27.7.2007   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 175/47

1.1

Udvalget ser positivt på direktivforslaget, som leverer en velunderbygget og pragmatisk tilgang til, hvordan man kan mindske og kompensere for den hastigt voksende mængde drivhusgasser fra luftfartsindustrien.

1.2

Ved at inddrage luftfarten i den europæiske emissionshandelsordning bliver ordningen selv potentielt styrket og gjort mere robust som den bedste model for bekæmpelse af CO2-emissioner på globalt plan.

1.3

Forslaget er realistisk. Det anerkender, at der er et stort pres fra politikere, erhvervsliv og forbrugere for at videreudvikle flyrejser og -transport, samtidig med at emissionshandelsordningen bruges som en markedsmekanisme til at kompensere for en af luftfartsindustriens største og mest skadelige eksterne virkninger.

1.4

Forslaget har dog sine svage sider. Det er fuldstændig baseret på emissionshandelsordningen — et system, som er blevet mødt med kritik fra mange aktører og som på nuværende tidspunkt ikke har bevist sin duelighed, og som selv forudsætter en rimelig bevilling af CO2-tilladelser, kreative og innovative investeringer i CO2-reduktion og at medlemsstaterne håndhæver deres nationale tildelingssplaner.

1.5

EØSU bifalder, at alle flyvninger til og fra Europa fra og med 2012 er omfattet af planen, men mener, at udgangspunktet bør være 2011 for europæiske aktører.

1.6

Det bemærkes, at takket være direktivet kan der i planen inddrages »eksterne«, fleksible projektkreditter fra Kyoto-mekanismerne Joint Implementation (»fælles gennemførelse«) eller Clean Development (»bæredygtig udvikling«) (JI/CDM). Støtte til kulstofreducerende, godkendte ordninger for bæredygtig energi/energieffektivtet i udviklingslandene er positivt, forudsat nøje overvågning opretholdes.

1.7

Udvalget erkender, at der er tale om et kompliceret spørgsmål, men anser forslaget for noget uigennemskueligt og finder, at det ikke lykkes for forslaget at forklare præcist, hvad dets fordele er. Forslaget er på forskellige måder og niveauer tiltrækkende for EU som helhed, for de enkelte medlemsstater, for forskellige sektorer i industrien og for offentligheden. Især bør direktivets positive muligheder for at støtte og styrke emissionshandelsordningen understreges. Det bemærkes også, at aktiv og supplerende støtte kræves fra andre af Kommissionens tjenestegrene, især Transport og Energi og Forskning.

1.8

EØSU henstiller derfor følgende:

1.8.1

Ved at inddrage luftfarten i emissionshandelsordningen har man fået en mulighed for at revidere ordningen, korrigere eksisterende fejl og styrke svage områder, så der kan udvikles et ægte og effektivt marked for CO2-handel — et afgørende element, der skal støtte EU's tilsagn om at opnå en CO2-reduktion på 20 % i 2020.

1.8.2

Det foreslåede emissionsloft nedsættes, så luftfarten er nødt til at foretage en tilpasning, som tåler bedre sammenligning med de øvrige industrier, som allerede er med i emissionshandelsordningen.

1.8.3

Den foreslåede gratis tildeling af kvoter til operatører bør stryges eller betydeligt begrænses, så det bliver et krav, at alle eller hovedparten af kvoterne bortauktioneres.

1.8.4

Der fastsættes en fælles grænse for køb af kreditter fra JI/CDM-ordningerne, så det sikres, at en stor andel af emissionsreduktionerne forekommer inden for EU.

1.8.5

Forhåndsplanlægning overvejes for, hvordan direktivets virkninger præsenteres for offentligheden. Det vil ikke kun øge bevidstheden om luftfartens indvirkning på klimaændringerne, men bør tilskynde til større åbenhed om ordningens finansielle konsekvenser for kunder og operatører og mindske faren for uberettigede profitgevinster.

1.8.6

Medlemsstaterne bør anmodes om frivilligt at udligne emissionerne fra flyvninger, der transporterer statsoverhoveder, regeringsledere eller ministre, som i øjeblikket fritages af administrative årsager (der er især tale om flyvninger med militære maskiner), således at disse foregår med et positivt eksempel.

