der gør det muligt at spore transaktionen tilbage til indbetaleren. Transaktioner med elektroniske penge (e-penge), dvs. med forudbetalte kort er ikke udtrykkeligt undtaget, men heller ikke udtrykkeligt nævnt. Betalingsformidlerne vil kommentere de tekniske detaljer; EØSU bemærker på sin side, at transaktioner med kort er modsat proceduren for betalingsordrer: betalers betalingsformidler (som får tilsendt et kontoudtog med oplysninger om, hvortil kortet er blevet anvendt) har hverken kendskab til modtagers aktiviteter eller forholdet mellem betaler og modtager. I de fleste tilfælde vil det være umuligt at skelne mellem handelstransaktioner og ikke-handelstransaktioner, ligesom det ofte også vil være teknisk umuligt at identificere indbetaleren.

3.2

Artikel 5 — Oplysninger ved pengeoverførsler. Betalingsformidlerne skal efter at have verificeret og fastslået oplysningernes fuldstændighed og rigtighed sikre, at pengeoverførsler ledsages af fuldstændige oplysninger om indbetaler. For så vidt angår pengeoverførsler på op til 1 000 EUR til modtagere uden for Fællesskabet, »kan« betalingsformidlerne bestemme omfanget af denne verificering. Selvom denne fleksibilitet er både fornuftig og realistisk, giver den også mulighed for udførsel af store pengestrømme, som hører til kategorien »indvandreres pengeoverførsler«, men som kun tilsyneladende er bestemt til familien i hjemlandet. Derudover er den verificering, som normalt kræves for alle andre overførsler, problematisk for denne type transaktioner, som ofte er kontante overførsler og foretages af en lang række enkeltpersoner gennem forskellige betalingsformidlere; identifikationen af disse enkeltpersoner er derfor uden den store betydning.

3.2.1

Bestemmelsen om, at pengeoverførsler på op til 1 000 EUR er fritaget for kontrol, pålægger under alle omstændigheder betalingsformidlere at indføre særskilte, bekostelige og unødvendige procedurer. Det ville være bedre at lade artiklen henvise til gældende hvidvaskningsbestemmelser om ordrer, der afgives af indbetalere, der ikke er kontohavere.

3.3

Artikel 9 — Pengeoverførsler uden oplysninger om indbetaler. Ifølge artikel 6 skal indbetalers betalingsformidler stille de fuldstændige oplysninger om indbetaler til rådighed for modtagers betalingsformidler. Hvis disse oplysninger mangler eller er mangelfulde skal modtagers betalingsformidler udbede sig dem hos indbetalers betalingsformidler; førstnævnte kan også afvise overførslen, tilbageholde den eller udføre transaktionen under eget ansvar, men under overholdelse af bestemmelserne om hvidvaskning af penge. Såfremt dette sker gentagne gange, skal modtagers betalingsformidler afvise samtlige ordrer fra eller afslutte forretningsforbindelsen med denne betalingsformidler. Det skal indberettes til »de myndigheder, der har ansvar for at bekæmpe hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme«.

3.3.1

Påbudet om, at et pengeinstitut skal afbryde sine forretningsforbindelser med et andet pengeinstitut i de nævnte tilfælde, rejser klart et proportionalitetsspørgsmål. Forretningsforbindelser mellem internationale pengeinstitutter er jo ikke kun begrænset til pengeoverførsler, som normalt kun udgør en meget lille del heraf, men omfatter også kreditfaciliteter, tjenesteydelser, værdipapirstransaktioner osv. i en størrelsesorden, der er usammenligneligt større end en ulovlig — eller formodet ulovlig — pengeoverførsel. Umiddelbar afbrydelse af forretningsforbindelserne, som Kommissionen foreslår, vil påføre såvel betalingsformidlerne som deres kunder store og uberettigede skader.

3.3.2

At bruge betegnelsen »ansvarlige myndigheder« rejser det grundlæggende problem, som er beskrevet i udtalelsens indledning. Det bør erindres, at de generelle hvidvaskningsbestemmelser pålægger betalingsformidlerne og deres personale et — også i strafferetlig henseende — stort ansvar. Det er ikke altid let at gennemskue, om en transaktion, der bedømmes som »mistænkelig«, skal tilskrives »almindelig« kriminalitet eller terrorisme. Alle lande har forskellige efterforskende og retsforfølgende myndigheder: kriminalpoliti (der ofte er opdelt i to forskellige enheder), politienheder til bekæmpelse af økonomisk kriminalitet, toldmyndigheder og efterretningstjenester. Når der ikke foreligger præcis information, er det betalingsformidlers opgave at finde frem til, hvilken myndighed, man skal henvende sig til. Forordningen pålægger således betalingsformidlerne at foretage en vurdering, der ligger uden for deres faglige kompetenceområde.

