11.4.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 88/15

1.1

Toto sdělení ke stanovení rámcového programu „Solidarita a řízení migračních toků“ navrhuje v rámci souboru jiných návrhů (1) prováděcí program, který by realizoval „Finanční výhledy pro období 2007–2013“ (2) a „Politické výzvy a rozpočtové prostředky rozšířené Unie pro období 2007 – 2013“ (3), stanovisko EHSV, zpravodaj pan DASSIS (4), zaměřené na zajištění svobody, bezpečnosti a práva v oblasti financování závazků v evropském prostoru (řádek 3, Občanství, svoboda, bezpečnost a právo). Finanční prostředky určené k dosažení tohoto cíle dosahují pro rok 2006 celkové výše 1 381 milionu eur a do roku 2013 budou narůstat na výši 3 620 milionů eur.

1.2

Soubor opatření by měl být zaměřen se shodnou intenzitou na zajišťování všech tří cílů, kterými jsou svoboda, bezpečnost a právo, v rámci vyváženého přístupu, opírajícího se svým teoretickým základem o demokratické principy a respektování základních práv a svobod.

1.3

Z původně navrhované celkové částky (9 500 milionů eur) určené na rámcový programu „Solidarita a řízení migračních toků“ připadlo 5 866 milionů eur na období 2007-2013, z čehož se předpokládá vynaložení částky 1 184 miliónu eur na oblast azylu, 759 miliónů eur na Fond pro navracení, 1 771 milionů eur na začleňování občanů pocházejících z třetích zemí a konečně 2 152 miliónů eur pro správu vnějších hranic. Částky přidělené členským státům a přímým komunitárním akcím (nevládním organizacím a projektům) nelze převádět z jednoho fondu do druhého.

1.4

Rámcový program „Solidarita“ nezahrnuje agentury nebo jiné nástroje Společenství vztahující se k oblasti svobody, bezpečnosti a práva, jako je Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích, která bude činná v rámci navrženého rámcového programu, nové finanční výhledy, systém Eurodac (porovnávání otisků prstů), vízový informační systém a Schengenský informační systém II; tyto nástroje představují úsilí v dlouhodobém časovém horizontu a jejich právní zakotvení nepočítá s opatřením limitujícím dobu jejich platnosti.

1.5

Rámcový program má zejména zabezpečit nezbytnou koherenci mezi využíváním nástrojů a zásahy v jednotlivých řešených oblastech způsobem, který by politické cíle navázal na disponibilní zdroje. Komise je vedena snahou zjednodušit a racionalizovat současnou finanční podporu. Tento rámcový program má také za cíl větší průhlednost a flexibilitu stanovení priorit.

1.6

Podle tohoto návrhu by měla finanční solidarita Evropské unie více přispívat ke čtyřem pilířům, které představují globální a vyvážený přístup k migračním tokům:

1.7

Návrh Komise byl předmětem studie dopadů (6), která je k návrhu připojena jako jeho příloha.

2.1

I když jde program směrem větší koherence, tedy směrem vytyčeným summitem v Tampere a Haagským programem, stejně jako články 62 a 63 Smlouvy, programový rámec se opírá o harmonizovanou legislativu ve velmi malé míře, a to i přes úsilí Rady o přijetí několika společných opatření v rámci programu z Tampere (7). Proto Evropská rada na svém zasedání ve dnech 4. až 5. listopadu 2004 přijala druhý víceletý program pro vytvoření společného prostoru svobody, bezpečnosti a práva, Haagský program.

2.2

Výbor připomíná, že i přes přijetí Haagského programu dodnes de facto neexistuje společná politická orientace na uspokojivé úrovni. Výbor se ve svém stanovisku ke sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu Haagský program: deset priorit pro nadcházejících pět let – partnerství pro evropskou obnovu týkající se svobody, bezpečnosti a práva  (8) podrobně vyslovil k akčnímu plánu Komise vztahujícímu se k Haagskému programu. Členské státy praktikují velmi odlišné přístupy závisle na jejich geografické poloze. To je vede k rozdílnému zaměření a rozdílné odpovědnosti ve vztahu k občanům Společenství nebo státním příslušníkům třetích zemí, ke vztahu států a souběhu – někdy rozporuplnému nebo protichůdnému – politik uvnitř Společenství, podle toho do jaké míry jsou smluvními stranami Schengenských dohody (I a II), Dublinských dohod I a II (9) nebo se například účastní na komunitárních programech dlouhodobého řešení znovuusazování uprchlíků v zemi původu (10). Zkušenost ukazuje, že aby bylo možné řídit politiky, které jsou zaměřené na jednu stranu na zlepšení aplikovaných přístupů, na druhou stranu na vyvážení odpovědností a jejich zaměření na společný cíl, nestačí vytvářet fondy a zabezpečit finanční nástroje.

