15.1.2013   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 11/34

1.1

EØSU er enigt med Kommissionen i, at det omfattende lovgivningsprogram for finansielle reformer, som går forud for nærværende "Pakke om en bankunion", er af central betydning, men ikke tilstrækkeligt til at reagere på krisen og stabilisere Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU (1)) for at genskabe tilliden til euroen og EU's fremtid samt forbedre styringen og bekæmpe den tiltagende opsplitning af bankmarkederne i Unionen. Derfor mener EØSU, at den pakke af foranstaltninger, der redegøres for i Kommissionens køreplan COM(2012) 510 og i de to lovgivningsmæssige forslag COM(2012) 511 og COM(2012) 512, hvoraf sidstnævnte også behandles i denne udtalelse, er hensigtsmæssig.

1.2

EØSU gratulerer Kommissionen med dens grundige arbejde og støtter også dens opfordring til, at foranstaltningerne vedtages inden udgangen af 2012 og omhyggeligt forberedes under hensyntagen til følgerne for banksektoren og de nationale økonomier. Det er absolut nødvendigt, at vore regeringer har tilstrækkeligt vidsyn til at opbygge mere Europa og et bedre Europa ved at afgive beføjelser og støtte, at disse anvendes til at sikre en overvågning af høj kvalitet og med større integration til fordel for en virkelig europæisk styring, som er samfundsmæssigt nyttig og effektiv økonomisk set.

1.3

At disse foranstaltninger er presserende og utilstrækkelige kan udledes af det faktum, at omkostningerne langt overstiger de 4,5 billioner EUR i form af skattemidler, som hidtil er blevet sat på spil for at redde bankerne i EU. Finanskrisen har fremkaldt den værste verdensomspændende recession siden den store depression, især i euroområdet, hvor genskabelse af tilliden til euroen og forvaltningen af dens institutioner derfor er endnu mere nødvendig og hastende. Nye, strammere regler vil give borgerne og markederne sikkerhed, skønt anfægtelsen af de eksisterende regler og de nye reglers uafklarede karakter og træge gennemførelse kan være kilde til større usikkerhed. Derfor bør der også fastsættes kortere og præcise frister for tilpasningen af de institutioner, som understøtter euroen.

1.4

EØSU opfordrer især til, at man hurtigt når til enighed om den fælles tilsynsmekanismes ikrafttræden. Dette betyder, at der må tages fat på centraliseringen allerede i 2013 og ikke sættes uklare mål på dette stadium, eftersom det oprindelige hovedformål med indførelsen af en fælles mekanisme er at redde euroen, så omkostningerne for skatteyderne ved eventuelle omstruktureringer eller lukninger holdes nede på et minimum ved på forhånd at mobilisere tilstrækkelige midler og lade aktionærerne og kreditorerne bære afviklingsomkostningerne.

1.5

EØSU tager positivt imod, at Den Europæiske Centralbank (ECB) til dette formål lige fra starten udstyres med et tilsynsråd, som skal forhindre eventuelle interessekonflikter med dens monetære aktiviteter.

1.6

EØSU bakker op om, at ECB får til opgave at føre tilsyn med samtlige banker i Unionen, hvor små de end måtte være – især med de konsoliderede regnskaber for grænseoverskridende aktiviteter – og at anvende det gældende fælles regelsæt på dem. EØSU går også ind for, at ECB tildeles de funktioner, beføjelser og ressourcer, som er af afgørende betydning for at kunne påvise risici, der truer bankernes levedygtighed, og for at kunne kræve, at bankerne træffer de nødvendige afhjælpende foranstaltninger med aktiv inddragelse af de nationale tilsynsmyndigheder i den fælles tilsynsmekanisme. Det er også rimeligt, at disse myndigheder beholder ansvaret for forbrugerbeskyttelse, skønt Kommissionens forslag ikke siger noget om, hvorledes de mulige interessekonflikter mellem det makroprudentielle tilsyn på europæisk plan og de nationale myndigheders beføjelser skal tackles.

1.7

Hvad angår de makroprudentielle politikker giver EØSU sin støtte til, at Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) og ECB får en større rolle at spille inden for rammerne af et mere integreret finansielt system, og opfordrer Kommissionen til at præcisere interaktionen mellem de nationale myndigheder og ECB.

1.8

EØSU bifalder forslaget om at gøre det lettere for de lande uden for euroområdet, som anvender opt in-muligheden, at deltage med samme rettigheder som eurolandene via mere smidige og attraktive procedurer, uden at overtræde traktaten om EU's funktionsmåde (TEUF).

