–

za Play Game Srl: L. Porfiri a A. Vergerio Di Cesana, avvocati,

–

za Ascob a další: L. Giacobbe a M. Tariciotti, avvocati,

–

za Coral Srl: A. Dagnino, avvocato,

–

za italskou vládu: G. Palmieri, jako zmocněnkyně, ve spolupráci s: A. Collabolletta, P. G. Marrone a F. Subrani, avvocati dello Stato,

–

za Evropskou komisi: L. Armati, G. Gattinara a G. Wils, jako zmocněnci,

1

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají především výkladu směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. 1989, L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246), směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí (Úř. věst. 2014, L 94, s. 1), jakož i článků 49 a 56 SFEU.

2

Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporů mezi dvěma profesními sdruženími podniků, která provozují hry bingo v Itálii, a podniky působícími ve stejném odvětví činnosti, a sice Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib, Play Game Srl (C‑728/22), Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (C‑729/22) a Coral Srl (C‑730/22) na jedné straně a Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerstvo hospodářství a financí, Itálie) a Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Úřad pro cla a monopoly, Itálie) (dále jen „ADM“) na straně druhé ve věci platnosti režimu zvaného „technické prodloužení“, kterým italská vláda prodloužila dobu platnosti některých koncesí a jako protiplnění stanovila zejména zaprvé povinnost dotyčných koncesionářů platit měsíční poplatek, jehož výše byla následně zvyšována, zadruhé zákaz převodu jejich prostor a zatřetí povinnost přijmout tato prodloužení, aby se mohli v budoucnu účastnit jakéhokoli řízení o přerozdělování těchto koncesí.

3

Body 52, 75, 76 a 87 odůvodnění směrnice 2014/23 uvádějí:

[…]

[…]

4

Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Předmět a oblast působnosti“, v odstavci 1 stanoví:

„Tato směrnice stanoví pravidla pro řízení, na jejichž základě veřejní zadavatelé a zadavatelé zadávají zakázky prostřednictvím koncese, jejíž odhadovaná hodnota dosahuje alespoň finančních limitů stanovených v článku 8.“

5

Článek 5 uvedené směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:

„Pro účely této směrnice se použijí tyto definice:

Udělením koncese na stavební práce nebo na služby se na koncesionáře přenáší provozní riziko při braní užitků vyplývajících z využívání provedených stavebních prací nebo z poskytování služeb, přičemž může jít o riziko na straně poptávky, riziko na straně nabídky, nebo riziko na straně poptávky i nabídky. Má se za to, že koncesionář převzal provozní riziko, pokud mu za běžných provozních podmínek není zaručena návratnost vynaložených investic nebo nákladů vzniklých při provozování stavby nebo poskytování služeb, jež jsou předmětem koncese. Část rizika přenesená na koncesionáře musí zahrnovat skutečné vystavení výkyvům trhu, tak aby případné odhadované ztráty koncesionáře nebyly pouze nominální nebo zanedbatelné“.

6

Článek 8 směrnice 2014/23 podle svého nadpisu stanoví finanční limity a metody výpočtu odhadované hodnoty koncesí. Konkrétně odstavec 2 první pododstavec tohoto ustanovení uvádí, že „[z]a hodnotu koncese se považuje celkový obrat koncesionáře bez DPH za dobu trvání koncese, odhadnutý veřejným zadavatelem nebo zadavatelem, jako protiplnění za stavební práce a služby, jež jsou předmětem koncese, jakož i za dodávky, jež s těmito stavebními pracemi a službami souvisejí.“

7

Článek 18 této směrnice, nadepsaný „Doba platnosti koncese“, stanoví:

„1.   Doba platnosti koncesí musí být omezená. Veřejný zadavatel nebo zadavatel odhadne dobu platnosti na základě požadovaných stavebních prací nebo služeb.

2.   V případě koncesí, které trvají déle než pět let, maximální doba platnosti koncese nepřesáhne období, které lze rozumně pokládat za potřebné k zajištění návratnosti investice vynaložené koncesionářem při provozování staveb nebo poskytování služeb spolu se zhodnocením investovaného kapitálu, a to s ohledem na investice potřebné k dosažení konkrétních cílů koncese.

[…]“

8

Článek 43 uvedené směrnice, nadepsaný „Změny koncesí během doby jejich platnosti“, stanoví:

„1.   Koncese mohou být změněny bez nového koncesního řízení v souladu s touto směrnicí v těchto případech:

V případě koncesí udělených veřejným zadavatelem za účelem vykonávání jiné činnosti než činnosti uvedené v příloze II však nesmí být nárůst hodnoty vyšší než 50 % hodnoty původní koncese. Je-li provedeno několik po sobě následujících změn, použije se toto omezení pro hodnotu každé změny. Cílem těchto po sobě následujících změn nesmí být obcházení této směrnice;

Veřejní zadavatelé nebo zadavatelé, kteří změnili koncesi v případech stanovených v písmenech b) a c) tohoto odstavce, uveřejní za tímto účelem oznámení v Úředním věstníku Evropské unie. Oznámení musí obsahovat informace stanovené v příloze XI a musí být uveřejněna v souladu s článkem 33.

2.   Koncese je rovněž možné změnit bez potřeby nového koncesního řízení v souladu s touto směrnicí, a aniž je nutné ověřovat, zda jsou splněny podmínky stanovené v odst. 4 písm. a) až d), pokud je hodnota změny nižší než obě tyto hodnoty:

Změna však nesmí změnit celkovou povahu koncese. Je-li provedeno několik po sobě následujících změn, základem pro posouzení hodnoty je čistá celková hodnota těchto po sobě jdoucích změn.

3.   Pro účely výpočtu hodnoty uvedené v odstavci 2 a odst. 1 písm. b) a c) je referenční hodnotou aktualizovaná hodnota v případě, že koncese obsahuje valorizační doložku. Neobsahuje-li koncese valorizační doložku, vypočítá se aktualizovaná hodnota s přihlédnutím k průměrné míře inflace v členském státě veřejného zadavatele nebo zadavatele.

4.   Změna koncese během jejího trvání se považuje za podstatnou ve smyslu odst. 1 písm. e), pokud co do povahy činí novou koncesi věcně odlišnou od původně udělené koncese. Aniž jsou dotčeny odstavce 1 a 2, považuje se změna v každém případě za podstatnou, pokud je splněna alespoň jedna z těchto podmínek:

5.   V případě jiných změn v koncesi v průběhu jejího trvání, než jsou změny uvedené v odstavcích 1 a 2, bude vyžadováno nové koncesní řízení v souladu s touto směrnicí.“

9

Článek 51 téže směrnice, nadepsaný „Provedení“, v odstavci 1 stanoví:

„Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 18. dubna 2016. Neprodleně sdělí [Evropské k]omisi jejich znění.

[…]“

10

Článek 54 směrnice 2014/23, nadepsaný „Vstup v platnost“, stanoví:

„Tato směrnice vstupuje v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie.