2.3

V oblasti politického nebo humanitárního azylu zůstává sestavení seznamu bezpečných třetích zemí kontroverzním tématem zejména pro nevládní organizace renomované v oblasti ochrany lidských práv a aktivně se podílející na poskytování humanitární pomoci. Výbor nepovažuje za vhodné řešit otázky imigrace a azylu ve stejném rámci, jelikož mají odlišné důvody a odlišně se projevují.

2.4

I když si je Výbor vědom globálního a systémově uceleného cíle programu, má pochybnosti o způsobu, jakým jsou řešeny v rámci stejné aktivity ochrana hranic a začleňování přistěhovalců. Považuje nicméně za nezbytné řídit fondy koordinovaně a koherentně, a to z následujících důvodů:

Na druhé straně Výbor, vědom si globálního cíle, trvá na tom, že tyto dva programy musí být dostatečně jasné, aby bylo možné se vyhnout případnému směšování.

3.1

Výbor vyzdvihuje, že návrh sdělení nebude moci zůstat v nezměněné podobě bez ohledu na schválení či neschválení ústavní smlouvy a bez začlenění Listiny základních práv do ústavní smlouvy.

3.2

Výbor se vyjadřuje ve prospěch zřízení solidárních fondů, ale vyzývá Komisi, aby je uzpůsobila Haagskému programu a brala v potaz stanovisko EHSV (11).

4.1.1

K cílům, které sdělení sleduje, patří oblasti azylu, imigrace, začlenění, vícerozměrné hledisko, důvěryhodná a udržitelná odezva. Aby však bylo možné doplnit ekonomický přístup Komise v Zelené knize tak, aby se stal komunitárním přístupem k migraci (12), mělo by sdělení hlouběji zpracovat aspekty práv jednotlivce a obecných práv ve věci migrace, vytvořit propojení s obecným programem „Základní práva a právo“ a opřít se o mezinárodní úmluvu o ochraně migrantů a jejich rodin (13).

Výbor dále vyzývá Komisi, aby se více opírala o hodnotící zprávu, kterou každé čtyři roky vypracovává nezávislý výbor právních expertů a předkládá ji mezivládnímu výboru, jenž představuje institucionální kontrolu revidované Evropské sociální charty Rady Evropy, a brala ji v úvahu při doplňujících návrzích.

Výbor konstatuje, že velká část těchto strukturálních fondů je určena na řízení delegované na členské státy v rámci jejich výsad, na základě zásady subsidiarity. Pokud se týče zásady proporcionality, Výbor je toho názoru, jak již specifikoval ve svém stanovisku k Haagskému programu a k akčnímu plánu, že „Haagský program jednoznačně považuje za prioritní vytvoření hodnotícího mechanismu současných politik. Je třeba přistoupit k podrobnému a nezávislému hodnocení účinnosti, přidané hodnoty, proporcionality a legitimity (ve významu respektování lidských práv a svobod) těchto opatření před tím, než budou přijata“ (14).

Výbor se dále s obavami ptá, jak budou v budoucnosti zohledněna slyšení, nevládních organizací a sdružení občanské společnosti a sociálních partnerů, které se konalo dne 14. června 2005 a které bylo zaměřeno na výše jmenovanou zelenou knihu. Během setkání se velký počet organizací odmítavě vyjádřil k tomu, že hospodářský přístup je postaven nad práva jednotlivce, a připomněl nutnost uvědomit si závažnost lidských, kulturních, sociálních a právních dopadů v celé jejich míře na populaci, která je přijímána a která přijímá.

4.1.2

Výbor by uvítal, kdyby se v iniciativě Komise znovu objevily návrhy, které vyjádřil ve svých předchozích stanoviscích.

4.1.3

Výbor podtrhuje, že záležitostí spojené s migrací občanů by neměly být a priori pojednávány jako problém. Současná imigrace je novou politickou, hospodářskou a sociální skutečností, která se spojuje s imigrací starší a kterou musí společnost jako celek nést, přihlížejíc přitom k tomu, že občané mají právo volby vlastního osudu v mezinárodním, evropském a státním právním rámci, který přijaly členské státy a kterým jsou vázáni (15).