1.9

EØSU anser det for absolut nødvendigt at sikre god sammenhæng mellem Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) og ECB vel vidende, at der i starten vil være nogle overlappende funktioner. Hvad beslutningstagningen angår, kræver revisionen af afstemningsreglerne ved at ændre EBA-forordningen og give det uafhængige panel større beføjelser til at træffe afgørelser yderligere analyse og overvejelse for at sikre afbalanceret hensyntagen til de medlemsstaters bankinteresser på det indre marked, som ikke er med i den fælles tilsynsmekanisme (i tråd med Det Europæiske Råds konklusioner om fuldførelse af ØMU'en vedtaget den 18. oktober 2012). Det skal samtidig forhindres, at integrationen i euroområdet lammes af blokerende mindretal. Det er vigtigt at undgå, at der opstår et todelt marked for finansielle tjenesteydelser. Det er derfor, EØSU har rejst spørgsmålet.

1.10

Endvidere bør ECB, ESRB og de netop etablerede europæiske tilsynsmyndigheder, herunder det uafhængige panel, involvere civilsamfundets organisationer i deres arbejde, især forbrugerorganisationer og fagforeninger (2), uden at det må gå ud over deres absolutte uafhængighed, gennemsigtighed og modstandsdygtighed over for politisk pres.

1.11

Tempoet i overførslen af banktilsynet og de dermed forbundne ændringer i Den Europæiske Banktilsynsmyndighed – som bør koncentrere sig om at sikre sammenhæng mellem og harmonisering af bestemmelser og tekniske standarder, så de kan udbredes til hele EU – er lige så væsentlige elementer som strengere forsigtighedskrav til bankerne (3), tiltagene til styrkelse og forbedring af det fælles system for indskudsbeskyttelse (4) og integreret bankkrisestyring med redskaber til genopretning og afvikling af banker (5) med det mål at styrke den europæiske banksektor og forhindre fremtidige afsmittende virkninger, især dem, som hidrører fra den øgede risiko, som investeringsbankernes kunder løber. EØSU opfordrer Kommissionen til at fastsætte konkrete tidshorisonter og operationelle mål for dette fælles regelsæt.

1.12

Udvalget opfordrer Kommissionen til at foreslå en tidsplan og nærmere bestemmelser for den fælles afviklingsmekanisme (6) såvel som andre relevante delmål, der endnu ikke er blevet konkretiserede, såsom forvaltningen af eventuelle kriser i forbindelse med den fælles tilsynsvirksomhed. På denne måde vil bankunionen vinde i troværdighed og blive et fælles fundament for hele det indre marked. Dermed vil man kunne forhindre, at selv ret små banksvigt udløser grænseoverskridende systemisk skade eller mistillid, som fører til, at indskud overføres til et andet land til skade for banksystemet i det pågældende land. Udvalget går ind for, at den fælles afviklingsmekanisme på sigt kan påtage sig yderligere koordineringsopgaver i forbindelse med kriseforvaltning. Men tilsyn og afvikling bør gå hånd i hånd for at undgå, at en medlemsstat kommer til at bære ansvaret for eventuelle beslutninger på europæisk plan om at afvikle en bank og for omkostningerne ved indskudsdækning.

1.13

EØSU opfordrer de øvrige EU-institutioner til at overholde de grundprincipper, som bør være ledetråden for al afledt lovgivning og den øvrige gældende ret, ud fra en lovbaseret og ikke magtbaseret tilgang. Det må sikres, at disse principper atter bliver holdt i hævd, ikke mindst i euroområdet, for at understøtte bankunionen via en finanspolitisk union baseret på en fælles mekanisme for udstedelse af gældsinstrumenter og en anden mekanisme for fiskale overførsler for at modstå de cyklusser, som skaber asymmetriske chok som dem, der især har ramt eurolandene i de seneste år. Den fælles tilsynsmekanisme kan finansieres med tilsynsbidrag, som opkræves af kreditinstitutterne, og som bør afspejle risikoprofilen for de institutter, der skal overvåges. EØSU mener, at Kommissionen bør udsende en grønbog eller hvidbog om, hvordan bankunionen kan finansieres på harmoniseret vis, så den kan træffe beslutning om afgifter og skat på finansielle aktiviteter og bankvirksomhed, som er nødvendige, men i dag kilde til opsplitning.

