Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om meddelelsen fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Den Europæiske Centralbank, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget — Evaluering af den økonomiske styring — Rapport om anvendelsen af forordning (EU) nr. 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 og 473/2013 og om formålstjenligheden af Rådets direktiv 2011/85/EU

(COM(2020) 55 final)

(2020/C 429/28)

Ordfører:	Judith VORBACH
Medordfører:	Tommaso DI FAZIO

Anmodning om udtalelse	Kommissionen, 9.3.2020
Retsgrundlag	Artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
Kompetence	Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed
Vedtaget i sektionen	20.7.2020
Vedtaget på plenum	18.9.2020
Plenarforsamling nr.	554
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	216/0/3

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

EØSU bifalder denne evaluering, idet det er nødvendigt at revidere rammerne for den økonomiske styring. Vi befinder os i en historisk fase, hvor der er et presserende behov for at puste nyt liv i Den Europæiske Unions grundlæggende værdier og skabe en ægte økonomisk og social union, der kan danne grundlag for en politisk union baseret på demokrati og samhørighed. EU skal bevise, at Unionen er et solidaritetsbaseret fællesskab, der fremmer befolkningens velfærd, som fastsat i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) (1), (2). Covid-19-krisen udgør et massivt chok, der kræver mobilisering af alle finansielle ressourcer. Der er behov for en fælles og målrettet indsats for at dæmme op for de økonomiske og sociale konsekvenser af denne pandemi og sikre, at den byrde, der opstår som følge af skaderne, fordeles ligeligt internt i og mellem medlemsstaterne. Der er allerede truffet vigtige kortsigtede foranstaltninger, herunder aktiveringen af den finanspolitiske rammes generelle undtagelsesklausul. I stedet for en overilet »tilbagevenden til normal praksis« anbefaler EØSU et »skifte« i retning af en revideret ramme for økonomisk styring som beskrevet i denne udtalelse.

1.2.

EØSU påpeger, at den anden femårige evaluering af de specifikke foranstaltninger, der er indført siden den finansielle krise, den såkaldte »sixpack« og »twopack«, hvis den skal være fyldestgørende, også skal omfatte alle de regler, der er indført siden 2010, og som har til formål at sikre gennemførelse, tættere samordning og større konvergens i medlemsstaternes økonomiske og finansielle politikker. EØSU opfordrer også til, at det centrale spørgsmål om, hvordan den økonomiske styring skal tilrettelægges, drøftes på den kommende konference om Europas fremtid. I en sådan kontekst bør en tilpasning af EUF-traktatens bestemmelser om økonomisk styring til EU's nuværende økonomiske virkelighed ikke være tabu. For eksempel står vi, på trods af en meget ekspansiv pengepolitik, over for truslen om deflation.

1.3.

EØSU mener, at en grundig evaluering af den økonomiske styring kræver en omfattende gennemgang af målsætningerne for den økonomiske politik. EØSU går ind for en økonomisk styring med fokus på velstand, hvor borgernes sociale og økonomiske velfærd prioriteres, så ingen lades i stikken. Udvalget efterlyser derfor en afbalanceret økonomisk politik, der understreger betydningen af og lægger lige stor vægt på en række vigtige politiske målsætninger såsom bæredygtig og inklusiv vækst, fuld beskæftigelse og anstændigt arbejde, retfærdig fordeling af den materielle rigdom, folkesundhed og livskvalitet, miljømæssig bæredygtighed, stabilitet på de finansielle markeder, prisstabilitet, velafbalancerede handelsforbindelser, en konkurrencedygtig social markedsøkonomi og stabile offentlige finanser. I den økonomiske cyklus udgør rigelige offentlige og private investeringer både grundlaget for og resultatet af stabile økonomiske rammevilkår.

1.4.

Stabile offentlige finanser skaber økonomisk modstandsdygtighed og tillid og er i den enkelte medlemsstats egen interesse. Stabile finanser afhænger imidlertid af mange parametre og kan i mange tilfælde ikke styres på nationalt plan. Bestræbelser på at reducere de offentlige udgifter kan — især hvis de er dårligt udformet — forventes at have negative virkninger på andre centrale politiske målsætninger på kort og mellemlangt sigt, og potentielt kan de også påvirke andre medlemsstater negativt. De finanspolitiske regler og de landespecifikke henstillinger i deres nuværende form har ført til begrænsninger af de offentlige udgifter og investeringer, navnlig i sundhedssystemer. Dette har forlænget den økonomiske krise, og mange borgere må lide alvorlige afsavn. Håndhævelsen af reglerne på denne måde har til dels vist sig at være konjunkturforstærkende. I tider med økonomisk tilbagegang har de lagt et yderligere nedadgående pres på økonomierne, hvilket igen har lagt pres på de offentlige finanser. En økonomisk styring baseret på solidaritet bør udføres på en sådan måde, at en medlemsstat ikke straffes, men får mulighed for at styrke sin modstandsdygtighed over for kriser og opnå en bæredygtig og inklusiv vækst samt holdbare offentlige finanser.

1.5.