1.8.7

Supplerende arbejde vedrørende kulstofreducerende foranstaltninger udover emissionshandelsordningen bør også gives meget høj prioritet. Heri indgår fjernelse af lovhindringer for skatte- og lovgivningstiltag — især om flybrændsel, begrænsning af emissioner af nitrogenoxider, forbedringer i lufttrafikstyring og forskning i større motor- og flyeffektivitet.

2.1

Luftfarten har været og er fortsat en integreret og vigtig del af den voksende globale økonomi. På mange måder er luftfarten en succeshistorie. Siden 1960 er sektoren hvert år vokset med gennemsnitligt 9 %, en vækst, der er 2,4 gange større end væksten i det globale BNP. Denne vækst fortsætter, og med de nuværende tendenser vil lufttransporten være fordoblet i 2020.

2.2

Denne succes har uundgåeligt skabt problemer som f.eks. stigningen i antallet af lufthavne og deres lokale indvirkning, men i forbindelse med klimaforandringerne bliver der i stigende grad fokuseret på, hvordan flyvningers drivhusgasemissioner og andre emissioner bidrager til den globale opvarmning. Luftfartsindustrien som servicesektor betragtet står for ca. 0,6 % af EU's økonomiske værditilvækst, men 3,4 % af dets drivhusgasemissioner. Emissionerne fra luftfarten i EU er steget med 87 % siden 1990, mens EU's samlede drivhusgasemissioner fra alle kilder i samme periode faldt med 3 %.

2.3

Internationale flyvninger har traditionelt været fritaget for at betale brændstofafgifter og er ikke omfattet af Kyoto-protokollens mål. Under hensyntagen til flys lange arbejdsliv og mulighederne for yderligere teknisk og operationel effektivitet indebærer væksten i luftfart, at sektoren vil fortsætte med at øge sine drivhusgasemissioner og derved underminere indsatsen i andre sektorer, hvor reduktioner finder sted. Selv om luftfarten i det store og hele har oplevet forbedringer i lovgivning, koordination og håndhævelse af sikkerhedsbestemmelser, har det været svært at nå en international aftale om miljøspørgsmål, hvilket også kan komme til at påvirke de kommercielle interesser.

2.4

Kommissionen har i længere tid undersøgt, hvordan man kan tilskynde til eller gennemføre en reduktion i drivhusgasemissioner fra luftfarten. I 2005 vedtog Kommissionen en meddelelse om »Mindskelse af klimapåvirkningerne fra luftfarten« (1). I april 2006 konkluderede EØSU i sin udtalelse om denne meddelelse (2), at der var brug for yderligere politiske tiltag for at kontrollere luftfartens indvirkning på klimaforandringerne og henstillede bl.a., at luftfarten skulle inddrages i EU's emissionshandelsordning. Rådet (miljøministre), Det Europæiske Råd og Europa-Parlamentet indtog en tilsvarende holdning. Kommissionen har nu foreslået et direktiv — emnet for denne udtalelse — som inddrager luftfarten i fællesskabsordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner.

3.1

I indledningen til det foreslåede direktiv bemærkes det, at stigningen i luftfartsemissioner i 2012 vil kunne neutralisere mere end en fjerdedel af EU's miljømæssige bidrag under Kyoto-protokollen. Det har vist sig vanskeligt at nå en international aftale om foranstaltninger, men forslaget til direktiv har til formål at tilvejebringe en handlingsmodel på globalt plan og er det eneste initiativ, som giver denne mulighed.

3.2

Det foreliggende forslag ændrer direktiv 2003/87/EF om handel med drivhusgasemissionskvoter med henblik på inddragelse af luftfarten i fællesskabsordningen. En konsekvensanalyse, som er vedlagt forslaget, konkluderer, at selv om emissionshandel er den mest effektive løsning for at mindske luftfartens klimapåvirkning, vil foranstaltningernes effekt »kun have beskeden indflydelse på den ventede vækst i efterspørgslen« og derfor på emissionsmængden (3). Man må derfor indse, at dette forslag ikke er udformet for at begrænse væksten i luftfart i sig selv, men for at sikre, at visse af dens skadelige miljøvirkninger opvejes af foranstaltninger, overvejende inden for andre økonomiske sektorer.