1.14

Bankunionen vil være det første skridt på vejen til en positiv udviklingsspiral for euroområdet og hele EU, så man kan få rettet op på dets konstruktionsfejl og give det indre marked mulighed for at genvinde sin konkurrenceevne og opfylde Europa 2020-strategiens mål. På den måde vil der kunne dæmmes op for den store tilstrømning af nye finansielle produkter i tilknytning til skyggebankvirksomhed, som Basel III-bestemmelserne har givet mulighed for som anført i de seneste rapporter fra Den Internationale Valutafond (IMF). EØSU opfordrer Kommissionen til at fremskynde arbejdet med udformning af de nye modeller for investerings- og handelsbankvirksomhed, da skyggebankvirksomhed i mange lande er ved at vokse sig større end traditionel, reguleret bankvirksomhed.

1.15

EØSU opfordrer Kommissionen og EU's medlovgivere til at gøre dette projekt til et redskab for finansiel og digital inklusion. Den fælles tilsynsmekanismes ledelse skal optræde ansvarligt og kontrolleres demokratisk ved regelmæssigt eller på opfordring at aflægge beretning om sin forvaltning over for Europa-Parlamentet. Dette vil øge den politiske synlighed af disse emner og hjælpe med til at øge borgernes opbakning til EU-institutionerne.

1.16

Endelig skal bankunionen ikke begrænse sig til euroområdet og Unionen som helhed, men også udbrede sine mål vedrørende samarbejde og konkurrenceevne, til euroens eksterne indflydelsessfærer og resten af verden.

2.1

Den 1. januar 2011 begyndte banktilsynsmyndigheden at fungere. Den var blevet oprettet ved forordning (EU) nr. 1093/2010 på grundlag af anbefalingerne i Larosière-rapporten for at reformere tilsynsstrukturen og skabe et integreret europæisk system bestående af tre myndigheder (for banker, børsmarkeder, forsikrings- og pensionsfonde) samt Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB).

2.2

Sideløbende hermed er forbrugerbeskyttelsen og tilliden til finansielle tjenesteydelser siden juli 2010 blevet styrket gennem indskudsgarantiordninger for banker (MEMO/10/318), investeringsselskaber (MEMO/10/319) og forsikringsselskaber (MEMO/10/320), og så sent som den 6. juni 2012 bebudede Kommissionen nye krisestyringstiltag for at undgå fremtidige bankredninger. Kommissionen foreslog dette fælles tilsynssystem i sin meddelelse Fremdrift i den europæiske genopretning af 4. marts 2009 og gav en mere detaljeret beskrivelse af den nye konstruktion i sin meddelelse Finansielt tilsyn i EU af 27. maj 2009. Begge meddelelser fik den 19. juni 2009 tilslutning fra Det Europæiske Råd, som erklærede, at systemet bør have til formål at opgradere kvaliteten af tilsynet og styrke de nationale tilsynsmyndigheder, styrke tilsynet med grænseoverskridende koncerner og fastlægge et fælles regelsæt, der direkte gælder for alle finansielle institutioner, der er aktive i det indre marked. Rådet understregede også, at kreditvurderingsbureauerne bør henhøre under de nye europæiske tilsynsmyndigheders kompetence (derfor blev forordning (EF) nr. 1060/2009 ændret ved forordning (EU) nr. 513/2011).

2.3

Som afslutning på denne vanskelige lovgivningsproces foreslår Kommissionen i sin meddelelse "En køreplan for oprettelse af en bankunion" at fastlægge rammerne for et fælles, højt regulerings- og tilsynsniveau, som anvendes konsekvent på alle banker og øvrige finansielle institutioner i hele EU, ved at indføre fælles mekanismer for tilsyn, afvikling og indskudsgaranti på grundlag af et fælles regelsæt.

2.4

Derfor opfordrer den til at nå til enighed om fem centrale aktioner inden udgangen af 2012. Tre af dem er forslag til retsakter, som EØSU allerede har udtalt sig om eller er ved at behandle: forslag vedrørende overholdelse af mindstekapitalkravene til bankerne (CRD4-forslagene (7)), direktivet om indskudsgarantiordninger og direktivet om genopretning og afvikling af kreditinstitutter. De to andre forslag er sammen med køreplanen emnet for nærværende udtalelse: en ny forordning om overdragelse af specifikke opgaver til ECB vedrørende tilsyn med kreditinstitutter og ændringen af forordning (EU) 1093/2010 om oprettelse af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA), som er nødvendig for at forbedre koordineringen mellem EBA og den fremtidige fælles tilsynsmyndighed og for at sikre balance i beslutningstagningen mellem lande, som er med i eller står uden for den fælles tilsynsmekanisme af hensyn til bevarelsen af det indre markeds integritet. Efter disse fem aktioner bebuder Kommissionen en fælles afviklingsmekanisme for banker og koordinering af afviklingsredskaberne.