4.1.4

Navracení příslušníků třetích států do země původu považované Komisí za „řešení“ se nesmí dostat do protikladu s právy domnělých „legálních“ i „nelegálních“ přistěhovalců. Nelegálnost není trvalým stavem, který je úmyslně volen, aby údajně mohl být využíván tento hypotetický statut. Existuje mnoho různých příčin nelegálnosti; Výbor předložil řadu stanovisek, ve kterých se snaží evropským institucím osvětlit, jaká je hospodářská realita a jaká je situace obětí (16). Politika navracení do země původu musí vždy respektovat lidská práva a základní svobody.

4.1.5

„Řízení“ hranic a víz nesmí dostat přednost před hledisky humanitárními, sociálními, politickými a právními.

Důvody, které jsou dlouhodobé a hluboce zakořeněné, jako například sucho ničící subsaharskou Afriku, vyžadují jiné prostředky, než 750 milionů eur určených k vynucenému návratu a 2,15 miliard eur určených na správu vnějších hranic v konzulární oblasti, vyžadují prostředky z oblasti podpory rozvoje, spolupráce a boje proti klimatickému oteplování. Je nezbytné tyto důvody vyhodnotit politicky a s jasným stanoviskem se zapojit do aktivit dlouhodobého časového horizontu. I když bohužel není boj proti hladu a suchu jedním z cílů tisíciletí, vyzývá Výbor Komisi a Radu, aby se touto problematikou aktivně zabývaly a aby:

Výbor nepovažuje přenesení odpovědnosti za vyhoštění na tranzitní země za vhodné nebo přijatelné řešení. Považuje za nezbytné zlepšit koordinaci institucí Evropské unie na jedné straně a orgánů třetích zemí, že kterých pocházejí imigranti, na straně druhé. Otázky imigrace musí být také součástí vnějších vztahu Evropské unie.

4.1.6

Volný pohyb osob nemůže být „řízen“, abychom použili termín v názvu sdělení, stejným způsobem jako je řízen volný pohyb kapitálu nebo služeb.

4.1.7

Čtyři finanční nástroje navrhované Komisí k podpoře akcí členských států v oblasti imigrace se musí provádět s nasazením koordinované politiky v této oblasti, která kromě odpovídajícího řízení migračních proudů bude zahrnovat začlenění občanů pocházejících ze třetích zemí a legálně pobývajících ve členských státech za stejných podmínek, jako je tomu u příslušníků jejich vlastních národů.

Výbor zde využívá příležitosti, aby upozornil na sociální dumping, který může plynout z poskytování přeshraničních služeb, a protože představuje hlavní cestu legální imigrace, týká se tento problém také oblasti pracovníků z nových členských států Evropské unie především z hlediska přechodných norem, které se na ně vztahují.

Je třeba podpořit a vzít v úvahu základní úlohu, kterou zde má práce sociálních partnerů a organizací organizované občanské společnosti.

Ad „sekundární nelegální pohyb“: Výbor připomíná, že kvůli velmi restriktivním předpisům a kvůli směrnici o vstupu, kterou Rada roku 2002 nepřijala, přestože byla podporována Výborem a Parlamentem jsou za sekundární „legální“ pohyby právně a skutkově považovány pohyby obyvatel starších pěti let, kteří předloží druhou žádost o povolení pobytu ve druhém členském státu nebo obyvatelé mladší pěti let, kteří požádají o krátkodobé povolení pobytu ve druhém členském státu. Výbor se proto domnívá, že „sekundárním nelegálním pohybem“ chce sdělení označit přemístění osob s nelegálním pobytem a žadatelů o azyl odmítnutých v první přijímající zemi. Ti však mají právo nejenom podat žádost o azyl ve všech členských státech, což je jim často upíráno, ale také mají právo na individuální přezkoumání žádosti a na soudní opravný prostředek s odkladným účinkem. Takové opravné prostředky v některých státech neexistují, jsou znemožňovány nebo nemají odkladný účinek. Výbor si uvědomuje, že aplikace Dublinské dohody a Dublinské dohody II, ke které se již vyjádřil, musí být podpořena finančním nástrojem. Z tohoto pohledu, přestože Komise musí zajistit spravedlivé rozdělení fondů a přispět ke správnému rozdělení odpovědnosti, bude muset věnovat zvláštní pozornost členským státům, kterých se nejvíce dotýká migrační tlak a bude muset vzít v úvahu nejenom jejich hraniční umístění, ale také rozlohu (např. u Kypru, Malty atd.), jejich obecnou schopnost imigraci přijímat (azyl, přesídlení, imigrace) a osvědčené postupy při plnění jejich povinností. Sdělení nestanovuje dostatečně přesné instrukce pro spravedlivé rozdělení zodpovědnosti. Nemělo by přidělovat finanční podporu členským státům, které uzavírají střediska pro imigraci nebo omezují jejich kapacitu.