3.3

EU's nuværende emissionshandelsordning (4) omfatter ca. 12 000 energiintensive industrianlæg, som tegner sig for 50 % af den samlede CO2 i EU. Ifølge forslaget vil flyselskaberne modtage omsættelige kvoter, så de kan udlede en vis mængde CO2 hvert år med et overordnet loft, som er fastsat på grundlag af det gennemsnitlige årlige niveau af udledninger fra luftfartssektoren i de tre år mellem 2004 og 2006. Selskaberne kan sælge overskydende kvoter eller købe yderligere kvoter på markedet for emissionskvotehandel, f.eks. fra industrielle anlæg, som har mindsket deres udledninger, eller fra renenergi-projekter i tredjelande under Kyoto-protokollens mekanismer.

3.4

Direktivforslaget vil dække emissioner fra flyvninger inden for EU fra 2011 og alle flyvninger til og fra EU-lufthavne fra 2012. Både flyselskaber i og uden for EU vil blive omfattet. Det vurderes, at forslaget kan indebære, at der frem til 2020 muligvis vil blive lagt 1,8-9 euro på prisen for en returbillet inden for Europa og endnu mere for langdistanceflyvninger, f.eks. 8-40 euro for en returbillet til New York. At en sådan afgift vil have en meget beskeden indvirkning på den priselastiske flyindustri, er årsagen til, at ordningen kun forventes at få en begrænset effekt på væksten.

3.5

Det bør noteres, at Kommissionen er klar over, at inddragelsen af luftfart i emissionskvotehandlen kun er et af de mulige skridt, som bør tages på internationalt niveau, hvis man skal bekæmpe luftfartsemissionernes øgede indvirkning på klimaet. Kommissionen foreslår, at forslag vedrørende NOx-emissionerne fremsættes efter en konsekvensanalyse i 2008. Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) agter også at fremsætte yderligere forslag på sin samling i september 2008, selv om meget tyder på, at der er et voksende pres for at svække og underminere EU-initiativet.

4.1

EØSU er tilfreds med, at luftfarten inddrages i emissionshandelsordningen som det første skridt på internationalt niveau for at få lufttransporten til at betale en del af de miljøomkostninger, det har pålagt den omgivende verden siden luftfartens tidlige dage. Det er også positivt, at selskaber uden for EU inddrages. Desuden vil det være et krav i den foreslåede ordning, at mindre brændstofeffektive fly skal bruge en større tilladelseskvote, så der gives et beskedent incitament til teknisk og operationel effektivisering. Da lavprisflyselskaber i gennemsnit har en 10 % højere lastfaktor end traditionelle flyselskaber, vil forslaget også have en smule mindre indvirkning på lavprisflyselskaberne, samtidig med at det opmuntrer alle flyselskaber til at sælge ledige sæder til nedsat pris.

4.2

Udvalget erkender, at foranstaltninger med henblik på et mere effektivt flyvemønster, alternative brændstoffer, bedre design og højere lastningsfaktorer i et vist omfang vil bidrage til at mindske stigningen i drivhusgasemissioner. Ikke desto mindre har hovedparten af disse foranstaltninger været aktivt anvendt inden for luftfarten siden 1999, og alligevel har man i denne periode set en stigning i emissionerne på over 85 % — et tal, som fortsætter med at vokse som følge af de betydelige stigninger i passagerantal og transporteret last.