EØSU opfordrer Kommissionen til at påbegynde arbejdet med en reform af den europæiske økonomiske styring, så asymmetriske virkninger i medlemsstaterne undgås, navnlig i krisesituationer, og det sikres, at ingen lades i stikken. Der er behov for en beslutsom indsats for at stimulere den økonomiske genopretning ved at gennemføre den gyldne regel og aktivere og koordinere omfattende investeringsplaner. Som reaktion på covid-19-krisen skal der udformes ekstraordinære konjunkturudjævnende politikker på EU- og nationalt plan. EØSU anbefaler kraftigt, at krisen tackles på grundlag af solidaritet, som påpeget i udvalgets resolution fra juni 2020 (3). Der er behov for EU-investeringer i grundlæggende og prioriterede sektorer såsom materiel og immateriel infrastruktur (med fokus på sundhedsinfrastruktur), uddannelse på alle niveauer (navnlig erhvervsuddannelse og efteruddannelse i form af livslang læring), økologisk genopretning, energi og forskning (navnlig for at løse klima- og sundhedskriserne og opnå en retfærdig ramme for international konkurrence). Den bedste vej frem vil være at revidere og genskabe balancen i rammerne for den økonomiske styring som følger:

1.6.

Gøre de offentlige finanser holdbare på lang sigt og eliminere makroøkonomiske ubalancer ved at: — erkende, at de økonomiske vanskeligheder gør det yderst vanskeligt at foretage en budgetkonsolidering og føre en konjunkturudjævnende finanspolitik, — støtte bæredygtig vækst og derved gøre det muligt at styrke de offentlige finanser, — prioritere en bæredygtig og inklusiv vækst, samtidig med at man er opmærksom på finanspolitiske multiplikatorer, — sikre tilstrækkelige indtægter og en retfærdig fordeling af skattebyrden ved at bekæmpe aggressiv skatteplanlægning og skattesvig, — indføre symmetriske indikatorer, der viser både overskud og underskud, — lægge større vægt på beskæftigelse og social udvikling som led i proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer (PMU) og det europæiske semester, hvor det bør overvejes at udarbejde en integreret resultattavle med et sæt indikatorer, der repræsenterer centrale økonomiske mål.

1.7.

Sikre, at finanspolitikken er garant for holdbarhed, samtidig med at der gives mulighed for en stabilisering på kort sigt ved at: — reducere brugen af økonomisk og teknisk tvivlsomme indikatorer, — lægge større vægt på at øge indtægterne, — gennemføre yderligere analyser i tilfælde af betydelige afvigelser i stedet for at true de berørte medlemsstater med økonomiske sanktioner.

1.8.

Gennemføre vigtige reformer og fremme bæredygtige investeringer ved at: — anvende »den gyldne regel« og sikre de offentlige aktiver, der er nødvendige for at sikre fremtidig produktivitet og velstand, — gennemføre en strategisk investeringsplan, — gøre offentlig støtte betinget af bæredygtige og sociale kriterier.

1.9.

Fremlægge en ramme for økonomisk styring baseret på solidaritet under ansvar, ved at: — udvikle løsninger i et ligeværdigt samarbejde med de berørte lande i tilfælde af betydelige afvigelser ved at sigte mod bæredygtig og inklusiv vækst, — basere den økonomiske styring på en afbalanceret teknisk vurdering samt en mere demokratisk beslutningsproces ved at styrke Europa-Parlamentets rolle, — inddrage arbejdsmarkedets parter og civilsamfundet i større udstrækning, således at alle interesser forliges, — gøre det obligatorisk at høre EØSU som det EU-organ, der formidler civilsamfundets synspunkter til EU's beslutningstagere.

1.10.

Tilvejebringe en afbalanceret økonomisk styring ved at uddybe Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU) på følgende områder: — styrke ØMU'ens finansielle, økonomiske, sociale og politiske søjle på en afbalanceret måde, — indføre en stabiliseringsfunktion med henblik på at føre en fælles konjunkturudjævnende politik, — bekæmpe de katastrofale konsekvenser af covid-19-krisen på en solidarisk måde, — udstede et langsigtet fælles gældsinstrument ledsaget af foranstaltninger møntet på en retfærdig fordeling af skattebyrden, — uddybe bank- og kapitalmarkedsunionen og konsolidere det indre marked yderligere ved at indføre en effektiv regulering.

2.   Baggrund

2.1.

Efter den finansielle krise i 2008 blev stabilitets- og vækstpagten strammet ved hjælp af den såkaldte »sixpack«-lovgivningspakke fra 2011. Den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten kræver, at lande som afviger fra deres mellemfristede budgetmålsætning forbedrer deres strukturelle budgetstillinger med mindst 0,5 % af BNP om året. Der blev også fastsat et udgiftsmål. For lande med en gæld på over 60 % af BNP kræver stabilitets- og vækstpagten også en gældsreduktion på ca. 1/20 pr. år med udsigt til en underskudsprocedure under den korrigerende del af stabilitets- og vækstpagten i tilfælde af manglende overholdelse. Der blev også indført en procedure til afhjælpning af makroøkonomiske ubalancer (PMU). Manglende overholdelse af stabilitets- og vækstpagten eller af »sixpack«-bestemmelserne var generelt forbundet med udsigten til hårde sanktioner (4). En skærpet overvågning af budgetpolitikken og de makroøkonomiske indikatorer blev forankret i det europæiske semester, der blev dermed fastsat en tidsplan. »Twopack«-reglerne fra 2013 opstillede en ramme for lande, der oplever eller har oplevet finansielle vanskeligheder. Twopack indeholdt også bestemmelser om en specifik EU-evaluering af euromedlemsstaternes budgetforslag, før de vedtages af de nationale parlamenter.