3.3.3

Det er derfor nødvendigt med en bestemmelse, som pålægger medlemsstaterne at etablere et enkelt kontaktpunkt, der er ansvarligt for indsamling af oplysninger og for udbredelsen af disse til de relevante efterforskende enheder (8). Denne foranstaltning var desuden allerede bebudet i Rådets handlingsplan fra 1998.

3.4

Artikel 10 — Risikobaseret vurdering. Ifølge denne artikel skal modtagers betalingsformidler betragte ufuldstændige oplysninger om indbetaler som en mistænkelig faktor, der skal indberettes til de ansvarlige myndigheder. Bestemmelsen giver betalingsformidler beføjelse til i hvert enkelt tilfælde at fastslå, om der er tale om fejl, undladelse eller en med rette mistænkelig sag — en opgave, der kan vise sig vanskelig i betragtning af, at hver betalingsformidler dagligt skal behandle mange transaktioner. Hvad angår indberetningen, gælder således bemærkningerne i punkt 3.3.1 og 3.3.2.

3.5

Artikel 13 — Tekniske begrænsninger. Bestemmelserne i denne artikel vedrører pengeoverførsler fra tredjelande og ifølge disse, skal modtagers betalingsformidler bevare oplysninger, uanset om de er fuldstændige eller ej, om indbetaler i mindst fem år. Hvis der er en mellembetalingsformidler inden for Fællesskabet, er denne forpligtet til at underrette den endelige betalingsformidler om, at der ikke er modtaget fuldstændige oplysninger. Disse bestemmelser giver ikke anledning til særlige bemærkninger, bortset fra, at opbevaring af oplysninger i så lang tid kan være en stor byrde og medføre ophobning af millioner af oplysninger, hvorfor bestemmelsen kun er berettiget, hvis man virkelig mener, at den gør nogen gavn. Der bør gøres nogle overvejelser vedrørende dette punkt, og måske bør opbevaringen af oplysninger begrænses til beløb af en vis størrelse.

3.6

Artikel 14 — Samarbejdsforpligtelser. Betalingsformidlere er forpligtet til at samarbejde med de myndigheder, der har ansvar for at bekæmpe hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme og skal uden ophold tilvejebringe de data og oplysninger, som de er i besiddelse af. Disse myndigheder må »udelukkende anvende oplysningerne med det formål at forebygge, undersøge, efterforske eller rejse anklage vedrørende hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme«.

3.6.1

EØSU tilslutter sig fuldt ud disse bestemmelser. Det har kun en yderligere kommentar som svar på spørgsmålet fra visse kredse, der har udtrykt forbehold vedrørende en mulig svækkelse af bestemmelserne om beskyttelse af privatlivets fred. Da det er af overordnet interesse for samfundet, som forsøger at bekæmpe en alvorlig samfundsmæssig fare, er det i visse tilfælde nødvendigt at fravige overordnede principper for at sikre samfundets beskyttelse. Det at myndighederne udelukkende må anvende oplysningerne til fastlagte formål er i sig selv en sikkerhed mod misbrug. Det bør overordnet gælde, at en person, der indbetaler et beløb til en organisation, som forfølger reelle sociale mål eller almenvellets interesse, ikke har noget at frygte: det er hverken skatteunddragelse, lovovertrædelse eller angribelig aktivitet.

3.6.2

På den anden side må der stilles spørgsmål ved, hvor effektive disse foranstaltninger i praksis er. For betalingsformidlere bør den generelle regel om at kunne identificere kunden gælde, så de fritages for at kontrollere og indberette kunder, hvis redelighed er kendt og dokumenteret. Selvom denne bestemmelse er forholdsvis let at anvende på modtagersiden, er kontrollen på indbetalersiden meget mere vanskelig og byrdefuld, især i de tilfælde, hvor indbetalingerne foretages på de måder, som omtales i punkt 3.1.1.

3.7

Artikel 19 — Pengeoverførsler til velgørenhedsorganisationer i en medlemsstat. Denne artikel fastlægger en undtagelse fra bestemmelserne i artikel 5. Medlemsstaterne kan fritage betalingsformidlere fra kravet om at skulle indberette fuldstændige oplysninger om indbetaler, når pengeoverførslerne er til organisationer, der driver virksomhed til fordel for velgørende, religiøse, kulturelle, uddannelsesmæssige, sociale, broderlige, miljømæssige formål samt fremme af bæredygtig udvikling, forudsat at:

3.7.1

For de medlemsstater, der vælger at benytte denne undtagelsesordning, bliver det uden tvivl en stor udfordring at registrere de relevante organisationer og kontrollere, at lovgivningen overholdes. Endvidere vil betalingsformidler i hvert enkelt tilfælde skulle undersøge, om indbetaler er optaget på en hvidliste, der løbende skal opdateres, hvilket afgjort er en byrdefuld opgave. Situationen er dog forskellig fra land til land: i lande, hvor lovgivningen på dette punkt er mangelfuld, vil betingelsen i punkt 3.7a) være meget vanskelig at overholde.