Tato směrnice se nepoužije na udělování koncesí, u kterých byla výzva k účasti v soutěži zveřejněna nebo které byly uděleny přede dnem 17. dubna 2014.“

11

Hra bingo byla v Itálii původně upravena decreto n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco „Bingo“ ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (vyhláška č. 29, kterou se stanoví pravidla pro provozování hry bingo ve smyslu čl. 16 odst. 1 zákona č. 133 ze dne 13. května 1999), ze dne 31. ledna 2000 (GURI č. 43 ze dne 22. února 2000), dle které má ministr hospodářství a financí pravomoc vymezit podmínky a dobu hry, vyplácení odměn, poplatky a příjmy z jakéhokoli titulu, včetně plateb určených pro organizátory soutěží.

12

V praxi koncese udělené na základě výběrového řízení provedeného po přijetí této vyhlášky nestanovily úhradu měsíčního poplatku. Naopak na prodané herní karty se vztahovala daňová povinnost.

13

Doba platnosti těchto koncesí byla stanovena na šest let, přičemž tyto koncese mohly být v souladu s čl. 2 odst. 1 písm. e) uvedené vyhlášky prodlouženy pouze jednou.

14

V roce 2013, kdy doba platnosti prvních koncesí udělených na základě téže vyhlášky uplynula, byla vznesena otázka slučitelnosti způsobu udělování koncesí s unijním právem, které vyžaduje zveřejnění koncesního řízení, jehož se může účastnit každý způsobilý podnik za rovných podmínek. Podle italského zákonodárce tato slučitelnost způsobu udělování koncesí stanoveného vnitrostátním právem s unijním právem nicméně znamenala „tendenci k časovému sjednocení“ výchozích bodů veškerých koncesí v dotyčném odvětví.

15

V důsledku toho bylo rozhodnuto zavést režim technického prodloužení pro již prošlé koncese, který umožňuje koncesionářům dočasně pokračovat ve výkonu svých činností tak, aby po uplynutí doby platnosti všech koncesí bylo možné pro všechny tyto koncese zahájit koncesní řízení ve stejný den.

16

Článek 1 odst. 636 a 637 legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) [zákon č. 147 o ustanoveních pro sestavení ročního a víceletého státního rozpočtu (zákon o stabilitě pro rok 2014)] ze dne 27. prosince 2013 (GURI č. 302 ze dne 27. prosince 2013, běžný doplněk č. 87, dále jen „zákon č. 147/2013“) stanoví:

„636.   S cílem uvést zásadu [unijního práva], podle které musí být veřejné koncese udělovány nebo po uplynutí jejich platnosti znovu uděleny na základě výběrového řízení, do souladu s nutností pokračovat, co se týče koncesí na provozování hazardních her spočívajících v přijímání bingo sázek, ve snaze o časové sjednocení těchto koncesí, pokud jde o koncese, jejichž platnost uplyne v letech 2013 a 2014, přistoupí [ADM] v průběhu roku 2014 k opětovnému udělení těchto koncesí podle následujících hlavních zásad:

637.   Prováděcí vyhláška [ADM], která má být přijata do konce května 2014, obsahuje veškerá prováděcí ustanovení nezbytná k zajištění toho, aby byla každé dva roky v souladu s hlavními zásadami uvedenými v odstavci 636 zahájena soutěžní řízení o přerozdělování stávajících koncesí na přijímání sázek ve hře bingo, jejichž platnost má skončit v roce 2020.“

17

Podle předkládajícího soudu režim technického prodloužení rovněž zavedl zákaz účastnit se koncesního řízení na opětovné udělení dotyčné koncese držitelům koncesí, jejichž platnost skončila, kteří si nepřáli účastnit se tohoto režimu a nést tak odpovídající náklady.

18

Režim technického prodloužení byl poprvé změněn v roce 2015 čl. 1 odst. 934 legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) [zákon č. 208 o ustanoveních pro sestavení ročního a víceletého státního rozpočtu (zákon o stabilitě z roku 2016)] ze dne 28. prosince 2015 (GURI č. 302 ze dne 30. prosince 2015, běžný doplněk č. 70), jehož důsledkem bylo zejména rozšíření režimu technického prodloužení na koncese, jejichž platnost uplyne v letech 2015 a 2016, odložení nejzazšího data pro udělení dotyčných koncesí z 31. prosince 2014 na 31. prosince 2016, a v důsledku toho prodloužení doby platnosti těchto koncesí, zvýšení měsíčního poplatku hrazeného provozovateli působícími v rámci tohoto režimu z 2800 na 5000 eur za každý měsíc nebo část měsíce přesahující patnáct dnů a z 1400 na 2500 eur za každou část měsíce kratší než patnáct dnů, jakož i zákaz převodu prostor po celou dobu trvání technického prodloužení.

19

Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (legislativní nařízení č. 50 – zákon o veřejných zakázkách) ze dne 18. dubna 2016 (GURI č. 91 ze dne 19. dubna 2016) provedlo směrnici 2014/23 do italského právního řádu.

20

Článek 1 odst. 636 a 637 zákona č. 147/2013 byl znovu změněn v roce 2017 legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (zákon č. 205 o předběžném státním rozpočtu na rozpočtový rok 2018 a o víceletém rozpočtu na tříleté období 2018–2020) ze dne 27. prosince 2017 (GURI č. 302 ze dne 29. prosince 2017, běžný doplněk č. 62) (dále jen „zákon č. 205/2017“), jehož důsledkem bylo rozšíření uvedeného režimu na koncese, jejichž platnost uplyne v letech 2017 a 2018, odložení nejzazšího data stanoveného pro zahájení koncesních řízení za účelem jejich nového udělení z 31. prosince 2016 na 30. září 2018 a zvýšení měsíčního poplatku v rámci téhož režimu z 5000 na 7500 eur za každý měsíc nebo část měsíce přesahující patnáct dnů a z 2500 na 3500 eur za každou část měsíce kratší než patnáct dnů.

21

Článek 1 odst. 636 až 638 zákona č. 147/2013 byl následně v letech 2018, 2019 a 2020 změněn s tím účinkem, že pokaždé bylo prodlouženo uplatňování režimu technického prodloužení u koncesí, jejichž platnost neskončila. Konkrétně legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021–2023 (zákon č. 178 o státním rozpočtu na rozpočtový rok 2021 a víceletém rozpočtu na období 2021–2023) ze dne 30. prosince 2020 (GURI č. 322 ze dne 30. prosince 2020, běžný doplněk č. 46) stanovil datum uplynutí lhůty pro zahájení zadávacího řízení na udělení koncesí na 31. března 2023, tedy po uplynutí platnosti poslední koncese na hru bingo.

22

Poté, co nastaly skutkové okolnosti dotčené v původním řízení, byl tento článek 1 v roce 2022 ještě změněn nejen za účelem prodloužení uplatňování režimu technického prodloužení do 31. prosince 2024, ale rovněž za účelem zvýšení měsíčního poplatku na 8625 eur za každý měsíc nebo část měsíce přesahující patnáct dnů.

23

Žaloby v původním řízení podávají dvě profesní sdružení podniků, která provozují herní činnosti bingo, jakož i podniky působící v tomto odvětví činnosti.