2.2.

Kommissionen er i gang med at evaluere rammerne for økonomisk styring, navnlig »sixpack« og »twopack«. Den bemærkede allerede inden covid-19-krisen, at rammevilkårene havde ændret sig og henviste til en lavere potentiel vækst, lavere rentesatser, inflation og udfordringen med at blive mere klimavenlig og tilpasse sig digitaliseringen og en aldrende befolkning. Kommissionen drog positive konklusioner vedrørende proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, idet alle medlemsstater havde overholdt underskudskriteriet på 3 % af BNP, men bemærker samtidig, at stabilitets- og vækstpagtens forebyggende del mangler gennemslagskraft, idet nogle lande stadig havde underskud, som ikke giver en tilstrækkelig sikkerhedsmargen med hensyn til dette underskudskriterium. Gælden i forhold til BNP i euroområdet er overordnet set faldet, men forskellene mellem landene er blevet større.

3.   Generelle bemærkninger

3.1.

EØSU bifalder denne lovbestemte femårige evalueringsproces for rammerne for den økonomiske styring. Denne evaluering falder nu sammen med den største krise i fredstid i et århundrede. Evalueringen skal afspejle følgevirkningerne af dette chok og finde rimelige løsninger møntet på en styringsramme, som kan genoprette vækst og velstand i alle medlemsstater. Dette kan kun realiseres, hvis alle medlemsstater fuldt ud støtter en reel økonomisk og social union, som udgør grundlaget for en politisk union baseret på demokrati, samhørighed, gensidig bistand, solidaritet og ansvarlighed. Kommissionens meddelelse er imidlertid ufuldstændig, idet den hovedsageligt fokuserer på at evaluere resultaterne af reglerne i »sixpack« og »twopack« uden i lige så høj grad at tage hensyn til de øvrige godkendte foranstaltninger, der skal fremme samordningen af de økonomiske politikker. EØSU opfordrer til, at det centrale spørgsmål om, hvordan den økonomiske styring kan moderniseres, drøftes på konferencen om Europas fremtid. En tilpasning af EUF-traktatens bestemmelser om økonomisk styring bør ikke være tabubelagt. Da spørgsmålene til offentlig debat (jf. afsnit 4) er formuleret på en måde, der begrænser muligheden for at opnå et samlet overblik, indarbejder EØSU sine generelle overvejelser i dette afsnit.

3.2.

EØSU går ind for en økonomisk styring med fokus på velstand, hvor borgernes sociale og økonomiske velfærd prioriteres, så ingen lades i stikken. Udvalget efterlyser derfor en afbalanceret økonomisk politik, der understreger betydningen af og lægger lige stor vægt på en række vigtige økonomiske og samfundsmæssige mål, som i høj grad er indbyrdes forbundne: bæredygtig og inklusiv vækst, fuld beskæftigelse og anstændigt arbejde, retfærdig fordeling af den materielle rigdom, folkesundhed og livskvalitet, miljømæssig bæredygtighed, stabilitet på de finansielle markeder, prisstabilitet, velafbalancerede handelsforbindelser, en konkurrencedygtig social markedsøkonomi (5) og stabile offentlige finanser. Disse mål er i overensstemmelse med såvel målene i EU-traktatens artikel 3 som FN's nuværende verdensmål for bæredygtig udvikling.

3.3.

Hvad angår politiske foranstaltninger betyder ovenstående for det første, at der skal opnås en bæredygtig og inklusiv vækst ved at øge efterspørgslen, og dermed outputtet, gennem bæredygtigt forbrug og produktive investeringer. For det andet skal sociale uligheder imødegås gennem et højt niveau for social beskyttelse, arbejdspladser af høj kvalitet og lønninger, som man kan leve af i medlemsstaterne og EU som helhed. For det tredje skal klima- og sundhedskriser tackles ved at fremme offentlige og private investeringer i digital teknologi, sundhedspleje, energibesparelser, infrastruktur, uddannelse samt forskning og udvikling. Stabile offentlige finanser og kapacitet til at øge efterspørgslen i økonomiske nedgangstider er i de enkelte medlemsstaters egen interesse. Imidlertid er målene for den økonomiske politik i høj grad indbyrdes forbundne, og mange parametre kan ikke styres på nationalt plan. En solidaritetsbaseret økonomisk styring bør hjælpe medlemsstaterne med at opnå en bæredygtig og inklusiv vækst og holdbare finanser og blive modstandsdygtige over for kriser.

3.4.