2.5

Denne køreplan kommer på et tidspunkt, hvor den eurobaserede model for finansiel integration er kommet til kort over for den krise, der startede i 2007. De hurtige fremskridt i den europæiske integration af aktie- og obligationsmarkederne trak dele af banksektoren med sig - mere for engrosmarkedernes (interbankforretninger, værdipapirudstedelse osv.) end detailmarkedernes vedkommende (banklån og –indskud). Men på grund af krisen er detailbankerne blevet berørt af de seneste tendenser til opsplitning og den deraf følgende renationalisering af engrosbankerne, som er blevet fremmet af tilsynsmyndighedernes samt afviklings- og indskudsgarantiordningernes fortsatte nationale tilsnit (8). Renationaliseringen af gældsmarkederne er gået særligt stærkt.

2.6

I euroområdet har nedskæringerne og de økonomiske stramninger, som krisen har forårsaget med de deraf følgende fald i BNP og beskæftigelsen, haft et meget større omfang. Således erklærede Kommissionen den 23. oktober 2011 over for de europæiske stats- og regeringschefer, at EU har mistet 2 billioner EUR i tabt økonomisk vækst mellem 2007 og 2010 på grund af krisen (9).

2.7

Ved udgangen af 2010 havde USA og syv europæiske lande ifølge IMF genvundet næsten en tredjedel af de offentlige midler, der var blevet anvendt til bankredninger siden krisen begyndte (1,8 ud af 5,2 billioner USD). Resten kan genvindes næsten fuldt ud i de kommende år via skatter eller andre initiativer, medmindre der kommer endnu en recession fremkaldt af en ny gældsrelateret bankkrise.

2.8

Køreplanen fastsætter konkrete datoer for tilsynets ikrafttræden i euroområdet (10), men ikke i fuldt omfang for den fælles tilsynsmekanisme og afviklingsmekanismen, skønt Kommissionen anser førstnævnte for særlig vigtig for at stabilisere situationen og en forudsætning for direkte rekapitalisering af banker via den europæiske stabilitetsmekanisme.

2.9

Endelig er det som en afslutning på arbejdet med bankunionen absolut nødvendigt at fremskynde og styrke de initiativer, Kommissionen arbejder på for tiden: regulering af skyggebanksystemet (IP/12/253); styrkelse af kreditvurderingernes pålidelighed (IP/11/1355); opstramning af reglerne for hedgefonde (IP/09/669), baissespekulation (IP/10/1126) og derivater (IP/10/1125); modvirkning af uansvarlige aflønningssystemer i banker (IP/09/1120); reformer inden for revision (IP/11/1480) og regnskabsføring (IP/11/1238). Det er også absolut nødvendigt at lytte til EØSU's anbefalinger om afskaffelse af skatteparadiser (11).

3.1

Krisens meromkostninger i EU (12) har forværret skævhederne og assymetrierne mellem landene, hvilket har svækket effektiviteten af så vigtige traktatfæstede politikker som den monetære politik, handelspolitikken og politikken for samhørighed og bæredygtighed samt opsplittet de finansielle markeder og pengeinstitutmarkederne, hvorved Europa 2020-strategiens mål om en intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og bedre økonomisk styring er blevet endnu sværere at nå (13). Mens nogle få lande har kunnet nedbringe deres renteudgifter, har de lande, som har været hårdest ramt af den finansielle krise og gældskrisen, oplevet meget kraftigere stigninger i deres offentlige renteudgifter og været nødt til at sænke de offentlige lønninger, pensioner, uddannelses- og sundhedsudgifter samt investeringerne i teknisk og social infrastruktur (14).

3.2

Den nødvendige forbedring af de demokratiske procedurer bør kunne forliges med bankunionens mål om at lette formidlingen mellem opsparede midler og investeringer, som er bankernes egentlige opgave, og som indebærer kontrol med den tekniske effektivitet og effektive ressourceallokering, hvilket understøtter EU's retsprincipper og har betydning for alle borgeres friheder og interesser.

3.3

Skønt der lige fra krisens begyndelse er vedtaget talrige foranstaltninger for at forhindre, at mistilliden til de finansielle institutioner skulle smitte af på statsgældssektoren i eurolandene, er denne onde cirkel ikke blevet brudt endnu. For at de finansielle institutioner atter kan opfylde deres funktion som formidlere mellem opsparede midler og investeringer, tilråder den økonomiske teori derfor at føre politikker for positiv – ikke negativ – omfordeling, såsom fælles mekanismer for gældsudstedelse og fiskale overførsler som modvægt mod asymmetriske cykliske chok (15).

3.4

Indsatsen for at fremme gennemsigtighed og mindske de risici, der påvirker det globale finansielle system – som de seneste rapporter fra IMF og Verdensbanken anbefaler – er i høj grad forenelig med den vej hen imod finansiel og digital inklusion og beskyttelse af forbrugernes interesser, som EU er slået ind på og har konsolideret gennem sin 2020-strategi.

3.5

Endelig bør den stærkere demokratiske kontrol medvirke til ikke alene at fremme overensstemmelsen med traktater og principper, men også give bankunionen en central placering i Europa 2020-strategien, hvilket er af vital betydning for vores politiske projekts fremtid.

4.1

EØSU anser Kommissionens foreslåede køreplan for at være et passende bidrag til styring på europæisk plan og er enigt i, at det haster med at få indført de to nye retsakter såvel som de næste bebudede tiltag, der alle er absolut nødvendige for at genvinde tilliden til euroen og EU's fremtid.

4.2

Det vigtigste mål med den fælles tilsynsmekanisme bør være at sikre et centraliseret tilsyn med bankerne, som er mere effektivt end det tilsyn, der i dag varetages af det nuværende net af nationale myndigheder, og at koordinere gennemførelsen af den med den fælles afviklingsmekanisme, så man undgår en politisering af beslutninger om bankafviklinger.

4.3

Blandt de mange grunde til, at Den Europæiske Centralbank er bedst egnet til at centralisere tilsynet, skal fremhæves dens netværk, dens uafhængighed og det forhold, at traktaten om EU's funktionsmåde tager højde herfor, således at det ikke vil være nødvendigt med en traktatændring for at opnå et tilsyn af kvalitet.

4.4

EØSU går også ind for, at de nationale tilsynsmyndigheder fortsat skal være ansvarlige for bekæmpelsen af hvidvaskning af penge og terrorisme i overensstemmelse med direktiv 2005/60/EF (16) såvel som for tilsynet med kreditinstitutter fra tredjelande. Udvalget kræver dog, at lande, som af forskellige årsager ikke overholder direktivet til punkt og prikke, bliver udelukket fra den fælles afviklingsmekanisme. For at gøre det lettere at føre et centraliseret tilsyn bør de berørte nationalbankers vedtægter ligeledes hurtigst muligt tilpasses for at sikre, at informationerne kan strømme uhindret.

4.5

I forbindelse med de nyoprettede organer bør der indføres afstemningsregler, som udelukker medlemmer, for hvem afstemningen kan indebære en interessekonflikt. Det må sikres, at personer i ledende stillinger er uafhængige og ansvarlige, ved at indføre sanktioner over for dem, der ikke lever op til deres forpligtelser, i betragtning af den skade, som disse kan påføre bankerne og et i øvrigt velfungerende finanssystem, for ikke at tale om økonomier, virksomheder og enkeltpersoner.

4.6

Finanssektoren er ved at reagere på den nye lovramme ved hjælp af innovative produkter, som slipper uden om de nye bestemmelser. IMF advarer i sine sidste rapporter om en ny bølge af innovative finansielle produkter, som i nogle tilfælde ligner dem, der fremkaldte den nuværende krise. Derfor bør der ved opgørelsen af omkostningerne ved det centraliserede tilsyn tages hensyn til de forskellige aktørers risikoprofil for ikke at belaste de kreditinstitutter, som ikke befatter sig med en sådan praksis.

4.7

EØSU advarer således mod den klare risiko for en stadig større udbredelse af skyggebankvirksomhed, der - som vi før har set - ville være i modstrid med såvel finanssektorens funktioner som de europæiske borgeres principper, værdier og rettigheder.

4.8

For bedre at udnytte sit potentiale bør den nye europæiske bankunion samarbejde tættere med andre eksisterende unioner for at få større udbytte af de muligheder, som dens finansielle institutioner besidder, især de mere globaliserede. Navnlig bør bankunionen fokusere på de naboområder, som allerede er knyttet til euroen eller afhængige af den (direkte eller indirekte er euroen allerede en valuta i over 50 lande).