24

Vzhledem k tomu, že žalobkyně v původním řízení musely čelit finančním obtížím způsobeným jak dopady pandemie covidu-19, tak použitím vnitrostátní právní úpravy, která v podstatě zpoplatnila koncese, předložily ADM žádosti znějící zejména na okamžité pozastavení povinnosti platit měsíční poplatek v rámci režimu technického prodloužení, jehož výše byla stanovena zákonem č. 205/2017, a to až do obnovení hospodářské a finanční rovnováhy těchto koncesí, která před touto pandemií převládala, a v některých případech, jakož i podpůrně na změnu tohoto poplatku tak, aby byla zohledněna skutečná platební schopnost každého z koncesionářů.

25

Dne 9. července ve věci C‑729/22 a dne 18. listopadu 2020 ve věci C‑728/22 zamítl ADM tyto žádosti, a to zejména z důvodu, že nemůže prostřednictvím správního opatření měnit výši tohoto poplatku, jelikož byl stanoven vnitrostátními právními předpisy.

26

Žalobkyně v původním řízení podaly proti zamítnutí uvedených žádostí žaloby k Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio, Itálie). Tyto žaloby byly zamítnuty jako neopodstatněné s ohledem na rozsudek Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie) č. 49/2021, kterým byly odstraněny pochybnosti obdobné pochybnostem v projednávaných věcech ohledně souladu vnitrostátní právní úpravy dotčené v původních řízeních s Costituzione della Repubblica Italiana (Ústava Italské republiky).

27

Žalobkyně v původním řízení podaly proti těmto dvěma rozsudkům odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), která je předkládajícím soudem, přičemž zejména tvrdily, že skutečnost, že měsíční poplatek v rámci režimu technického prodloužení je stanoven vnitrostátními právními předpisy, nemůže odůvodnit, aby byl ADM zbaven jakékoli posuzovací pravomoci za účelem přijetí správních aktů s cílem vyvážit hospodářsko-finanční podmínky provozování koncesí v případě dotčení těchto podmínek nepředvídatelnými událostmi. Pokud by tomu tak nebylo, bylo by s právními vztahy vyplývajícími z koncesí na provozování činností přijímání a správy sázek neoprávněně zacházeno méně příznivě než s právními vztahy organizovanými výlučně na základě smlouvy. Kromě toho nemožnost znovu vyjednat hospodářskou rovnováhu koncese je v rozporu s unijním právem, neboť i když udělení koncese ze své povahy s sebou nese přenesení provozního rizika na koncesionáře, nic to nemění na tom, že v případě výjimečných provozních podmínek toto právo vyžaduje, aby mohl být koncesní vztah v době jeho trvání změněn.

28

Předkládající soud nejprve zdůrazňuje, že žalobkyně v původním řízení předložily důkazy, které umožňují prokázat, že podmínky provozování koncesí, konkrétně udržitelnost provozních nákladů těchto koncesí, byly vážně ohroženy nepředvídatelnými a neočekávatelnými událostmi, zejména v důsledku pandemie covidu-19, zatímco Corte costituzionale (Ústavní soud) v rozsudku č. 49/2021 rozhodoval o situacích před zdravotní krizí způsobenou touto pandemií.

29

Předkládající soud dále vyjadřuje pochybnosti o slučitelnosti použití vnitrostátních právních předpisů za účelem změny některých prvků koncesních smluv, pokud použití takového nástroje zbavuje ADM veškeré pravomoci měnit dotyčné koncese v případě, že nastanou nepředvídatelné a neočekávatelné události, které jsou nezávislé na stranách a významně ovlivňují běžné provozní riziko těchto koncesí, a dále různých právních předpisů takto přijatých za účelem změny těchto koncesí, pokud stanoví prodloužení uvedených koncesí a zároveň podmiňují toto prodloužení, jakož i možnost účastnit se budoucího koncesního řízení měsíčním poplatkem, takže mohou narušit celkovou rovnováhu každé z koncesí, s unijním právem.

30

Předkládající soud rovněž tvrdí, že i za předpokladu, že by zavedení režimu technického prodloužení bylo odůvodněno nutností sloučit data uplynutí platnosti koncesí dotčených ve věci v původním řízení za účelem zahájení nových koncesních řízení, je takový režim podle všeho v rozporu s články 49 a 56 SFEU, jelikož vyvolává pochybnosti o jeho skutečné nezbytnosti, vhodnosti a přiměřenosti ve vztahu k tomuto účelu.

31

Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) ve věci C‑728/22 rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

32

Ve věci C‑729/22 se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

33

Ve věci C‑730/22 podala Coral, společnost, která provozuje herny bingo na základě koncese, žalobu k Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio) proti opatření, jež v průběhu roku 2018 přijal ADM na základě zákona č. 205/2017, kterým byl do doby, než dojde k přerozdělení koncesí, stanoven na základě režimu technického prodloužení koncesionářům měsíční poplatek ve výši 7500 eur.

34

Na podporu této žaloby tato společnost tvrdila, že zvýšení tohoto poplatku bylo nepřiměřené a neodůvodněné s ohledem na skutečnost, že uvedený poplatek byl jednostranně zaveden italským zákonodárcem a neustále se zvyšoval, ačkoli koncese, která jí byla udělena, byla původně bezplatná. Rovněž poukázala na zneužívání režimu technického prodloužení od roku 2013, který porušuje zejména zásady volné hospodářské soutěže a zákazu diskriminace a omezuje svobodu soukromé hospodářské iniciativy.

35

Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio) položil Corte costituzionale (Ústavní soud) otázky týkající se slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení s Ústavou Italské republiky.

36

V rozsudku č. 49/2021 Corte costituzionale (Ústavní soud) dospěl k závěru, že tato vnitrostátní právní úprava je v souladu s Ústavou Italské republiky, jakož i s články 16, 20 a 21 Listiny.

37

S ohledem na tento rozsudek Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio) uvedenou žalobu v plném rozsahu zamítl.

38

Společnost Coral tedy podala proti rozsudku Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio) odvolání k předkládajícímu soudu, a to zejména z důvodu, že režim technického prodloužení způsobuje nadměrné změny stávajících koncesí, které překračují meze povolené zejména ustanovením článku 43 směrnice 2014/23.

39

ADM na svou obranu zejména tvrdí, že cílem režimu technického prodloužení je umožnit stávajícím koncesionářům, kteří všichni podléhají stejným podmínkám v rámci technického prodloužení, účastnit se nového zadávacího řízení, jak vyžaduje unijní právo.

40

V této souvislosti předkládající soud uvádí, že má pochybnosti o slučitelnosti režimu technického prodloužení, který podmiňuje toto prodloužení a možnost účastnit se budoucího zadávacího řízení úhradou měsíčního poplatku bez konkrétního posouzení hospodářských podmínek jednotlivých koncesí, čímž potenciálně mění celkovou rovnováhu každé z nich, se směrnicí 2014/23.

41

V tomto ohledu tento soud tvrdí, že i když samotný pojem „koncese“ předpokládá existenci provozního rizika, italský zákonodárce v projednávaném případě podstatným způsobem změnil samotnou strukturu provozních nákladů odvětví hry bingo zavedením mechanismu měsíčních poplatků. Kromě toho k této změně nedošlo na základě nepředvídatelné události nezávislé na vůli stran, ale vychází z jednostranného rozhodnutí tohoto zákonodárce.