EØSU beklager, at den økonomiske styring hidtil som hovedregel har fokuseret på at opnå stabile offentlige finanser ved at nedbringe statens underskud og gæld. EØSU anerkender, at proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer og det europæiske semester kan have spillet en rolle med hensyn til at fremsætte landespecifikke henstillinger, der havde til formål at fremme strukturreformer. For at gennemføre en afbalanceret økonomisk politik vil det være vigtigt, at disse værktøjer også fokuserer på centrale økonomiske og samfundsmæssige politiske mål (jf. punkt 3.2) og spiller en mere fremtrædende og effektiv rolle i enhver reform af styringen. Den årlige undersøgelse af bæredygtig vækst tager højde for miljø, produktivitet, stabilitet og retfærdighed. Ikke desto mindre er der fortsat tale om en proceduremæssig ubalance: Den årlige undersøgelse af bæredygtig vækst er en uforpligtende proces, der bygger på princippet om »naming and shaming«, mens stabilitets- og vækstpagten foreskriver en procedure med klart definerede tidsfrister og specifikke sanktioner (jf. punkt 4.7.1).

3.5.

Økonomier, hvor man i de nationale finanspolitikker anerkender behovet for at opbygge reserver i perioder med vækst, samtidig med at der gennemføres de nødvendige investeringer til sikring af den fremtidige velstand, vil være mere modstandsdygtige, når det drejer sig om at bekæmpe de negative virkninger af en økonomisk tilbagegang. En budgetbalance, der er dårligt udformet og gennemføres på en uhensigtsmæssig måde — navnlig hvis det sker på et tidspunkt, hvor landene stadig befinder sig i en tidlig fase af genopretningen — reducerer i faretruende grad råderummet i finanspolitikken, og hvis dette sker på ukoordineret vis i euroområdet, vil det også føre til en betydelig nedgang i efterspørgslen i andre medlemsstater. Tilpasning via den nationale finanspolitik er særlig vigtig i euroområdet, eftersom national pengepolitik, rentepolitik og valutakurspolitik ikke er en mulighed for medlemsstaterne. En række sideløbende finanspolitiske konsolideringsforanstaltninger i hele EU forlængede den økonomiske og finansielle krise frem til 2014, og sparetiltagene under den økonomiske recession medførte store afsavn for mange almindelige mennesker. Selv om de sociale indikatorer i euroområdet samlet set er blevet bedre mellem 2014 og 2020, ligger de fortsat under niveauet fra før krisen i en række lande. De offentlige investeringer faldt ligeledes fra 3,7 % af BNP i 2009 til 2,7 % af BNP i 2017. Hertil kommer, at dette har påvirket væksten i BNP negativt og dermed også den offentlige gæld i forhold til BNP. Kommissionen bør i højere grad tage højde for de skærpede negative følger af opbremsningen i væksten. EØSU henleder opmærksomheden på sine tidligere anbefalinger (6) — som der endnu ikke er taget hensyn til — om en evaluering af reglerne.

3.6.

Sikring af prisstabilitet i dag og højst sandsynligt også i den nærmeste fremtid betyder i praksis en indsats for at undgå deflation snarere end inflation. Pengepolitikken har afgørende betydning for stabiliteten af de offentlige husholdninger og økonomien som helhed. ECB's fremtrædende rolle som långiver i sidste instans skal konsolideres, således at landene ikke udelukkende er afhængige af refinansiering via de finansielle markeder. I lyset af covid-19-krisen bifalder EØSU ECB's foranstaltninger til at holde rentespændene på obligationsmarkedet under kontrol. Stillet over for en økonomisk nødsituation skal ECB være parat til i højere grad at anvende kvantitative lettelser. En afbalanceret økonomisk politik vil imidlertid være tjent med både et inflationsmål og et mål for inklusiv og bæredygtig vækst i pengepolitikken.

3.7.

Som svar på covid-19-krisen skal der vælges en beslutsom og ekstraordinær fælles konjunkturudjævnende politisk tilgang for at forebygge massearbejdsløshed og levere tjenesteydelser af almen interesse og en offentlig infrastruktur, der råder over flere ressourcer og mere personale, hvor det er nødvendigt, navnlig i de sociale sikringsordninger og sundhedssystemerne. Erfaringerne fra den finansielle krise i 2008 og pandemikrisen i 2020 tvinger os til at konkludere, at der kan opstå lignende alvorlige situationer i fremtiden, hvilket betyder, at ØMU'en må uddybes (jf. punkt 4.6). EØSU gentager, at EU under enhver form for krise skal vise, at EU ikke blot er et fællesskab af økonomiske interesser, men også — og først og fremmest — et fællesskab baseret på solidaritet (7). Dette princip skal lægges til grund for Unionens politikker, hvilket også gælder princippet om at fremme de europæiske borgeres velfærd som fastsat i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) (8).

3.8.

EØSU bifalder aktiveringen af den generelle undtagelsesklausul i den finanspolitiske ramme, som heldigvis er blevet indført som en mulighed for alle EU's medlemsstater i forbindelse med »sixpack«. Spørgsmålet er, hvor hurtigt der vil blive stillet krav om en tilbagevenden til de »normale« finanspolitiske regler. EØSU advarer mod at vende tilbage til »business as usual« for hurtigt, da dette kan udløse en ny recession. I stedet for en »tilbagevenden« anbefaler EØSU et »skifte« til en revideret ramme for økonomisk styring som anført nedenfor.