4.1.8

„Integrované řízení navracení“: Výbor ze své striktně poradní pozice shromáždění zastupujícího občanskou společnost upozorňuje, že se jedná o lidské bytosti a individuální osobnosti. Bylo by na místě spíše jednat o rozvoji trvalé spolupráce, která by zabezpečila plnění mírových cílů, a definování kritérií pro stanovení stupně dobrovolnosti.

4.1.9

Výbor s překvapením čte v předloženém textu, že akce v rámci specifických cílů definovaných pro Evropský fond pro navracení státních příslušníků třetích zemí do země původu by „měly dbát na poskytování specifických podpor ohroženým skupinám, jako jsou děti a osoby, které jsou oběťmi mučení, znásilňování nebo jiné závažné formy duševního, fyzického nebo sexuálního násilí“. Je však třeba připomenout že Ženevská konvence stanovuje postupy, individuální přezkoumání a opravné prostředky, na které mají tyto osoby právo. Výbor si v situaci, kdy evropská legislativa přijala směrnici „o kvalifikování a statutu“ (17) a členské státy jsou signatáři Evropské úmluvy na ochranu lidských práv a veřejných svobod, jen stěží umí představit, že u osob v takové situaci by připadalo v úvahu „dobrovolné navracení do zemí původu“.

4.1.10

Komise musí dobře zvážit kritéria, za kterých může projekt dobrovolného navracení do zemí původu uspět. Výbor si uvědomuje, že se zde nejedná o spolupráci ani rozvoj projektů jednotlivých osob, ale o navracení do vlasti, o kterém je rozhodnuto soudní či úřední cestou, a o rozhodnutí o navrácení do země původu a odsunu. Výbor považuje za nezbytné respektovat a podporovat Evropskou úmluvu o lidských právech a Chartu základních práv a aplikovat jejich principy: žádná osoba nesmí být nucena k návratu do země původu, pokud by ji to ohrozilo její život. V tomto ohledu je třeba dát přednost prostředkům dovolání se práva. Opravné prostředky by vždy měly mít odkladný účinek. Navracení do země původu by se mělo užívat jen výjimečně ve shodě s Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod Rady Evropy. To nezaznívá z některých termínů použitých v návrhu (například bod 5.1.3 finančních opatření).

Komise by měla navrhnout podrobnější opatření pro provádění, která zaručí poradenství, hmotnou pomoc a další vhodné formy podpory při návratu. Rovněž by měla navrhnout opatření včetně úpravy nezávislého a důvěryhodného monitorování a kontroly bezpečnosti, ochrany a hmotných podmínek osob navrácených do vlasti.

—

výbor podporuje návrh vytvořit Evropský fond pro začlenění státních příslušníků třetích zemí pro období 2007-2013, Evropský fond pro uprchlíky navazujícího na již existující fond, Fond pro vnější hranice;

—

opětovně Radu vyzývá k posouzení a společnému přijetí návrhu sdělení, které definuje rámec obecného programu „Solidarita a řízení migračních toků“, a rozhodnutí o vytvoření zvláštních fondů určených k realizaci obecného programu;

—

vybízí Komisi, aby zohlednila ve svém akčním plánu vztahujícím se k Haagskému programu doporučení EHSV;

—

doporučuje Radě a Komisi zabezpečit transparentní fungování těchto nových strukturálních fondů tím, že jasně a viditelně ukáže koherenci mezi Haagským programem a předloženým sdělením;

—

doporučuje učinit konkrétní opatření v rozhodnutích, která ustavují tyto jednotlivé fondy, s cílem začlenit nestátní organizace v ročním a víceletém orientačním rámci definovaném členskými státy a samotnou Komisí do co nejrannější fáze.