42

Předkládající soud zdůrazňuje, že v případě, že by měl Soudní dvůr za to, že se směrnice 2014/23 nevztahuje na věc C‑730/22, má rovněž pochybnosti o slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení s články 49 a 56 SFEU, jakož i s některými obecnými zásadami unijního práva. I za předpokladu, že by zavedení režimu technického prodloužení bylo odůvodněno nutností sloučit data uplynutí platnosti stávajících koncesí pro účely jejich nového udělení po uplynutí jejich platnosti v otevřeném nabídkovém řízení, se totiž takový režim jeví být v rozporu s články 49 a 56 SFEU, jelikož zavádí omezení svobody usazování a volného pohybu služeb, která vyvolávají pochybnosti o jejich skutečné nezbytnosti, vhodnosti a přiměřenosti ve vztahu ke sledovanému účelu.

43

Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Brání [směrnice 2014/23], bude-li shledána použitelnou, a v každém případě obecné zásady, které lze vyvodit z článků 26, 49, 56 a 63 SFEU, jak jsou vykládány a aplikovány judikaturou Soudního dvora, zejména s ohledem na zákaz diskriminace, zásadu proporcionality a ochranu hospodářské soutěže a volného pohybu služeb a kapitálu použití vnitrostátní právní úpravy, podle níž vnitrostátní zákonodárce nebo orgány veřejné moci mohou během takzvaného ‚technického prodloužení‘, které bylo v odvětví koncesí na provozování hazardních her v posledním desetiletí několikrát obnoveno, jednostranně ovlivnit existující vztahy a zavést povinnost platit koncesionářské poplatky, které původně nebyly stanoveny, a následně je několikrát zvýšit, přičemž tyto poplatky jsou vždy stanoveny jako pevná částka pro všechny koncesionáře bez ohledu na obrat, a také zavést další omezení činnosti koncesionářů, jako je zákaz převodu jejich prostor a podmínění účasti v budoucím řízení o přerozdělování koncesí tím, že provozovatelé vstoupí do tohoto režimu technického prodloužení?“

44

Soudní dvůr zaslal předkládajícímu soudu žádost o vysvětlení, na kterou tento soud odpověděl třemi usneseními ze dne 31. října 2023, která byla Soudnímu dvoru předložena dne 16. listopadu 2023. V těchto usneseních předkládající soud zdůraznil, že i když má pochybnosti o použitelnosti směrnice 2014/23, některé skutečnosti, které podle jeho názoru mají vyšší váhu, tuto použitelnost podporují, a že je tedy v podstatě požadován výklad článků 49, 56 a 63 SFEU pouze podpůrně.

45

Mezi těmito skutečnostmi vyšší váhy předkládající soud odkázal zejména na okolnost, že udělená užívací práva nepředstavují pouhá správní povolení nebo licence, ale koncese na služby, které jsou definovány v článku 5 směrnice 2014/23, a že všechny dotyčné koncese dosáhly vyššího obratu, než je finanční limit stanovený v článku 8 této směrnice.

46

Komise tvrdí, že vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení neumožňuje dospět k jasnému závěru, pokud jde o právní povahu dotyčných koncesí, jelikož jedinou relevantní skutečností uvedenou v předkládacích rozhodnutích je, že tyto koncese nezakládaly koncesionářům výlučné právo. Odpověď, zejména na první dvě otázky ve věcech C‑728/22 a C‑729/22, by přitom byla nezbytná pouze tehdy, pokud by tato práva představovala koncese na služby ve smyslu článku 5 směrnice 2014/23, a nikoli pouhé úřední povolení.

47

V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je ke zjištění skutkového stavu ve věci, kterou projednává, a k výkladu vnitrostátního práva příslušný pouze vnitrostátní soud (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. října 2024, NFŠ, C‑28/23, EU:C:2024:893, bod 31 a citovaná judikatura). Týkají-li se tedy otázky položené Soudnímu dvoru výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout [rozsudek ze dne 7. února 2023, Confédération paysanne a další (Náhodná mutageneze in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, bod 32].

48

Odmítnutí Soudního dvora rozhodnout o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem je totiž možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny [rozsudek ze dne 7. února 2023, Confédération paysanne a další (Náhodná mutageneze in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, bod 33].

49

I když předkládající soud v žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce odkázal na pojem „koncese“, když hovořil o užívacích právech dotčených v původním řízení, aniž upřesnil, zda byl tento pojem použit ve smyslu, který mu dává unijní právo, z odpovědi předkládajícího soudu na žádost o vysvětlení zaslanou Soudním dvorem jednoznačně vyplývá, že užívací práva dotčená ve věci v původním řízení splňují hmotněprávní podmínky k tomu, aby mohla být kvalifikována jako koncese na služby ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. b) směrnice 2014/23. Kromě toho všechny tyto koncese dosahují finančního limitu stanoveného v článku 8 směrnice 2014/23 k tomu, aby spadaly do působnosti této směrnice.

50

V důsledku toho je třeba na tyto žádosti odpovědět na základě předpokladu, že užívací práva dotčená ve věci v původním řízení představují koncese ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. b) směrnice 2014/23 a že tyto koncese dosahují finančního limitu stanoveného v článku 8 této směrnice.

51

Komise tvrdí, že první otázky ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 jsou zčásti nepřípustné v rozsahu, v němž se týkají výkladu takových ustanovení, jako jsou články 8, 12, 145 a 151 SFEU, pro něž předkládající soud neposkytl vysvětlení, která by Soudnímu dvoru a případným vedlejším účastníkům řízení umožnila pochopit, v čem jsou tato ustanovení relevantní pro řešení sporu v původním řízení.

52

V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury v rámci spolupráce Soudního dvora a vnitrostátních soudů platí, že potřeba dospět k výkladu unijního práva, který by byl pro vnitrostátní soud užitečný, vyžaduje, aby uvedený soud důsledně dodržoval požadavky kladené na obsah žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které jsou výslovně uvedeny v článku 94 jednacího řádu Soudního dvora, který má předkládající soud znát (rozsudek ze dne 19. dubna 2018, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, bod 21).

53

Je proto zejména nezbytné, jak uvádí čl. 94 písm. c) jednacího řádu, aby samo předkládací rozhodnutí obsahovalo uvedení důvodů, na základě kterých má předkládající soud pochybnosti o výkladu nebo platnosti určitých ustanovení unijního práva, jakož i vztah, který spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými ve sporu v původním řízení (rozsudek ze dne 19. dubna 2018, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, bod 22).

54

Ve věci C‑728/22 sice předkládající soud žádá Soudní dvůr o výklad článku 3 SEU, článků 8, 12, 26, 145 a 151 SFEU, jakož i článků 15, 16, 20 a 21 Listiny, avšak neposkytuje žádné konkrétní vysvětlení ohledně relevance těchto článků pro první otázku v této věci. Z toho vyplývá, že první otázka ve věci C‑728/22 je nepřípustná v rozsahu, v němž se týká výkladu uvedených článků.

55

Naproti tomu s ohledem na konkrétní vysvětlení uvedená v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑728/22 musí být první otázka v této věci považována za přípustnou v rozsahu, v němž se týká výkladu směrnice 2014/23, jakož i výkladu článků 49 a 56 SFEU.