4.   Særlige bemærkninger til de spørgsmål, der er blevet rejst i Kommissionens offentlige høring

Som anført i punkt 3.1 ovenfor påpeger EØSU, at spørgsmålene til offentlig debat er formuleret på en måde, der begrænser muligheden for at få et samlet overblik. De specifikke svar nedenfor skal ses i sammenhæng med EØSU's generelle bemærkninger om rammerne for økonomisk styring i afsnit 3.

4.1.   Forbedring af rammerne for at sikre holdbare offentlige finanser på lang sigt og afskaffe makroøkonomiske ubalancer

4.1.1.

Kommissionen går fortsat ind for en effektiv forebyggende del og for en hurtig gennemførelse af de finanspolitiske henstillinger uden at tilbyde løsninger på de vanskeligheder, som nogle medlemsstater står over for, og uden at tage fat på følgevirkningerne for andre vigtige økonomiske mål. Det har vist sig at være ekstremt vanskeligt at opfylde gældsreduktionsmålet, især i stærkt gældstyngede lande med lav vækst, lav inflation og høje gældsfinansieringsomkostninger. Nedskæringer i de løbende udgifter og offentlige investeringer for at opfylde den mellemfristede målsætning er forbundet med betydelige konsekvenser i form af lavere sociale udgifter, beskæftigelse og økonomisk vækst. Den nuværende økonomiske krise er imidlertid et alarmsignal, der minder om nødvendigheden af at skabe et finanspolitisk råderum for konjunkturudjævnende finanspolitik.

4.1.2.

EØSU påpeger, at sikring af holdbar finansiering ikke vil fungere ved at stramme procedurerne, men ved at ændre perspektiverne for den økonomiske politik. EU's styringsramme har en væsentlig rolle at spille med hensyn til at sætte medlemsstaterne i stand til at styrke de offentlige finanser og støtte dem i at bringe de offentlige udgifter og indtægter i balance på lang sigt. For det første skal styringen fokusere på bæredygtig og inklusiv vækst og tage hensyn til finanspolitiske multiplikatorer. Når væksten i BNP reduceres, kan finanspolitiske incitamenter øge indtægterne og nedbringe gælden i forhold til BNP. En højere vækst giver mulighed for flere investeringer og tilstrækkelig finansiering af den sociale søjle, hvilket forøger efterspørgslen. I den forbindelse kunne en yderligere analyse for at fastslå, i hvilket omfang forbedringer af de finanspolitiske indikatorer skyldes rammerne for den økonomiske styring eller en gunstig økonomisk udvikling, også være en hjælp.

4.1.3.

For det andet bør der lægges større vægt på at øge indtægterne end på at reducere udgifterne. Presset for at sænke afgifterne på mobile produktionsfaktorer sammen med aggressiv skatteundgåelse og skattesvig begrænser mulighederne på indtægtssiden og fordrejer konkurrencen. Dertil kommer, at det også skaber et pres for at skære ned på udgifterne til social-, uddannelses- og sundhedssektorerne, hvilket ofte betragtes som den nemmeste metode til at reducere gælden på kort sigt. For at sikre et holdbart offentligt budget på retfærdig vis skal denne mangel imødegås ved hjælp af samordnede skattepolitikker. Foranstaltninger mod skattesvig gør allerede meget for at lette presset på de offentlige budgetter. Det anslås dog, at det årlige tab alene som følge af momssvig og momsunddragelse beløber sig til 147 mia. EUR (9), mens summen af alle EU-medlemsstaternes underskud var på 114 mia. EUR i 2018.

4.1.4.

For det tredje bør overskud og underskud behandles med den samme grad af alvor i den økonomiske styring. Det er den eneste vej frem med hensyn til at rette op på ubalancer mellem landene. Kommissionen argumenterer med rette for, at det vil bidrage til at fremme opadgående konvergens og have en positiv indvirkning på den nominelle vækst, hvis de løbende poster i højere grad balancerer, både med hensyn til underskud og overskud, i euroområdet. Faktisk burde nogle lande have reduceret overskuddene på de løbende poster ved hjælp af en mere ekspansiv politik, der tager sigte på at stimulere den indenlandske efterspørgsel, men har ikke gjort det. Andre lande med strukturelle ubalancer som følge af lav produktivitet og konkurrenceevne burde have øget investeringerne i uddannelse, øget udgifterne til forskning og udvikling og styrket de produktive aktiviteter. Begrænsede økonomiske ressourcer har imidlertid forhindret dette.

4.1.5.

Et velkomment skridt er udvidelsen af proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer, så den inkluderer tilpasninger i forhold til den beskæftigelsesmæssige og sociale udvikling. Uanset anvendelsesområdet for proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer bygger overvågningen fortsat på aspekter, som Kommissionen anser for at være relevante for den makroøkonomiske stabilitet, såsom produktivitet og konkurrenceevne. Dette perspektiv er for snævert, eftersom ubalancer på det sociale område også udgør en risiko for den makroøkonomiske stabilitet. For eksempel har høj arbejdsløshed en negativ indvirkning på den økonomiske efterspørgsel, det finansielle system (misligholdte lån) og de offentlige budgetter. Der bør især lægges større vægt på spørgsmålet om lønstigninger, der har haltet bag efter arbejdskraftens produktivitet i 15 medlemsstater siden 2010. Der tages ikke højde for miljømæssige faktorer, selv om klimakrisen kan have en enorm negativ indvirkning på den makroøkonomiske bæredygtighed.