4.3

Direktivet foreslår, at man bekæmper luftfartssektorens voksende bidrag til klimaforandringerne ved at inddrage sektoren i EU-emissionshandelsordningen. Emissionshandelsordningen selv fastlægger den eneste internationale, markedsrelaterede lovgivnings- og kompensationsmekanisme for CO2 i stor skala, men har oplevet betydelige problemer i begyndelsen af sin prøvefase, som udløber i 2007. Det skyldtes generelt, at medlemsstaterne har tildelt alt for mange kvoter. Hvis EU-emissionshandelsordningen skal opfylde sit mål om at være et markedsinstrument, som skal kunne mindske CO2-emissionerne, er Kommissionen, med opbakning fra alle medlemsstater, nødt til at agere resolut, når det gælder om at fastlægge og anvende CO2 kvoter og sikre overensstemmelse.

4.4

I praksis kan inddragelsen af luftfarten være til stor gavn for emissionshandelsordningen. Luftfarten er mindre prisfølsøm end de fleste industrier for industriel fremstilling og elproduktion, som i dag er skyld i de fleste CO2-emissioner. Da CO2-andelen fra luftfarten (uundgåeligt) øges, vil emissionshandelsordningen få mange nye midler, så der kan investeres i yderligere kulstofbesparelser i andre sektorer. Om end luftfarten selv måske har begrænset kapacitet til at foretage sådanne besparelser, kan den tilvejebringe en finansieringskanal, så andre industrier får mulighed herfor.

4.5

Kommissionen vurderer f.eks., at direktivet vil føre til en nettoreduktion i drivhusgasser på 183 millioner tons CO2 i 2020 i forhold til et scenario med uændret praksis. At anslå prisen for kulstof i den periode er upræcist og afhænger af en stabil kvoteordning, men hvis luftfartsindustrien i samme periode køber 100 mio. tons til en gennemsnitlig pris på 30 euro, vil det principielt tilføre 3 mia. euro til CO2-reduktion.

4.6

EØSU indledte i 2007 et omfattende program for at tilskynde til tiltag og god praksis i civilsamfundet vedrørende klimaforandringer, og her er det et centralt element at mindske yderligere bidrag til drivhusgasemissionerne. Udvalget erkender, at dette forslag pragmatisk set er den bedste måde, hvorpå luftfarten kan inddrages i en strategi til kulstofreduktion, men påpeger samtidig, at direktivforslaget i realiteten ikke vil have nogen betydning for at begrænse den stadig voksende udledning af drivhusgasser fra lufttransportsektoren. Det skaber et større »præsentationsproblem«. Luftfartssektoren er allerede den hurtigst voksende kilde til drivhusgasemissioner i Europa, og dette direktiv er alt for eftergivende over for industrien ved at insistere på vækst uden at kræve en begrænsning af emissioner. Offentligheden er nødt til at forstå, at direktivet kan mobilisere betydelige ressourcer, som skal anvendes til kompenserende CO2-bekæmpelse.

5.1

Når det gælder om at nå det opstillede mål om en betydelig reduktion i emissionerne fra industrien, er direktivforslaget terminologisk upræcist. Da flyselskaber kan købe kvoter til »markedspris« for at dække emissioner over den maksimale tildeling, vil det have en minimal indvirkning på reduktion af drivhusgasserne fra luftfartssektoren, anslået til en nettoreduktion på muligvis 3 % i 2020, dvs. mindre end kun et års stigning i drivhusgasemissioner fra luftfarten. Af Kommissionens egne tal kan ses, at den marginale omkostningsstigning i billetpriserne vil have meget begrænset indvirkning på efterspørgslen efter flyrejser.

5.2

Ved at udstede hovedparten af de første kvoter gratis til flyselskaber og tillade, at resten indkøbes under den almene emissionshandelskvote (et åbent i modsætning til lukket system for lufttransport — eller muligvis for transportsektoren som helhed) accepterer Kommissionen status quo og gør kun lidt for at påvirke den fortsatte og hurtige vækst i en drivhusgasproducerende luftfartssektor. Det centrale i problemet er imidlertid, at en sådan begrænsning i dag er politisk og økonomisk uacceptabel. Med henblik på fremskridt har Kommissionen beregnet, at ikke blot vil inddragelsen af luftfart i emissionshandelsordningen medføre en vis effektivisering af kulstofreduktionen internt, men vil også — ved at afbalancere de øgede CO2-emissioner fra luftfarten med reduktioner i andre sektorer — skabe et ægte markedsincitament og finansiere ny forskning og applikationer for CO2-reduktioner andetsteds.