56

Pokud jde o věc C‑729/22, první položená otázka je formulována jinak než otázka ve věci C‑728/22, neboť se týká pouze výkladu ustanovení směrnice 2014/23 a výkladu článků 49 a 56 SFEU. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v této věci přitom obsahuje dostatečná vysvětlení důvodů, které vedly předkládající soud k tomu, aby položil Soudnímu dvoru otázky týkající se výkladu těchto ustanovení a článků, takže tato otázka musí být považována za zcela přípustnou.

57

Vzhledem k tomu, jak je zdůrazněno v bodě 49 tohoto rozsudku, že předkládající soud vychází z předpokladu, že užívací práva, která byla žalobkyním v původních řízeních ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 poskytnuta, splňují hmotněprávní podmínky k tomu, aby mohla být kvalifikována jako koncese na služby ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. b) směrnice 2014/23, je třeba z toho vyvodit, jak uvedla generální advokátka v bodech 43 a 44 svého stanoviska, že se tyto otázky týkají konkrétněji časové působnosti této směrnice.

58

V důsledku toho je třeba mít za to, že podstatou prvních otázek předkládajícího soudu ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 je, zda směrnice 2014/23, jakož i články 49 a 56 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že jsou ratione temporis použitelné na koncese ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. b) této směrnice, které byly uděleny před vstupem této směrnice v platnost, ale jejichž platnost byla prodloužena právními předpisy, které jako protiplnění zavedly pro dotyčné koncesionáře zaprvé povinnost platit měsíční poplatek, jehož výše byla následně zvyšována, zadruhé zákaz převodu jejich prostor a zatřetí povinnost přijmout tato prodloužení, aby se mohli v budoucnu účastnit jakéhokoli řízení o přerozdělování těchto koncesí.

59

V tomto ohledu je třeba připomenout, že v případě změny koncesní smlouvy jsou unijními právními předpisy použitelnými na tuto změnu předpisy platné k okamžiku této změny, přičemž okolnost, že prvotní koncesní smlouva byla uzavřena před tím, než unijní právní úprava upravující danou oblast vstoupila v platnost, nemá v tomto ohledu žádné důsledky (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. září 2019, Komise v. Itálie, C‑526/17, EU:C:2019:756, bod 60, jakož i ze dne 2. září 2021, Sisal a další, C‑721/19 a C‑722/19, EU:C:2021:672, bod 28). Naopak se nepoužijí ustanovení směrnice, která stanoví lhůtu pro provedení, jež uplynula až po tomto datu, ledaže tato směrnice již byla provedena do vnitrostátního práva ke dni zveřejnění změny koncese (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2018, Stanley International Betting a Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, body 34 a 35).

60

Vzhledem k tomu, že čl. 51 odst. 1 směrnice 2014/23 stanoví, že tato směrnice musí být provedena do 18. dubna 2016, musí být tato směrnice považována za použitelnou na veškeré změny koncesní smlouvy provedené po tomto datu.

61

V projednávaném případě, jak je uvedeno v bodě 24 tohoto rozsudku, se návrhy předložené úřadu ADM žalobkyněmi ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 týkají změn zavedených zákonem č. 205/2017. Tyto změny přitom podle informací poskytnutých Soudnímu dvoru spočívaly v obnovení režimu technického prodloužení a jeho rozšíření rovněž na koncese, jejichž platnost uplynula v průběhu let 2017 a 2018, a zároveň zvýšily výši měsíčního poplatku v rámci tohoto režimu.

62

I když povinnosti, které jsou uloženy dotyčným koncesionářům na základě zákona č. 205/2017, byly obsaženy i v dříve přijatých technických prodlouženích, nic to nemění na tom, že změna koncesních smluv provedená tímto zákonem měla za následek prodloužení všech těchto povinností a obecněji režimu technického prodloužení, kterému koncesionáři nyní podléhají.

63

Takové změny přitom byly přijaty po uplynutí lhůty pro provedení směrnice 2014/23. Tím se tato směrnice vztahuje nejen na zvýšení poplatku v důsledku přijetí zákona č. 205/2017, ale rovněž na všechny prvky režimu technického prodloužení, které sice byly v některých případech obsaženy již v předchozích prodlouženích, avšak obnoveny byly na základě zákona č. 205/2017. Článek 43 uvedené směrnice tedy představuje ustanovení, se zřetelem na něž musí být od přijetí zákona č. 205/2017 posuzována slučitelnost změny, která spočívá v prodloužení doby platnosti koncese na služby výměnou za zaprvé povinnost platit poplatek, zadruhé zákaz převodu prostor a zatřetí povinnost přijmout jakékoli prodloužení koncesí, s unijním právem.

64

Kromě toho ze znění článku 43 směrnice 2014/23 vyplývá, že tato směrnice provedla úplnou harmonizaci vnitrostátních předpisů týkajících se situací, v nichž mohou být koncese změněny, aniž by bylo nutné provést nové koncesní řízení podle pravidel zavedených touto směrnicí, a v nichž je takové koncesní řízení v případě změn podmínek koncese vyžadováno [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. listopadu 2024, Adusbef (Most Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, bod 51].

65

Každé vnitrostátní opatření přijaté v oblasti, která byla na unijní úrovni plně harmonizována, přitom musí být posuzováno nikoli s ohledem na ustanovení primárního práva, jako jsou články 49 a 56 SFEU, nýbrž s ohledem na ustanovení dotyčného harmonizačního opatření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Sisal a další, C‑721/19 a C‑722/19, EU:C:2021:672, bod 32).

66

V takových situacích, jako jsou situace dotčené ve věcech v původním řízení, tedy není třeba posuzovat slučitelnost takových vnitrostátních ustanovení, jako jsou ustanovení vyplývající z přijetí zákona č. 205/2017, která byla přijata po provedení směrnice 2014/23 a každopádně po 18. dubnu 2016, rovněž vzhledem k článkům 49 a 56 SFEU, jelikož taková ustanovení musí být posuzována výlučně se zřetelem na článek 43 této směrnice.

67

S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázky ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 odpovědět tak, že směrnice 2014/23 musí být vykládána v tom smyslu, že je ratione temporis použitelná na koncese ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. b) této směrnice, které byly uděleny před vstupem této směrnice v platnost, ale jejichž platnost byla prodloužena právními předpisy, které jako protiplnění zavedly pro dotyčné koncesionáře zaprvé povinnost platit měsíční poplatek, jehož výše byla následně zvyšována, zadruhé zákaz převodu jejich prostor a zatřetí povinnost přijmout tato prodloužení, aby se mohli v budoucnu účastnit jakéhokoli nového řízení o přerozdělování těchto koncesí, pokud tyto právní předpisy samy vstoupily v platnost po uplynutí lhůty pro provedení uvedené směrnice. V této situaci musí být články 49 a 56 SFEU vykládány v tom smyslu, že nejsou použitelné.

68

Nejprve je třeba uvést, že vzhledem k tomu, že předkládající soud v jediné otázce ve věci C‑730/22 odkazuje na článek 26 SFEU bez konkrétního vysvětlení relevance tohoto článku pro řešení sporu v původním řízení, musí být tato otázka považována za nepřípustnou v rozsahu, v němž se týká výkladu uvedeného článku z důvodů uvedených v bodech 50 a 51 tohoto rozsudku. Naproti tomu s ohledem na vysvětlení uvedená v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předložené v této věci musí být uvedená otázka považována za přípustnou v rozsahu, v němž se týká výkladu směrnice 2014/23, jakož i článků 49 a 56 SFEU. Nicméně s ohledem na to, co je uvedeno v bodě 65 tohoto rozsudku, a na okolnost, že sporný akt ve věci C‑730/22 byl přijat na základě zákona č. 205/2017, není namístě tyto články Smlouvy o FEU vykládat.