4.2.   En ansvarlig finanspolitik, der garanterer langsigtet holdbarhed, men som samtidig muliggør en stabilisering på kort sigt

4.2.1.

Omlægningen af den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten havde til formål at sikre, at de automatiske stabilisatorer kan træde i kraft i vanskelige perioder. Denne hensigt hilses velkommen, men procykliske politikker er ikke desto mindre blevet fastholdt. Hovedårsagerne var langvarige økonomiske vanskeligheder i mange medlemsstater, som gjorde det vanskeligt at føre en konjunkturudjævnende finanspolitik. En anden årsag var alvorlige problemer med indikatorerne, f.eks. manglende sikkerhed med hensyn til definitionen af outputgabet og forskellige beregningsmetoder til vurdering af det potentielle BNP i de enkelte lande. De komplekse procedurer til vurdering af de strukturelle budgetbalancer betyder, at resultaterne gentagne gange er genstand for omfattende korrektioner (10). BNP er dog også selv et resultat af statistiske skøn, som er behæftet med fejl og genstand for større efterfølgende revisioner. Desuden er der ingen mulighed for direkte at påvirke disse indikatorer ved hjælp af politiske foranstaltninger. EØSU anbefaler på det kraftigste at begrænse deres betydelige indflydelse på udformningen af den nuværende økonomiske politik og navnlig at opgive begrebet »strukturelle budgetsaldi«.

4.2.2.

Alternativt kan en indikator, der tager højde for forholdet mellem mellemfristede udgifts- og indtægtstendenser, være mere relevant. For eksempel kan væksten i de nominelle udgifter tilpasses den mellemfristede vækstrate for det potentielle output plus ECB's inflationsmål, under hensyntagen til diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden. Men uanset hvordan de finanspolitiske regler udformes, kan de altid føre til ugunstige scenarier. Afvigelser bør derfor ikke medføre automatiske konsekvenser, men udløse en mere detaljeret teknisk analyse, der tager højde for alle centrale mål for den økonomiske politik og en beslutningsproces, der involverer relevante interessenter (jf. punkt 4.4). Budgetunderskud skyldes trods alt en lang række faktorer. Der skal tages hensyn til de landespecifikke omstændigheder, den generelle økonomiske situation og det komplekse samspil mellem målene for den økonomiske politik.

4.3.   Incitamenter til vigtige reformer og investeringer for at håndtere økonomiske, sociale og miljømæssige udfordringer, uden at det sker på bekostning af sikringen mod risici i forbindelse med gældsbæredygtigheden

4.3.1.

Selv med bestemmelserne om investeringer og strukturreformer i stabilitets- og vækstpagten har det ikke været muligt at forhindre, at de offentlige investeringer falder under konsolideringsfaserne. Selv om det er fornuftigt at gøre gennemførelsen af de finanspolitiske regler mere fleksibel, har det vist sig at være utilstrækkeligt. Derfor anbefaler EØSU at anvende »den gyldne regel« for offentlige investeringer for at sikre produktiviteten og det sociale og økologiske grundlag for de kommende generationers trivsel. Det betyder, at fremtidsorienterede nettoinvesteringer skal fjernes fra beregningen af de relevante underskudsindikatorer. Det er uforståeligt, hvorfor de offentlige investeringer ikke afskrives over en klart fastsat periode, der defineres ved hjælp af aktivets driftslevetid, hvilket er tilfældet med private investeringer.

4.3.2.

Der er behov for offentlige aktiver for at sikre velstand og skabe fremtidige indtægter og konkurrenceevne på lang sigt. Dette er især tilfældet, når det drejer sig om at gennemføre den grønne pagt og sikre moderne sundheds-, uddannelses- og teknologiinfrastruktur. Da dette også sikrer økonomisk, social og miljømæssig bæredygtighed for fremtidige generationer, som vil få gavn af potentielle afkast, bør disse generationer bidrage til finansieringen af sådanne investeringer. Makroøkonomiske ubalancer kan også reduceres gennem vigtige fremtidsorienterede investeringer. Derudover er offentlige investeringer en vigtig metode til at fremme en konjunkturudjævnende, men vækstfremmende politik, samtidig med at incitamenter til øget efterspørgsel fremmer en kortsigtet bæredygtig vækst.

4.3.3.

EØSU anbefaler også, at der udarbejdes en fælles strategisk investeringsplan, hvis anvendelsesområde bør spænde fra bekæmpelse af klimakrisen, til udvikling af teknologisektorerne og støtte til strukturelle ændringer i de traditionelle industrisektorer og modernisering af de sociale tjenester. Udvalget glæder sig over den bebudede styrkelse af InvestEU, oprettelsen af en strategisk investeringsfacilitet og et solvensinstrument samt det planlagte genopretningsinstrument og den finansiering, der er til rådighed fra EIB i henhold til aftalen fra april 2020. Offentlig støtte og garantier skal som altid være gennemsigtige og vurderes ud fra sociale, miljømæssige og finanspolitiske hensyn.

4.4.   En enklere og mere gennemsigtig EU-ramme med fokus på overvågning af medlemsstater med mere presserende udfordringer og sikring af en konstruktiv dialog

4.4.1.