5.3

Kommissionen bemærker, at i et »lukket« system for kvotehandel — dvs. kun inden for luftfartssektoren — vil kvoteprisen ligge på 114-325 euro i modsætning til de formodede 30 euro pr. ton. Et lukket system af denne art vil sandsynligvis medføre, at billetpriserne bliver 8-30 euro dyrere for en kortdistanceflyvning. Skønt det kan opfattes som en mere realistisk måde at påvirke efterspørgsel og støtte brændstofeffektivitet og forskning i emissionsbekæmpelse på, vil det næppe få opbakning på EU-niveau, hvor der er tegn på afvigende transportprioriteringer. Et lukket eller »rent transportorienteret« system vil gøre en global aftale endnu mere usandsynlig.

5.4

I direktivforslaget har Kommissionen erkendt, men besluttet ikke at tage hensyn til den videnskabeligt velunderbyggede analyse, ifølge hvilken flyemissioner er mellem to til fire gange mere skadelige for klimaet end emissioner fra andre industrier (5). (Det skyldes især, at de fleste emissioner finder sted i den øvre atmosfære og skyldes virkningerne af ikke-CO2-emissioner som f.eks. kondensstriber og nitrogenoxider). Der må træffes supplerende foranstaltninger for at mindske eller kompensere for nitrogenoxider.

5.5

Flyselskaberne drager allerede fordel af, at flybrændsel er fritaget for beskatning, og den gratis tildeling af indledende bevillinger af kulstofkvoter vil yderligere øge deres statsstøttede fordele i forhold til andre transportsektorer. Der er en fare for, at selskaberne vil bruge emissionshandelsordningens indførelse til at hæve priserne over en bred kam. Hvis Kommissionen i klare vendinger kan forklare offentligheden, hvad ordningens reelle finansielle indvirkning på industriens omkostninger vil være, kan det forhindre uberettigede profitgevinster.

5.6

Hvordan de »undtagelser«, som foreslås i direktivet, skal forklares, bør overvejes yderligere. For eksempel forekommer det særligt upassende med en undtagelse for flyvninger af statsoverhoveder, regeringsledere eller ministre — denne gruppe bør foregå andre med et godt eksempel. Selv om der foreligger administrative årsager til denne undtagelse (der er især tale om flyvninger med militære maskiner), bør medlemsstaterne anmodes om frivilligt at udligne disse emissioner, således som nogle allerede har besluttet at gøre det.

5.7

Da Kommissionen har valgt en åben supplerende ordning, synes det ikke videre berettiget ikke at bringe ordningens basislinje-dato i tættere overensstemmelse med det nuværende EU-tilsagn for første fase af Kyoto-protokollen (en 8 %-reduktion mellem 2008-2012 fra niveauet i 1990) og yderligere tilsagn (f.eks. 30 % i 2020 fra niveauet i 1990). Ved at vælge 2005 som basisreferenceår får sektoren allerede et »udgangspunkt«, der ligger næsten 100 % højere end Kyoto. Når det betænkes, at flyvning er den første transportsektor, der medtages i EU-emissionshandelsordningen, er det selvsagt kun rimeligt at foretage den første tildeling ud fra de samme principper som i reglerne om EU-emissionshandelsordningen.

5.8

Dette direktiv vil næppe i større grad være med til at stoppe stigningen i de samlede luftfartsemissioner. At det muligvis vil stabilisere nettoemissionen af CO2 gennem emissionshandelsordningen og derved også tilvejebringe ressourcer til yderligere reduktioner, berettiger dog langt hen ad vejen gennemførelsens omkostninger og administrative kompleksitet. Direktivforslaget gør mere og andet end blot at række luftfartssektoren et miljømæssigt figenblad — det kan ligefrem øge offentlighedens bevidsthed, sikre betydelige nye ressourcer til kulstofreduktion og gøre det muligt at internalisere disse eksterne miljøomkostninger, som luftfartssektoren hidtil har kunnet se bort fra.