69

Dále, i když předkládající soud v jediné otázce ve věci C‑730/22 neuvádí žádné konkrétní ustanovení směrnice 2014/23 a ačkoli článek 18 této směrnice by mohl být rovněž relevantní s ohledem na okolnosti věci v původním řízení, z vysvětlení poskytnutých v předkládacím rozhodnutí vyplývá, že se tato otázka týká výlučně výkladu článku 43 uvedené směrnice, jakož i výkladu zásad nediskriminace, proporcionality a ochrany hospodářské soutěže.

70

V tomto ohledu z informací poskytnutých Soudnímu dvoru vyplývá, že i když žalobkyně v původním řízení ve věci C‑730/22 kritizuje ustanovení týkající se režimu technického prodloužení, která byla obsažena v předpisech upravujících předchozí prodloužení, nic to nemění na tom, že předmětem sporu v původním řízení jsou pouze opatření přijatá na základě zákona č. 205/2017, kterými byly obnoveny zakládající znaky již existujícího režimu prodloužení a zvýšena výše poplatku za toto prodloužení. Jak bylo přitom konstatováno v bodech 62 až 63 tohoto rozsudku, článek 43 směrnice 2014/23 představuje ustanovení, podle kterého musí být od přijetí zákona č. 205/2017 posuzovány všechny znaky použitelného režimu technického prodloužení, i když některé znaky vykazovala již předchozí prodloužení.

71

A konečně, i když je třeba pro účely výkladu směrnice 2014/23 zohlednit, jak zdůrazňuje společnost Coral ve svém písemném vyjádření, zásady nediskriminace, proporcionality a ochrany hospodářské soutěže, je nutno konstatovat, že předkládající soud na tyto zásady odkazuje buď ve spojitosti s články 49 a 56 SFEU, o nichž konstatoval, že nejsou ve věci v původním řízení použitelné, nebo způsobem, který není dostatečně přesný k tomu, aby Soudní dvůr mohl zaujmout stanovisko k požadovanému výkladu těchto zásad.

72

Je tedy třeba mít za to, že podstatou jediné otázky předkládajícího soudu ve věci C‑730/22 je, zda článek 43 směrnice 2014/23 musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní zákonodárce mohl prostřednictvím právních předpisů, které vstoupily v platnost po uplynutí lhůty pro provedení této směrnice, jednostranně prodloužit dobu platnosti koncese na služby a při této příležitosti jako protiplnění zaprvé zvýšit poplatek, který je stanoven paušálně a který musí platit všichni dotyční koncesionáři bez ohledu na svůj obrat, zadruhé zachovat zákaz převodu jejich prostor a zatřetí zachovat povinnost přijmout tato prodloužení, aby se tito koncesionáři mohli v budoucnu účastnit jakéhokoli řízení o přerozdělování těchto koncesí.

73

V tomto ohledu, jak bylo připomenuto v bodě 64 tohoto rozsudku, článek 43 směrnice 2014/23 provedl úplnou harmonizaci situací, v nichž mohou být koncese změněny, aniž by za tím účelem bylo třeba uskutečnit nové koncesní řízení podle pravidel zavedených touto směrnicí, a v nichž je naopak takové řízení v případě změn podmínek koncese vyžadováno [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. listopadu 2024, Adusbef (Most Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, bod 51].

74

Ze znění tohoto článku 43 přitom nevyplývá, že se vztahuje pouze na změny provedené v návaznosti na jednání mezi koncesionářem a veřejným zadavatelem, s vyloučením změn jednostranně uložených legislativní cestou. V této souvislosti skutečnost, že bod 75 odůvodnění směrnice 2014/23 upřesňuje, že podstatná změna koncese ukazuje na záměr smluvních stran znovu jednat o zásadních podmínkách této koncese, nemůže omezit působnost uvedeného článku 43, jak vyplývá z jeho jasného znění.

75

Proto je třeba mít za to, že pro účely použití směrnice 2014/23 není relevantní okolnost, že o změnách uvedených předkládajícím soudem v jediné otázce ve věci C‑730/22 rozhodl italský zákonodárce jednostranně.

76

Naproti tomu je třeba připomenout, že článek 43 směrnice 2014/23 brání jakékoli změně podmínek plnění koncese bez ohledu na to, zda je jednostranná nebo dohodnutá, k níž dojde bez nového koncesního řízení, ledaže by tato změna spadala pod některý z případů uvedených v čl. 43 odst. 1 nebo 2 této směrnice.

77

Pokud je přitom jako ve věci v původním řízení o takové změně, jako je zavedení povinnosti platit poplatek, rozhodnuto výměnou za jiné povinnosti, jako je prodloužení doby platnosti dotyčné koncese, musí být posouzení možnosti provést takovou změnu na základě čl. 43 odst. 1 a 2 směrnice 2014/23 provedeno s ohledem na veškeré účinky této změny, přičemž tyto účinky nelze od sebe oddělit.

78

Ve světle veškerých účinků způsobených takovou změnou, jako je změna uvedená předkládajícím soudem v jeho otázce, je tedy třeba určit, zda tato změna spadá pod některý z případů uvedených v čl. 43 odst. 1 nebo 2 této směrnice.

79

Pokud jde v první řadě o čl. 43 odst. 1 písm. a) směrnice 2014/23 a s ohledem na situaci uvedenou předkládajícím soudem v jediné otázce ve věci C‑730/22, která se týká změny provedené legislativní cestou, lze úvodem vyloučit, že by tato situace mohla spadat pod případ uvedený v tomto ustanovení, protože toto ustanovení vyžaduje, aby byla změna provedena prostřednictvím ustanovení upraveného v koncesní smlouvě.

80

Pokud jde ve druhé řadě o případy uvedené v uvedeném čl. 43 odst. 1 písm. b) až d), tyto případy předpokládají, že dotčená změna bude provedena z některého důvodu výslovně uvedeného v těchto ustanoveních, tedy pokud se dodatečné stavební práce nebo služby původního koncesionáře staly nezbytnými, pokud byla potřeba změny vyvolána okolnostmi, které pečlivý veřejný zadavatel nebo zadavatel nemohl předvídat, nebo pokud nový koncesionář nahrazuje koncesionáře, jemuž veřejný zadavatel nebo zadavatel původně dotyčnou koncesi udělil.

81

Vzhledem k tomu, že předkládající soud v jediné otázce ve věci C‑730/22 neuvedl žádný konkrétní důvod pro uvedené změny, není třeba zkoumat, zda se některé z uvedených ustanovení může uplatnit. Bude případně příslušet předkládajícímu soudu, aby položil Soudnímu dvoru nové otázky týkající se konkrétně těchto případů, pokud by měl mít za to, že se některé z nich může uplatnit.