Det komplekse regelsæt afspejler, at det er vanskeligt at tage højde for meget forskelligartede udviklingstendenser i harmoniserede regler. Som et alternativ anbefaler EØSU, at der udarbejdes et klart sæt indikatorer og en detaljeret analyse i tilfælde af betydelige afvigelser herfra, der omfatter alle medlemsstater, både hvad angår overskud og underskud. Finansielle sanktioner giver ingen mening, især som led i procedurerne i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. Skade på omdømme kan forringe kreditværdigheden og konkurrenceevnen yderligere. Sanktionerne forstærker også centrifugalkræfterne, og det vil ikke være muligt at uddybe ØMU'en uden solidaritet. Den økonomiske styring bør udføres på en sådan måde, at en medlemsstat ikke straffes, men får mulighed for at opnå holdbare finanser.

4.4.2.

I stedet for at drøfte forskellige former for incitamenter skal den økonomiske styring baseres på en afbalanceret teknisk vurdering, der tager hensyn til alle mål for den økonomiske politik og en bred demokratisk og gennemsigtig beslutningsproces. Europa-Parlamentet skal spille en meget mere fremtrædende rolle i de igangværende beslutninger inden for rammerne af den økonomiske styring. Eftersom mange aspekter af stabilitets- og vækstpagten kun vedrører euroområdet, kan en særlig ØMU-gruppe være ansvarlig for dette område i Europa-Parlamentet. Eurogruppens beslutninger bør gøres mere gennemsigtige.

4.4.3.

EØSU påpeger også behovet for i højere grad at inddrage civilsamfundet i den økonomiske beslutningstagning på EU-plan og fremhæver derfor betydningen af social dialog. På den måde kan der etableres en afbalanceret økonomisk politik, hvor der tages hensyn til alle interesser, samtidig med at der tages bedre højde for de grundlæggende behov. I betragtning af sin økonomiske og sociale position anser Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg sig selv for at være det EU-organ, der har de bedste forudsætninger for at bidrage til en sådan bottom-up-tilgang. EØSU er imidlertid ikke nævnt i afsnit VIII i TEUF om den økonomiske og monetære politik eller i bestemmelserne om den økonomiske dialog i »sixpack« og »twopack«-reglerne. Der bør rettes op på denne udeladelse ved eventuelle fremtidige ændringer af bestemmelserne om økonomisk styring i EUF-traktaten, »sixpacken« og »twopacken«.

4.4.4.

I tilfælde af betydelige afvigelser fra de indikatorer, der repræsenterer målene for den økonomiske politik, bør der foretages en mere detaljeret analyse samt gennemføres en ligeværdig drøftelse med den berørte medlemsstat om årsagerne til ubalancerne og indførelsen af positive incitamenter. Fremme af en inklusiv og bæredygtig vækst bør være nøglekriteriet i henstillingerne. Håndteringen af afvigelser, fra f.eks. underskudskriteriet, ved for eksempel at foreslå en grøn industripolitik er i et lands egen interesse og overflødiggør sanktioner.

4.5.   Nationale finanspolitiske rammer og deres samspil med EU's finanspolitiske ramme

4.5.1.

Budgetbestemmelserne i finanspagten og de »gældsbremser«, der er forankret i visse landes forfatninger, er mindre fleksible end den økonomiske styring på EU-plan. Dette kan ikke blot føre til kompleksitet og uoverensstemmelser, men også resultere i en kontraproduktiv overholdelse af de finanspolitiske regler. På medlemsstatsniveau bør budgetbalance være en del af en velstandsorienteret økonomisk politik.

4.6.   Hensyntagen til euroområdedimensionen og dagsordenen for uddybning af ØMU'en

4.6.1.

EØSU deler fuldt ud Kommissionens synspunkt om, at effektiviteten af den økonomiske styring ville blive forbedret ved at uddybe ØMU'en. EØSU anbefaler, at ØMU'ens finansielle, økonomiske, sociale og politiske søjle styrkes på en afbalanceret måde (11). Generelt er der behov for en plan for uddybning af euroområdet, som går ud over de grænser, der er fastsat i Maastrichttraktaten. Der skal straks gøres en indsats for at opfylde de vigtigste mål i en økonomisk politik, der er gearet til at sikre velfærd. De medlemsstater, der endnu ikke er tiltrådt euroområdet, skal tilslutte sig det, og de bør gøre det hurtigst muligt. I lyset af den aktuelle udvikling skal målet om økonomisk genopretning prioriteres højest.

4.6.2.

EØSU bemærker, at Kommissionen gentagne gange nævner, at mulighederne for at styre den finanspolitiske kurs fortsat vil være begrænsede, så længe der ikke findes en central finanspolitisk kapacitet med stabiliseringsfunktioner. EØSU har tidligere understreget, at en forbedret finanspolitisk kapacitet er afgørende for en korrekt forvaltning af ØMU'en. Der er behov for en fælles konjunkturudjævnende økonomisk politik for at kunne understøtte konjunkturudjævnende politikker på nationalt plan. Der skal indføres en stabiliseringsfunktion, men støtten skal være bundet til betingelser, der stemmer overens med målene for bæredygtig udvikling og den europæiske søjle for sociale rettigheder. Hvis den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM) anvendes til dette formål, må dens indgriben ikke være betinget af, at der stilles krav som skader en bæredygtig og inklusiv vækst.