3.7.2

Den indrømmede fritagelse i forordningsforslaget bygger på den betragtning, at disse organisationers arbejde til fordel for sociale mål i sig selv er en garanti for, at midlerne anvendes korrekt. Det er rigtigt, når det gælder flertallet af disse organisationer, velkendte organisationer og frivillige bidrag i forbindelse med kendte naturkatastrofer, men det er imidlertid også rigtigt, at der kan gemme sig terrororganisationer blandt små og mindre kendte organisationer, som giver sig ud for at drive virksomhed til fordel for velgørende formål eller i offentlighedens interesse. Når det drejer sig om de aktiviteter, som nævnes i sidste del af punkt 3.7, kan forordningen ikke foretage religiøst begrundet forskelsbehandling. Det er imidlertid velkendt, at finansiering af terrorisme undertiden går igennem non-profit organisationer, der tilsyneladende er uskadelige, og hvis farlighed først efterfølgende opdages. Kort sagt er der ved siden af det store flertal af »gennemsigtige« ngo'er nogle, som bør følges med et vågent øje: problemet er, hvorledes de kan opspores.

3.7.3

Forslaget overser også muligheden for, at non-profit organisationer kan dække over kriminelle organisationer, som ikke nødvendigvis er terrororganisationer. Indtægterne fra narkohandel på gadeplan, prostitution og afkrævning af beskyttelsespenge kan let kamufleres som bidrag til ikke-statslige organisationer med fængende navne, hvis repræsentanter — i det mindste over for betalingsformidlere — er hævet over enhver mistanke. Der findes dog indirekte overvågningssystemer, som i visse tilfælde kan afsløre mistænkelige forhold: f.eks. hyppige kontante indbetalinger fra samme enkeltpersoner er kendetegnende for ovennævnte aktiviteter. De kriminelle kender alt for godt disse metoder og tager derfor passende modforanstaltninger i brug: opsplitning af indbetalinger, anvendelse af skiftende betalingsformidlere, osv. Hyppige kontante indbetalinger altid fra de samme indbetalere bør derfor især vække mistanke hos modtagers betalingsformidler. Med de nuværende systemer med elektronisk kontostyring kan denne type overvågning i øvrigt kun anvendes til skræddersyede ad hoc-programmer, og det er en svært gennemførlig løsning.

3.7.4

EØSU understreger derfor, at fritagelsen — som i henhold til forordningen overlader til betalingsformidler at beslutte på eget initiativ og på grundlag af data, som er i deres besiddelse, vedrørende mål, kontrol, repræsentanternes ordentlighed osv. — er et svagt punkt ved systemet. Betalingsformidleres samarbejde vil uagtet velvilligheden altid være utilstrækkelig til at dæmme op for hvidvaskning af penge og finansiering af kriminalitet: Myndighederne må selv spille en aktiv rolle og opgive navnene på personer under mistanke. For at opnå dette må den tidligere nævnte ide om en myndighed, der spiller en centraliserende rolle føres ud i livet.

3.7.5

EØSU vil endvidere henlede de ansvarlige myndigheders opmærksomhed på endnu et punkt. Med undtagelse af de tilfælde, hvor betalingsformidlere direkte indgiver oplysninger, vil data blive opbevaret i fem år, normalt for at kunne bruges af myndighederne som bevis på allerede begåede kriminelle handlinger. Det er derfor i stort omfang tale om foranstaltninger til fremskaffelse af beviser, der hverken er forebyggende eller repressive. Man kan spørge sig selv om, hvordan det i praksis vil være muligt at tilvejebringe enkeltepisoder blandt flere hundrede millioner af transaktioner, der er registreret gennem årenes løb.

3.7.6

Endelig skal det påpeges, at forordningens begrundelser ikke gør noget forsøg på at lave et skøn over udgifterne til systemet i forhold til potentielle fordele. Ikke alle betalingsformidlere har effektive strukturer til at opfylde bestemmelserne, og de, der har, pålægges ekstra byrder og organisationsomkostninger. De hermed forbundne udgifter vil uundgåeligt falde tilbage på alle brugere af betalingssystemer: dette økonomiske offer er kun acceptabelt, hvis den nye forordning påviseligt giver konkrete og mærkbare fordele.