82

Pokud jde ve třetí řadě o případ uvedený v čl. 43 odst. 1 písm. e) směrnice 2014/23, je třeba připomenout, že se vztahuje na změny, které, „bez ohledu na jejich hodnotu, nejsou podstatné ve smyslu odstavce 4“.

83

Podle čl. 43 odst. 4 první věty směrnice 2014/23 musí být změna považována za podstatnou, „pokud co do povahy činí novou koncesi věcně odlišnou od původně udělené koncese“.

84

Jak uvádí bod 75 odůvodnění této směrnice, cílem tohoto ustanovení je zajistit, aby v případě podstatných změn původní koncese, zejména budou-li se týkat rozsahu a obsahu vzájemných práv a povinností smluvních stran, včetně rozdělení práv duševního vlastnictví, bylo zahájeno nové koncesní řízení. Tak je tomu zejména v situacích, kdy by změněné podmínky ovlivnily výsledek řízení, pokud by byly zahrnuty v původním řízení.

85

V tomto ohledu je nesporné, že změna, jejímž účinkem je zejména obnovení nebo prodloužení doby platnosti koncese nad rámec doby stanovené při jejím původním udělení, činí vlastnosti této koncese podstatně odlišné od původně stanovených vlastností, jelikož se týká podstatné náležitosti dotyčné koncese, a pokud by tato nová vlastnost podstatné náležitosti této koncese byla zahrnuta v původním koncesním řízení, přilákalo by toto řízení více účastníků. Taková změna tedy musí být považována za podstatnou, přičemž další účinky vyvolané touto změnou mohou pouze zdůraznit její podstatnou povahu.

86

V důsledku toho musí být změna spočívající v prodloužení doby platnosti koncese výměnou za zavedení zaprvé povinnosti platit měsíční poplatek, jehož výše je následně zvyšována, zadruhé zákazu převodu jejich prostor a zatřetí povinnosti přijmout tato prodloužení, aby se mohl dotyčný koncesionář účastnit jakéhokoli řízení o přerozdělování těchto koncesí v budoucnu, považována za podstatnou, a tedy za změnu, na kterou se nemůže vztahovat čl. 43 odst. 1 písm. e) směrnice 2014/23, aniž je třeba zkoumat každý aspekt této změny zvlášť.

87

Ve čtvrté a poslední řadě je třeba konstatovat, že taková změna nespadá ani pod případ uvedený v čl. 43 odst. 2 směrnice 2014/23. Ze znění tohoto ustanovení totiž vyplývá, že případ v něm uvedený se týká změn, jejichž hodnota je především nižší než finanční limit stanovený v článku 8 této směrnice, dále, jejichž hodnota je rovněž nižší než 10 % hodnoty původní koncese, a nakonec nemění celkovou povahu dotyčné koncese.

88

V projednávané věci nic ve spise, který má Soudní dvůr k dispozici, nenasvědčuje tomu, že by změna dotčená ve věci v původním řízení tato kritéria splňovala ani že by účastníci původního řízení tvrdili, že tomu tak je.

89

Ostatně podle čl. 8 odst. 2 směrnice 2014/23 se za hodnotu koncese považuje celkový obrat koncesionáře za dobu trvání koncese odhadnutý veřejným zadavatelem, jako protiplnění za stavební práce a služby, jež jsou předmětem této koncese, jakož i za dodávky, jež s těmito stavebními pracemi a službami souvisejí. Proto v případě změny, která má za následek zejména prodloužení doby platnosti koncese, tak aby se na tuto změnu vztahoval případ uvedený v čl. 43 odst. 2 této směrnice, nesmí toto prodloužení, navýšené o časově vyjádřené případné další účinky této změny na faktory zohledněné při stanovení původní hodnoty uvedené koncese, představovat více než 10 % původní doby platnosti této koncese.

90

Ve věci v původním řízení přitom změna způsobená přijetím zákona č. 205/2017 měla za následek prodloužení doby platnosti koncesí, jejichž platnost již skončila v období od 31. prosince 2016 do 30. září 2018, a to zejména výměnou za zvýšení poplatku, přičemž tento poplatek byl za každý měsíc nebo část měsíce delší než patnáct dnů zvýšen z 5000 na 7500 eur a za část měsíce kratší než patnáct dnů z 2500 na 3500 eur.

91

Vzhledem k tomu, že podle informací obsažených ve spise, který má Soudní dvůr k dispozici, byly dotyčné koncese původně sjednány na šest let, a to i za předpokladu, že všechny tyto koncese měly v době přijetí směrnice 2014/23 původní hodnotu rovnající se finančnímu limitu stanovenému v článku 8 této směrnice, tedy hodnotu 5186000 eur, a že prodloužení, k němuž došlo v roce 2017, bylo prvním, které se na ně vztahovalo, aby nepřesáhlo 10 % hodnoty dotyčné koncese, nemělo toto prodloužení přesáhnout dobu o něco delší než osm měsíců, neboť zvýšení poplatku se odečte od navýšení hodnoty koncesí v důsledku jejich prodloužení.

92

Režim technického prodloužení sice pro dotyčného koncesionáře zahrnuje, jak zdůrazňuje předkládající soud v jediné otázce ve věci C‑730/22, rovněž zákaz převodu jeho prostor a povinnost přijmout jakékoli prodloužení, o němž rozhodne vnitrostátní zákonodárce, aby se v budoucnu mohl účastnit jakéhokoli řízení o přerozdělování dotyčné koncese.

93

Avšak doplnění takové povinnosti nebo zákazu nemůže v žádném případě vést ke snížení dopadu prodloužení doby platnosti koncesí na původní hodnotu dotyčné koncese pod hranici 10 %. První z těchto změn totiž vedla právě k tomu, že dotyční koncesionáři byli nuceni pokračovat ve své činnosti za stejných podmínek, jaké byly použity pro stanovení původní hodnoty jejich koncese, zatímco druhá změna sice omezuje práva těchto koncesionářů, avšak nejeví se, že by mohla mít vliv na hodnotu těchto koncesí, jak je definována v článku 8 směrnice 2014/23.

94

Bude na předkládajícím soudu, aby určil přesný dopad změny dotčené ve věci v původním řízení na hodnotu dotyčné koncese s přihlédnutím ke všem účinkům této změny na tuto hodnotu, která musí být vypočtena v souladu s čl. 8 odst. 2 směrnice 2014/23.

95

V případě, že by bylo konstatováno, že článek 43 směrnice 2014/23 takové změně brání, je třeba upřesnit, že tím žalobkyně v původním řízení nemůže argumentovat s cílem požadovat, aby nebyla použita pouze ustanovení, kterými vnitrostátní zákonodárce zvýšil poplatek. Kromě toho, že toto zvýšení je neoddělitelné od prodloužení koncese, jelikož představuje jeho protiplnění, skutečnost, že se nepoužije pouze toto zvýšení, by totiž měla za následek změnu rovnováhy koncese ve prospěch koncesionáře způsobem, který nebyl stanoven v původní koncesi, a tedy provedení podstatné změny tohoto závazku, zatímco podle čl. 43 odst. 1 písm. e) této směrnice ve spojení s odstavcem 5 tohoto článku 43 je v případě podstatné změny koncese vyžadováno nové koncesní řízení.