4.6.3.

EØSU støtter i høj grad idéen om at kickstarte genopretningen på grundlag af solidaritet, som skitseret i udvalgets resolution fra juni 2020 (12). På lang sigt vil et instrument, der bakkes op af fælles garantier fra landene i euroområdet, bidrage til at mindske budgetubalancer. Det kan imidlertid kun være et sikkert aktiv og modstandsdygtigt over for større kriser, der påvirker euroområdet som helhed, hvis de offentlige indtægter ikke bringes i fare på grund af skatteunddragelse. EØSU anbefaler derfor, at der indføres ledsageforanstaltninger til bekæmpelse af aggressiv skatteplanlægning og skattesvig. Et sikkert aktiv bør udstedes via en mekanisme, der er under demokratisk kontrol og fokusere på at støtte sociale fremskridt og bæredygtighed. Fælles statsobligationer ville også mindske den finansielle sektors sårbarhed.

4.6.4.

De finansielle markeder og de offentlige finanser er i høj grad indbyrdes forbundne. Finansielle kriser har vist, at markedsdeltagerne potentielt kan øge ustabiliteten ved at øge låneomkostningerne for regeringer, der er i vanskeligheder. Inden for rammerne af et såkaldt »doom-loop« kan det være nødvendigt for en regering at øge gælden for at rekapitalisere bankerne, hvilket medfører et fald i tilliden til de offentlige finanser og et fald i obligationernes værdi, hvilket igen vil lægge pres på bankerne. Forsøg på at undgå disse risici primært gennem restriktive finanspolitiske regler lægger endnu mere pres på de offentlige budgetter. For effektivt at afbøde de finansielle markedsrisici er det også nødvendigt at uddybe bank- og kapitalmarkedsunionen ved at prioritere en effektiv regulering. Den finanspolitiske stabilitet vil blive bragt i fare, hvis de systemiske risici på finansmarkederne ikke begrænses. Endelig er det nødvendigt at styrke euroens internationale rolle på basis af en stabil, økonomisk stærk og socialt afbalanceret ØMU.

4.7.   Samspillet mellem stabilitets- og vækstpagten og proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer i det europæiske semester

4.7.1.

Den overordnede ide er, at både det europæiske semester i kombination med den årlige undersøgelse om bæredygtig vækst og den økonomiske styring skal være baseret på målene for en økonomisk politik, der har fokus på velstand. Sammen med en mere demokratisk tilgang bør det europæiske semester gøres mere forpligtende. En integreret resultattavle med alle sociale, miljømæssige, økonomiske og finanspolitiske mål ville bidrage til at introducere en afbalanceret strategi.

---

(1)  EØSU's udtalelse om Fremtiden for Den Europæiske Unions Solidaritetsfond (EUT C 181 af 21.6.2012, s. 52).

(2)  Traktaten om Den Europæiske Union, artikel 3, stk. 1.

(3)  Resolution om EØSU's forslag til genopbygning og genopretning efter covid-19-krisen. (EUT C 311, 18.9.2020, s. 1).

(4)  Indtil videre er denne procedure aldrig blevet anvendt, enten fordi Kommissionen var tilfreds med de reformer, som medlemsstaten foreslog, eller fordi Kommissionen ikke anså det for politisk muligt at gennemføre proceduren. (Jf. The European Semester for economic policy coordination: A reflection paper, Europa-Parlamentet, oktober 2019, PE 624.440).

(5)  Jf. konkurrencebegrebet som skitseret i EØSU's udtalelse om Nationale konkurrenceevneråd (EUT C 177 af 18.5.2016, s. 35).

(6)  Se EØSU's udtalelser om Evaluering af den økonomiske styring (EUT C 268 af 14.8.2015, s. 33), og om Pakken vedrørende Den Økonomiske og Monetære Union (EUT C 262 af 25.7.2018, s. 28).

(7)  EESC udtalelse om Fremtiden for Den Europæiske Unions Solidaritetsfond (EUT C 181 af 21.6.2012, s. 52).

(8)  Traktaten om Den Europæiske Union, artikel 3, stk. 1.

(9)  COM(2019) 8 final, s. 4.

(10)  Den usikre karakter af de anslåede strukturelle budgetsaldi kan illustreres ved hjælp af eksemplet Tyskland. I maj 2017 anslog Kommissionen, at saldoen var faldet med 0,25 % mellem 2016 og 2017. I maj 2018 blev disse skøn revideret for at vise en stigning på 0,35 % i denne periode, hvilket førte til en justering af den strukturelle saldo med 0,6 % af de potentielle økonomiske resultater. Dette er en meget kraftig tilpasning i betragtning af, at Tyskland er en forholdsvis stabil økonomi, og at der ikke fandt store chok sted i 2017.

(11)  EØSU's udtalelse om En ny vision for fuldførelsen af Den Økonomiske og Monetære Union (EUT C 353 af 18.10.2019, s. 32).

(12)  Resolution om EØSU's forslag til genopbygning og genopretning efter covid-19-krisen.