96

S ohledem na výše uvedené je třeba na jedinou otázku ve věci C‑730/22 odpovědět tak, že článek 43 směrnice 2014/23 musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní zákonodárce mohl prostřednictvím právních předpisů, které vstoupily v platnost po uplynutí lhůty pro provedení této směrnice, jednostranně prodloužit dobu platnosti koncese na služby a při této příležitosti jako protiplnění zaprvé zvýšit poplatek, který je stanoven paušálně a který musí platit všichni dotyční koncesionáři bez ohledu na svůj obrat, zadruhé zachovat zákaz převodu jejich prostor a zatřetí zachovat povinnost přijmout tato prodloužení, aby se tito koncesionáři mohli v budoucnu účastnit jakéhokoli řízení o přerozdělování těchto koncesí, pokud tyto změny posuzované společně nesplňují podmínky použití čl. 43 odst. 2 této směrnice.

97

Úvodem ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 vyplývá, že druhé otázky v těchto věcech jsou položeny z toho důvodu, že ADM v rozhodnutích ze dne 9. července a 18. listopadu 2020 prohlásil, že není příslušný ke změně výše poplatku dotčeného v původním řízení z důvodu, že tato částka byla stanovena právním předpisem.

98

Předkládající soud v těchto otázkách sice neuvádí žádné konkrétní ustanovení směrnice 2014/23, avšak z vysvětlení poskytnutých v předkládacích rozhodnutích vyplývá, že se uvedené otázky týkají výkladu článků 5 a 43 této směrnice.

99

Je tedy třeba mít za to, že podstatou druhých otázek předkládajícího soudu ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 je, zda články 5 a 43 směrnice 2014/23 musí být vykládány v tom smyslu, že brání takovému výkladu nebo použití vnitrostátních právních předpisů nebo aplikační praxi založené na těchto předpisech, které zbavují veřejného zadavatele pravomoci zahájit na žádost koncesionáře správní řízení za účelem změny podmínek provozování dotyčné koncese v případě nepředvídatelných a neočekávatelných událostí, které strany nemohou ovlivnit a které významně ovlivňují provozní riziko, a to po dobu, po kterou tyto podmínky trvají, a po dobu nezbytnou k případnému obnovení původních podmínek provozování této koncese.

100

V tomto ohledu je třeba uvést, že je pravda, že čl. 5 odst. 1 písm. b) druhý pododstavec směrnice 2014/23 definuje pojem „koncese na služby“ jako smlouvu, u níž se má za to, že dotyčný koncesionář převzal provozní riziko „za běžných provozních podmínek“.

101

Jak však uvedla generální advokátka v bodě 77 svého stanoviska a na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně v původním řízení, tato definice nemůže sloužit jako základ pro požadavek, aby členské státy přiznaly veřejným zadavatelům pravomoc zahájit na žádost koncesionáře správní řízení za účelem změny podmínek provozování koncese v případě nepředvídatelných a neočekávatelných událostí, které strany nemohou ovlivnit a které významně ovlivňují provozní riziko této koncese. Jak totiž vyplývá ze znění článku 5 směrnice 2014/23, uvedená definice je poskytnuta pouze pro účely použití této směrnice, a konkrétně pro účely vymezení věcné působnosti uvedené směrnice v souladu s jejím čl. 1 odst. 2.

102

Pokud jde o článek 43 směrnice 2014/23, i když tento článek v odst. 1 písm. c) odkazuje na případ potřeby změny vyvolané okolnostmi, které pečlivý veřejný zadavatel nebo zadavatel nemohl předvídat, ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že tak činí pouze za účelem upřesnění, že v takovém případě není nové zadávací řízení nezbytné, aniž veřejnému zadavateli ukládá povinnost zahájit řízení o změně koncese.

103

Tento závěr je potvrzen bodem 75 odůvodnění této směrnice, z něhož vyplývá, že cílem článku 43 této směrnice je objasnit podmínky, za nichž změny koncese během jejího plnění vyžadují nové koncesní řízení, a to uvedením taxativního výčtu případů, pro které není zahájení nového koncesního řízení nezbytné, a nikoli uložit členským státům povinnost stanovit, že koncese musí být nutně v každém z těchto případů změněna.

104

Nicméně v případě, že by vnitrostátní právní předpisy stanovily, že veřejný zadavatel může být nucen zahájit řízení o změně koncese z důvodu nepředvídatelných událostí, které strany nemohou ovlivnit a které významně ovlivňují provozní riziko, směrnice 2014/23 nebrání tomu, aby se dotyčný koncesionář mohl na základě tohoto pravidla domáhat toho, aby veřejný zadavatel zahájil takové řízení, a to za předpokladu, že zamýšlená změna není vyloučena vnitrostátními právními předpisy provádějícími čl. 43 odst. 1 a 2 této směrnice.

105

Je tedy třeba na druhé otázky ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 odpovědět tak, že články 5 a 43 směrnice 2014/23 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání takovému výkladu nebo použití vnitrostátních právních předpisů nebo aplikační praxi založené na těchto předpisech, které zbavují veřejného zadavatele pravomoci zahájit na žádost koncesionáře správní řízení za účelem změny podmínek provozování dotyčné koncese v případě nepředvídatelných událostí, které strany nemohou ovlivnit a které významně ovlivňují provozní riziko této koncese, a to po dobu, po kterou tyto podmínky trvají, a po dobu nezbytnou k případnému obnovení původních podmínek jejího provozování.

106

Podstatou třetích otázek předkládajícího soudu ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 je, zda směrnice 89/665 ve znění směrnice 2014/23 musí být vykládána v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní právní úprava mohla stanovit jako předběžnou podmínku účasti na jakémkoli řízení o přerozdělování koncesí účast dotyčného koncesionáře na režimu prodloužení této koncese, a to i v případě, kdy je vyloučena možnost nového sjednání provozních podmínek uvedené koncese z důvodu nepředvídatelné události, kterou strany nemohou ovlivnit.

107

V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 94 písm. c) jednacího řádu musí každá žádost o rozhodnutí o předběžné otázce obsahovat uvedení důvodů, na základě kterých má předkládající soud pochybnosti o výkladu nebo platnosti určitých ustanovení unijního práva, jakož i vztah, který spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými ve sporu v původním řízení, což vyžaduje, aby ustanovení, která mají být vyložena, byla jasně identifikovatelná.

108

Předkládající soud ve znění třetích otázek ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 neuvedl konkrétní ustanovení směrnice 89/665. Kromě toho vysvětlení poskytnutá tímto soudem v příslušných žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce neumožňují takové ustanovení určit, a to tím spíše že z popisu sporů v původních řízeních nevyplývá, že by přijetím režimu technického prodloužení a jeho následnou změnou došlo k porušení povinností uložených směrnicí 89/665, jak zdůraznila generální advokátka v bodě 94 svého stanoviska.

109

V důsledku toho musí být třetí otázky ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 prohlášeny za nepřípustné.

110

Vzhledem k odpovědi na první otázky ve věcech C‑728/22 a C‑729/22 a vzhledem k tomu, že ve věcech dotčených v původních řízeních žalobkyně v původních řízeních zpochybňují změny, které je třeba posoudit s ohledem na směrnici 2014/23, není namístě odpovídat na čtvrté až šesté otázky ve věcech C‑728/22 a C‑729/22.

111

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto: